Выступление заместителя руководителя Службы И.И. Кучерова

ВЫСТУПЛЕНИЕ
заместителя руководителя Службы И.И. Кучерова
О состоянии и задачах
деятельности Службы
нормативно-правового
обеспечения
I. Правовое сопровождение контрольно-надзорных мероприятий
Как отмечал в своем докладе Руководитель Службы, наша деятельность
осуществляется в условиях, когда динамично меняется законодательство,
определяющее правила контрольной работы, существенно скорректированы и
продолжают изменяться компетенция и полномочия Службы, процедуры и нормы
об ответственности. Объекты контроля все чаще прибегают к использованию
досудебного и судебного обжалования наших актов и действий.
В этой связи одним из условий эффективной контрольной работы является
тесное взаимодействие контролеров с правовыми подразделениями. Основной
формой такого взаимодействия является правовое сопровождение контрольнонадзорных мероприятий.
Правовое
сопровождение
контрольных
мероприятий
предусмотрено
приказом Службы от 13 апреля 2011 г. № 170 "О правовом сопровождении
ревизий (проверок)", в соответствии с которым под правовым сопровождением
понимается:
- включение сотрудников правого подразделения
в состав ревизионной
группы отдельных контрольных мероприятий в целях оказания членам
ревизионной группы правовой помощи в разрешении возникших в ходе проверок
сложных вопросов правоприменения, квалификации выявленных нарушений;
- правовая экспертиза результатов данных контрольных мероприятий
(предписаний
и
представлений),
и
разъяснение
вопросов,
связанных
с
содержанием и порядком составления протоколов об административных
правонарушениях
и
постановлений
о
привлечении
к
административной
ответственности.
В настоящее время правовое сопровождение контрольно-надзорных
мероприятий стало наиболее востребованным при осуществлении контроля в
финансово-бюджетной сфере, поскольку именно это направление претерпело
наибольшие
изменения
регулирования.
в прошедшем
году с
точки
зрения
правового
2
В 2013 году в Службе наметилась тенденция
перехода
от
правового
сопровождения отдельных наиболее значимых и сложных проверок фактически к
"сплошному" сопровождению всех контрольных мероприятий. Так, сотрудниками
Правового управления в рамках правового сопровождения проводимых Службой
контрольных
мероприятий
приказов
назначении
о
осуществляется
контрольного
правовая
мероприятия,
экспертиза
проектов
программ
проверки,
проводится анализ материалов каждой проверки, в том числе проектов
документов, подготавливаемых по результатам таких проверок (акт проверки,
проекты предписаний и представлений). На регулярной основе ежемесячно
проводятся совещания с участием контролеров-ревизоров и сотрудников
Правового управления, в рамках которых обсуждаются наиболее актуальные
проблемы правоприменения. Можно сказать, что лед недоверия и между
ревизорами и юристами удалось растопить, а профессиональный скептицизм по
отношению друг к другу оставить в прошлом.
Непосредственное правовое сопровождение в ходе проведения контрольных
мероприятий в большей части осуществляется посредством взаимодействия
сотрудников отдела и членов проверочной (ревизионной) группы в режиме
консультирования,
в
рамках
которого
обсуждается
"ревизорского замысла". Так, в 2013 году дано
правовая
сторона
86 письменных ответов на
поступившие запросы от линейных подразделений центрального аппарата, а
также 119 ответов по обращениям территориальных управлений Службы,
организаций и граждан.
Правовое сопровождение включает и методическую работу.
Правовым
управление разработаны и доведены до территориальных управлений формы
документов,
необходимые
деятельности,
для
разрабатывается
осуществления
классификатор
контрольно-надзорной
нарушений
бюджетного
законодательства.
Однако подобная смычка ревизионной и правовой работы пока, к
сожалению,
характерна
констатировать,
что
в
только
для
большинстве
центрального
аппарата.
территориальных
органов
Можно
правовое
сопровождение контрольно-надзорных мероприятий все еще не носит системного
3
характера, является фрагментарным или вовсе не осуществляется по причине
отсутствия штатных юристов.
Полагаю
необходимым
руководителям
территориальных
управлений
взглянуть по-новому на эту сторону нашей работы, и принять дополнительные
меры по укомплектованию правовых подразделений и установлению реального
рабочего
взаимодействия
между
контролерами-ревизорами
и
юристами.
Особенно важно организовать эту работу по линии проверок осуществляемых в
рамках выполнения централизованного задания.
В этих целях подготовлено распоряжение и письмо предписывающие ТУ
при реализации материалов проверок, проведенных по централизованным
заданиям, направлять материалы и информацию по таким проверкам, копии
ненормативных
правовых
актов
(постановление
о
привлечении
к
административной ответственности, предписание, представление, уведомление о
применении бюджетных мер принуждения), судебных актов, процессуальных
документов по делам, принятым не в пользу территориальных органов, а также
«Карточку по централизованным заданиям» в Службу. Правовое управление
Службы согласно данным этой Карточки и прилагаемых к ней ненормативных
правовых и судебных актов подготавливает рекомендации по дальнейшему их
обжалованию.
II. Судебная защита
Думаю, не требует дополнительных аргументов тезис о том, что своего рода
призмой, критически преломляющей нашу работу, является судебное усмотрение
и решения судов по жалобам на акты и действия. Состояние судебной защиты
Службы фактически позволяет судить о качестве контрольно-надзорной
деятельности в целом.
В 2013 году в суды к Службе предъявлено 3 695 заявлений и жалоб (2012 г.
– 6 615). Как видно из этой статистики, практически в 2 раза снизилось
количество заявлений и жалоб, предъявленных в судебные органы по сравнению с
аналогичным периодом прошлого года. Данная динамика, как известно
обусловлена принятием в 2011-2013 гг. федеральных законов и актов Банка
4
России
(Инструкция
№
138
с внесенными
в
нее
изменениями),
направленных на либерализацию законодательства в области валютного
регулирования и контроля.
Вместе с тем, нельзя не обратить внимание на то, что имеется
положительная тенденция к увеличению на 13 % соотношения выигранных
судебных дел к рассмотренным в сравнении с аналогичным периодом прошлого
года (2013 г. – рассмотрено 2 900 решений, вынесено в пользу Службы
1 930 решений или 67 %, 2012 г. – рассмотрено 5 876 решений, вынесено в пользу
Службы 3 172 решения или 54 %) (приложение № 1).
В целом в 2013 г., как уже отмечалось, рассмотрено исковых заявлений и
жалоб к Службе и территориальным органам на общую сумму более 33,13 млрд.
руб. Сумма же удовлетворенных требований т.е. вынесенных не в нашу пользу
составила чуть более 4,14 млрд. руб. (или 12,5 % по отношению к
рассмотренным). Таким образом, в сухом остатке мы имеем 87,4 % обжалованных
сумм. Таким образом, наблюдается снижение на 21,5
% по суммам
удовлетворенных требований в сравнении с аналогичным периодом прошлого
года с 34 % до 12,5 % (приложения № 2,3). А это значит, что тяжелая работа
ревизоров не оказалась напрасной.
Полагаю, что данная положительная динамика в известной степени есть
результат усилий и по линии правовой работы, которая включала:
- направление Правовым управлением в территориальные органы Службы
разъяснений, тематических обзоров и методических рекомендаций по судебной
практике;
- предварительную отработку Правовым управлением проектов заявлений о
пересмотре судебных актов в порядке надзора, поступающих из территориальных
управлений;
- ежегодно проводимые совещания-семинары для сотрудников правовых
служб на базе Финансового университета Правительства Российской Федерации.
Однако эта статистика не должна служить поводом для самоуспокоения,
ведь доля проигранных в суде дел все еще велика.
5
Общей
проблемой
для
сферы контроля в финансово-бюджетной сфере
являются процессуальные нарушения, служащие формальным основанием для
отмены наших решений. Типичным является:
-
нарушение
процессуального
порядка
осуществления
контрольно-
надзорных мероприятий;
- несоблюдения порядка уведомления лиц о времени и месте рассмотрения
дела/составлении протокола;
- истечение срока давности привлечения к ответственности;
- отсутствие указания на норму права, действующую на момент совершения
правонарушения;
- ошибки в квалификации.
В частности все еще имеют место следующие типичные недостатки:
- слабость доказательственной базы, безинициативность в вопросах
обнаружения, фиксации и использовании доказательств, неумелая организация в
деле назначения экспертиз и исследований;
- выход за пределы компетенции, как при формировании программ
проверки, так и при применении мер государственного принуждения;
- указание в оспариваемых актах в качестве нарушений бюджетного
законодательства на нормы, не относящиеся к бюджетному законодательству;
- неправильное применение норм материального права – в основном это
касается
вопросов
по
правомерности
осуществлённых
выплат
на
командировочные расходы, на компенсацию за неиспользованный отпуск и
оплате учебных отпусков при повторном обучении в ВУЗе; по оплате отпускных
работников Крайнего Севера и приравненных к ним местностям;
- игнорирование того факта, что до недавнего времени отсутствовали
правовые основания и механизмы взыскания денежных средств;
- при формировании материалов дела и вынесении оспариваемых актов не
учитывается п.23 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 №23, в
соответствии с которым «…конкретная расходная операция может быть признана
неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если
уполномоченный
орган
докажет,
что
поставленные
перед
участником
6
бюджетного процесса задачи могли быть
выполнены
с
использованием
меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем
средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата»;
- квалификация в качестве нецелевого использования бюджетных средств
при осуществлении расходов в нарушение указаний о порядке применения
бюджетной классификации, но в соответствии с утвержденной главным
распорядителем сметой (в соответствии с указаниями Минфина в таких случаях
орган контроля не вправе квалифицировать осуществление кассовых расходов как
нецелевое).
III. Нормотворчество
Прошедший год ознаменован самыми масштабными изменениями в части
нормативного регулирования деятельности Службы с момента ее
создания.
Никогда ранее не принималось такое количество нормативных положений,
касающихся функций и полномочий Росфиннадзора.
Наиболее радикальные изменения в истекшем году относятся как раз на
счет законодательства по линии финансово-бюджетного контроля. Система
государственного финансового контроля обрела новые очертания.
В результате изменений, предусмотренных 252-ФЗ, государственный
(муниципальный) финансовый контроль теперь определен как контроль,
осуществляемый специально уполномоченными органами государственного
(муниципального) финансового контроля. Такой контроль подразделен на
внешний и внутренний.
Определен состав органов внешнего государственного финансового
контроля (к которым отнесена
Счетная палата Российской Федерации,
контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований) и органов внутреннего государственного финансового контроля (к
которым отнесен Росфиннадзор, органы государственного (муниципального)
финансового контроля, являющиеся соответственно органами (должностными
7
лицами)
исполнительной
власти субъектов
Российской
Федерации,
местных администраций) и разграничены их полномочия.
Полномочиями по осуществлению внутреннего финансового контроля и
внутреннего финансового аудита наделены главные администраторы бюджетных
средств.
Бюджетный кодекс теперь содержит исчерпывающий перечень объектов
государственного
(муниципального)
финансового
контроля,
который
существенно расширен.
Определены методы осуществления государственного (муниципального)
финансового контроля, к которым относятся проверки, ревизии, обследования и
санкционирование; впервые в Бюджетном кодексе даны определения понятиям
представлений, предписаний и бюджетных нарушений.
Следует отметить, что согласно внесенным в законодательство изменениям
Служба наделена дополнительными полномочиями:
- по анализу исполнения бюджетных полномочий органов государственного
(муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными
лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных
администраций);
- по анализу осуществления главными администраторами бюджетных
средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Служба в качестве органа государственного финансового контроля
осуществляет
контроль
за
соблюдением
бюджетного
законодательства
Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих
бюджетные правоотношения, а также контроль за полнотой и достоверностью
отчетности о реализации государственных программ, в том числе отчетности об
исполнении государственных заданий.
В результате перечисленных новелл в законодательстве, у Службы появился
ряд новых полномочий, существенно изменилось содержание функции по
контролю в финансово-бюджетной сфере. Кроме того, Служба теперь обладает
новыми значительными мерами реагирования, включая:
8
-
выдачу
предписаний
об устранении
нарушений
законодательства о контрактной системе;
- направление уведомлений о применении бюджетных мер принуждения;
- возможность привлечения к административной ответственности за
нарушения бюджетного законодательства по значительному количеству составов,
предусмотренных КоАП; при этом увеличен до двух лет срок давности
привлечения к административной ответственности за такие дела, а также в
качестве санкции отдельные нормы административного законодательства в части
ответственности
за
нарушения
бюджетного
законодательства
теперь
предусматривают дисквалификацию;
- возможность изъятия документов и материалов в случае обнаружения
подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений и при необходимости пресечения
данных противоправных действий, а также опечатывания касс, кассовых и
служебных помещений, складов и архивов в случае обнаружения данных,
указывающих на признаки состава преступления.
Впервые Служба наделена активным исковым правом, которым можно
пользоваться в случае, когда необходимо возместить ущерб причиненный
правонарушением.
В соответствии с новым законом о государственных и муниципальных
закупках, Служба наделена полномочиями по контролю в сфере закупок в
отношении федеральных нужд. При этом не успел этот закон вступить в силу, как
в него были внесены изменения, предусматривающие наделение Росфиннадзора
еще одними дополнительными полномочиями:
- по утверждению общих требований, в соответствии с которыми субъекты
Российской Федерации и муниципальные образования установят порядок
осуществления контроля за соблюдением законодательства о контрактной
системе для региональных и муниципальных органов
государственного
(муниципального) финансового контроля;
- по проведению проверок того, как региональные и муниципальные органы
государственного
(муниципального)
контроль в сфере закупок;
финансового
контроля
осуществляют
9
- по проведению перепроверок заказчиков, иных лиц, в отношении
которых региональными и муниципальными органами
государственного
(муниципального) финансового контроля были проведены проверки.
Во исполнение положений бюджетного законодательства, жилищного
законодательства, а также законодательства о закупках и Фонде содействия
реформированию
жилищно-коммунального
хозяйства
постановлением
Правительства Российской Федерации в ноябре прошедшего года утверждены
Правила осуществления Службой полномочий по контролю в финансовобюджетной сфере.
Впервые в нормативном правовом акте определено содержание понятия
«контроль в финансово-бюджетной сфере», которое включило в себя не только
полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере
бюджетных правоотношений и в сфере закупок, но и полномочия по контролю за
использованием
средств
Фонда
содействия
реформированию
жилищно-
коммунального хозяйства, а также за использованием средств региональными
операторами.
Тем не менее, несмотря на это все еще много издержек в нашей работе
обусловлен недостатками правового регулирования, в том числе его пробелами.
Считаю, что наша нормотворческая работа должна быть нацелена на исключение
или ограничение так называемых регулятивных рисков. Ведь о качества
нормативно-правового материала, с которым нам приходится работать зависит
очень многое.
Уже сейчас есть вопросы к отдельным положениям Правил, что в свою
очередь требует внесения в них корректив.
Текущий месяц ознаменовался регистрацией в Минюсте России нового
административного регламента. Однако необходимо "обкатать" его положения на
практике, выявить недостатки правового регулирования.
Большой объем нормотворческой работы приходится на подзаконный
уровень. Так, с учетом наделения Службы полномочиями по "контролю за
контролерами" в сфере закупок, необходимо внесение изменений в утвержденные
10
только в ноябре 2013 года Правила осуществления
полномочий
по
контролю в финансово-бюджетной сфере.
Во исполнение самих Правил необходимо издание акта Службы о формах и
требованиях к содержанию документов, составляемых должностными лицами
Службы при осуществлении контрольных мероприятий. Актуальнейшим является
вопрос о назначении внеплановых проверок.
В целях реализации внесенных в законодательство о контрактной системе
изменений необходимо издание Службой общих требований, в соответствии с
которыми субъекты Российской Федерации и муниципальные образования
установят порядок осуществления контроля за соблюдением законодательства о
контрактной
системе
для
региональных
и
муниципальных
органов
государственного (муниципального) финансового контроля.
В силу требований нового Положения о Службе разработан и внесен в
Минфин России проект Типового положения о территориальном органе Службы
для утверждения в установленном порядке.
Требуется издание Минфином России актов о порядке проведения Службой
ежегодной проверки годового отчета об исполнении бюджетов субъектов
Российской Федерации, а также о порядке исполнения решения о применении
бюджетных мер принуждения по уведомлениям Службы и Счетной палаты.
Не простым является вопрос взаимодействия со Счетной палатой по линии
производства по делам об административных правонарушениях. Так, инспектора
Счетной
палаты
вправе
составлять
протоколы
об
административных
правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена статьями 5.21, 15.1,
15.11, 15.14 - 15.15.16, частью 20 статьи 19.5, статьей 19.6 КоАП РФ (около 30
составов).
Полномочиями по рассмотрению дел по большинству составов
наделена Служба. В этой связи особо актуальным представляется выработка
единых со Счетной палатой подходов к оформлению процессуальных документов
и квалификации соответствующих нарушений.
Наконец, в ряде случаев реализация результатов контрольных мероприятий
невозможна без сотрудничества с правоохранительными органами. Естественно,
данный тезис касается случаев выявления признаков преступлений. В этой связи
11
особенно
важным
представляется наладить эффективное взаимодействие
с правоохранительными органами. В этих целях подготовлены проекты
соглашений со Следственным комитетом Российской Федерации и МВД России, а
также подготовлен проект совместного приказа с Генеральной прокуратурой
Российской Федерации, который проходит регистрацию в Минюсте России.
Завершая свое выступление, смею выдвинуть тезис о том, что должное
правовое сопровождение контрольно-надзорной деятельности во всех его
проявлениях, является залогом успешной работы Службы по линии контроля в
финансово-бюджетной сфере.