Стенограмма семинара в НИУ ВШЭ 9.12.2011 - Центр ТИ-Р

9 декабря 2011 года в НИУ ВШЭ прошел научно-практический
семинар “Институт декларирования доходов и имущества публичными должностными лицами как
инструмент противодействия коррупции: зарубежный опыт и российские реалии", организованный
ПУЛ АП совместно с Организацией Экономического Сотрудничества и Развития и Центром
антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл — Р. Материалы этого
научно-практического семинара имеют уникальный характер. Практика декларирования публичных
должностных лиц появилась в России достаточно недавно, и перед профессиональным и
экспертным сообществом еще стоит большое количество конкретных нерешенных вопросов по
поводу конкретной реализации этого института в нашей стране.
Многие из этих вопросов были успешно разрешены в практике тех стран, которые уже прошли этап
начального внедрения института декларирования доходов и имущества публичных должностных
лиц, многие до сих пор не теряют актуальности даже в контексте международных дискуссий. В
России же прошедший научно-практический семинар стал первым мероприятием, в рамках
которого была рассмотрена весь спектр актуальных вопросов, касающихся декларирования
публичных должностных лиц.
Первая половина мероприятия была посвящена новейшим мировым разработкам в области
декларирования публичных должностных лиц. Одним из авторов - Вальтсом Кальниншем - была
представлена книга “Декларации активов для государственных служащих. Инструмент для
предотвращения коррупции”, изданная Организацией Экономического Сотрудничества и Развития.
Представители литовской налоговой администрации (Томас Судинтас) и комиссии по этике
(Александрас Зиновичус) познакомили участников встречи с зарубежным опытом работы системы
декларирования доходов и имущества публичных должностных лиц. В свою очередь, Артем
Юлегин (начальник отдела Реформирования и развития системы государственной службы
Министерства Экономического Развития РФ) представил обзор ситуации с законодательной базой
декларирования в разных странах мира, а так же осветил ряд вопросов практической реализации
этого института в РФ.
Вторая часть научно-практического семинара была посвящена текущему положению дел с
законодательной базой, правоприменительной практикой и реальному функционированию
института декларирования публичных должностных лиц в РФ. Алексей Конов (преподаватель НИУ
ВШЭ, начальник отдела управления государственной службой Центра развития государственной
службы) представил вниманию аудитории доклад, в котором обратил внимание на
востребованность некоторых норм международного права в российском законодательстве.
Валентин Иванович Михайлов (главный советник Департамента государственно-правового
управления президента России) в своем докладе дал экспертную оценку реализуемых
антикоррупционных мер и, в частности, подробно осветил проблематику конфискации имущества.
Надежда Степановна Чамкина (представляющая отдел налогообложения ФНС) рассказала о том,
как Федеральная налоговая служба собирает и проверяет налоговые декларации, а так же
коснулась процедурного регламента ФНС в отношении предоставления сведений о доходах
публичных должностных лиц. Дмитрий Баснак (заместитель директора департамента Госслужбы
Минздравсоцразвития) рассказал в общих чертах о деятельности Минздравсоцразвития в области
создания норм по декларированию и контролю над деятельностью публичных должностных лиц.
Последним выступил Иван Ниненко (заместитель директора Трансперенси Интернешнл - Р),
который в своем докладе поделился рекомендациями по развитию системы декларирования с
точки зрения гражданского общества.
Е.А. Панфилова:
Уважаемые коллеги, занимайте, пожалуйста, ваши места. Мы приступаем к нашему мероприятию.
Доброе утро всем, я рада вас приветствовать на нашем научно-практическом семинаре, который
мы приурочили к отмечаемому сегодня международному дню противодействия коррупции. Он
отмечается 9 декабря каждого года, в связи с тем, что в 2003 году в этот день в мексиканском
городе Мерида была подписана конвенция ООН против коррупции. С тех пор у людей, которых вы
видите перед собой, появилось что-то вроде профессионального праздника. Поэтому я от души
приветствую присутствующих здесь коллег и всех граждан Российской Федерации с
общенациональным российским праздником. Мы решили, что в этот день правильнее не просто
разговаривать о коррупции, но, в первую очередь, представить то лучшее, что многие страны и
многие эксперты делают для того, чтобы от слов переходить к делу. Именно поэтому мы сегодня
не стали бегать с воздушными шариками и криками “долой коррупцию!”, а пригласили, на наш
взгляд, лучших экспертов и специалистов, которые обсудят ту тему, которая будоражит умы
россиян в последние год-полтора, а именно, декларации доходов и имущества публичных
должностных лиц. Как вы знаете, после того как подобная норма была введена в российское
законодательство, дискуссии не прекращаются по сей день. Общество разделилось (включая, в
общем, и руководство нашей страны), на две группы, одна из которых считает, что
декларирования доходов достаточно, а другая предлагает декларировать и расходы.
Также я должна сказать большое спасибо Ивану Ниненко, исполняющему роль инициатора этого
семинара заместителю директора Центра ТИ-Р, за то, что он предложил несколько месяцев назад
пригласить людей, которые уже прошли через эту дискуссию и уже наступили на те грабли, на
которые мы так старательно наступаем последнее время и спросим у них: а вообще бывает только
декларирование только доходов или только расходов, или только имущества; как вообще эта
система работает, там где она работает. Поэтому мы обратились к опыту, который собран в книге,
подготовленной Организации Экономического Сотрудничества и Развития. Это тоже символично.
Как вы знаете, в мае 2011 года Россия официально заявила о присоединению к конвенции ОЭСР по
борьбе со взяточничеством. Таким образом все, что написано в той книге, о которой сегодня
пойдет речь, становится более чем релевантно для нашей страны. Мы постепенно становимся
полноценными участниками всех процессов регулирования и имплементации всех норм, которые
ОЭСР выставляет странам-участникам. Когда я увидела англоязычную версию книги, которую я
буквально через пару минут попрошу представить одного из её авторов - Вальтса Кальниньша, я
поняла, что вот эту книгу я буду брать на все мероприятия, на все встречи с нашими
государственными служащими, государственными официальными лицами. И как только они будут
говорить “а вот у нас”, я буду просто давать им эту книгу. Когда она вышла на русском языке,
стало еще проще, потому что как раз в это время наш премьер-министр сказал, что ему кажется
здравой идея декларировать расходы. Тут же мне стали звонить всякие его коллеги с вопросом: “а
как?”. Тогда я просто взяла несколько страниц из книги и отправила им факсом с надписью “а вот
так”.
Возможно вы удивитесь, коллеги, но книга удивительно востребована в России. Это книга может
при правильном ее использовании, при правильном ее распространении, ответить на очень многие
вопросы, стоящие сейчас на повестке дня. В какой-то степени она дает возможность поправить
что-то в восприятии как общества, так и тех российских должностных лиц, ответственных за
внедрение системы декларирования и которых, мы, пока, к сожалению, не видим за этим столом.
Мы надеемся, что они сейчас подойдут. В любом случае, все они подтвердили свое участие.
Наверное, их что-то задерживает. Может, празднуют день борьбы с коррупцией с утра. Но, так или
иначе, я очень хочу поблагодарить приехавших к нам представителей органов по регулированию
государственной службы из Литвы: из государственной комиссии по этике Литвы, налоговой
инспекции Литвы. На этом я передаю слово для рассказа о том, что эта книга из себя
представляет, почему она важна, что в ней содержится, одному из ее авторов - Вальтсу
Кальниньшу.
Доклад Вальтса Кальниньша на научно-практическом семинаре «Институт декларирования доходов
и имущества публичных должносных лиц как инструмент противодействия коррупции: зарубежный
опыт и российские реалии».
Вальтс Кальниньш:
Добрый день. Я очень благодарен за возможность выступить на этом семинаре. Я так же
благодарен коллегам, которые перевели мою презентацию на русский язык, и я попытаюсь в
течение 15-20 минут коротко пройти по всем вопросам, которые мы рассмотрели в этой книге,
соавтором которой я являюсь. Если захотите достать эту книгу в электронной версии, то вы
можете её по ссылке достать и бесплатно посмотреть на русском и английском языках.
Я коротко расскажу о том, какая вообще ситуация в регионе с системами декларирования для
должностных лиц, а так же какие рекомендации мы на основе этого анализа выдвинули. Их тоже
можно найти в этой книге. Если говорить о том, какие страны мы описали, это, в основном, 20
стран, которые заполнили опросник, разработанный Секретариатом Антикоррупционной Сети для
Восточной Европы и Центральной Азии ОЭСР и программой ОЭСР и Европейского союза SIGMA. Так
же мы смотрели на некоторые страны Западной Европы и Северной Америки (в частности, США).
Есть так же примеры из других стран (например, РФ). Книгу дополняют несколько углубленных
case-studies Литвы, Румынии, Каталонии в Испании и Украины.
На втором слайде вы видите историю развития декларирования. Это сравнительно новый
инструмент, и в таком современном виде была внедрен в 1974 в Великобритании, потом в 1978
году в США. Потом постепенно такие системы распространились в Европе, особенно в постсоциалистическом блоке (в Центральной и Восточной Европе). И сейчас страны, в которых этих
систем нет - уже исключение, если еще остались такие.
Вообще, какие цели могу быть у систем декларирования? Мы выяснили, что разные страны
определяют эти цели по-разному. Тут можно обобщить и найти три разновидности этих целей.
Во-первых, это общее повышение прозрачности и доверия граждан к публичным должностным
лицам. Предполагается, что благодаря тому, что граждане узнают, какие интересы имеют
должностные лица, они начинают больше доверять этим должностным лицам. Во-вторых, это
помощь главам ведомств в предотвращении конфликта интересов в тех ведомствах, где они
работают. И, в-третьих, это мониторинг имущественного состояния должностных лиц для
предотвращения незаконного накопления имущества. Это позволяет следить за изменением
богатства публичного должностного лица.
Так же есть вопрос: стоит ли создавать единую систему декларирования публичных должностных
лиц или же отдельные системы для законодательной, исполнительной и судебной ветвей
государства? В Западной Европе можно найти достаточно много примеров, где имеются различные
системы для конкретных ветвей государства. Конечно, не везде, но в нескольких странах. В
Центральной и Восточной Европе (в бывших странах соц-лагеря) доминирует подход, что эта
система должна быть единой. Согласно нашим рекомендациям, есть основания для выдвижения
более строгих требований к высшим должностным и политическим лицам и применения к ним
более требовательного стандарта открытости, чем для рядовых служащих. В декларировании
рядового служащего главное, чтобы его начальники имели возможность контролировать, не
работает ли этот служащий в ситуации конфликта интересов и не накапливает ли каким-то
необъяснимым способом себе имущество.
При анализе разных стран можно видеть большие различия в том, каким образом
институционально организована система декларирования, т.е. в том, какие именно институты
ответственны за выработку конкретных рекомендаций для этой системы декларирования. В
некоторых странах существуют парламентские комиссии, которые работают с декларациями
членов парламента, может быть, иногда с декларациями других должностных лиц. В некоторых
институциях это может быть внутренний орган; если мы говорим о судьях - это может быть какойто орган в судебной системе. Иногда, если мы можем достаточно доверять публичному сектору в
целом, декларированием своих сотрудников может заниматься каждое ведомство. Ну и популярной
моделью является использование в этих целях специализированного независимого ведомства.
Таким ведомством может быть специальное антикоррупционное агентство, которое осуществляет и
другие функции, чтобы можно было реализовать достаточную автономию и защиту от всяких
нелегитимных влияний. Но в этом вопросе нет однозначного мнения о лучшей модели, многое
зависит от обстоятельств в конкретной стране.
Кто должен подавать декларации? На этот вопрос, опять же, существует много разных ответов. Во
многих странах Западной Европы декларировать имущество и доходы должны только члены
парламента и правительства. В некоторых странах - это только высшие должностные лица и
политические лица. Есть и совершенно другие примеры, так, например, в моей стране - Латвии почти все должностные лица подают декларации. В некоторых странах есть особенные требования
для отдельных категорий, там скажем для советников, министров или управленцах в
госпредприятиях. С другой стороны, законодательство некоторых страны предполагает некоторую
гибкость в том, что министр или начальник ведомства определяет круг подлежащих
декларированию людей.
Иногда мы видим требования декларирования некоторых лиц в политических партиях и
кандидатов в выборах (включая родственников или нет). Наши рекомендации здесь заключаются
в том, что, с одной стороны, обязанности депутатов и высших должностных лиц должны быть
более серьезными, а для обычных сотрудников могут быть облегчены, а, с другой стороны, важно
иметь возможность контроля за имуществом родственников декларируемых лиц. Именно
родственники часто используются для прикрытия имущества должностного лица, потому что
можно переписать имущество на мать, дочь или брата. С другой стороны, важно иметь ввиду то,
что не надо создавать систему для слишком широкого круга лиц. В этом необходимо найти какойто баланс.
Что должно декларироваться? Самым распространенным решением является декларирование
доходов и активов (то есть, имущества и того, что лицо получает). Так же возможно требование
разной дополнительной информации, которая необходима. Конкретный круг декларируемой
информации сильно завит от основной цели декларирования. Если главной целью декларирования
является предотвращение конфликта интересов, то, конечно, самое важное - включить всю
важную информацию, которая раскрывает личные интересы конкретного должностного лица. То
есть не просто акции или другие активы, которые имеет декларируемое лицо, но и то, какие
позиции оно занимает в каких организациях. Если же целью является контроль обогащения, то
очень важно, чтобы декларирование покрывало все виды накапливаемого имущества, то есть все
главные виды активов и так далее.
Частота декларирования - не столько принципиальный, сколько технический вопрос. Здесь очень
типична система, используемая в США (ее придерживаются многие страны): есть одна декларация,
которую должностное лицо подает при вступлении на пост, потом каждый год, а затем после
окончания работы на этом посту. В некоторых странах есть еще требования подавать декларации
год или два после того, как лицо покидает этот пост. Есть страны, которые требуют подавать
декларацию в любой момент, когда имели место существенные изменения в той информации,
которая должна декларироваться.
Очень противоречивый вопрос во многих странах - это как проверять декларации. Потому что во
многих странах инстинктивное решение таково: ну раз декларации поданы, они все должны быть
проверены, иначе это бесполезно. Но мы знаем, что если мы имеем дело с большим количеством
должностных лиц (несколько тысяч или несколько десятков тысяч), тогда, чтобы всех проверить,
нужен будет такой ресурс, который ни одна страна не может позволить себе - это будет
нецелесообразно. Поэтому используются некоторые критерии того, чтобы отобрать те декларации,
которые нужно проверить.
Из принципов, которые здесь встречаются, можно выделить, например, принцип Ex officio, который
означает, что есть какой-то определенный круг должностных лиц, все декларации которых
проверяются. Может использоваться проверка случайной выборки, когда проверяется
произвольный один процент деклараций. Есть вариант, когда на основе оценок рисков система
может выбрать тех, у которых самые большие изменения активов, увеличения богатства и т.д. И
потом мы можем совершать проверки в случае подозрений или получения жалоб. Раньше
считалось, что в некоторых странах из тех, где декларировали только политические лица,
достаточно контроля общественности и масс-медиа. А ныне большинство стран все-таки пытается
ввести какие-то системы проверок и, наверное, это основано на том, что информация, которая
накапливается - достоверна. Тут надо соблюдать баланс между системной проверкой, основанной
на конкретных критериях, и ad hoc проверкой, основанной на конкретных сигналах.
Ставится и вопрос о санкциях в случае с самыми типичными нарушениями, вроде непредставления
деклараций, представления с опозданием, представления неполных или намеренно искаженных
данных. Типы санкций, которые используют разные страны, в данном случае различаются. Так
США используют уголовные санкции, но это не типично. Более типично призывать к
административной или дисциплинарной ответственности, но можно найти и гражданские санкции.
Иногда в законах установлен порядок, согласно которому, лицо, которое вовремя не подало
декларацию, сразу увольняется. Это не совсем наказание, но автоматические последствия
непредставления декларации. В книге и в презентации есть таблица (которую в книге можно
рассмотреть более тщательно), в которой показано, сколько санкций в некоторых странах было
применено в 2007, 2007 и 2009 годах.
Рекомендации на счет санкций заключаются в том, что если они носят публичный характер, тогда
реакции активных средств массовой информации и гражданское общества может быть достаточно.
Но, в целом, санкции - важный инструмент для повышения дисциплины соблюдения закона. В
большинстве стран должна иметься та или иная система санкций для поддержания этой системы.
Конечно, понятно, что если есть система санкций, то должна быть система проверки деклараций.
Иногда становится очень важным вопрос о том, насколько возможно с институциональной точки
зрения привлекать к ответственности политических лиц, например, членов парламента, потому что
во многих странах они пользуются иммунитетом и имеют, так скажем, особый статус
административной ответственности, то есть не всегда есть возможность применять в адрес членов
парламента обычные санкции.
Стоит также и другой вопрос: до какой степени информация должна быть открыта
общественности? Тут есть совершенно разные подходы: некоторые страны раскрывают всю
информацию, некоторые страны раскрывают только ее часть. Там, где раскрывается только часть
информации, самый распространенный повод для этого - защита личных данных. В этих странах,
скажем, иногда не раскрываются адреса конкретных имений или еще какие-то данные насчет
родственников. В некоторых странах есть еще круг лиц, круг должностей, декларации которых не
публикуются. Так же, некоторые страны все еще прячут всю эту информацию. Например, в
Белоруссии, Франции, Казахстане и Косово вся эта информация конфиденциальна. Но, в конце
концов, есть и некоторые примеры законодательных моделей, в которых изначально существует
защита для этих должностных лиц от раскрытия информации. Так, например, в Эстонии, где
декларации должностных лиц публичны, всегда есть круг должностных лиц, декларации которых
могут раскрываться только по запросу при согласии этих конкретных лиц. В США сделано так, что
тот, кто запросил декларацию, должен формально представиться, кто он, чтобы можно было
проследить, кто получал эту информации. Ну и, например, в некоторых случаях индивидуально
оценивается (например, в случае с судьями в США), стоит ли раскрывать эту информацию или нет.
Наши рекомендации заключаются в том, что надо найти баланс между публичным раскрытием
информацией и защитой личных данных; этот вопрос дебатов в любой стране и в этом случае,
опять же, сложно найти единственный правильный рецепт. Опять-таки, когда мы говорим о
политических и высших должностных лицах, у нас есть более серьезные аргументы требовать
более полного раскрытия информации. Когда же мы говорим о должностных лицах низшего
уровня, может быть целесообразным придерживаться более конфиденциальной практики. Но в
любом случае, эта информации должна быть доступна для людей, расследующих возможные
правонарушений, а так же начальникам должностных лиц (чтобы была возможность
контролировать конфликт интересов).
Ну и классическая проблема имплементации, проблема законных рамок. Иногда затребованных
данных недостаточно для целей декларации, иногда слишком много должностных лиц покрыты
этими требованиями, иногда санкции неадекватны. Так же существует комплекс проблем с
ведомствами, которые внедряют эти декларации: они могут иметь неадекватные полномочия,
недостаточно ресурсов, недостаточно автономии. Многие страны борются с проблемами проверок
деклараций, это трудная задача. Мы можем видеть иногда долгий процесс учебы на собственных
ошибках. Есть риск, что в некоторых странах эти декларации собираются, но ничего не делается.
Но иногда проблемы возникают в контексте. Иногда антикоррупционные агентства, которые этим
занимаются, слишком изолированы в своей работе и не поддерживают остальные организации
публичного сектора, что создает свои трудности.
Так же я хочу указать, что иногда неэффективная система налогообложения тоже является
проблемой, потому что без эффективной системы налогообложения трудно обеспечить ситуацию, в
которой это имущественное состояние могло бы оцениваться объективно. Ну и недостаточная
поддержка диалога между самими должностными лицами и общественностью - тоже проблема.
Но, в конце концов, всегда трудно ответить на вопрос о том, насколько декларации должностных
лиц способствуют реальному снижению уровня коррупции, и мне кажется, важны развитие
странами систем показателей, определяющих эффективность этой системы. Важно найти такой
тоже разумный баланс ресурсов, которые мы тратим на эти системы, и положительного результата,
которого мы достигаем. Спасибо за внимание, я остановлюсь на этом.
Панфилова: Спасибо, Вальтс, большое. Теперь, я думаю, мы послушаем выступления всех наших
коллег, а потом уже зададим им все вопросы оптом. Как вы думаете? Наверное, так будет
правильнее. Поэтому я попрошу выступить Томаса Судинтаса, который представляет
Государственную Налоговую Инспекцию Литовской Республики, с опытом выстраивания системы
декларирования в их ведомстве, в их стране. Пожалуйста!
Томас Судинтас:
Добрый день всем.
Меня зовут Томас Судинтас и я представляю налоговую инспекцию Литовской Республики.
Несколько слов о себе: я работаю больше десяти лет в налоговой инспекции, последние 5-6 лет на центральном уровне. Являюсь заместителем директора департамента.
Наш департамент имеет несколько главных функций. Одна из главных функций - это планирование
бюджета Литовской республики (доходов Литовской республики), так с бюджетом бывают
проблемы, так как не все налогоплательщики хотят платить налоги честно. Конечно, мы
занимаемся и анализом рисков. Анализируем все: и физические, и юридические лица, и сектора
экономики, по тенденциям, по рискам. Это тоже одна из наших основных функций департамента.
Мы отбираем для аудита, коммуникации и других мероприятий самых условных
налогоплательщиков, физических и юридических лиц. И, конечно, для аудита мы должны иметь
информационные технологии, с которыми мы могли бы делать его полноценным, и это тоже одна
из функций нашего департамента, что мы поддерживаем некий уровень информационной
технологий, модернизируем их.
Так как темой сегодняшней конференции является непосредственно одна из наших функций установление рискованных физических лиц, стоит отметить, что в нашей институции, мы не
разделяем физические лица на публичные и все остальные. Мы смотрим на все лица по единым
принципам, но, конечно, бывают приоритеты, так как уже было сказано, что мы не можем
контролировать все рискованные лица или налогоплательщиков. Мы, конечно, планируем, создаем
стратегии. Например, много правительств одним из приоритетов в своих программах ставят борьбу
с коррупцией. В нашей институции всегда поднимается коррупционный вопрос и одним из
приоритетов являются работа именно с публичными лицами.
Сегодняшнее мое представление будет состоять из трех частей: принципы декларирования
физических лиц, сотрудничество между институциями в этой сфере (в сфере контроля деклараций
публичных лиц) и нескольких слов о принципах анализа рисков и контроля.
Я могу сказать, что законы по декларированию имущества и доходов жителей Литвы были приняты
около 15-20 лет назад, так что практику мы уже имеем. Конечно, мы меняем законы, потому что и
принципы аудирования меняются, появляются новые типы доходов и имущества - это постоянный
вопрос. Можно сказать, что точка, с которой мы начали декларировать имущество - это закон по
одноразовому декларированию имущества. И с этой точки (это было, наверное, 7 лет назад) мы
уже могли брать каждого гражданина Литвы и посмотреть на его доходы. Если он декларировал
свое имущество, у нас появилась возможность посмотреть на то, какие у него были доходы, и
определить, достаточно или недостаточно его доходов на этот день, для того, чтобы он или члены
его семьи имели это имущество. Несколько слов о декларации: теперь все физические лица в
Литве предоставляют два типа деклараций: доходов (это декларацию предоставляют все
физические лица, попадающие под некоторые декларации; ежегодно декларации представляют
около 25% жителей Литвы). Декларации доходов - это декларации одного человека. При этом в
отличие от декларации имущества - имущество можно декларировать от семьи. Например, я с
женой декларирую свое имущество в одной декларации, так как я являюсь публичным служащим.
Имущество декларируют лишь публичные граждане, и, как я уже говорил, можно представлять
декларации как от семьи, так и от одного физического лица. Я не буду говорить о третьем типе
декларации - это декларация интересов, которые тоже должны поставлять публичные граждане.
Мой коллега Александрас Зиновичус - он представляет государственную комиссию по этике подробнее расскажет об этой декларации. Принципы представления деклараций у нас почти все
едины для физических лиц: это декларации за один год, представляются раз в год, до 1 мая можно
делать коррекции за 5 прошедших лет. Несколько другие принципы действуют только для
сотрудников специальных служб: они декларируют по специальным законам, регламентирующим
декларирование оперативных лиц.
Основные критерии граждан, обязанных подавать декларации доходов: если физическое лицо
осуществляет экономическую активность или обязано декларировать имущество, оно обязано
декларировать и доход. Это – связь с другим законом - законом об имуществе, и, конечно, это
связь с публичными лицами. Есть еще группа физических лиц, которая может заявить на возврат
переплаты доходов, если такая переплата у них возникла во время финансового года.
Что мы можем увидеть по декларациям доходов? Это доходы из разных источников: из Литовских,
из зарубежных (если человек, конечно, заполнил свою декларацию и поставил свои источники изза рубежа), и даже некоторые расходы, которые у него были во время года.
Кто должен представлять декларацию имущества? Это все самые главные лица Литовской
республики, начиная с Президента, члены и кандидаты Парламента, Европарламента,
муниципалитета, государственные служащие. Почти весь публичный сектор должен
декларировать свое имущество.
Новое изменение в законе предполагает, что граждане Литвы, которые достигли
совершеннолетия (то есть если их не было в списках первого, единоразового декларирования)
тоже должны задекларировать свое имущество, так как нет деклараций этой группы граждан
Литвы и информации о них. То есть, было изменение, что все, кто не декларировал по
единоразовому закону о декларировании имущества, должны сделать это, чтобы мы получили всю
информацию о тех, кто достиг совершеннолетия. И самое последнее изменение: скоро основные
акционеры, управляющие банков, и все основные акционеры средств массовой информации тоже
должны будут декларировать свое имущество. И так как эта декларация имущества представляется
физическим лицом, оно тоже должно представить декларации своих супругов (точнее, супруги
должны представить декларации).
Что еще интересно? Интересно, что данные деклараций об имуществе в Литве публичны, и
обобщенную информацию возможно найти на интернет-сайте и еще она ежегодно публикуется в
журнале “Государственные ведомости”.
Какие данные мы имеем? Самое главное - это наличные сбережения. Их должны декларировать по
состоянию на последний день финансового года, т.е. сколько человек имеет сбережений на
банковском счету или, как говорят, в кармане. Декларируются очень большие суммы не в банке, а
в кармане. И это один из рисков, за которым смотрит налоговая инспекция. Нормально хранить
деньги в банках или в фондах, а не дома под кроватью пол-миллиона евро. Конечно, мы видим все
полученные и предоставленные кредиты, ценные бумаги, произведения искусства. Есть и лимит, от
которого начинается декларируемая сумма - это 1500 евро и выше.
Опять несколько слов о декларации доходов. Декларирование в Литве уже несколько лет (почти 78 лет) проходит в электронной форме. Все декларации, которые получает налоговая инспекция,
приходят нам в электронной форме. То же самое с декларациями доходов и имущества физических
лиц. У нас осуществлен принцип предварительного декларирования, то есть все
налогоплательщики, которые выплачивают доходы для физических лиц, раз в году представляют
декларации о выплаченных суммах. На основании этой информации мы делаем предварительные
декларации для физического лица. Все три миллиона жителей Литовской республики могут зайти
на сайт налоговой инспекции и посмотреть свою налоговую декларацию по доходам. И от этого
зависит, должен ли он представлять декларацию или нет: если должен, то он может нажать на
кнопку и подтвердить вывешенную декларацию, если же он как физическое лицо осуществляет
дополнительную экономическую активность, в процессе которой он получает доходы, то он может
пополнить свои доходы или расходы, и уже эту дополненную декларацию представить в налоговую
инспекцию. Это и есть принцип предварительной декларации.
Конечно, во всех декларациях есть возможность ошибки. Мы работаем над качеством деклараций
и, например, около 10-15% всех предоставленных деклараций мы проверяем автоматически по
отобранным критериям, ну а проверка логической правильности заполнения деклараций
происходит для 100 % деклараций. А если во время исследования качества декларации наш
сотрудник увидит какие-то налоговые (не качественные) риски, то данная декларация может быть
поставлена уже на налоговое исследование. Я уже перешел на рассказ уже о каких-то этапах
контроля.
Несколько слов об институциях, которые играют какую-то роль в этом процессе. Это головная боль
не только для налоговой инспекции. У нас тоже есть такая неформальная группа с другими
институциями, в которую входит аппарат премьер-министра (он координирует действия всех
институций; но это мы уже говорим скорее о контроле и каких-то расследованиях деклараций
публичных лиц), департамент таможни (т.к. таможня - это не часть налоговой инспекции), служба
расследования финансовых преступлений (налоговая служба расследует только вопросы
налогообложения; если во время налогового исследования мы видим какие-то вопросы, по
которым можно и нужно возбудить уголовное дело, то этот случай и вся информация передается в
эту службу), служба специальных расследований (они имеют всякие функции, не только по
налогообложению; иногда они предоставляют нам информацию по конкретным случаям, и также
есть критерий по которым мы поставляем информацию в спецслужбы), центрально-избирательная
комиссия (все члены и кандидаты парламента (и европарламента, и литовского парламента, и
муниципалитетов) должны представлять декларации доходов по закону). Конечно, все мы не
можем проверить, но есть несколько критериев, по которым мы отбираем самые рискованные
декларации и проверяем или само физическое лицо, которое имеет какие-то проблемы со своими
доходами или имуществом, или проверяем те физические лица, которые являются спонсорами
политических партий или кандидатов. Они тоже должны предоставить декларации доходов и
имущества, и тогда мы эти декларации тоже проверяем.
Ну и коллега Александрас расскажет немного о главной комиссии по служебной этике. И,
наверное, мы представим один недавний случай, когда мы сделали исследование, после которого
должен был уйти министр экономики.
Контроль декларирования. Существует несколько главных этапов контроля в налоговой инспекции.
Первым этапом является логический контроль. Это подразумевает контроль за заполнением
деклараций, это очень просто и происходит автоматически. Следующий этап - это автоматический
контроль ошибок. Тут уже система электронного декларирования представляет физическим лицам
информацию о том, какие ошибки были найдены с рекомендациями о том, какую дополнительную
информацию или коррекцию необходимо внести в их декларации. Последним этапом - анализом
рисков - занимается уже наш департамент.
Мы имеем приоритеты для рисков, для конкретных годов, какие фискальные риски мы увидим, и
по каким фискальным рискам мы будем делать какой-то контроль, или какие-то коммуникации в
обществе, и тогда, после анализа рисков, мы отбираем самые рисковые физические лица по
декларациям и третьим, внешним источникам данных, и вот уже тогда передаем их на аудит. У нас
есть система, которая делает автоматический анализ всех 3 миллионов налогоплательщиков физических лиц, в том числе публичных лиц, среди которых мы отбираем самых рискованных на
аудит.
Например, в прошлом году мы проверили около 3-4 тысяч физических лиц (это половина всего
аудита в налоговой инспекции). За год мы совершаем примерно 8 тысяч аудиторских проверок, то
есть половина проверок приходится на физические лица. Каждый гражданин может быть отобран
для аудиторской проверки, в процессе которой его декларации и имущество будут проверять. Доля
публичных лиц среди всех проверенных физических была примерно 10-15%, т.е. от 300 до 600
людей из публичного сектора каждый год мы берем на какие то контрольные процедуры. Не всех
мы подвергаем нормальному аудиту, бывают и случаи налогового сдерживания, бывает, они
поставляют нормальные документы, и если нет проблем, то мы не переходим на аудит. Но бывает,
что мы переходим на стандартные аудиторские процедуры.
Какие риски мы выявляем во время соответствующего анализа чаще всего? У всех граждан Литвы
(и у публичных лиц тоже) мы можем найти так называемую “незарегистрированную деятельность”.
Это обозначает ситуацию, в которой какие-то публичные госслужащие работают в департаменте,
который издает какие-то решения по владению землей, и существует очень много рисков, что они
смогут купить себе землю дешевле или продавать землю. Такой тип деятельности
классифицируется как экономическая активность и такие риски мы выявляем. Конечно,
происхождение имущества и доходов - это самая главная проблема: когда или не хватает доходов
для приобретения имущества или доходов совсем не было, а имущество откуда-то появилось. В
таких ситуациях мы выявляем не только публичных лиц и членов их семей, но выявляем, в том
числе, их детей и родителей, потому что чаще всего имущество переписывается, и все операции
делаются на имя родителей или каких-нибудь братьев.
Система анализа рисков является главной схемой нашего контроля: мы делаем анализ по
имеющимся данным и по критериям рисков. У нас в системе есть более 300 рисков для анализа
деклараций, и из этой системы автоматически выходят списки. И эти списки зависят от рисков: они
идут или на контроль, или на мониторинг, или на услуги. То есть какой-нибудь департамент по
услугам контактирует с налогоплательщиком и просит их сделать какую-либо коррекцию в
декларации, если риски небольшие.
Источники данных для анализа рисков - это, конечно, налоговые декларации и информация
третьих сторон (информация с банковских счетов - мы получаем информацию по движению денег,
какие есть операции и на какие суммы; все операции, которые должны быть заверены
нотариусом). То есть мы очень быстро можем сравнить эту информацию с декларацией: какие
сделки были, и какие из них не были декларированы. Конечно, реестр недвижимости и реестр
самолетов очень помогает для анализа. Бывают ситуации, что в декларации имущества
госслужащего ничего не указано, она пустая, но по реестрам в этих декларациях должны быть и
дома, и транспортные средства, и т.д.
Принципы налогового расследования - это самая большая проблема, конечно, потому что есть
много случаев, когда мы подаем на аудит на физические лица, а они потом идут в суд. Решения
судов в 80% случаев бывает в нашу пользу, но дело именно в том, что все подают в суд. Принципы
налогового расследования и аудита такие, что если мы видим, что какая-то информация не
сопоставляется у физического лица (имущество с доходами), мы просим добавить информацию об
источниках появлениях этих доходов или имущества.
Конечно, мы можем использовать и сравнение налогов, исходя из оценки налогового
администратора, например, если есть какая-либо транзакция (продажа квартиры или дома за
очень маленькую или очень большую сумму), которая намекает на уклонение от уплаты налогов,
то мы можем рассчитать налоги по своим принципам и перечислить именно этот налог, т.е., по
сути, сообщить налогоплательщику, что по сравнению с реальной стоимостью этой квартиры или
дома на рынке, заявленная чересчур большая или чересчур маленькая.
И, конечно, новые поправки есть в уголовном кодексе: если во время или перед аудитом мы
видим, что доходов не хватает для подтверждения имущества физического лица и он не
представляет какую-то информацию, которая подтвердила бы доходы, которые позволили ему
приобрести это имущество, тогда мы предоставляем эту информацию в институт исследования
финансовых преступлений, и они привлекают лицо к уголовной ответственности за незаконное
обогащение. Это должна быть сумма от 20 тыс евро, и в результате дело может обернуться и
конфискацией имущества.
Это все, что я хотел сказать, если будут вопросы - задавайте.
Панфилова:
Так, коллеги. Мне сейчас сказали, что у нас по времени все немного сдвигается, а главное,
представитель Министерства экономического развития Артем Александрович Юлегин должен будет
уйти в час, так что мы найдем возможность предоставить ему слово. Мы все равно сначала
выслушаем Александраса Зиновичуса из главной государственной комиссии по этике, потом Артем
Юлегин, а потом наш коллега Алексей Конов.
Александрас Зиновичус:
Здравствуйте.
Я представляю Главную комиссию по служебной этике, и меня все часто спрашивают о том, что
это за комиссия, зачем такая нужна и что такое декларации частных интересов. 10 лет назад в
Литве было то же самое. Говорили: “зачем нужны такие декларации? Ведь есть налоговая
инспекция, куда мы сдаем все декларации!”. Вот мой коллега говорил о налогах и налоговых
декларациях, так зачем же нужна еще и другая декларация?
Вчера я летел в самолете и прочитал в газете публикацию о том, что высокопоставленный
таможенный чиновник в России взял небольшую взятку и был арестован, а его начальник дал
комментарий, что это был хороший работник и никто как-то даже не догадывался, что он мог взять
такую взятку. Как раз для того, чтобы таких случаев не было и у спецслужбы было меньше работы,
и была создана наша комиссия. Т.е. факту взятки и заведению уголовного дела обычно
предшествует конфликт интересов, в рамках которого должностное лицо имеет свой частный
интерес и хочет его реализовать. Если он его реализует, то чаще всего нарушает закон о
конфликте интересов, и если получает какую-либо выгоду с этого, то спецслужба (специальная
служба расследования) его арестовывает и начинает расследование. Но расследование - это очень
дорого. Более того, чаще всего, когда этого чиновника сажают в тюрьму, оказывается, что у него
ничего нет, а все деньги, потраченные государством на расследование (которое, в среднем, длится
год или два), пропадают. Вот и тот чиновник, про которого я сейчас читал в газете: на него
расходовали много денег и сейчас его посадят, а государство будет продолжать тратить деньги на
него, смотреть за ним. Так вот, наша комиссия для того и была создана, чтобы смотреть за
появлением конфликта интересов и предупреждения подобных ситуаций. И главным инструментом
оказываются как раз декларации частных интересах.
Коллеги уже упоминали о проблемах, связанных с этими декларациями и охраной личных данных.
Чаще всего все, особенно высокие чиновники, говорят, что в декларации попадает слишком много
информации, но на это стоит заметить, что для высокопоставленных чиновников и политиков
просто необходимы особенные критерии. Так как они имеют больше власти, они должны и больше
поступиться своими частными данными, а их данные должны быть доступны для всех.
Вспоминается одна очень интересная ситуация, когда в суде один политик говорил, что он, в
первую очередь, хирург, а политикой занимается между прочим. Тогда гениально высказалась
судья, ответив, что не слышала, чтобы в политике была всеобщая мобилизация, а если ему так
трудно - пусть он подаст в отставку и будет заниматься исключительно своей хирургической
деятельностью. Но, конечно, этот политик не подал в отставку, он и дальше работал, но в
принципе он понял, что занимает должность на государственной службе и не может продвигать
свои интересы.
Еще одной проблемой является и обмен информацией, полученной в результате мониторинга.
Часто службы между собой не сговариваются, и эта информация иногда не доходит до адресата.
Приведу пример: вот сейчас у нас в Литве серьёзный скандал. Пятый по величине банк страны Snoros - обанкротился. Пересмотрели декларации сотрудников того литовского банка, который
должен был проверять Snoros. Выяснилось, что главный чиновник департамента, ответственного
за проверку, в декларации написал, что его дочь и сестра работают в Snoros’e. Все время именно
его отдел (т.е. он участвовал в этом, хоть и не лично) проводил аудит этого банка. В этом случае
не сработала система: чиновник, ответственный за прием декларации, должен был увидеть,
приняв декларацию, что руководитель департамента не может выполнять такие функции для этого
банка. Должна была быть написана рекомендация, но этого не было сделано. В результате,
сегодня очень большое число людей осталось без денег. Государство берет заем, чтобы деньги
были возвращены (100 тысяч евро), так как оно давало гарантии по этим займам. И вот вроде изза таких маленьких ошибок небольшое дело вырастает в очень большие и ощутимые потери в
материальном смысле.
Много вопросов встает о правовом регулировании и санкциях. Что я могу сказать о санкциях? У нас
был один случай пять лет назад, когда 250 из 1600 политиков уровня самоуправления не
предоставили декларации и получили штрафы разного размера в суде. На следующий год мы
снова всех проверили, и выяснилось, что столько же из них не предоставили деклараций, но мы им
всем просто выслали предупреждения. В результате, на удивление малое количество из них не
отреагировали (10-15 из 1500), а большинство быстренько задекларировали все требуемое. Этот
результат дает огромный финансовый эффект, так как мы могли бы опять на них подать в суд, и
там все это шло бы опять, но это большие расходы. Таким образом, жесткие санкции не всегда
финансово оправданы, а те мягкие санкции, которые чаще всего применяет комиссия по этике,
чаще всего дают большой эффект, который мы иногда заранее даже не можем предугадать.
Наверное, на нормативно-правовой базе я подробно останавливаться не буду. Скажу только, что у
нас есть Закон о согласовании общественных и частных интересов. Насколько я понял, в России в
разных законах это оговорено, и большая часть из вас, наверное, знает, что такое конфликт
интересов и что такое частные и общественные интересы.
Стоит отметить, что в Литве система декларирования децентрализирована. Есть целых три
институции, которые этим занимаются: Государственная налоговая инспекция, Центральная
избирательная комиссия и Главная комиссия по служебной этике. Центральная избирательная
комиссия принимает декларации всех депутатов. Если кто-либо не предоставил декларацию, то он
просто не может участвовать. Было одно дело в суде, когда те, кто участвовал в выборах, подали в
суд на ЦИК, чтобы изъять эти декларации из публичного доступа. ЦИК эти декларации публикует и
оставляет навсегда, т.е. если кто-то один раз участвовал в выборах, то его декларация всегда
теперь публикуется. Суд отказал истцам в изъятии, дескать, они сами хотели участвовать, хотели
быть публичными лицами, и вот, сейчас они стали этими публичными лицами и каждый может
посмотреть их декларации, а были они выбраны или нет - уже другое дело. Сегодня на сайте ЦИК
можно посмотреть много деклараций за разные годы, и по ним очень много чего видно. Главная
комиссия по служебной этике принимает только декларации частных интересов. Кто входит в эту
комиссию? Сначала председатель Сейма (парламента), Президент Республики, премьер-министр,
председатель Верховного суда и президент Ассоциации самоуправления предлагают членов
комиссий. Список этих кандидатов предоставляется в парламент, парламент одобряет (или нет), а
потом председатель сейма из этих кандидатов представляет в парламент на дополнительное
обсуждение кандидатуру председателя комиссии. Главная Комиссия по Служебной Этике независимая институция, хотя в ней и работает очень мало людей, т.е. всего лишь 15 человек. По
сути, в нашей комиссии мы присматриваем за всем общественным сектором. Это 150 тыс. человек,
которые должны заполнять декларации о частных интересах. Это довольно-таки небольшая часть
нашей республики, в которой живет три миллиона.
Вкратце скажу, что это за декларация, когда ее надо заполнять и куда она идет. Во-первых, она
попадает к моему непосредственному руководителю, который ставит на нее визу, а потом она
направляется в конкретный отдел, в зависимости от того, где и как работают complianceменеджеры, он опять же пересматривает эту декларацию и пишет рекомендацию. Комиссия по
служебной этике публикует декларации всех политиков и высокопоставленных должностных лиц, а
так же чиновников среднего звена (всего 14 тысяч), и эти декларации доступны для всеобщего
обозрения.
Кто должен декларировать? Лица, занятые на государственной службе, то есть весь публичный
сектор, кандидаты в политики, руководители и заместители руководителей акционерных обществ,
в которых государство или самоуправление владеет уставным капиталом или акциями. Лицами,
занятыми на государственной службе, считаются даже представители ассоциаций и работники
других учреждений, финансируемых из бюджета. В подобных учреждениях руководители и
сотрудники, имеющие административные полномочия, тоже должны подавать декларации, и на
них этот закон тоже действует во всем объеме.
Содержание декларации. В декларации указывается индивидуальная деятельность служащего и
список юридических лиц, участником которых он является. То есть, если вы являетесь акционером,
то обязаны указать это, так же как членство и должность в организации. Так же необходимо
указать подарки, и все сделки, которые превышают 2500 литов. Когда в 2008 году ввели это
требование, все не могли поверить своим глазам и говорили: ”Как это возможно, я покупаю
холодильник или костюм за 753 евро и уже это должен указывать в декларации, и мало того, эта
декларация еще и должна быть на сайте?”. Так же надо декларировать близких лиц (или
юридических лиц), которые по твоему мнению, могут мешать выполнению твоих обязанностей.
Могу сказать, что за десять лет работы комиссии 14 министров подали в отставку, во многом из-за
наших решений. Сам факт решения нашей комиссии о том, что министр нарушает закон,
автоматически ни к чему не ведет. Мы только говорим, что нарушен закон, и чиновник неэтично
работал или действовал в ситуации конфликта интересов. Чаще всего после этого министр не
может долго работать, так как ему каждый раз об этом напоминают. Еще один недавний случай:
полгода назад министр экономики подал в отставку, при этом это уже второй министр экономики,
который ушел со своего поста. Последний министр продал акции своей матери за очень маленькую
цену, а фирмы, акции которых были проданы, участвовали в тендере и, конечно, нечаянно,
выиграли этот тендер. Более того, именно министр подписал этот тендер, так как там говорилось о
больших суммах денег Евросоюза. Наша комиссия рассмотрела эту ситуацию и признала, что
министр нарушил закон, в результате чего он подал в отставку. Однако, сейчас на нас всегда
подают в суд и мы должны наше решение в суде отстоять. В этой ситуации мы уже отстояли это
решение во второй инстанции, и осталась только последняя. Я думаю, в этом вопросе точно не
будет никаких проблем, и мы отстоим решение, потому что это очевидное нарушение закона.
Центральная избирательная комиссия, я не буду про этот орган много говорить, у вас выборы, вы
и так знаете, что это за орган, одно только скажу, что кандидаты декларируют и предоставляют
именно этому органу, а не для других институций.
Проверка декларации. Проверкой декларации занимается Главная комиссия по служебной этике,
руководители органа (как я уже говорил) или уполномоченное лицо, то есть в этой организации
его непосредственный начальник пересматривает эти декларации и сразу может тебе написать
записку, как надо действовать в этой ситуации, чтобы не нарушить закон. Или, если руководитель
не знает, что сделать, он напрямую обращается к главе органа или обращается в Комиссию по
служебной этике. Так нынешний министр экономики обратился к премьеру, потому что у него было
немного акций Hewlett Packard, и спросил, может ли он принимать решение, если оно как-то
затрагивает Hewlett Packard. Премьер обратился в комиссию по этике, мы быстро это расследовали
и сказали, что две-три акции точно не сделают министра зависимым от этой кампании, и он может
решать эти вопросы. Но, в принципе, это показатель того, что наши высокопоставленные
чиновники на сегодняшний день боятся даже совершения мелких действий, которые могут
продемонстрировать наличие у него частного интереса, или просто спровоцировать разговоры об
этом. Если пять лет назад я где-то читал высказывание одного министра о том, что вот он пришел
на работу и должен сделать на ней какие-то свои дела, то сегодня в Литве это невозможно. Сразу
же начнется расследование, и этому министру точно не поздоровится.
По поводу расследований, которые проводит Главная комиссия по этике, я, наверное, не буду
говорить, но в презентации можно найти всю статистику расследований.
Что касается санкций, применяемых нашей комиссией. Существуют дисциплинарные,
административные и уголовные санкции. Комиссия не налагает никаких уголовных санкций.
Комиссия – не карательный орган, и мы считаем, что именно мягкие санкции чаще всего и бывают
самыми эффективными. На сегодняшний день в Литве конфликт интересов - это такое же плохое
поведение, как воровство или какое-то другое правонарушение, и все понимают, что когда ты свои
интересы продвигаешь - это точно нехорошо.
Что касается количества деклараций. Коллега уже говорил, что декларации за 2010 год
публикуются, так как все декларации, подаваемые в налоговую инспекцию, публикуются (уже
опубликованы декларации 45 тысяч человек). 16 тысяч человек приняли участие в выборах, т.е.
подали в ЦИК декларации, которые тоже были опубликованы. 13 тысяч деклараций опубликованы
на сайте комиссии по этике.
Стоит отметить, что наши декларации отличаются от деклараций, подаваемых в налоговую
службу. Так, наши декларации актуальны и по сей день. То есть: если у меня появился какой-то
частный интерес, за тридцать дней я должен его внести. Перед тем как сделать какое-то действие,
связанное с моим частным интересом, я должен декларировать этот частный интерес и
самоустраниться, а уже тогда кто-то другой решает, могу ли я этим заниматься или нет. Например,
если у меня в каком-либо акционерном обществе всего одна акция, то это не значит, что я ничем
не связан: предположим, что у меня могли быть три акции, а я говорю, что у меня всего одна.
Человек должен сам понимать, что когда он попадает на государственную публичную службу, он
не просто получает большие возможности, но и должен смириться, что в его частную жизнь будут
вмешиваться самым нескромным образом. Спасибо.
Е.А.Панфилова: спасибо огромное, Александрас! Я думаю, что всем было очень интересно ваше
выступление, особенно та часть, которая касается деклараций кандидатов, идущих на выборы,
потому что в этом помещении сейчас присутствует значительное количество тех ребят и наших
исследователей, которые занимались сравнением деклараций о доходах тех кандидатов, которые
шли на последние выборы, с их декларациями, как чиновников. Нашли много интересного,
написали в Центризбирком, в Центризбиркоме сказали, что им это совершенно не интересно. Иван
будет об этом говорить в своей презентации, но я сразу скажу, что мы на этом не остановимся,
потому что действительно, как вы говорите, “10 лет назад, а мы только пара лет как”. Поэтому нам
ещё многому предстоит учиться. Я сейчас попрошу выступить Артема Александровича, пожалуйста.
А потом Алексей Конов.
Юлегин Артем Александрович:
(текст предоставлен докладчиком)
Вашему вниманию будет представлен доклад, посвященный анализу зарубежного опыта и
российской практики декларирования чиновниками сведений о доходах, имуществе и основных
расходах.
В качестве одного из основных направлений деятельности государственных органов по
повышению эффективности противодействия коррупции Федеральным законом от 25 декабря 2011
г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определен принцип унификации прав и
ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также
для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (пункт 6 статьи 7).
Поэтому для краткости в данном докладе позволю себе употребление термина «чиновник» в
качестве обобщающего применительно к лицам, замещающим государственные должности, и к
государственным служащим.
В настоящее время в Российской Федерации сформирована вертикально интегрированная система
антикоррупционных нормативных стандартов для чиновников, одной из основных составляющих
которой является обязанность государственного служащего представлять сведения о доходах и
имуществе.
Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559 определены документы,
подлежащие предоставлению по установленным формам – справки о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера чиновника, а также его супруги (супруга) и
несовершеннолетних детей.
При этом чиновники представляют сведения о доходах из всех источников (включая денежное
содержание, пенсии, пособия, иные выплаты).
При непредставлении справок в срок до 30 апреля года, следующего за отчетным, без
уважительной причины, а также в случае непредставления государственным служащим сведений о
доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и
несовершеннолетних детей, данные факты рассматриваются на комиссиях федеральных
государственных органов по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию
конфликта интересов.
В случае непредставления или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе
и обязательствах имущественного характера чиновник может быть освобожден от замещаемой
должности государственной службы или к нему будут применены иные меры дисциплинарного
взыскания.
В то же время Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г № 561 определен
порядок размещения сведений о доходах на официальных Интернет-сайтах федеральных органов
исполнительной власти и предоставления этих сведений общероссийским СМИ для опубликования.
В этой связи на всех официальных Интернет-сайтах государственных органов публикуются
сведения о доходах лиц, замещающих должности государственной службы, в том числе
Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, его
заместителей, федеральных министров, депутатов, судей, губернаторов, а также лиц, замещающих
иные государственные должности и должности государственной службы. Указанные сведения
размещаются в строго регламентированные сроки (до 14 мая календарного года), а их размещения
является значимым информационным поводом для широкого освещения указанных данных
средствами массовой информации, многочисленных комментариев экспертного сообщества по
этому вопросу и их всестороннего общественного обсуждения в мае каждого года.
Следует также отметить, что во исполнение поручения Правительства Российской Федерации
Минздравсоцразвития России совместно с Минэкономразвития России разработан пакет проектов
нормативных правовых актов, которые предусматривают декларирование лицами, замещающими
государственные и муниципальные должности, а также государственными и муниципальными
служащими не только сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера,
но и декларирование ими сведений об основных крупных расходах, сумма которых превышает
уровень 20% от дохода за отчетный период (календарный год), за исключением расходов,
составляющих менее 100 тыс. руб.
В целях учета международного опыта при разработке концепций законодательных и иных
нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам о декларирования чиновниками
сведений об основных расходах центральный аппарат Минэкономразвития России совместно с
торговыми представительствами Российской Федерации в 13 иностранных государствах провел
анализ нормативного регулирования и правоприменительной практики зарубежных стран в данной
сфере.
Далее хотелось бы обзорно рассказать о полученных результатах изучения зарубежного опыта.
Так, в Италии налоговое агентство предусматривает возможность проведения так называемой
«оценки покупательской способности» конкретного физического лица, однако по итогам такой
оценки не следует применение каких-либо санкций, даже в случаях, если отмечено превышение
покупательской способности над заявленным доходом. Как правило, такая проверка служит в
последующем для углубленного изучения декларации о доходах.
В то же время федеральное законодательство Канады предусматривает предоставление всеми
трудоспособными гражданами страны, получающими регулярный доход от своей трудовой
деятельности вне зависимости от своей профессиональной принадлежности к государственной
службе, единого документа (декларации о доходах) в целях налогообложения.
В Китае все государственные служащие и приравненные к ним лица ежегодно представляют в
налоговые органы декларацию о доходах. В декларации указывается информация о наличии у
государственного служащего недвижимости, банковских вкладов, иного имущества. Сотрудник
государственного органа КНР заполняет декларацию на себя, а также на ближайших
родственников (супругу, детей). При этом в декларации также указывается, занимаются ли
государственный служащий или его родственники коммерческой деятельностью, проживают ли за
границей.
В свою очередь, в соответствии с действующим законодательством Дании в отношении
государственных служащих применяется только декларирование доходов. Различия в форме
налогообложения государственных служащих и занятых в частном секторе Дании отсутствуют.
Информация о других источниках дохода граждан поступает в налоговую службу Дании при
возникновении каждого конкретного источника дохода – сбережений, пенсионных вкладов, акций
и облигаций, недвижимости. Приобретение недвижимости фиксируется регистрационной конторой
городского (поселкового) совета и данная информация автоматически передается в налоговую
службу.
В Норвегии обязанность представлять декларацию о доходах распространяется на каждое лицо,
проживающее в Норвегии, в том числе государственных служащих (без каких-либо особенностей).
После представления декларации Налоговая Служба направляет налоговому резиденту так
называемое «уведомление об окончательном определении размера налога».
В Швеции декларирование гражданами своих расходов законодательством не предусмотрено, что
отнюдь не исключает практически тотального контроля за всеми совершаемыми шведами
крупными приобретениями движимого и недвижимого имущества. Отработанная и четко
отлаженная система представления деклараций о доходах абсолютно всеми гражданами в
сочетании с эффективной системой финансового контроля, охватывающей всю банковскую и
платежную систему страны, является весьма эффективной в реалиях шведских социальных и
политических условий.
В Республике Казахстан лицо, замещающее государственную должность или должность
государственной службы, ежегодно в период выполнения своих полномочий предоставляет в
налоговый орган по месту жительства декларацию о доходах и имуществе, являющемся объектом
налогообложения.
В Финляндии предусмотрено осуществление декларирования расходов сотрудниками полиции.
Кроме того, государственные органы, к компетенции которых относится регистрация крупных
сделок, включая приобретение имущества, также обязаны информировать Налоговое ведомство
Финляндии о произведенных по соответствующим сделкам расходах. В случае обнаружения
несоответствия доходов и расходов гражданина Налоговое ведомство Финляндии направляет
письмо налогоплательщику с просьбой дать разъяснения и указать источник дохода.
В Сингапуре с 1952 года государственные служащие ежегодно предоставляют отчеты о своих
расходах. Сведения о наличии осуществления государственными служащими крупных расходов,
несопоставимых с полученными доходами, могут стать основаниями для проверок, которые
проводятся Бюро по расследованию случаев коррупции.
Члены Парламента и члены Палаты Лордов Великобритании обязаны декларировать свои доходы.
При этом в ходе проведенных в 2009 году проверок были выявлены факты расходования
бюджетных средств членами Парламента на личные цели. В этой связи в 2010 году в
законодательство Великобритании включены положения, предусматривающие предоставление
членами Палаты Общин (нижней палаты британского парламента) после их избрания ежегодного
подробного отчета о своих доходах и расходах.
В США государственный служащий обязан предоставлять в Управление по вопросам этики
следующую информацию о своих расходах и доходах, а также расходах и доходах его близких
родственников (детей, супруга (супруги), родителей), в том числе:
- сведения об источниках происхождения имущества, его составе и стоимости;
- сведения об имеющихся депозитах, полученных и выданных займах, а также полученных
кредитах;
- перечень полученных подарков, стоимость которых превышает $50;
- перечень транспортных, развлекательных и иных сопоставимых услуг, оплаченных не из личных
или бюджетных средств (с указанием источника).
Кроме того, в США в отношении сотрудников органов полиции сформирована ведомственная
система контроля их расходов, которая включает: декларирование расходов, контроль баланса
кредитных карт всех сотрудников и получение в банках сведений о сотрудниках, являющихся
должниками по потребительским кредитам.
В Украине декларации об имущественном состоянии и доходах (налоговые декларации)
государственными служащим представляются ежегодно в орган государственной налоговой
службы по своему месту жительства. Вместе с тем в 2009 году был подготовлен проект закона
Украины № 4472 от 14 мая 2009 г., предусматривающий декларирование расходов лиц,
уполномоченных на выполнение функций государства, членов их семей и близких родственников,
в соответствии с которым сведения о расходах и сделки подлежат декларированию в случае, если
их размер превышает десять месячных прожиточных минимумов, установленных для
трудоспособного лица на 1 января отчетного года.
В Бразилии предотвращение незаконного обогащения государственных служащих в Бразилии
производится посредством ежегодного представления в кадровое подразделение государственного
органа декларации об имуществе и доходах, второй экземпляр которой направляется в налоговый
орган.
Анализ нормативно-правовой базы ФРГ, что вопросы декларирования государственными
служащими своих расходов в законодательстве страны не урегулированы, в связи с чем
соответствующие правоприменительная практика и статистика расходов немецких
государственных служащих отсутствуют.
Таким образом, по результатам проведения анализа законодательства ряда иностранных
государств можно сделать вывод, что предотвращение незаконного обогащения государственных
служащих осуществляется посредством проверки сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера (соответствующая процедура в настоящее время
предусмотрена законодательством Российской Федерации) или применения жестких мер
налогового администрирования и противодействия легализации (отмыванию) денежных средств,
полученных преступным путем.
Панфилова: Спасибо большое, Артем Александрович. Сейчас мы откроем дискуссию. Поэтому если
у кого-то есть вопросы ко всем выступающим, то прощу сейчас их задавать. Если можно, я
злоупотреблю служебным положением и задам вопрос первая. Вопрос Артему Александровичу об
электронной подаче деклараций. Вообще на какой стадии существует в данным момент
обсуждение о переходе на электронную подачу деклараций тех субъектов законодательств,
которые должны подавать декларации?
Потому что мы запросы подавали по поводу перевода, нам дали в общем-от довольно однозначный
ответ, что это невозможно на данный момент в силу того, что для государственных служащих не
существует квалификационного требования пользования компьютерами (это официальный ответ),
поэтому заставлять их заполнять электронные декларации о доходах не представляется
возможным. То есть после получения такого ответа все дальше сказанное про развитие систем
декларирования превращается в полную бессмыслицу. Это моё личное мнение.
Это первое - я бы хотела узнать про переход на электронную форму. Потому что если мы
посмотрим на все те страны, и о том, что говорили коллеги, и которые вы перечислили, и которые
в книге перечислены, в общем успех там, где всё это сведено воедино и электронизированно.
И второй действительно про проверки. На какой стадии (хотя бы приблизительно), по вашему
мнению, находимся мы с построением системы проверок? Потому что, действительно, то, что
сейчас происходит с накоплением информации и отсутствием проверок, оно действительно может
очень серьезно дискредитировать всю идею. В первую очередь, в общественном сознании.
Спасибо.
Юлегин: Даже не знаю, с чего начать. Я буду исключительно экспертно комментировать. Потому
что у министерства полномочий по разработке госполитики в сфере госгражданской службы нет,
поэтому Минздраву нужно задавать вопрос. А квалификационные требования у министерства,
например, есть. Но они у всех разные. У нас есть требования владения программными продуктами.
В территориальном органе - например, Роснедра в Чукотском автономном округе, может и нет.
Разведать что-то, и нормально все.
Что касается темы перевода на электронный вариант - я упомянул, но не стал развивать эту тему.
Если делать эту базу, с учетом объема сведений, с учетом требований к охране персональных
данных информбезопасности, также того, что это сведения и данные о лицах, которые в том числе
относятся к принадлежащим к субъектам государственной охране, допущенных к сведениям особой
важности и так далее. То есть нуждаются в очень жестких и дорогостоящих средствах обеспечения
информационной безопасности. И, в этом плане, та работа, которую министерство сейчас делает,
по электронным вопросам, раньше это была Электронная Россия, сейчас это - Электронное
общество, прежде всего эта работа направлена на то, чтобы сделать возможным и облегчить за
счет использования современных информационных технологий, работу, точнее жизнь граждан при
их взаимодействии с государственными служащими. Это, я считаю, правильное направление. А
если мы будем двигаться в направлении того, что мы должны прежде всего вводить high-end
технику в отношении себя, то это будет не совсем правильное движение. Просто мое личное
мнение. Потому что когда приходишь в разные организации и министерства, у кого-то абсолютно
высококлассное оборудование - ip телефония, видеоконференции, порты, чего только нет.
Приходишь в их территориальные органы, где принимают граждан, и видишь там полное
отсутствие не только информационных технологий, но и вообще нормальных условий для приема
посетителей. Вот, наверное, тоже очень важный момент, на котором хотелось бы акцентировать.
По-моему, я ответил на все, да?
Панфилова: Спасибо, да. Ещё? Пожалуйста
Михайлов Валентин Иванович: Я как раз тот человек, который эти несколько лет готовил
практически всю нормативную базу, связанную с противодействием коррупции. Я прошу извинить
наших коллег, но у меня, может быть, будет не вопрос, а ремарка.
Я понимаю, что у нас презентации делали коллеги, мог бы и к ним обращаться, но вопрос был
задан по другому поводу. Коллеги, с самого начала хотелось бы определиться в терминах. Потому
что, честно говоря, для меня термин “декларация о доходах” - это термин из налогового
законодательства. Когда мы говорим в антикоррупционном контексте, то у нас употребляется
словосочетания “представление сведений о доходах” и “справки о доходах.” Когда готовилась эта
законодательная база, мы сразу четко развели термины, потому что суть у них принципиально
разная.
Декларирование доходов осуществляется для налогообложения, это то, что у нас тут коллеги
доказывали, выступали рассказывали. А справки о доходах - это то, что больше касается этических
аспектов. Правовая природа принципиально другая. И по поводу представления справок о доходах
в электронном виде: не знаю, кому вы направляли этот запрос, и кто вам отвечал по этому поводу.
На самом деле, работа в этом направлении ведется, и я не удивлюсь, если в национальном плане
противодействия коррупции на 2012-2013 год появится соответствующий порученческий пункт.
Сейчас у нас идет первый этап подготовки нового национального плана, потому что срок
предыдущего заканчивается. И подчеркну ещё раз: я не могу предрешить решение.
В любом случае, этот национальный план, скорее всего, будет утверждаться президентом,
последнее слово будет за ним. Но я не удивлюсь, даже более того, я ожидаю появление такого
пункта с тем, чтобы эту проблему разработать, с тем, чтобы изучить и с тем, чтобы найти
соответствующие деньги, подготовить специалистов. В этом плане я с коллегой абсолютно
согласен: надо изучить целый ряд аспектов, в том числе касающихся наличия баз, специалистов и
так далее. Я не исключу, что у нас в ближайшие годы справки о доходах будут представлять в
электронном виде. Это первое. И второе: все указы президента, которые касаются представления
справок о доходах, содержали порученческий пункт о том, чтобы в соответствующих
государственных органах приняли соответствующие меры. И в числе таких мер - возможность
представления справок о доходах в электронном виде. И мы ведомство на это ориентируем.
Изначально это облегчило бы вопросы, связанные с обнародованием сведений на сайтах, и в
целом дальнейшую работу. Кое-какие зачатки этого, насколько я знаю, в плане тоже есть.
Спасибо.
Панфилова: Спасибо. У кого ещё есть вопросы к нашим литовским коллегам? Сейчас Сергей
Пархоменко, потом Илья Хандриков.
Сергей Пархоменко: Спасибо. Уважаемые дамы и господа, у меня возникло два вопроса и, как ни
странно, оба к Александрасу Зиновичусу. Скажите, пожалуйста, вы упомянули, что в каких-то
ситуациях вы принимаете решение о том, что энное количество акций не влияет на личную
заинтересованность чиновника. Как вы определяете, что две акции не влияют, а три - влияют?
Или как это работает? И потом ещё один вопрос.
Зиновичус: Во-первых, я сказал, что любое количество акций имеет значение. Если политик или
государственный служащий имеет хотя бы одну акцию, то он обязан самоустраниться и не
принимать решений. Только это уже кто-то другой решает, в соответствующем порядке. Как это
решается? Чаще всего это решается коллегиально. Комиссия по этике проводит расследование,
точно узнает, что это за акции, смотрит, сколько их, какого они предприятия, и тогда, могу
сказать, довольно субъективно, решают это дело. Но самое главное, что это всё попадает на
всеобщее обозрение. Главное не то, что мы что-то не так сделали, или комиссия решила не так, а
то, что все могут в этом участвовать. И комиссия может сказать: “Да, мы ошиблись. Может быть,
надо было по-другому решить”. Но если дело не было бы вынесено наверх, такого никогда не
случилось бы.
Сергей Пархоменко: И второй вопрос. Как, по вашей оценке, воспринимают эту систему ваши
государственные служащие, которые, соответственно, должны подавать такие декларации? Как
карательную, или наоборот, как инструмент, помогающим им в их работе? И как это было
достигнуто?
Зиновичус: Очень хороший вопрос. У меня было мало времени. Надо понимать, что когда я
декларирую, или мои коллеги декларируют частные интересы, мы понимаем, где наши риски. И, в
принципе, это мне помогает, потому что я нахожусь на всеобщем обозрении, и в любое время мне
могут что-то написать. И ты не знаешь, откуда что и как. А тут все расписано. Всё выносится на
обозрение, и человек видит, какие у него риски, и где надо устраниться. Да, мне это помогает. Я
заполняю декларацию, хотя не заполнять её - проще. Все говорят, что это сложно. Особенно когда
речь идет о том, что даже про транзакции 800 евро надо декларировать, надо описывать все свои
покупки, какие телевизоры я покупаю, ерунда это все. Но в принципе, когда это уже случается, все
говорят, что хорошо, что все задекларировано, и я чувствую себя лучше.
Панфилова: Пожалуйста, Илья.
Илья Хандриков: Спасибо. Вопрос ко всем участникам: собственно, речь идет о 20 статье
Конвенции. Недавно был в одной программе, и Владимир Васильев, руководитель комитета по
безопасности Госдумы сказал, что принятие статьи 20-ой нарушает наши законы, так как
существует презумпция невиновности. И в связи с этим вопрос к участникам: что нужно изменить в
законодательстве и нет ли здесь лукавства со стороны Владимира Васильева? Спасибо.
Михайлов: Меня этот вопрос, извините за не совсем литературное слово, достал. Это песчинка в
штиблете. Абсолютно на пустом месте умудряемся делать проблему. Значит, речь идет о 20-ой
статье Конвенции ООН против коррупции. Так жизнь распорядилась, что я готовил эту конвенцию.
Что-то там про закон о ратификации. (Обращается к Панфиловой) Я вас в составе делегации не
видел.
Панфилова: Я была от Трансперенси Интернешнл.
Михайлов: Я вас не видел, но роль общественных организаций в создании конвекции, конечно же,
велика, но я не про это. Я готовил в том числе и закон о ратификации. Поэтому первое, что я хочу
сказать - РФ ратифицировала всю Конвенцию без каких-либо изъятий. Почему, и я это
подчеркиваю, очень часто в нашей прессе (коллегам хочу сказать) содержатся призывы
“ратифицировать 20-ю статью Конвенции”. Так вот, мы ратифицировали 20-ю статью полностью.
Напомню, что в соответствии с Венской Конвенцией права международный договоров, изъятие из
международного договора для какой-либо страны тех или иных положений конвенции
определяется в форме оговорок. В законе о ратификации никаких оговорок не содержится. Там
есть заявления. Юридическая природа заявлений принципиально отлична от договора. И закон о
ратификации содержит заявления о том, что юрисдикция РФ по таким-то и таким-то статьям (есть
перечень статей, и там нет 20-ой статьи) распространяется таким-то образом. Эта статья имеет
сугубо юридикционный характер. Необходимость этого заявления диктовалось самой конвенцией.
Там указано, что государство может выбрать из нескольких вариантов один. Вот мы там указали,
какой вариант выполнили. Более того, значение этого заявления с точки зрения времени было
очень ограничено. Закон о ратификации был у нас принят весной, а летом мы внесли в 11-ю и 12ю статьи Уголовного Кодекса РФ принципиальные изменения. В соответствии с ними мы
распространили нашу юрисдикцию фактически на весь земной шар. Поэтому сейчас разговор об
этом никакого принципиального значения не имеет. Далее статья 20-я помещена в главе
конвенции, которая касается вопроса криминализации, вопроса уголовного законодательства.
Напомню, у нас есть два решения, только два, которые в данном случае применимы, потому что
зачастую в пример приводят целую кучу. Есть только два решения Конституционного суда,
которые подтверждают 46-ю статью Конституции о том, что в сфере уголовного судопроизводства
доказывание возлагается на государство. А эта статья 20-я звучит так: “Государства должны
рассмотреть возможность принятия таких мер, в соответствии с которыми признавалась бы
уголовная наказуемость по таким деяниям: незаконное обогащение, то есть ситуация, когда
гражданин не может разумным образом обосновать...” (Отвечает на реплики) Там есть слово
“доказать”. Хорошо, не будем спорить, дело не в том. В любом случае, это тонкость, она
принципиального значения не имеет. Исходя из смысла этой статьи предполагается, что вопрос
доказывания в рамках уголовного судопроизводства должен возлагаться на гражданина.
Подчеркну ещё раз, Конституция у нас закрепляет совершенно другой принцип. Но и более того,
статья эта так начинается словами “государства-участники рассматривают”, и дальше вдумайтесь,
“в соответствии со своими конституциями и особенностями правовой системы”. Авторы этой статьи
не зря поставили эти слова в начало. Дело в том, что в рамках правовой системы РФ в принципе
невозможно процедурно обеспечить функционирование этой статьи. Представим себе ситуацию:
привлекли человека к уголовной ответственности, применили меру пресечения, заключили под
стражу. Он сидит. Каким образом он будет доказывать, что 5, 10, 20 лет назад работал в какой-то
фирме и получал высокий доход? Наш уголовно-процессуальный кодекс в принципе не содержит
таких институтов. Такого рода вещей очень много. Более того, абсолютно случайно, поверьте мне,
тут оказался обзор иностранного законодательства. Бывает такое. В Нидерландах, в Бельгии, в
Швеции, в Италии, в Ирландии, в Португалии такого рода статьи в законодательства этих
государств не включены. Этот запрос по законодательству осуществлялся по линии Министерства
иностранных дел по вопросу, касающемуся включения положений 20-й статьи в свое национальное
законодательство. И в подавляющем большинстве случаев этого нет потому, что эти государства
не в состоянии обеспечить процедурную имплементацию. Такого рода положения есть в Южной
Америке. Может быть. Я обо всем не собираюсь судить. Надо посмотреть, как там это все
сконструировано. Не исключаю, может быть, это есть. Я говорю о наших особенностях и отвечаю,
в том числе, на вопрос. У нас в гражданском законодательстве есть положение, которое позволяет
интерпретировать это все. Но у нас, в силу ряда обстоятельств, правоохранительные органы
абсолютно не привыкли работать в гражданско-правовом поле. Да и в целом у нашего общества,
извините, уголовники. Любой вопрос мы стараемся решать через призмы уголовного закона, хотя в
ряде случаев гораздо эффективнее ту или иную проблему решить в рамках гражданского
производства. Более того, у нас есть, допустим, 169-я статья Гражданского кодекса, которая
гласит, что сделка, противная законодательству и правопорядку, является ничтожной. В рамках
гражданского производства прокуратура может выйти в суд с заявлением и признать любую сделку
ничтожной, и суд может рассмотреть этот вопрос. Практики нет, желания нет, ничего другого в
этой части нет. Но в то же время идея о 20-й статье, о том, чтобы люди, которые незаконно
обогатились, привлекались к ответственности, эта идея у нас реализуется. Во-первых, за все виды
незаконного обогащения, допустим, за хищение, за незаконный сбыт наркотиков, за получение
взятки, у нас установлена уголовная ответственность. Более того, есть и другие институты.
Допустим, те же самые кратные штрафы, которые введены совершенно недавно в
законодательство. Это работает. Вот совершенно недавно в Башкирии за взятку в 200 тысяч
рублей, заплаченных за выделение земли под строительство дома в правоохранительной зоне, суд
применил наказание в 14 млн. рублей. В чем здесь проблема? Незаконное обогащение и есть
незаконное обогащение. Появление этой статьи само по себе любопытно. Так случилось, что в
одной стране президент в период подготовки этой конвенции взял несколько миллионов долларов
и сбежал в Японию. По началу был расчет, что министр финансов даст показания о факте
хищения. Министр финансов оказался упорным и никаких показаний не дал. Соответственно,
делегацией была поставлена задача провести в международной конвенции норму, которая дала
хотя бы какие-то основания привлечь этого человека к ответственности. И вы помните наверняка,
сколько было круглых столов и сколько, извините, вина было выпито на этих круглых столах,
когда, в конце концов, эта статья в конвенции появилась. Поэтому, уважаемые коллеги, я не
только про 20-ю статью, но про очень многие другие интересные положения хочу сказать. Все это,
конечно, значимо и интересно, но мне думается, проблема сводится к тому, что нам дай бог
реально освоить хотя бы то, что у нас есть. Заставить те же подразделения по профилактике
коррупционных правонарушений работать эффективно, добиться хотя бы какой-то эффективности
от представления сведений о доходах. За прошлый год у нас уволили 152 человека за
недостоверное предоставление сведений о доходах. Но на самом-то деле их больше. Эти идеи, на
мой взгляд, являются ключевыми. Извините за обширный ответ, но это крик души.
Ниненко: А можно я продолжу? Илья, вы говорите, Васильев сказал, что это невозможно? Сейчас я
зашел на сайт комиссии Государственной Думы по законодательному обеспечению борьбы с
коррупцией, там есть мой любимый документ. Называется он “Рекомендации круглого стола” от 1
июня 2010 года, там говорится о реализации рекомендаций GRECO по вопросу введение в
уголовное законодательство понятия “конфискация in rem”. Там очень много про конфискацию in
rem, но заканчивается оно следующим пунктом: “Обеспечить в полной мере реализацию в
Национальном уголовном законодательстве требований статьи 20-й “незаконное обогащение”
Конвенции ООН против коррупции”. Подписана эта рекомендация Васильевым, Коршенинниковым
и Волковым. Поэтому... ну вот этот документ сейчас доступен на сайте.
Михайлов: Уточните, это 2010 год.
Хандриков: Я в августе был с ним на программе на питерском телеканале. И он отвечал на этот
вопрос.
Михайлов: У нас также была дискуссия по 20-й статье в контексте того, что я сказал. Я не
исключаю, что он исходит сейчас из других фактических данных. Я не сказал, что он изменил
мнение.
Ниненко: Я тоже не исключаю, что его точка зрения поменялась, но просто говорю, что при этом
всем есть такой большой документ, с которым всем можно ознакомиться на сайте Комиссии
Госдумы по законодательному обеспечению коррупции. Там есть подготовленные документы,
которые обосновывают, почему это все не противоречит презумпции невиновности. И здесь я бы
тоже обратился к нашим коллегам из Литвы. Есть ли у вас законодательство презумпции
невиновности (полагаю,что оно тоже есть), и как это соотносится с понятием незаконного
обогащения?
Панфилова: И уголовная ответственность за незаконное обогащение, как именно это реализовано
на практике?
Судинтас: Я могу сказать свое мнение только о практике незаконного обогащения. Эта практика
тоже не очень давняя, ей несколько лет. Каждый год мы берем декларации каких-то публичных
физических лиц и отбираем на контроль. За этот год мы отдали 20 случаев, то есть декларации
двадцати госслужащих, в прокуратуру за незаконное обогащение.
Панфилова: А доказательство реализуется так же, как конвенция, или каким-то иным способом?
Судинтас: Я не могу сказать, как действует прокуратура. Это уже функция прокуратуры.
Ниненко: Вы выявляете незаконное обогащение при проверке деклараций?
Зиновичус: Да, мы выявляем какие-то показатели незаконного обогащения и тогда передаем эту
информацию прокуратуре.
Михайлов: В уголовном кодексе есть статья, которая звучит примерно так: “незаконное
обогащение наказывается”, не знаю, “штрафом”, “лишением свободы”. Есть такая статья.
Судинтас: Да, с конфискацией имущества.
Михайлов: Конфискация имущества? Какого имущества?
Судинтас: Превышающего 20 тысяч. Под закон попадает превышение 20 -ти тысяч.
Михайлов: И в каком режиме доказывают? Уголовно-правовом или гражданском? Это очень тонкая
деталь, и она очень важна
Судинтас: Я не могу ответить.
Панфилова: Саша Цыбизова, пожалуйста.
Александра Цыбизова: У меня, наверное, менее животрепещущий вопрос. Вопрос к Александрасу.
Когда Вы говорили про сделки, (про больше 763 евро мне очень понравилось), у меня сразу возник
такой момент: если мы показываем все расходы свыше этой суммы, то, к примеру, если у нас идут
расходы на лечение, будь то самого человека, который подает эту декларацию, либо кого-то из его
близких, не знаю, как это происходит в Литве, но в РФ у нас есть такое понятие, как соблюдение
врачебной тайны и в том числе не допускается разглашение сведений, вообще в принципе сам
факт, обращение за медицинской помощью. То есть для России этот момент был бы неприемлем. К
у вас пришли к тому, что это подходит?
Зиновичус: это очень хороший вопрос. И ещё я повторюсь, что у меня не было времени. Некоторые
ситуации не публикуются. То есть есть, как Вы говорили, если эта сделка связана со здоровьем
человека, и есть возможность узнать, какие были произведены манипуляции с этой декларацией,
тогда в этой декларации есть та часть, которая не публикуется. И только если проводится
расследование, тогда спецслужбы могут увидеть информацию. Есть и другие. Социальное
обеспечивание, например. Много других данных, которые в законе упомянуты, не публикуются. Но
они предоставляются.
(Объявляется перерыв).
Панфилова: Коллеги, позовите тех, кто беседует в холле… Спасибо большое. У нас убавилось
присутствующих, но есть и качественное прибавление: во-первых, появился Юрий Александрович
Тихомиров, которого все знают и любят, и Надежда Степановна Чамкина из налоговой службы.
Спасибо большое, что пришли,.
Сейчас мы переходим ко второй части. В первой части мы говорили в основном о международных
нормах, о международных подходах к системе предоставления сведений о доходах и имуществе, о
контроле и органах, которые этот контроль осуществляют. С помощью коллег мы довольно
подробно изучили литовский подход к декларированию и предоставлению сведений в налоговые
органы, к декларированию конфликта интересов – это крайне полезно и важно.
Вступительное слово скажет Алексей Конов, а дальше мы постараемся уплотниться немножко,
потому что и Валентину Ивановичу Михайлову из главного правового управления
Администрации Президента, и Надежде Степановне Чамкиной надо будет бежать? Я надеюсь,
Дмитрий Валерьевич Боснак, который от Минздравсоцразвития, к нам присоединился, он останется
и не убежит. Мы вам обещаем, что все дискуссии и все обсуждения с нашими коллегами, которые
произойдут после вашего ухода, мы постараемся потом поставить вас в известность и продолжить
работу. Пожалуйста, Алексей.
Алексей Конов:
Спасибо, я очень коротко попытаюсь перекинуть мостик, в общем, это уже начали делать во время
дискуссии, между международным законодательством и российском законодательством и просто
тезисно и очень коротко, поскольку время поджимает, выделить несколько моментов, на которые,
с моей точки зрения, следует обратить особое внимание при дальнейшем совершенствовании
нашего законодательства. Если будут какие-то вопросы, отвечу подробно.
Первый момент, на который бы хотелось обратить внимание: наши коллеги сказали, что в
декларировании антикоррупционного декларирования есть две основные цели – первое, это
выявление того самого незаконного обогащения, как бы его ни называть, то есть, в первую
очередь, существенное превышение стоимости имущества над размером официальных доходов. В
общем это можно назвать выявлением индикаторов коррупции, потому что декларирование
позволяет выделять некоторые другие индикаторы коррупции, то есть, любые факты, которые
свидетельствуют о том, что должностное лицо, возможно, совершило коррупционное
правонарушение – это такая первая основная типичная цель, и под эту цель строится
стандартный, хорошо известный нам принцип декларации доходов и имущества, обязательств
имущественного характера.
Второй вид декларирования, о котором тоже говорили наши коллеги достаточно подробно – это
декларирование интересов: когда декларируются не столько доходы и имущество, сколько именно
различные, зачастую, нефинансовые интересы должностных лиц, и это немножко другой подход к
декларированию. В зависимости от того, какова основная цель декларирования, строится и
содержание соответствующих форм декларации и подходов к их проверке, и действия по
результатам этого декларирования. Это, на самом деле, очень существенный момент, на который
хотелось бы обратить особое внимание. Что касается декларировании доходов и имущества, вы
прекрасно его представляете, хотя бы даже, по российскому примеру: он ориентирован, в первую
очередь, на то, чтобы зафиксировать размер получаемого дохода, стоимость имущества,
находящегося в собственности. То есть некие количественные стоимостные показатели. Причем,
как и в наших декларациях, так и во многих декларациях зарубежных стран это сводные
количественные показатели – то есть общая сумма доходов по тем или иным категориям, или, там,
общая стоимость отдельных видов имуществ.
Декларации интересов направлены немножко на другое – декларации интересов, по сути, не
интересуются тем, совершил человек или не совершил коррупционное правонарушение, а
пытаются предотвратить коррупционное правонарушение, то есть пытаются зафиксировать ту
конфликтную ситуацию, которая может привести к коррупционным правонарушениям, поэтому в
этих декларациях обычно указываются не столько размеры доходов и стоимости имущества,
сколько источники доходов.
Характерным примером здесь является американская декларация формы 278 и формы 450,
которые сейчас действуют в США. В вообще нет точного указания размера получаемого дохода:
там есть диапазоны от тысячи до 5 тысяч долларов, от 5 до 10 и так далее, в которых человек
просто ставит крестик. Потому что интересует не столько точный размер, сколько источник, откуда
этот доход получен, зато источники прописываются достаточно подробно.
Декларирование доходов и имущества и декларирование интересов это, действительно, два
разных вида декларирования, которые комбинируются достаточно сложно. Сейчас многие страны
предпринимают попытку их скомбинировать: некоторые делают единую форму декларации,
некоторые (как многие восточноевропейские страны) делают две формы декларации: то есть и
декларацию доходов и имущества, и декларацию интересов. Но, в любом случае, хотелось
обратить внимание на то, что декларирование интересов, как таковое, в каком-то виде должно
присутствовать. И этот момент пока в нашей системе, в общем, по большому счету, упущен.
Наша декларация, наша справка о доходах обязательств имущественного характера, по сути, не
позволяет отслеживать именно интересы. Она ориентирована на другие цели и является типичной
декларацией доходов. В принципе, определенные вещи, изменения в эту справку можно внести
для того, чтобы увеличить ее полезность для отслеживания именно конфликта интересов, в
первую очередь, предусмотреть более детальное указание источников этих доходов, то есть не
просто совокупный доход, предположим, там иные доходы по каким-то видам, а от какой
организации этот доход получен. Частично это у нас есть по акциям и по банковским вкладам, но
если человек работает где-то по совместительству, то он не указывает точно, где он работает и
так далее.
Определенные проекты в этой сфере уже были и в этом году, но пока вот наша форма выглядит
так, и декларирование интересов у нас пока никаким образом не реализовано. Притом, что у нас,
конечно, есть 19 статья ФЗ-79 «Права регулирования конфликта интересов», но это немножко
другая история. Она, на самом деле, связанная конечно, второй момент, на который хотелось
обратить внимание – это то, что именно указывается в декларациях о доходах. Мы отбрасываем,
опять же, конфликт интересов и смотрим только на доходы, имущество, обязательства
имущественного характера. Не буду подробно говорить, потому что времени мало, в принципе,
наша справка о доходах во многом соответствует мировым аналогам, приблизительно, те же самые
виды доходов и имуществ указываются в разных странах – единственное, что у нас не указывается
- предметы роскоши. Наши коллеги из Литвы говорили, что у них они указываются там предметы
искусства, антиквариат, ювелирные изделия и так далее, но это не так уж существенно, потому что
контролировать это, все равно, будет достаточно сложно. Другое дело, что так получилось в
соответствии с нашим законодательством, что перечень доходов, которые должны указываться в
нашей справке, очень обширен. Коллеги, которые работают с практикой, прекрасно это знают.
Если мы попытаемся перечислить все виды доходов, которые у нас, в принципе, может получать
человек и который он должен указывать в справке, то получится очень обширный и длинный
перечень.
Честно говоря, вызывает большие сомнения, нужен ли столь длинный перечень, нужно ли
указывать, например, в справке различные пособия, получаемые от государства, компенсационные
выплаты, оплату командировочных расходов и многие другие вещи, которые сейчас формально
вроде бы должны указываться, материнского капитала средства и так далее. У нас ведется много
дискуссий по этому поводу и есть разные мнения, но, тем не менее, не стоит забывать, что
основная наша цель, когда мы вводим такое декларирование – это выявить те самые индикаторы
коррупции. Получение человеком пособия, по большому счету, никакого отношения к коррупции
не имеет, и не может обосновать покупку им дорогостоящего имущества. У нас не те размеры
пособий, чтобы на них можно было реально приобрести дорогостоящее имущество. Опять же, тут
возможны разные мнения, но хотелось бы обратить на это внимание. Лучше, если круг доходов,
наверное, декларируемых будет четко очерчен, хотя бы в методических рекомендациях.
Второй момент, на который хотелось бы обратить внимание – по поводу содержания деклараций.
То, что отличает нас от мирового опыта, опять же коллеги говорили об этом, в зарубежных
странах, зачастую указываются операции с имуществом, то есть не только сам факт владения тем
или иным имуществом, но и операции с этим имуществом – факт покупки, продажи, обмена,
дарения, операции с банковскими вкладами, операции с ценными бумагами и так далее. Это
достаточно важный момент, он очень тесно связан с контролем расходов, потому что, собственно,
приобретение дорогостоящего имущества и есть основные расходы. И он очень важен для того,
чтобы не позволять уходить от требований декларирования, от соответствующей ответственности,
потому что опять же в зарубежной практике встречались случаи, когда имущество продавалось за
незначительную стоимость родственникам перед отчетным периодом, потом приобреталось у них
обратно, так что на дату отчетную у человека ничего не было, а в реальности все было. Это опять
же особенности разных стран, разного законодательства, но тем не менее, ,операции с
имуществом, наверное, резонно было бы подумать, хотя бы насколько их можно предусмотреть в
нашей форме.
Третий момент, на который хотелось обратить внимание, связан с кругом лиц, которые подают
декларации. Коллеги тоже достаточно подробно об этом говорили. Они говорили о том, что
обычно подают декларации лица, замещающие госдолжности и лица, замещающие, так
называемый, коррупциогенные должности, хотя это, конечно, нехороший термин – просто для
краткости его используем, и там определенные члены их семей. У нас, вы знаете, есть указ
президента, который определяет перечень госслужащих, которые обязаны подавать декларации. И
получилось у нас, к сожалению, так, что те перечни служащих, которые госорганы составили в
соответствии с этим указом, оказались слишком обширными. Не думаю, что разработчики наших
указов хотели, чтобы эти перечни были столь обширные. Понятно, что это в разы увеличило
нагрузку на кадровые службы соответствующие, в огромной степени затруднило какую бы то ни
было проверку, естественно, породило необходимость накапливания огромной горы бумаг и так
далее. Принципы составления этих перечней, видимо, нуждаются у нас тоже в пересмотре и в
каких-то более точных указаниях, потому что некоторые государственные органы доходят до того,
что включают уже самые низшие должности в этот перечень просто для того, чтобы было. И потом
не понятно, что потом со всеми этими сведениями делать.
Связанный с этим вопрос – это вопрос о членах семей, постоянно поднимающийся и в
Государственной Думе нашей, и в СМИ. Всегда есть соблазн распространить требования о
декларировании имущества на максимально широкий круг лиц, ну, потому что понятно: чиновники
могут прятать доходы, для этого надо смотреть на более широкий круг лиц с ними связанных и так
далее. Но всегда нужно учитывать наличие адекватных ресурсов для сбора и проверки этих
сведений. Мы тоже можем распространить требования на родителей, братьев, сестер чиновников,
но вопрос в том, кто и как будет собирать эти декларации, проверять и так далее. То есть это тоже
такой вопрос, который нуждается в обсуждении. Но в любом случае перечень самих госслужащих,
которые сами подают декларации, наверное, должен быть уточнен.
Следующий момент, на который хотелось обратить внимание – это проверка. И вот здесь есть
много сложностей, о которых стоит сказать. Первое, на что я хотел бы обратить внимание – это то,
что у нас, по сути, отсутствует едва ли не главный вид проверки декларации. Обычно, как наши
коллеги, говорили, декларации проверяются первое – это логический контроль, правильно ли они
заполнили - элементарная вещь. Дальше, то, что проверяется и у нас - полнота и достоверность
предоставленной информации. Но в западных странах есть еще третья стадия – проверка на те
самые индикаторы коррупции¸ то есть, предположим, хорошо, что декларации заполнены
правильно и у человека, получающего официально 15 тыс. руб., есть 10 яхт и 25 домов. Должна
быть какая-то проверка, которая позволяет эти факты зафиксировать, если этой проверки нет, то
тогда не совсем понятно, зачем мы, собственно, эти декларации собираем. Опять же, тут могут
быть какие-то возражения и комментарии, ну это тем не менее, объективно, на наш взгляд
ситуация выглядит так: официально даже такого вида проверки – проверки на наличие
индикаторов коррупции – или как бы мы их не назвали – у нас нет.
Второй момент, на который хотелось бы обратить внимание в связи с проверкой – это то, что у нас
по сути, госслужащий сейчас имеет неограниченные возможности по внесению изменений и
дополнений к представленным сведениям. То есть, у нас нигде не установлены ни временные
ограничения, ни какие-то иные ограничения на то, чтобы эти формы дополнять. Это, конечно, само
по себе достаточно коррупционогенная норма. Человек может подать полупустую декларацию, а
потом по мере того, как появляется информация о том, что им кто-то интересуются – он может
туда добавить, вносить какие-то изменения. В большинстве стран есть некая процедура внесения
этих изменений, есть определенные сроки, в некоторых странах предусмотрено представление
письменных объяснений, почему декларация первый раз была заполнена неправильно и так далее.
В любом случае, какие-то ограничения в этой сфере должны быть, иначе декларации можно
менять просто до бесконечности. У нас есть определенные рекомендации, связанные с тем, что
такие случаи должны рассматриваться на Комиссии по конфликту интересов. Есть протокол
соответствующей встречи февральской, где этот вопрос обсуждался, но пока это только
рекомендации, в законодательстве ничего такого нет.
Третий момент, на который хотелось бы обратить внимание в связи с проверками. Опять же,
связанный с тем, что говорили наши коллеги. Они говорили о том, что в западных странах, в
Литве, в частности, существуют несколько видов проверок: во-первых, определенные
должностные лица подвергаются сплошной проверке, то есть для определенного уровня
проверяются все представленные декларации. Для основной массы госслужащих сплошная
проверка невозможна, поэтому используется выборочная проверка, как правило, на основе какойто случайной выборки или определенного процента, как нам тут рассказывали, и такое на самом
деле есть. И третий вид проверки – это проверка на основе запросов, которые используются, в том
числе и у нас. У нас получилось так, что проверка на основании запросов, по сути, является
единственным видом проверки. У нас нет сплошной проверки, выборочной проверки, и
единственным основанием является наличие или отсутствие запроса. Запросов нет – нет и
проверок. Понятно, что тут можно применять разные ухищрения для того, чтобы пользоваться
этими нормами и проводить проверку более всеобъемлющей, но формально в нашем
законодательстве другие виды проверок все-таки не предусмотрены.
Кроме того, вызывает некоторые вопросы перечень тех инстанций, которые могут подавать
запросы для проведения проверки. Вы знаете, что у нас запросы могут подавать
правоохранительные органы и иные госорганы, их должностные лица, постоянно действующие
руководящие органы политических партий, общероссийских общественный объединений и
Общественная палата. Это, конечно, достаточно ограниченный круг, потому что в западных
странах, я думаю, коллеги это подтвердят, основный акцент делается на запросах от граждан,
СМИ, и специализированных неправительственных организаций (некоммерческих), которые
занимаются противодействием коррупции. Как правило, такие, ну, я вот возьму для примера,
антикоррупционные НКО – они есть во многих странах, и они достаточно активно этим
занимаются, ну, просто в силу того, что это их хлеб, собственно, то, чем они и должны заниматься.
Как правило, такие НКО ни в коей мере не имеют филиалов в половине, условно говоря, регионов
страны, а это нужно для того, чтобы считаться общероссийским объединением. Соответственно,
ограничивая, таким образом, круг инстанций, подающих запросы, мы на самом деле, исключаем из
него тех, для кого эти запросы наиболее актуальны. Граждане - в силу гражданской активности,
НКО - в силу своей специализации, СМИ – потому что это сенсационные материалы и, зачастую,
они в этом заинтересованы. У нас сейчас они могут подавать такие запросы только окольными
путями, поэтому получается, на самом деле, коллеги из «Трансперенси» это подтвердят, потому
что они это прекрасно знают…Да, окольными путями. Поэтому получается так, что у нас очень
ограниченная проверка полноты и достоверности сведений и только на основании запросов
отсутствует, по сути, проверка на наличие индикаторов коррупции, и при этом есть
неограниченная возможность изменения и внесения дополнений. Это, конечно, на самом деле,
серьезный наносит удар по всей нашей процедуре проверки и во многом обесценивает ее.
Еще несколько месяцев назад можно было говорить об еще одном недостатке нашей системы
проверки - об отсутствии возможностей направлять запросы банкам, Росреестру и налоговой
службе, но теперь этот недостаток преодолен в связи с принятием нового закона, но тоже
преодолен частично, но это уже детали, которые надо обсуждать всем подробно.
Последний момент, на котором я хотел остановиться, связан с незаконным обогащением, которое
мы начали обсуждать и которое вызвало такую бурную дискуссию. Ну, во-первых, частично
хотелось бы согласится с коллегой из Администрации Президента, действительно, нигде, мы нигде
не говорили о том, что мы не ратифицировали 20 статью конвенции ООН. Хотя это общее место в
СМИ, что каким-то загадочным образом мы ее не ратифицировали. Действительно, мы не делали
оговорок... Нет, я имею в виду, что обсуждать – это обсуждалось, но нигде нет того, что мы не
ратифицировали эту статью. Официально мы ратифицировали конвенцию все-таки полностью, без
оговорок.
При этом хотелось обратить внимание, тут тоже коллега приводил пример из стран, у которых нет
незаконного обогащения в законодательстве – их, действительно, очень много, если не
подавляющее большинство, во всяком случае, в Европе. Хотелось ведь на самом деле дополнить
тем, что есть две очень известные страны, в том числе, в сфере противодействия коррупции,
которые реально официально не ратифицировали 20 статью конвенции – это США и Канада. США,
они отказались, у них ситуация сложнее, США не ратифицировали соответствующую статью
общеамериканской конвенции противодействия коррупции, в которой статья появилась раньше, ну
понятно, одним словом, конвенция ООН просто принята позже. Они сделали специальную
оговорку, то есть юридически механизм был именно такой, и написали, что не ратифицируют эту
статью именно потому, что она противоречит конституционным принципам, в том числе принципу
презумпции невиновности и праву не свидетельствовать против себя. Канада сделала то же самое
при ратификации конвенции ООН против коррупции. Там есть официальная оговорка, в которой
Канада говорит, что она не считает возможным ратифицировать эту статью, потому что она
противоречит конституционным принципам. Поэтому, на самом деле, не совсем правильно
представлять, что мы такие ретрограды, которые, чуть ли не единственные в цивилизованном
мире, не хотим эту статью ратифицировать. Это просто не соответствует действительности.
Вопрос, который был поднят США и Канадой по поводу ратификации этой статьи, на самом деле,
вопрос, действительно, очень серьезный. Можно придумать разные юридические ухищрения и
разные обоснования, но, по большом счету, во всяком случае, с моей точки зрения, коллеги, может
быть, и не согласится, 20 статья конвенции ООН действительно противоречит презумпции
невиновности. И я не хочу обсуждать те вещи, которые коллега уже говорил, насчет уголовного
законодательства и принципах доказывания, что, на самом деле, очень важно. Но она,
действительно, противоречит принципу презумпции невиновности, и здесь мы должны понять, что
для на важнее: важнее ли для нас распространить какие-то требования, явно нарушающие
принцип презумпции невиновности на наших должностных лиц, при этом, ломая нашу систему
уголовного и уголовно-процессуального законодательства, или же все-таки важнее как-то
оставаться в рамках действующей системы. Но, последнее о чем стоит сказать: если у нас не будет
такого преступления как незаконное обогащение, не будет возможности спросить у человека,
откуда у него взялось то или иное имущество, при том, что его официальный доход достаточно
низок, и не будет возможности привлечь его к ответственности, если это объяснение нас не
удовлетворяет, в этом случае наша процедура декларирования доходов во многом становится
бессмысленной – человек может подать совершенно правдивую декларацию, в которую напишет
свои знаменитые 20 яхт и 30 домов, и у нас просто не будет юридических оснований (пока, во
всяком случае, их нет) привлечь его к какой-либо ответственности за это, если мы не докажем
факт коррупции. То есть единственное в этой ситуации, для чего мы, по сути, используем
декларации – это для того, чтобы обратить внимание на этого человека: не слишком ли
дорогостоящий и затратный механизм для того, чтобы обратить внимание?
Поэтому этот вопрос, на самом деле, очень серьезный: с одной стороны, действительно огульно
принимать такого рода законодательство нельзя, да и не получится, потому что у нас,
действительно, во многих отношениях противоречит общим принципам российской правовой
системы. С другой стороны, нужно придумывать какие-то выходы: может быть, в рамках
гражданского законодательства и так далее, которое позволит все же каким-то образом
спрашивать таких лиц, откуда имущество взялось, и к ответственности их как-то привлекать.
Иначе процедура просто обесцениться. Спасибо.
Панфилова: Спасибо большое, Алексей, пока мы тут с вами заседали, тут у нас МВД думает ровно
о том же: мы здесь думаем, а они думают там. И они сегодня вышли с инициативой (она немножко
в другой плоскости лежит), но ровно про то же: о предложении конфисковывать имущество
осужденных коррупционеров, если они не смогут в суде доказать законность его приобретения,
потому что, а сейчас у нас они могут доказать незаконность. Как видите, везде идет дискуссия, во
всех органах идет дискуссия между вот этим вот кто и что должен доказывать: законность или
незаконность? Вот МВД сегодня озвучило, во всяком случае, замруководителя управления «К»
Экономической Безопасности вот такую вот точку зрения, в поисках кто и что должен доказывать.
Сейчас мы предоставим слово Михайлову Валентину Ивановичу. А потом Чамкиной Надежде
Степановне. Пожалуйста.
Михайлов Валентин Иванович:
Спасибо, уважаемые коллеги. Я подготовил определенные тезисы для своего выступления, но ход
дискуссии меня заставляет скорректировать кое-что – это раз. Во-вторых, вопрос времени то же
самое. Поэтому я, с вашего позволения, кое-что пропущу и буду тезисно говорить. Вот эта вот
цитата, особенно с подчеркнутой линией первым словом («В соответствии с национальной
стратегией противодействия коррупции в целях противодействия коррупции в России
последовательно решаются следующие три задачи…») взята из документа, который утвержден
Президентом РФ – это национальная стратегия противодействия коррупции. В РФ в целях
противодействия коррупции последовательно - подчеркиваю, это очень важно - решаются три
задачи: первая задача связана с формированием законодательных и организационных основ
противодействия коррупции. Далее идет вопрос об организации исполнения законодательных
актов и принятых управленческих решений. И на третьем месте стоит обеспечение выполнений
членами общества антикоррупционных стандартов с применением мер принуждения. Вот это
алгоритм действий. И очень многие вопросы, которые поднимаются, надо, честно говоря, выверять
с точки зрения последовательности.
Да, звучал вопрос, в том числе, по изъятию имущества и всего прочего. Но друзья мои, давайте
это реально в жизнь перенесем. У нас, к сожалению, вопросы с титулом на имущество – проблема
из проблем. Вот, например, вопрос о, более-менее нормативном определении права собственности
на землю (нормативное) можно рассматривать после третьей сделки по счету. Первая сделка на
землю – сплошь и рядом совершалась с нарушением законодательства, то же самое во второй,
только в третьем случае более-менее как-то все это привязывалось. И так во многих других
случаях. Ведь понимаете, я тут, наряду с прочим, человек, который, собственно говоря, готовит
проекты законов и указов Президента. сли хотите, я честно признаюсь, один из принципов,
которыми мы руководствуемся - это принцип «а к чему это на самом деле приведет?».
Да, представляете, мы введем 20 статью, как бы там ни было сложно сконструировать
объективные стороны этой статьи, но к чему это на самом деле реально приведет? Мы ведем
вопрос конфискации - в том смысле, как у нас была до недавнего времени, как наказание. Кстати,
по моему глубочайшему убеждению, самая коррупционная сфера была и будет во все времена –
это конфискация. Долго рассказывать не буду, приведу один пример известный мне лично. Шубу,
купленную в Греции, за 20 тыс. евро конфисковали на таможенной границе, далее, отрезали от
нее пуговицу, положили в карман, шуба стала неликвидной и ее продали за 700 рублей. То есть,
когда мы говорим о вопросе конфискации – мы этого хотим?
И еще один в этом плане вопрос. Вот, знаете, есть такой подход, принцип, может быть, правило,
чем большевики отличаются от декабристов? Декабристы хотели, чтобы не было бедных, а
большевики – чтобы не было богатых. Вот на самом-то деле, когда мы размышляем об очень
многих серьезных вещах, связанных с конфискацией имущества, вообще с имуществом, с
собственностью, то, в конце концов, мы должны прийти к тому, чтобы ответить на этот вопрос.
Можно все конфисковывать. Конечно, можно. Но, честно говоря, что мы в итоге получим? Ведь
смотрите, объясняю так: нужно конфисковывать для того, чтобы, в конце концов, принцип
справедливости сработал: чтобы те самые зажравшиеся чиновники, в конце концов, получили, как
следует. Ну да, может быть, есть и другие способы и средства. И, на мой взгляд, одна из проблем
нашего с вами общественного сознания как раз сводится к тому, что сплошь и рядом мы
предлагаем радикальные меры: расстрел с конфискацией имущества, и можем спать спокойно. Вот
голубая мечта очень многих и многих. Я с этим сталкиваюсь очень часто, к сожалению. Поймите, я
ни в коем случае не хочу выступать за оправдание людей, которые используют государственную
службу в сугубо личных целях, речь не об этом. Я думаю, что все отлично понимают, что я
выступаю не за это. Я выступаю за реальность и адекватность механизмов.
И еще один момент, который нужно учитывать – это банальность, но, тем не менее, в реальной
повседневной деятельности она не всегда учитывается. Уж очень большая и разная наша страна.
Понимаете? Очень разная. И коррупция в Магадане – одна, коррупция в Москве – другая,
коррупция на Кавказе – третья. И даже на Кавказе в различных регионах она по-разному там
проявляется. Звучал вопрос о подарках сегодня. Вот вы представляете, если на Кавказе
госслужащий откажется от подарка? Кровник. С одной стороны. А с другой стороны, мы должны
видеть исходить из того, что нормы права у нас в стране единые. Еще классик говорил, что не
может быть законности Калужской и Рязанской. Она должна быть единая. Подходы должны быть
одни, и поэтому решение очень и очень многих проблем, которые вполне правильно
обоснованные, сводятся, на мой взгляд, к тому, что нужно решать эти вопросы последовательно,
причем в решении вопросов нужно точно исходить, что для принятия тех или иных каких-то мер
необходимо вначале, прежде всего, готовить какое-то общественное мнение. То же самое с теми
подарками. У нас есть проект федерального закона – не буду показывать пальцем, кто его
разрабатывал - запретить и все, да и вот. Но есть и другой подход – что может быть нам в начале
попытаться в СМИ, при принятии каких то управленческих решений или еще какими-то способами
формировать в обществе понимание того, что не только принимать подарки, но и дарить подарки
сплошь и рядом - это как минимум, не корректно. Вот коллеги, спасибо вам большое, в ходе
перерыва, поясняли, что ходит вопрос, связанный с тем, что ты, когда даришь подарок, ты
можешь человеку какие-то определенные неудобства сформулировать, так это надо формировать,
в том числе, и в среде предпринимателей и во всех регионах нашей страны, а уж затем ставить
вопрос о запретах целого ряда аспектов.
Так что вот, уважаемые коллеги, я у вас осмелился отнять время, чтобы поделиться некоторыми
своими общими соображениями. Ну и собственно говоря, перейду к некоторым моментам
касающимся, собственно говоря, представлению сведений о доходах. Ну, тут вот у меня пояснение
(показывает на слайд), что такое противодействие, думаю, это и все знают, так вот главное
сейчас, на данном этапе, это причем займет несколько лет – это изменение общественного
сознания к тому, что называют коррупцией. По всякого рода опросам у нас четверть граждан
считает нормой коррупционные проявления. А на самом-то деле, наверное, гораздо больше. И вот
проблема изменения общественного подхода, общественного мнения к этому вопросу. Конечно,
можно менять это мнение путем, различного рода, пропагандистских и просветительских мер.
Бесспорно, мы должны занимать очень серьезное место. Но наряду с прочим, законодатель наш, и
в целом, будем говорить, о политических решениях, организационных мерах, направлен на то,
чтобы менять вот это отношение с использованием не только мер воспитательного, но и
дисциплинарно - карающего свойства.
И у нас законодательно закреплен целый ряд мер. Это создание тех самых подразделений по
профилактике коррупционных и иных правонарушений. Эти подразделения где-то созвучны с
подразделением по этике, о котором нам рассказывали, большое спасибо, довольно-таки
интересный опыт, они у нас созданы в каждом государственном органе. Функции этих
подразделений прописаны в указе. Это десять функций. Но что я бы выделил чрезвычайно
важным, что по специальному распоряжению Президента, очень важный факт сам по себе – в
прошлом году было обучено 500 человек, в этом году – 1000 человек. В следующем году, ну там
разные подходы есть, наверное, тоже около тысячи обучим. Что очень важно: эти люди обучаются
не вообще, а скажем так, о вреде коррупции, а их учат по специальной программе, которая
утверждена Администрацией Президента, функции подразделений по профилактике
коррупционных и иных правонарушений. Конечно, объем обучения довольно маленький, 36 часов
всего - это на поток. Каждую неделю по 100 человек пребывает, но наряду с прочим, понимаете,
коллеги, выяснилось, что нам-то, честно говоря, преподавателей набрать для таких конкретных
тем - очень сложно. Вот на общие темы, да, бесспорно, специалистов много, а вот взять
конкретную функцию: осуществление тех же самые проверок, причем у нас три вида проверок
указом закреплены, или вот допустим такая функция, как оказанние консультативной помощи
сотрудникам подразделения. Тут психологи должны работать, ведь задача подразделения, наряду
с прочим, сводится к тому, чтобы обучить госслужащих, как действовать в экстремальных
коррупционных ситуациях. Ну, допустим вот, «два таможенника»: молодой и опытный, и в
присутствии молодого опытный берет взятку. Как молодому в данном случае поступить человеку?
Это сложная психологическая ситуация, между прочим. И этому надо людей тоже учить, наряду с
прочим. А есть еще более серьезные вопросы: просто возникал тут реально практически вопрос –
отцы и дети. Можно пойти и по пути Павликов Морозовых, но, наверное, более важная задача
другая – вот этому тоже надо учить людей, и в этом плане, я считаю, чрезвычайно важным, с
практической точки зрения, воспитание и подготовка специалистов. Конечно, это только зерна, а
всходы будут позже, но, тем не менее, я думаю, что они будут. И конечно, наряду в системе таких
вот мер, и вопросы представления сведения о доходах, об этом говорили уже. У нас есть указы
соответствующие по этому поводу.
Проблем здесь очень много, уважаемые друзья. Они озвучивались – это и реальная возможность
кадровых подразделений, и целый ряд других вещей, и предоставление в электронном виде и так
далее. Но у меня такое сильное ощущение связано вот с чем: 329 ФЗ, о котором уже упомянули,
внес очень много интересных «новелл» в этот аспект. Эти подразделения получили право
запрашивать расчет на свидетельства, разглашающие банковскую тайну, и многое другое. И,
бесспорно, это повлечет за собой корректировку указов, о которых мы с вами говорили. Очень
серьезная тема, связанная с основаниями для проверок. Болезненная тема. Но я думаю, те, кто
отслеживает эту тему, заметили, что в прошлом году в основании были внесены коррективы.
Конечно, это хитрость. Спасибо, что заметили. И это, само по себе, интересно. Там появилось
такое основание, что не только налоговые органы, но и любые другие госорганы, в том числе их
сотрудники, т.е. сотрудники любого государственного органа. То есть человек прочитал в газете,
что кто-то из его коллег берет взятки и может, собственно говоря, инициировать проведение
проверки по этому поводу. Конечно, это нуждается в более логическом изложении и, возможно, в
этом направлении будут какие-то подвижки. По крайней мере, мы к этим указам вынуждены будем
вернуться. И, конечно, звучала эта мысль, у нас в России проверка осуществляется сугубо
индивидуально при наличии соответствующих оснований. Хорошо это или плохо - мне трудно
судить, но, в общем-то, жизнь показывает, что для нас это единственный способ. Проверять по
каким-то другим индикаторам у нас реально возможности нет, нужно готовить идеи для этого,
нужны какие-то другие аспекты сейчас. Мы, в любом случае, имеем в виду, что это необходимо
расширять.
И хотел бы обратить внимание на еще один нюанс, который уходит от внимания исследователей:
вот, в этом указе прописано, что кадровые службы осуществляют проверку полностью
самостоятельно или же они могут направить запрос в органы, занимающиеся оперативноразыскной деятельностью. Это не ошибка, именно «разыскной», хотя в законе прописано
«розыскной». Это лексический момент. И в свою очередь, в законе «Об оперативно-розыскной
деятельности»(144 ФЗ) есть такая фраза, что соответствующие госорганы во взаимодействии со
спецслужбами, правоохранительными органами иностранных государств, могут осуществить эту
самую проверку. Я вам более скажу, что в прошлом году получило широкую огласку увольнение
одного генерала, так вот как раз о том, что у него дача, которую он не указал в сведении,
находится в Испании, вот удалось получить именно таким путем. То есть эти механизмы, в
принципе, есть. И задача у нас сейчас заключается в том, чтобы весь пыл наших полемических
подходов направить на то, чтобы этот механизм, во-первых, как следует усвоить, понять, и, вовторых, направлять реальные меры на совершенствование работы этого механизма. Нужно время
какое-то, нужно готовить людей, нужно, в конце концов, какие-то организационные и технические
меры для этого применять. А если мы будем постоянно бежать и постоянно что-то обновлять,
включать какие-то новые структуры, то, честно говоря, нам ничего в этой части сделать не
удастся.
Ну и в заключении, уважаемые коллеги, я бы хотел искренне поблагодарить и организаторов этого
семинара, и НИУ ВШЭ, в стенах которого мы находимся, наших уважаемых иностранных гостей
(очень познавательно было для меня, по крайней мере, их сообщение). Конечно, печально, что в
этом сборнике нет нашей страны, но, в конце концов, я знаю, почем так получилось: мы сами не
доработали, не представили вовремя населению. Насколько я могу судить, в следующих сборниках
вот такого рода, темы и материалы мы будем представлять, команды соответствующие даны вот
уже. И в любом случае, я убежден в том, что этот семинар даст кое-какое понимание, направление
по которому мы движемся, мотивов, принятие государственных тех или иных решений, а с другой
стороны, мы должны сформировать понимание, что не все сразу дается. Спасибо большое за
внимание, извините за некоторую, может быть, тезисность выступления.
Панфилова: Cпасибо большое Валентину Ивановичу. То, что вы пришли - это грандиозный успех и
большой подарок к 9 декабря для нас, мы всегда подозревали, что за текстами тех законов и
указов, которые мы видим, есть живые люди, и было очень здорово увидеть этих живых людей, а,
самое главное, послушать. Я очень надеюсь, я разделяю вашу точку зрения насчет поэтапности,
постепенности соотнесения с реальностью, и очень важно, что мы об этом сегодня говорим,
потому что, как вы знаете, сопротивление той деятельности, которой вы занимаетесь, от тех
людей, которые не хотят никаких указов и законов, и той деятельностью, которой мы занимаемся,
оно огромно. Очень часто они начинают эту риторику ставить на службу не добра, а на службу зла.
И начинают переворачивать наши аргументы в свою пользу таким образом, что не то, что
постепенно, а никогда. Мне кажется, что только диалог тех, кто готовит правовые нормы и тех, кто
применяет правовые нормы, нам позволит отсечь тех, кто хочет этот процесс не просто
приостановить или замедлить, а просто увести его не туда: сделать так, чтобы никакие яхты не
находили, никакие дачи не находили. Это самая главная сейчас задача – не заболтать, не дать
возможность злоупотребить и не дать возможность этому антикоррупционному саботажу, который
мы наблюдаем. Так что спасибо вам, что пришли. Надежда Степановна…
Надежда Степановна Чамкина:
Cпасибо большое. Добрый день, участники совещания.
К сожалению, я не присутствовала на первой части обсуждения и презентации у меня нет. Более
того, те, кого я успела услышать, уже многие вопросы заострили. Идя сюда, на эту встречу я
терялась в догадках и думала, с какой же целью и почему пригласили Федеральную налоговую
службу. Я расскажу о том, как ФНС участвует в этом процессе, и как госслужащие испытывают на
себе практику применения тех нормативно-правовых актов, которые на сегодня действуют.
Мне очень жаль, что в СМИ не очень широко, или не так преподносится эта тема. Я очень
благодарна выступающим, что они наконец-то заострили внимание на том, что декларации,
справки о доходах, об имуществе и об имущественных обязательствах представляются не в ФНС,
не в налоговые органы, а работодателю.
Кроме того, есть еще один важный момент: в положении о ФНС не предусмотрено такой функции,
как проверка достоверности таких сведений. Больше хочу сказать: сегодня подписанный
президентом 329-й закон, вносит поправки не в отношении всех, а только в отношении
определенной категории служащих. Это госслужащие РФ.
Третий момент, на который я бы хотела обратить внимание: ФНС представляет по запросам только
ту информацию, которая имеется в ее распоряжении. И вот когда обсуждали вопросы, а какая
информация должна декларироваться, а нужна ли она вся, и приводили пример, о материнском
капитале, пенсиях и всем остальном…Вот, например, налоговая служба такую информацию просто
не имеет, как не имеет информации о банковских счетах физических лиц, тем более о движении
денежных средств по таким счетам. Мы даже не вправе запросить такую информацию. У
госслужащих есть проверка физических лиц, которые декларируют свои доходы, у нас такого
права не существует в отношении нашей основной функции. Так что тот закон, который сейчас
прошел, он практически ничего не изменил.
Я сейчас немного расскажу о той проверке, которая проводилась, с участием Генпрокуратуры. Так
вот, мы столкнулись с ситуацией, что сегодня в тех нормативно-правовых актах, которые раньше
действовали, в общем-то ничего не изменилось. Действительно, проверка проводится в отношении
конкретного сотрудника и при этом, должно быть решение руководителя того или иного органа на
проведение такой проверки.
Мы же получали на весь орган федеральной власти талмуды на пятистах листах, при чем там все
равно не хватает информации, например, о том, как идентифицировать лицо, в отношении
которого проводится проверка, и как идентифицировать эти доходы. Поэтому, на мой взгляд, в
существенной переработке нуждается и сама форма справки.
И вот здесь сидит представитель Минздравсоцразвития, которое отвечает за это направление. Мы
об этом говорили, если вы помните, когда собирались в контрольном управлении Администрации
Президента. Прежде чем наступит ответственность за нарушения, конечно, хотелось бы, чтобы
даны были не просто методические указания, а четкий порядок заполнения этой справки.
Те декларации по налогам, которые представляют налогоплательщики. Не дай бог, если четко не
будет прописан порядок выяснения отношений в судах. Поэтому здесь точно так же: очень бы
хотелось, чтобы был порядок четкий, с пониманием, с примерами по заполнению. Потому что
правильно отметили, что, когда проверяется эта справка на достоверность сведений, то
проверяется не только полнота, но и корректность заполнения.
Я приведу вам пример из последней практики. Буквально вот сейчас мы обсуждаем проверку по
Генеральной Прокуратуре, которая установила нарушения (я, например, не знаю, куда потом эти
нарушения будут представлены, какая галочка или клеймо будет поставлено, скажем так, на
госслужащего) в простой банальной ситуации. Есть имущество, квартира, находящееся в
совместной равнодолевой собственности двух супругов, несовершеннолетних детей нету. Справка
предусматривает, если вы помните, в разделе 2 декларировать имущество, указывать вид
собственности. Была указана эта квартира, причем и адрес регистрации, и адрес проживания
совпадает, но госслужащий указывает ½ собственности, при этом он пишет, что она совместная,
равнодолевая. Проверка Генпрокуратуры устанавливает нарушение, что госслужащий не отразил
сведения об обязательствах имущественного характера в разделе 5.
На мой взгляд, это может быть смешно, вы улыбаетесь, но таких примеров я могу вам привести
много. Вот, например, госслужащий (и таких фактов у нас целая стопка), имеет две квартиры в
собственности, он их декларирует в том же самом разделе и ему так же указывают что он в 5
разделе не указал обязательства имущественного характера. Спрашивается, почему? Потому что у
него есть вторая квартира, ну не живет он там, но есть она у него.
Я могу сейчас приводить очень много абсурдных и не очень примеров. Я не хочу говорить, что
проверяющие не знают Гражданского или Семейного кодексов, все крутится вокруг того, что нет
достаточно четких указаний по порядку заполнении этой справки. В отношении круга лиц: кто-то
принял решение проверять только высший круг должностных лиц (руководители, замы), многие
опустились до, скажем так, до младшей группы спецов (главспецы, спецы первого разряда).
Конечно, люди вынуждены проверять этот огромный поток сведений, это сложно, и это тоже
нужно было продумать.
И в части дарения: на сегодняшний день проверять подарки достаточно тяжело потому, что, в
соответствии с действующим законодательством, неважно, близкий ли это круг, дальний ли это
круг. Например, получение в дар денежных средств не является доходом, подлежащим обложению
подоходным налогом, поэтому мы не видим этих данных ни в справке, ни в декларации 3-НДФЛ,
которую подают физические лица. Поэтому нужно внимательно посмотреть в самой справке, что
же стоит декларировать. Справка, на сегодняшний день, все-таки не нацелена на то, чтобы мы
проверяли соответствия расходов к полученным доходам. Об этом можно только догадываться, и
это остается где-то за скобками. Тем более, что одну и ту же информацию приходится указывать
два раза: например, я получаю доход по моему месту работы, получаю, допустим, на свой счет в
банке, и я должна это же задекларировать как открытый счет и показывать сумму на нем. Многие
начинают это суммировать или вычитать, или еще что-то, или говорить, что, когда арифметически
что-то не получается, мы это не указываем.
Второй момент: не забывайте о том, что 329 закон внес поправки в 102 статью, Налогового
кодекса, говорящую о налоговой тайне. И когда, допустим, к нам обращались федеральные органы
власти, запрашивая по какому-нибудь списку всю имеющуюся у нас информацию, то мы
отказывали. Во-первых, направлены эти запросы обычно с нарушением. Во-вторых, мы уже
говорили о том, что у нас есть 102 статья, и мы можем дать ответ либо да или нет, если будет
представлена информация о доходах, либо если будет согласие проверяемого лица на
разглашение этой конфиденциальной информации.
Также мы столкнулись с ситуацией, что во многих подразделениях госслужащих в насильственном
порядке просто заставляли представлять, скажем так, расписки, о том, что они соглашаются на
разглашение. И еще одна распространенная ситуация уже обсуждалась в средствах массовой
информации. Когда кандидаты в депутаты представляли свою информацию в Центризбирком, в
данном случае опять выплыла Федеральная Налоговая Служба, которая либо качественно, либо
некачественно провела такую проверку. Эта проверка тоже несколько удивляет, потому что
сравнивали, например, информацию, которая была опубликована на сайте Госдумы, и ту
информацию, которую уже опубликовал Центризбирком. Не стоит забывать, что люди могли
уточнятся и не один раз со своими сведениям, и вы абсолютно правильно говорите, сегодня нет ни
по количеству, ни по срокам, ни за какие периоды.
Второй момент, что ФНС действительно не все проверяла, а представляла Центризбиркому
некоторую информацию. Это опять же об информировании граждан и всего сообщества о том, кто
за что отвечает и какие могут быть нюансы.
Ну и последнее. Когда обращаются в ФНС с запросом о представлении информации не только о
доходах, но и об имуществе, все должны понимать, что мы, как и многие другие, являемся только
пользователями этой информации: это не наша информация, это информация регистрирующих
органов, поэтому в данном случае надо обращаться к ним. Не просто так сегодня широко
обсуждается в прессе закон о том, что мы как раз должны в первом квартале следующего года
списать задолженность у физических лиц, которая образовалась из-за того, что нам была
представлена некорректная, неправильная информация. Я думаю, что многие здесь из вас, скажем
так, сталкивались с такой ситуацией. Но почему-то все каждый раз обращалось против ФНС, когда
мы получали, например, уведомление на автомобиль, а его у физического лица не существовало.
Мы формируем эти уведомления на основании той информации, которую получаем от
регистрирующих органов, в данном случае, по транспортным средствам, от МВД.
Ну, и говоря о последнем печальном опыте. Мне, как госслужащему, которого проверяют, очень бы
хотелось, чтобы обученных было не полторы тысячи, а больше. И обучить в первую очередь тех,
кто проверяет. Спасибо большое, если есть ко мне какие-то вопросы, то я готова на них ответить.
Панфилова: Спасибо большое! Я только уточню, прежде чем открыть дискуссию: Дмитрий
Валерьевич Баснак хочет сказать нам пару слов от лица Минздравсоцразвития России? Просто
Надежда Степановна убегает в половину, может быть, мы, у кого есть вопросы непосредственно к
налоговой службе, зададим вопросы и тогда передадим слово Дмитрию Валерьевичу. Есть вопросы
к Надежде Степановне?
Ниненко: У меня если можно вопрос: Центризбирком передает свои декларации ФНС для проверки.
Чамкина: А нам передают только часть сведений, которые нужно проверить. Не о всех доходах, а
только о тех, которые у нас имеются в наличии. Мы можем, скажем так, знать о каких доходах идет
речь. Я могу перечислить, чтобы было понятно. В справке 2-НДФЛ, если ее представил налоговый
агент, но есть невозможность удержания, он не удерживает, он просто сообщает это о доходах, и
человек должен задекларировать сам.
Второй источник информации - декларация 3-НДФЛ. Я могу маленький пример привести: если
физическое лицо, допустим, тот же самый госслужащий, реализует имущество, принадлежащее
ему по праву собственности свыше трех лет, то он ее просто не декларирует, и у нас такой
информации не будет. Или, например, у нас облагается подоходным налогом материальная
выгода, только тогда, когда она образуется, например, в отношении средств, размещенных на
счетах в банках, но ее, как правило, не существует. Это значит, что мы этого не видим, этой
информации у нас нет. Поэтому Центризбирком запрашивает у нас не всю информацию.
Ниненко: Просто на наш запрос они ответили, что за доходы отвечает ФНС. Я просто поделюсь,
если можно, нашим вопросом, с которым мы столкнулись не так давно, когда мы сравнили
декларации кандидатов в депутаты с декларациями этих же лиц, когда они стали депутатами. и
обнаружили расхождения в доходах, начиная от 6 копеек, заканчивая 140 миллионами. И в ходе
нашего выяснения оказывается, что ни Центризбирком, ни ФНС не сравнивает эти декларации.
Чамкина: Мы не сравниваем, мы отвечаем на запрос. У нас опять вопрос по четкому порядку
заполнению. Если человек реализует ценные бумаги, кто-то показывает стоимость реализованных
ценных бумаг, а кто-то показывает доход, полученный от реализации ценных бумаг. Но здесь
может быть существенная разница. Стоимость реализованных ценных бумаг может зашкаливать за
n-ное количество миллионов, а налоговая база, которая определяется как разница между доходом
и расходом, может быть в разы меньше. Тем более, что когда публикуется сведения, они не
разбиваются по видам доходов и операций, идет просто общая сумма, и выделить из нее эти
данные невозможно. Это тоже нужно учитывать. Наверное, это Центризбирком должен был Вам
сказать, я могу только догадываться.
Панфилова: Мы просто их спрашивали и как раз была возможность спросить у вас, потому что
получается как: тут говорят, что там, там говорят, что нигде, и непонятно где.
Чамкина: Ну опять же, понимаете, наверное не налоговая служба должна была говорить, что по
Иванову Ивану Ивановичу, которому представляли сведения, выяснилось, что это были сведения
не за 2010-й год, а за 2011-й. Вот мы, допустим, говорили, что сведения были поданы за 11-й год.
Конечно, когда там автоматически эту информацию опубликовали и сравнили, то, естественно,
были расхождения.
Илья Хандриков: Надежда Степановна. Вопрос у меня чуть шире, он выходит за пределы, но он по
теме коррупции, да. Знаете ли вы некоторые статьи налогового кодекса (вы сегодня приводили
некоторые статьи), кроме 64-ой, не наполненные механизмами реализации? Это на самом деле
приводит к коррупции: у меня, например, было убито предприятие в этом году (кстати, как сотни
других в стране), благодаря тому, что 64 статья о предоставлении рассрочки и отсрочки не была
наполнена никакими механизмами.
Чамкина: Мы сейчас, наверное, выходим за пределы дискуссии, и вы это, наверное, не обсуждали.
Скажу следующее: ФНС налоговой политикой как таковойне занимается, мы только
контролирующий орган. При этом мы четко должны выполнять указания и следуем разъяснениям
Министерства финансов, и я могу хоть целый день вам сейчас рассказывать о любой статье
налогового кодекса. Она там не одна, таких стаей несколько, которые действительно к этому могут
привести. Я могу привести маленький пример, чтобы было понятно всем. Человек,
зарегистрировался как индивидуальный предприниматель и встал на учет. У него розничная
торговля где-то там на рынке в палатке под ЕНВД, причем неважно, какую сумму дохода он
получает, и у него есть некий вмененный доход, с которого он налог платит.
Могут возникнуть особые условия в его работе. Есть сезонность, человек может заболеть, у него
может, скажем так, эта палатка сгореть, не приведи господи, но человек в такой ситуации не
всегда думает о том, что ему нужно, находясь, например, на больничной койке, бежать в
налоговые органы и сниматься с учета. Он этого не делает. Может быть ситуация, когда ему нечем
сегодня торговать, но он тоже не бежит и не снимается с учета в налоговом органе. Но парадокс
заключается в том, что не получая дохода, он должен платить ЕНВД. Вот как это можно
расценить? И налоговый орган просто четко выполняет свою работу - не потому, что он хочет
захватить эту палатку, не потому что он хочет, скажем так, угробить этого предпринимателя. Если
этого не сделает налоговый орган, тогда проверяющий (нас тоже проверяют) скажет, что “в
данном случае вы пропустили, не обратили внимания, нанесли ущерб бюджету в таком то
размере”. Скажу еще одну вещь, которая, может, странно будет звучать из моих уст. Зачастую
налогоплательщик не платит не потому, что он не хочет платить, а потому что он не знает как
правильно заплатить в соответствии с нормой. Конечно, на мой взгляд, Налоговой кодекс сегодня
нуждается в том, чтобы привести в соответствие определенные статьи, главы. Понятийный
аппарат должен быть четко прописан. На мой взгляд, не должно быть двусмысленных норм, не
важно какой это налог: НДС ли, прибыль ли, или все остальное. А то у нас получается вообще
непонятная ситуация, когда я реализую имущество как юридическое лицо по налогу на имущество,
я неплательщик до тех пор, пока я не зарегистрировал это недвижимое имущество, а по налогу на
прибыль. В данном случае, перехода права собственности пока не произошло. Не хочу много
говорить, но вот такие вот я вам примеры привела.
Или с теми же самыми физическими лицами. Все говорят о переходе на прогрессивную шкалу
налогообложения. Кстати, была недавно передача, на которой обсуждали роскошь, в том числе и
это зацепили. Народ не поймет, что же такое роскошь: вчера шоколад и хрусталь в России были
роскошью, сегодня уже нет. Вот, например, в Украине сегодня просто для себя приняли решение,
что роскошью, например, является если это жилая квартира, то свыше 200 кв. м., а если это жилой
дом, то свыше 400 кв.м. У каждого свое понимание. У нас сегодня обсуждают тот же самый налог
на роскошь, почему-то хотят отталкиваться от неких социальных норм (ну я сейчас это не
обсуждаю, у каждого есть, видимо, свое понимание), и все становятся заложниками того, кто
генерирует эти идеи. Если говорить о прогрессивном налогообложении, то ставка 13% родилась не
просто так, она была посчитана. Это эффективная ставка. Это причина, почему мы не потеряли
налог, а многие вывели бизнес из тени и декларирует сегодня свои доходы. Что касается перехода
на прогрессивную шкалу налогообложения, мы должны все прекрасно понимать, что тогда все
физические лица обязаны будут все декларировать. Сегодня физическое лицо, имея основное
место работы, даже два-три основных места работы, у него удерживает налоговый агент. Он ни во
что не вникает, его это не заботит, он не общается с налоговой инспекцией, а завтра ему придется
заполнять декларацию. Вы не представляете сколько боли и слез нужно физическому лицу, чтобы
заполнить декларацию. Я могу бросить камень в свой огород, но декларация должна быть проще, и
мы стараемся ее упростить, эту декларацию. Больше того, на нашем сайте мы вывешиваем ее с
примерами по заполнению. Это мы сделали, когда грянул кризис 2008 года, для того, чтобы
физическое лицо понимало, какой ему режим выбрать, как ему зарегистрироваться удобнее с
наименьшими потерями, какие он должен представить документы, чем, допустим, тот или иной
режим отличается и какой для него будет выгоднее. Мы все это делаем, разъясняем, но хотелось
бы, чтобы это четко было прописано в законодательстве. Не знаю, насколько готов наш народ к
всеобщему декларированию. Я понимаю, что есть наверное, какие то некие пути, я о них не знаю,
какие-то этапы. Самое главное, если мы хотя бы в первую очередь, научимся декларировать и
заполнять правильно.
Панфилова:
Спасибо большое! У меня сразу возник вопрос, который мы потом обсудим, я бы литовских коллег
спросила, как у вас роскошь определяется, если она определяется.
(ответ: не определяется)
Не определяется вообще, то есть нет специального определения. Есть интерес, но скорее он
поднимается в плане социальных дискуссий. Спасибо большое, Надежда Степановна, очень
признательны.
Я бы хотела дать слово Баснаку Дмитрию Валерьевичу, чтобы он рассказал о деятельности
Минздравсоцразвития в области создания норм по декларированию и контролю за деятельностью
публичных должностных лиц, потому что для многих здесь присутствующих, наверное, это стало
откровением, что Минздравсоцразвития, и вообще тем какая связь между Минздравсоцразвития и
борьбой с коррупцией, потому что, поверьте мне, мой опыт показывает, что, ну наверное очень
маленький процент населения РФ, что вы каким-то образом как ведомство этим занимаетесь.
Поэтому, пожалуйста.
Дмитрий Валерьевич Баснак:
Спасибо! Ну я сейчас поясню, в чем тут загвоздка. В общем, я представляю департамент
Госслужбы Минздавсоцразвития России, являюсь заместителем директора департамента. Почему
Минздрав занимается этими вопросами? Изначально, до административной реформы,
существовало два министерства: министерство труда и министерство здравоохранения. После
реформы их объединили в одно министерство и функции министерства труда были переданы в
объединенное министерство, в том числе, функции выработки госполитики в области
государственной службы.
Мы являемся профильным органом, который осуществляет подготовку всех основных нормативноправовых актов по данному направлению. Соответственно, после подписания президентом
Национального плана по противодействию коррупции, его реализации в части политики в сфере
госслужбы тоже стала одним из наших основных направлений деятельности. Поэтому в течение
последних пяти лет, мы много внимания уделяем этим вопросам. Как и по всем другим
направлениям, у нас вся работа сводится к подготовке предложений по изменению
законодательства, мониторингу правоприменения, методическому обеспечению данных
нормативно-правовых актов. Еще одно из направлений у нас - это обучение государственных
служащих. То есть мы отвечаем за централизованное обучение госслужащих высшей группы и
полностью координируем обучение всех федеральных гражданских государственных служащих,
осуществляем организационно-методическую координацию обучения госслужащих субъектов РФ.
Как мы все знаем, за последние несколько лет были сделаны существенные изменения в
нормативно-правовой базе в области противодействия коррупции. Принято много законов, много
указов президента, и, конечно же, все эти изменения существенно повлияли и увеличили нагрузку
на кадровые службы госорганов, которые теперь должны все это реализовывать у себя на местах.
Нужно учитывать, что у нас сейчас идет двадцатипроцентное сокращение количества
госслужащих, и эти новые функции были возложены на госорганы без увеличения численности. То
есть те же самые люди, которые раньше занимались всей остальной работой, они теперь
занимаются и вопросами противодействия коррупции. Мы понимали прекрасно, что возложение
дополнительных функций это, конечно, благо но, в то же время, это большая нагрузка. Конечно,
это требует обучения, это требует разъяснения, поэтому мы по распоряжению Президента (об это
уже Валентин Иванович Михайлов говорил) организовывали обучение госслужащих: 500 человек в
прошлом году и 1000 человек в этому году. Кроме того, мы посмотрели шире и дали рекомендации
всем образовательным учереждениям, которые занимаются обучением госслужащих, при
организации обучения и всем госорганам при формировании заказа на обучение включать
антикоррупционную составляющую, как один из существенных блоков, направлений в
образовательную программу.
У нас ежегодно формируется перечень приоритетных направлений дополнительного
профессионального образования госслужащих, который согласовывается с администрацией
президента. Там тоже одно из направлений - противодействие коррупции. То есть по нему
дополнительно, сверх тысячи человек, прошедших централизованное обучение, организовывается
обучение.
Многими здесь обращалось внимание на то, что действующее законодательство вызывает массу
вопросов по реализации: и очень много разных трактовок возникает, которые приводят к тому, что
часто и госслужащие бывают не защищены, и органы не знают как поступить в той или иной
ситуации. В этой связи, мы по решению президиума по коррупции подготовили пакет
методологических рекомендаций по реализации данных нормативно-правовых актов. Мы его
готовили на основании анализа тех писем, тех обращений граждан, которые приходят к нам. К нам
действительно приходит очень много обращений, тот вопрос который вы сказали про долевую
собственность квартиры, он к нам тоже приходил, мы тоже на него отвечали. То есть мы стараемся
тоже давать эти разъяснения. Многие вопросы действительно очень сложные и ответы по ним не
всегда удается найти. Действительно надо менять нормативно-правовую базу. Мы тоже это видим,
и такие предложения готовим. В течение последних нескольких лет и в закон о коррупции, и в
указы президента по проверке деклараций сведений вносились изменения, уточнения.
Естественно, это же процесс такой, живой. Понятно, что всегда в ходе практики выявляются
определенные моменты, которые нужно откорректировать, которые нужно улучшить для того,
чтобы это реализовывалось более эффективно.
Что касается декларирования доходов. Та справка, которую мы сейчас имеем, фактически уже
много лет существует. Мы понимаем, что ее надо совершенствовать и такие предложения у нас
были подготовлены. Мы ее обсуждали вот в Администрации президента, сейчас дорабатываем, тут
много естественно встает вопросов, потому что с расширением информации, которую мы хотим
собирать, возникает сложность с ее проверкой. Но мы, конечно, в большей степени исходим из
того, что пусть госслужащие лучше показывают больше, пусть может быть даже это будет сложно
проверить, но зато, в любом случае, это информация, которую всегда можно сопоставить,
проанализировать, воспользоваться. Даже если он заявил об этом несколько лет назад, можно
всегда поднять и сравнить. Мы, в рамках совершенствования и применения информационных
технологий в кадровой работе, в том числе рассматриваем вопрос о том, чтобы госслужащие
заполняли эти справки в электронном виде, и они автоматически через базу данных переходили в
кадровую службу, чтобы кадровая служба могла проверять все это в автоматизированном режиме.
Сейчас уже будем апробировать это на своем министерстве и подведомственных службе
агентствах. Надеемся, что получим какие-то комментарии от кадровиков нашего министерства и, в
дальнейшем, будем готовить эти предложения, чтобы расширять использование этого механизма
уже в других органах.
Что еще хотелось бы сказать? Вот тут многие говорили про подарки. Про то, что в общем то весьма
неозднозначная позиция по поводу того, каким образом нам в дальнейшем двигаться по этому
направлению. Хочется сказать, что мы готовим изменения в частности гражданского кодекса,
изменения пакета нормативно-правовых актов. Изначально, почему вот возник вопрос по поводу
запрета на дарение? Запрет на дарение, он не нами тут придуман. Это были рекомендации GRECO
к РФ, в которых было четко написано: “необходимо полностью ввести запрет”. Мы посоветовались
с нашими экспертами, проанализировали международный опыт и увидели, что во многих странах
такого запрета нет. Как раз таки там устанавливается не полный запрет на дарение, а запрет на
дарение от тех лиц, которым госслужащий может оказать предпочтение, которым госслужащий
может содействовать в получении какой-то выгоды, то есть если возникает конфликт интересов.
Мы подготовили доработанную редакцию, сейчас мы согласовываем его с органами и у нас уже
поменялся подход, мы думаем все-таки прописать вариант, в котором запрета как такового нету,
просто госслужащий не может принимать подарки от служащих, если это вызовет конфликт
интересов, в том числе о лиц, в отношении которых он осуществлял и осуществляет функцию
госуправления или же в отношении которым он может оказать содействие. Вот тут тоже мы долго
думали: по действующему законодательству у нас конфликт интересов отражает личную выгоду
самого госслужащего. А часто бывают ситуации при которых у него личной выгоды нет, ему
принесли подарок, а он просто позвонил кому-то в соседнее ведомство и там ему оказали
содействие. То есть это не конфликт интересов, т.е. не подпадает. Но все равно это нужно как то
урегулировать и мы стремимся такую вот фразу прописать. Ну и соответственно, он может брать
подарки только на официальных мероприятиях, мы даем разъяснения определения, что такое
протокольное мероприятие. Если он взял эти подарки и хочет их оставить, то он уведомляет об
этом нанимателя, руководителя органа, а если он не хочет оставлять, то он просто их сдает в
орган, и права выкупа у него уже нет этого подарка, как сейчас это предусмотрено.
В течение многих лет мы готовили многие другие инициативы по совершенствованию
антикоррупционного законодательства. В общем то, получается, что люди те же самые и их надо
учить, и, конечно, это вызывает сложности, но наш мониторинг показывает, что активность работы
антикоррупционных подразделений и комиссий за последний год существенно возросла. Мы
мониторим с 2009 года деятельность комиссий. У нас по состоянию на конец второго квартала
2011 года для сравнения было проведено пять тысяч триста, почти пять тысяч четыреста (5400)
заседаний комиссий, а в 2010 году, на тот же период было 750. То есть почти в десять раз
активность возросла. Я считаю, что это позитивный тренд, и если так дальше будет продолжатся,
то понятно, что до какого-то уровня это дойдет и в таком случае деятельность активизируется. Так
же у нас, конечно, возросло количество лиц, привлеченных к дисциплинарной ответственности.
Если сначала комиссии работали, какие то предложения выносили, но результатов было мало: (в
2010 году у нас было порядка 140 человек), то в 2011 году на второй квартал 600 (я не знаю
сколько будет в конце года, я думаю что будет много). То есть все-таки работа идет в этом
направлении.
Еще, я считаю достаточно позитивным моментом то, что в этом году нам удалось подготовить
проект закона о введении ротации на государственной гражданской службе, он был принят
Государственной Думой и подписан Президентом. К этому документу тоже шли много лет, долго
обсуждали содержание, и сейчас у нас вводится жесткая ротация государственных гражданских
служащих на должностях уровня руководителя территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти, которые осуществляют контрольно-надзорные функции. При этом,
Президенту и правительству законом предоставлено право утвердить дополнительные перечни
должностей по которым тоже будет осуществляться ротация. Естественно введен
компенсационный пакет для тех людей, кто передвигается в порядке ротации в другую местность,
то есть это и оплата переезда, это все, что касается нового жилого помещения. Мы надеемся, что
это будет одной из мер по противодействию коррупции на государственной гражданской службе.
Соответственно, этим законом и субъектам предоставлено право определять перечень этих
должностей, и вменена обязанность реализации данного закона.
Я, в принципе, готов ответить на вопросы. Я так, основное, о чем хотел сказать, обозначил.
Спасибо.
Панфилова. Большое спасибо. Тогда мы в паре с вашим выступлением послушаем выступление
Ивана Сергеевича Ниненко. Спасибо большое за участие, Надежда Степановна. После этого мы
откроем дискуссию, и всем будет предоставлена возможность высказаться по всему спектру
услышанного.
Иван Сергеевич Ниненко:
Спасибо большое. Я возьму на себя смелость озвучить некоторые идеи по развитию системы с
точки зрения гражданского общества в первую очередь. Речь идет о том, что когда мы говорим
про проблемы с возможностью контроля, возникающие из-за размеров нашей страны, в том числе
из-за качества кадров, коррумпированности наших органов, одним из ключевых элементов
являются возможности гражданского контроля. Я остановлюсь на нескольких пунктах. Это не будут
серьезные рекомендации с точки зрения всей системы, это будет сказано, повторюсь, с точки
зрения общественного контроля.
Публикации, которые сейчас существуют, существуют очень условно. Нет обязанности сохранять
данные. Закон обязует опубликовать данные, но по сути, и так некоторые ведомства делают,
данные публикуются и тут же исчезают с сайтов. Здесь вопрос трактовки. Есть термин
“опубликовать”, но по сути сейчас можно наблюдать те ведомства, которые трактуют этот термин
следующим образом. Это значит, что у нас есть возможность для галочки один раз показать, а
затем сразу же убрать с сайта. Нет и единого формата данных, что тоже сильно усложняет
общественный контроль. Говоря о формате, речь идет о том, что нет страницы на сайте, на
которой это должно размещаться. Соответственно, когда мы ищем декларацию, надо проводить
целые поисковые операции по нахождению этих данных. Нет и единого формата в том смысле,
будет ли это вордовский файл, который просто вывешен, или это будет файл во флэше, который
совершенно не читаем другими программами. Соответственно, здесь будут простейшие
рекомендации, некоторые из которых вообще не требуют серьезных затрат. Первое - это, конечно,
создание единого сайта - это было бы слишком хорошо, но хотя бы создание единого формата
публикаций. То есть суть рекомендации - единый формат, в котором органы будут выкладывать
свои данные. Я уверен что в данном случае это упростит решение проблем. У всех возникает
вопрос: “А как выкладывать данные? А что выкладывать?”. Единый формат, а - упростит жизнь
сотрудникам и бэ - упростит жизнь проверяющим органам и общественным организациям. Да,
параллельно усложнив жизнь тем, кто хочет там что-то спрятать. У них не получится прятать чтото в данных, но нас это не интересует. Также имеет смысл закладывать машиночитаемый формат,
open data, который бы позволил бы в автоматическом режиме все открытые данные гражданским
организациям забирать и обрабатывать. Здесь потенциал для общественных исследований
потрясающий - с точки зрения мониторинга изменения доходов и с точки зрения исследования
разных ведомств.
Естественно, необходимо обязать хранить старые данные. Это никому особо не усложнит жизнь, но
это просто необходимо сделать. Сейчас эти данные доступны в теории, на практике их нужно
запрашивать через СМИ, а это лишний шаг, который нужно делать. Мы не говорим, что эти данные
секретны и что мы перестаем выкладывать данные прошлых лет, просто доступ к ним усложнен. Я
считаю, что однозначно имеет смысл небольшое расширение публикуемых данных. Можно
обсуждать, насколько расширять, но, например, публиковать год автомобиля, который находится в
собственности у сотрудника, я считаю необходимым. Это не нарушит его права на частную жизнь
больше, чем она в целом нарушается декларациями, но даст намного больше данных для
мониторинга общественных организаций. И регион недвижимого имущества тоже надо указывать.
Более того, и то, и другое публикуется, например, в декларациях кандидатов.
О чем еще имеет смысл говорить, это об унификации разных деклараций. То, что я говорил
сегодня а “Трансперенси Интернешнл” говорит уже давно о различиях в декларациях в частности
связано и с тем, что лица, которые подают декларации как действующие депутаты и как
кандидаты в госдуму следующего созыва, вынуждены заполнять два совершенно разных
документа, устроенных по-разному по своей структуре. При этом 90% данных, которые они
подают, совпадают. Соответственно имеет смысл говорить об унификации этих деклараций. Меня
сегодня поправили - “деклараций и сведений”, но я буду использовать термин “декларации”. Это
опять же упростит жизнь. Мы сегодня говорим о том, что нагрузка накладывается на госслужащих,
но мы тем самым упростим им жизнь.
Также необходимо повысить открытость публичных высших должностных лиц. Сейчас у нас есть
огромный список лиц, по отношению к которым применяется законодательство, но никак не
разделяются сотрудники среднего уровня и высшие должностные лица. Что необходимо было бы
применять, это публикация банковских счетов, наличных денег, что, кстати, в Латвии применяется,
публикация акций. Кстати, для многих из них это существует в виде предвыборных деклараций. В
данном случае публикуется состояние счетов, акции, и получается, что выборные должности раз в
четыре года, в шесть лет публикуют, или, если они выдвигаются где-то еще - тоже публикуют.
Соответственно они в некотором плане уже открыли эти данные публике. Соответственно, имеет
смысл расширить эту практику и публиковать эти данные раз в год, что безусловно повысит
доверие общества к этим лицам.
Конфликт интересов. Это может быть темой для отдельного серьезного обсуждения, потому что
здесь мы проходим буквально по верхам. Важно было бы добавить участие родственников в
коммерческих и некоммерческих организациях которые могут являться источником конфликта
интересов. И, конечно, следует указывать сферу деятельности этих организаций в декларациях.
Каким-то образом предусмотреть это декларирование. Есть некоторый западный опыт в той же
Великобритании, где указывается сфера деятельности компаний, с которыми связаны публичные
должностные лица. Сейчас мы можем посмотреть список из двадцатки ОАО и ООО и это ничего
нам не скажет - там буквально “Центра А”, “Центр Б” и “Центр Ц”, это реальные названия, которые
там встречаются. Если мы будем знать, в какой сфере работает эта организация в
стандартизированном виде, то мы сможем увидеть и во многом предотвратить конфликт
интересов.
Если говорить об ответственности, то буквально недавно в законодательстве наконец-то появилась
ответственность в связи с утратой доверия. Это возникает в случае непринятия мер по
предотвращению конфликта интересов в том числе. Если говорить о декларациях, ответственность
возникает в двух случаях. Это непредоставление декларации в первом случае, и предоставление
заведомо неверных или неполных сведений. За это предусмотрена дисциплинарная
ответственность в виде увольнения в связи с утратой доверия. Отдельно хочу сказать что термин
выбран очень спорный с точки зрения публичности данных действий. Когда СМИ распространяют
информацию о том, что некто уволен в связи с утратой доверия, ни у кого не возникает
ассоциации с каким-то правовым основанием, а не просто “настроением начальства”. И во многом
это также подкреплено практикой, так как такое увольнение применялось без всякого объяснения
к мэру Москвы.
Если мы говорим про совершенствование этой системы, то как минимум нужно ввести
административную ответственность по опыту многих стран за нарушение сроков подачи
деклараций. Это опять же могут быть некоторые штрафы, которые не повлекут за собой ничего
критического, вроде разрушения всей государственной системы, но это дисциплинирует и
повышает осмысленность всей этой системы. Сейчас, по сути, можно подавать с опозданием и
никакого наказания за это не будет.
Нарушение правил декларации публикаций. То же самое. Еще раз, если мы говорим о том, чтобы
унифицировать правила публикации... Потому что некоторые ведомства мы вообще не можем
найти. Более того, мы сейчас направляем в прокуратуру жалобы по некоторым организациям.
Например, Норильск считает, что они должны публиковать только в том случае, если есть согласие
должностного лица, что противоречит федеральному закону, региональному закону и так далее, и
тому подобное. Мы надеемся, что прокуратура встанет на нашу сторону и оспорит этот акт. Вопрос
в том, что даже когда есть законодательство, которое напрямую обязывает публиковать эти
данные, сейчас по сути нет ответственности за его нарушение. С нашей точки зрения было бы
полезно ввести уголовную ответственность за предоставление заведомо неверных или неполных
сведений. Алексей указывал, что например в США нету незаконного обогащения. Это так, но при
этом там есть очень серьезное наказание за предоставление недостоверных сведений, и
государственный служащий реально боятся предоставить недостоверные сведения. Наше общение
с государственными служащими Америки говорит о том, что они очень серьезно относятся к
предоставлению сведений и больше всего боятся случайно что-то забыть, потому что за это есть
уголовная ответственность и им придется доказывать, что они сделали это неумышленно, если они
это забыли.
Ну и конечно, мы очень много уже обсуждали, не буду подробно на этом останавливаться, но
незаконное обогащение в том или ином виде надо вводить в российское законодательство. Может
быть, для начала, не прямым образом, не в качестве уголовного наказание сразу, но введение
незаконного обогащение как повода для расследования и необходимости дачи объяснений в
отношении этого имущества было бы очень полезным шагом. Сейчас мы проводим некоторую
общественную работу по мониторингу деклараций и могу сказать, что есть некоторые декларации,
которые однозначно показывают нам обогащение, которое не сопоставимо с доходами и
имуществом. Когда на счетах указываются критически малые суммы денег, а потом появляется
автомобиль Бентли, стоимость которого превышает все суммарные доходы за последний
публичный период (когда мы можем узнать данные о банковском счете). Он явно превышает все
возможные официальные способы накопления. Мы даже не можем подать никакого официального
запроса по этому поводу.
Немного еще остановлюсь на проверке. Сейчас у нас правом на проверку, мы говорили, имеют
правоохранительные, налоговые и ряд других органов, политические партии, Общественная
палата и для ряда лиц - средства массовой информации. Наш опыт таков, что мы подавали
запросы в ряд политических партий, и некоторые политические партии соглашались инициировать
проверку. Теперь для ряда лиц будет возможность подавать запросы через СМИ, для нас это
сильно упрощает возможность инициации проверки. Но опять же, комиссия внутри органов и
президиум совета, на данный момент была одна проверка, всем известный генерал, но за все
время действия системы деклараций был наказан всего лишь один генерал МВД, что показывает
крайне низкую эффективность. И это было в самом начале существования этой комиссии, и с тех
пор ни одной проверки публично проведено не было.
Соответственно, когда мы говорим о рекомендациях, то осмысленно было бы выделить круг
публичных должностных лиц для которых эта проверка была бы обязательной. Когда мы начинаем
жаловаться, что у нас слишком много публичных должностных лиц, мы забываем, что можем
ограничить проверки небольшим набором проверяемых, но для которых эта проверка была бы
обязательной, которые бы, во много, потом применяли это на своих подчиненных.
Создание совета при президента могло бы являться прообразом этого. Как раз для проверки
высших должностных лиц или для проверки деклараций губернаторов и т.д., и т.п.
Но главное, на чем я хочу остановится, в текущем моменте в России, это публичность результатов
проверки. В разных отчетах можно услышать, что прокуратура выявила тысячу или две тысячи,
три с половиной тысячи нарушений. Но мы не видим какие это нарушения и сегодня Надежда
Степановна Чамкина пояснила, что часто эти нарушения являются нарушениями чисто
технического характера. И мы не видим фамилии тех кто нарушил, и здесь основная ошибка,
потому что публичность проверок смогла бы существенно поднять уровень доверия общества к
представляемым данным. Сейчас, полная непубличность проверок, то есть полная закрытость этих
данных, поддерживает сложившееся мнение граждан о том, что эти декларации не имеют никакого
отношения к реальности. Спасибо за ваше внимание!
Панфилова: Огромное спасибо Ивану Сергеевичу. Я думаю, что сейчас у нас есть повод задать
вопросы и Дмитрию Валерьевичу Баснаку, и Ивану Сергеевичу Ниненко по поводу озвученных
данных, потому что действительно, то что он вам представил как рекомендации нашей
Лаборатории Антикоррупционной политики ВШЭ и Трансперенси Интеренешнл - Р, взято не из
воздуха. Это появилось из нашей деятельности по сопоставлению деклараций, которую мы
проводили, и действительно, это комические истории, когда нам люди показывают доход 800 тыс.
руб. в 2009 году, те же 800 тыс. в 2010, а единственная разница между декларациями - появление
машины Порш Кайен. То есть она либо упала туда в декларацию откуда-то, никаких причин ей там
появится нет, никаких действий не производится. Куда бы мы не обращались по поводу этого
Порш Кайена, нам все говорят, что тут нет причин, а самое главное, что у нас нет возможностей
инициировать проверки, а у органов нет причин на это как-либо реагировать. Соответственно, ни
для кого не секрет, что интерес к этой сфере регулирования предотвращения коррупции в
публичных органах в обществе очень высокий. Мы все понимаем, что обеспечение максимальной
прозрачности в этой сфере пойдет во благо не только собственно антикоррупции, но и пойдет во
благо улучшения атмосферы доверия в нашем обществе, что есть краеугольный камень всего
происходящего. Так что хотелось бы услышать, куда мы поворачиваем в плане более высокой
публичности и, конечно, реагирования на эти, условно, “Порш-каены”, которые непонятно откуда
берутся и никакой реакции мы на их появление не видим.