Резолюция заседания

Проект
РЕЗОЛЮЦИЯ
заседания «круглого стола» по обсуждению поправок к законопроекту №
584399-5 (второе чтение) Федерального Закона «О внесении изменений в
Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие
законодательные акты Российской Федерации в части экономического
стимулирования деятельности в области обращения с отходами».
г. Москва
27 июня 2012 года
Участники «круглого стола», подготовленного Комитетом ТПП
РФ по природопользованию и экологии совместно с экологическим
экспертным сообществом, рассмотрели ранее не опубликованные поправки к
законопроекту № 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон
«Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты
Российской Федерации в части экономического стимулирования
деятельности в области обращения с отходами», который во втором чтении
концептуально отличается от законопроекта № 584399-5 в первом чтении, не
был представлен в установленные сроки для рассмотрения общественностью,
не прошел процедуры рассмотрения в Открытом Правительстве РФ и оценки
регулирующего воздействия, отмечают следующее.
Заявленными целями данного законопроекта являются максимальное
вовлечение отходов производства и потребления во вторичный оборот и
улучшение экологической обстановки через реализацию принципа
расширенной
ответственности
производителя
и
экономического
стимулирования переработки отходов.
Однако, предлагаемый Проект не только не удовлетворяет заявленным
целям регулирования, но и возлагает дополнительную финансовую нагрузку
на бизнес, потребителей и усилит инфляционное давление на экономику.
Вводимые нормы носят внерыночный парафискальный характер и
сводятся исключительно к принудительному платежу за счет потребителя. В
результате производитель не получает стимулов для снижения отходов,
внедрения новых технологий, производства и использования более
экологически чистых материалов и упаковки.
Введение парафискального сбора не только не способно эффективно
решить цели вовлечения отходов производства и потребления во вторичный
оборот и улучшения тем самым экологической обстановки, но и вызовет
неоправданное увеличение финансовой нагрузки на производителей и
потребителей. Оно также чревато формированием условий для появления
коррупции в сфере утилизации отходов, увеличением цен на продукцию, в
том числе социально-значимую, что скажется на уровне инфляции и
инвестиционной привлекательности российской экономики.
1
Как показывает мировой опыт, национальные законы об отходах
производства и потребления являются базовыми и рамочными. На их основе
создается
комплекс
законодательных
актов,
более
детально
регламентирующих деятельность по различным основным группам отходов с
учетом источника их происхождения, содержания полезных компонентов, а
также сбора, утилизации и территориального размещения.
Представленный ко второму чтению Министерством природных
ресурсов и экологии Российской Федерации законопроект № 584399-5 этот
опыт не учитывает. Основной объем предлагаемых поправок предполагает
передачу
значительного
пакета
государственных
функций
саморегулируемым организациям, в противоречие нормам международного
права предполагает отмену лицензирования, включает в себя проработку
организационных вопросов по созданию специального внебюджетного
резервного фонда, средства которого направляются «на обеспечение
использования, обезвреживания и (или) захоронения отходов», а также
механизмов его распределения.
Декларируемые поправки практически снимают с производителя
продукции обязанность нести ответственность за ее экологически
безопасную утилизацию.
Производители продукции несут ответственность только за
образование отходов. Но при этом в статье 4 пункт 3 допускается, что «при
передаче отходов их собственником другому лицу на основании договора в
целях транспортирования, использования (утилизации), обезвреживания,
размещения право собственности на эти отходы переходит к такому лицу».
Это фактически означает, что после вывоза отходов с территории
собственника, он не несет никакой ответственности за дальнейшую их
судьбу. Это положение противоречит принятому во всем мире требованию
«загрязнитель платит».
Предлагаемый законопроект № 584399-5 Федерального закона вносит
поправки, предлагающие сформировать внебюджетный единый фонд
утилизации, названный «специальным резервным». После обязательного
перечисления производителями продукции средств в указанный фонд,
включая возникающие дополнительные налоги, с них снимается
ответственность за дальнейшую судьбу своей продукции, утратившей своей
потребительские свойства. За экологически безопасную утилизацию отходов
производства и потребления ответственность будет нести Национальное
объединение в лице его коллегиального органа управления. При этом
упускается возможность влияния на процессы образования и изменения
качества отходов на начальных этапах жизненного цикла любого изделия –
проектирование, разработка технологических процессов, испытания и
производство.
Средства специального резервного фонда предназначаются в основном
для финансирования расходов на создание и развитие инфраструктуры
обращения с отходами, а также устранение ранее накопленного ущерба. При
2
этом оплата услуг компенсация затрат по оказанию услуг утилизации тех или
иных видов продукции не предусмотрена. Отсутствует запрещение вывоза
отходов
на
захоронение
минуя
мусоросортировочные
и
мусороперерабатывающие комплексы, которые в настоящее время уже
созданы и незагружены. Так только, в соответствии с принятой в Московской
области программой «Утилизация и обезвреживание отходов производства и
потребления в Московской области на 2012-2020 годы» в настоящее время
создано 23 и предполагается построить еще 19 указанных объекта, загрузка
которых составляет не более 20 процентов. В принятых региональных
программах по обращению с отходами предусматривается строительство
названных объектов за счет средств инвесторов. В этой связи направление
средств, собранных со всех производителей на развитие инфраструктуры
представляется нецелесообразным.
Даже в относительно небольших по территории и численности
населения странах мира, в целях эффективного развития систем утилизации
наиболее масштабных или специфических видов отработавшей продукции,
создаются
отдельные
специализированные
фонды
с
участием
производителей, переработчиков и других участников рынка обращения с
конкретным видом отходов (чаще всего внебюджетные) и соответствующие
им управляющие компании. При этом такие фонды могут быть и
коммерческими организациями. Например, фонды авторециклинга,
шинопереработки, утилизации отходов нефтепереработки в странах ЕС и
США. Процессы утилизации этих видов отработавшей продукции
регламентированы отдельными законами и комплексами нормативноправовых документов.
Предлагаемое в рассматриваемых поправках к Закону создание единого
фонда и единственного Национального объединения - оператора этого фонда,
ведет к существенным рискам неуправляемости и несбалансированности
процессов развития системы утилизации отходов в силу ее межотраслевого
характера, разнообразия видов отходов, специфики их сбора и разной
рентабельности переработки отработавшей продукции, территориальных
масштабов и специфики отдельных регионов. Это приведет к тому, что
целевые показатели снижения нагрузки на окружающую среду, уровня
рециклинга и утилизации отходов в сравнении с развитыми странам к 2020
году не будут достигнуты.
В предлагаемых поправках не учитывается сформировавшаяся в
России тенденция к кластерному объединению технологически связанных,
территориально соседствующих и взаимодействующих предприятий, в том
числе и в индустрии переработки отходов. Региональные ассоциации
отходоперерабатывающих предприятий уже существуют и находят как
возможности реализации системных и коллективных проектов, так и
координации своего развития в условиях конкуренции. Кроме них действуют
межрегиональные и общенациональные объединения ломозаготовителей,
ломопреработчиков, шинопереработчиков и др., которые способствуют
3
продвижению коллективных инициатив в интересах своих отраслей на
федеральном уровне. В настоящее время региональным ассоциациям,
являющимися некоммерческими или общественными организациями,
технически несложно приобрести статус саморегулируемой организации
(СРО) операторов по обращению с однотипными по составу отходами.
Целый ряд перерабатывающих компаний имеет собственные сети
предприятий заготовителей и сборщиков, деятельность которых ведется в
интересах головной компании на территории многих субъектов федерации.
Многие крупные производственные предприятия и корпорации, имеющие
собственные производства или дочерние компании по переработке отходов
собственного
производства,
также
дополнительно
обременяются
обязанностью становиться членами СРО, хотя это никак не меняет их
внутренних процессов в области утилизации отходов.
Подробная регламентация процедур по созданию СРО, вплоть до
указания размера вступительного взноса для ее членов, представленная в
поправках к Закону, не соответствует профилю рамочного Закона об отходах
– это прерогатива специальных последующих законов и других правовых
актов. Здесь явно доминирует стремление в рамках базового закона
установить единые правила взаимодействия участников самых разных
секторов переработки и утилизации отходов в интересах создателей
Национального объединения саморегулируемых организаций операторов по
обращению с отходами. Это не способствует конструктивному
межотраслевому взаимодействию и управлению развитием национальной
системы утилизации отходов производства и потребления. Таким образом,
нормы, регламентирующие процедуры по созданию СРО и резервного фонда,
являются излишними в рассматриваемом законопроекте.
В предложенном законопроекте № 584399-5 форма ответственности
производителя предусматривается только в виде обязательных платежей в
специальный фонд, что не имеет аналогов в мировой практике и
противоречит решениям Международной конференции «Россия –
Европейский союз: партнёрство для модернизации в сфере обращения с
отходами» организованной Министерством природных ресурсов и экологии
Российской Федерации, Генеральным Директоратом по окружающей среде
Европейской Комиссии и Ассоциации европейского бизнеса (АЕБ).
Резолюция прилагается.
По мнению представителей бизнеса, и опираясь на международный
опыт, успешная система утилизации отходов потребления должна
базироваться на следующих принципах:
•
полный отказ от приоритета фискальных подходов к решению
проблемы;
•
установление
целевых
показателей
утилизации
для
производителей (импортеров) (например, в виде доли от введенной в оборот
подлежащей утилизации продукции/упаковки);
4
•
отраслевой подход, в соответствии с которым для разных
категорий готовой продукции целесообразно разработать отдельные
подзаконные
акты,
устанавливающие
правила
обращения
с
соответствующими отходами;
•
установление переходного периода (не менее четырех лет);
•
возможность
выбора
производителями
(импортерами)
альтернативных способов утилизации, организованных, например, а) силами
самих производителей (импортеров); б) в кооперации с другими
производителями (в том числе через создание специализированных
саморегулируемых организаций) и/или иными юридическими лицами; в)
специализированными операторами системы обращения с отходами
(аккредитованными организациями);
•
использование опыта ЕС, в том числе и при формировании
общего рынка стран-участниц ЕЭП и ЕврАзЭС;
Заслушав и обсудив доклады, выступления и предложения, участники
круглого стола приняли решение:
Принимая во внимание, что проблема организации эффективной
национальной системы утилизации и обращения с отходами имеет
чрезвычайно важное значение для развития значимых отраслей российской
экономики (в том числе для привлечения инвестиций и технологий), считаем
необходимым проведение дополнительных консультаций с бизнессообществом на площадке Правительства и Государственной Думы и
перенос даты второго чтения законопроекта в Госдуме на осеннюю сессию
2012 года.
Внести на рассмотрение рабочей группы Комитета по природным
ресурсам и природопользованию и экологии Государственной Думы ранее
направленные предложения экспертного сообщества по обеспечению
ответственности производителя:
1) Статью 1 дополнить абзацем следующего содержания:
«норматив использования отходов» - установленное количество отходов
готовой продукции, подлежащее использованию с целью сокращения
негативного воздействия от отходов на окружающую среду и получения
дополнительных источников сырья для производства продуктов (продукции)
или для получения энергии.
2). Статья 241.
«Основы экономического регулирования в области
обращения с упаковкой и товарами (продукцией), утратившими свои
потребительские свойства» в следующей редакции:
1. Производители (импортеры) готовой продукции и товаров,
утративших свои потребительские свойства, обязаны обеспечивать их
использование, обезвреживание и (или) захоронение в соответствии с
экологическими, санитарными и иными требованиями, установленными
законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей
среды и законодательством Российской Федерации в области обеспечения
санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
5
2. Номенклатурный перечень товаров (продукции), утративших
потребительские свойства, нормативы использования, обезвреживания и
захоронения товаров (продукции), утратившей потребительские свойства,
порядок использования, обезвреживания и захоронения готовой продукции и
товаров (продукции), утративших свои потребительские свойства,
устанавливается Правительством Российской Федерации.
3. Производители (импортеры) готовой продукции
и товаров,
утративших
свои
потребительские
свойства,
обязаны
уплатить
утилизационный сбор.
Порядок уплаты утилизационного сбора, его размер по видам продукции
и товаров устанавливается Правительством Российской Федерации.
4. Производители (импортеры) готовой продукции и товаров в упаковке
имеют право выполнить установленные нормативы использования отходов
готовой продукции и товаров, утративших свои потребительские свойства,
самостоятельно:
- путем установки (по согласованию с органами местного
самоуправления на территориях поселений пунктов по сбору и/или приему
отходов упаковки) и лицензированной эксплуатации собственных объектов
инженерной инфраструктуры по сбору и использованию отходов;
- путем заключения договоров на обеспечение выполнения нормативов
использования отходов со специализированной организацией по обращению
с отходами готовой продукции и товаров, утративших свои потребительские
свойства.
- путем заключения договоров на обеспечение выполнения нормативов
использования отходов с оператором, (операторами) системы обращения по
соответствующим видам отходов.
4. Производители (импортеры) готовой продукции и товаров в упаковке
вправе создавать специализированные
организации по обращению с
отходами готовой продукции и товаров утративших свои потребительские
свойства, осуществляющие деятельность по координации сбора, сортировки,
транспортировки и использованию (утилизации) указанных отходов с целью
обеспечения выполнения производителями (импортерами) установленных
нормативов использования отходов.
5. Производители (импортеры) готовой продукции и товаров в упаковке,
не выполнившие установленные нормативы использования отходов готовой
продукции
и товаров, утративших свои потребительские свойства,
самостоятельно, обязаны уплатить утилизационный сбор.
Порядок уплаты утилизационного сбора, его размер по видам готовой
продукции
и товаров устанавливается Правительством Российской
Федерации.
Утилизационный сбор уплачивается в специальный резервный фонд.
6. Порядок осуществления деятельности специализированных
организаций по обращению с отходами готовой продукции и товаров
утративших свои потребительские свойства, и операторов системы
6
обращения с отходами на территории Российской Федерации, условия
функционирования, требования, предъявляемые к специализированным
организациям и операторам системы обращения с отходами отдельных
видов, определяются Правительством Российской Федерации путем
принятия Правил обращения с отходами готовой продукции, товаров
(упаковки).
2) пункт 4 статьи 244. Специальный резервный фонд изложить в
следующей редакции:
4. Специальный резервный фонд формируется за счет обязательных
отчислений производителей (импортеров) товаров (продукции), перечень
которых установлен в соответствии с пунктом 2 статьи 241 настоящего
Федерального закона, а также производителей (импортеров) упаковки
(товаров в упаковке), которые не являются участниками системы обращения
с отходами, созданной в соответствии п.4 статьи 241 .
3) оператор по обращению с отходами – юридическое лицо либо
индивидуальный предприниматель, которые являющиеся членами
саморегулируемых организаций операторов по обращению с отходами,
осуществляющие на территории одного или нескольких субъектов
Российской Федерации, деятельность по обращению с отходами
4). В статье 4 пункт 3 изложить в следующей редакции:
при передаче отходов их собственником другому лицу на основании
договора в целях сбора, транспортирования, право собственности на эти
отходы не переходит к такому лицу. При передаче отходов на использование
(утилизации), обезвреживание, размещение право собственности на эти
отходы может переходить к такому лицу».
5) В статье 5 пункте г абзац 3 изложить в следующей редакции:
определение в программах социально-экономического развития
субъекта Российской Федерации прогнозных показателей и мероприятий по
сокращению количества отходов производства и потребления, направляемых
на захоронение.
7