Табах Антон Валерьевич к.э.н. доцент НИУ ВШЭ, главный экономист РА «Рус-рейтинг» Андреева Дарья Алексеевна старший советник Аналитического центра при Правительстве РФ, аспирант географического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова Проблемы фискального стимулирования на региональном уровне в условиях бюджетного кризиса В условиях затяжного экономического кризиса, дефицита инвестиционных ресурсов использование инструментов дискреционной фискальной политики является одним из ключевых рычагов стимулирования экономической активности. В данной статье будут рассмотрены используемые региональными и муниципальными органами власти косвенные инструменты дискреционной политики, связанные с изменением режима налогообложения (ставок налогов, налоговых льгот, базы налогообложения)1 в пределах установленных полномочий, а также отдельные преференции, принятые на федеральном уровне и утвержденные Налоговым кодексом Российской Федерации, повлиявшие на изменение налоговой нагрузки на территориях. В соответствии с действующим устройством налоговой системы Российской Федерации, все налоги подразделяются на федеральные, региональные и местные. Корректировка режима налогообложения на каждом территориальном уровне возможна только для тех налогов, которые закреплены за соответствующим уровнем. В то же время налоговым законодательством установлены дополнительные возможности расширения преференций для отдельных категорий налогоплательщиков. Соотношение преференций общего характера и установленных региональными (местными) органами власти (далее – РМОВ) в пределах их полномочий для разных налогов различно: так, в общем объеме льгот по налогу на прибыль доля льгот, утвержденных РМОВ, составляет порядка 10%, льгот по налогу на имущество организаций – порядка 45%, льгот по земельному налогу – более 80%, льгот по транспортному налогу – около 95% (См. Приложение 1). Тем не менее, уровень предоставленных преференций по сравнению с объемами налоговых поступлений по данным налогам в бюджет держится на уровне 10% (в кризисный 2009 год он вырос до 12,5%, что связано с резким падением самих налоговых поступлений), из которых половина приходится на льготы по налогу на имущество организаций, треть - на налог на прибыль, 15% - на земельный налог, остальное – на транспортный налог и налог на имущество физических лиц. Под прямыми инструментами дискреционной политики понимаются бюджетные инвестиции и другие виды прямых государственных расходов 1 300 14% 250 13% 200 12% 150 11% 100 10% Налог на имущество организаций Налог на прибыль 50 9% в % от поступлений 0 Земельный налог Налог на имущество физических лиц Транспортный налог 8% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Рис.1. Динамика объема и структуры льгот, установленных РМОВ Налог на прибыль Налог на прибыль является одним из бюджетообразующих налогов, занимая около трети собственных доходов консолидированных бюджетов регионов2. Налоговым кодексом предусмотрено множество преференций, снижающих изъятие в бюджет налога на прибыль. Среди наиболее значимых являются: доходы, не учитываемые при определении налоговой базы (ст. 251 НК РФ, более 60 позиций), установление пониженных ставок и нулевой ставки налога на прибыль от выплаченных дивидендов, применение «амортизационной премии» (ст. 258 НК РФ), учет убытков прошлых лет (ст. 283 НК РФ) и установление понижающих ставок налога на прибыль по законодательству субъекта Российской Федерации (ст. 284 НК РФ) (подробнее – см. Приложение 1). В данном параграфе будут проанализированы те преференции, которые установлены органами власти субъектов Российской Федерации – в общем объеме недопоступлений налога на прибыль в бюджеты всех уровней они занимают порядка 10%. В соответствии с п.1 ст.284 Налогового кодекса Российской Федерации налоговая ставка налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации (18%), законами субъектов Российской Федерации может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков до 13,5%. Данная мера является достаточно распространенной, однако в некоторых субъектах не утверждена региональным законодательством вовсе, как то в Тверской области, Тыве и Алтайском крае. Есть и обратные примеры, когда меры утверждены, но абсолютно не востребованы на протяжении всего рассматриваемого периода: таких регионов насчитывается порядка 15, в частности - Курская, Мурманская, Саратовская области, Башкортостан, Ставропольский край, республики Дагестан, Чечня и Кабардино-Балкария, отдельные регионы Дальнего Востока. В соотношении с поступлениями налога на прибыль, объем выпадающих доходов составляет порядка 4% (в 2014 году), при этом на протяжении исследуемого периода не менее чем в 70 регионах уровень выпадающих доходов стабильно ниже среднероссийского значения, За прошедшее десятилетие его доля в структуре собственных доходов сократилась с 37% в 2007 году до 28% в 2015 году 2 что говорит о том, что на совокупную динамику оказывают значительное влияние показатели отдельных субъектов. Стабильно высокий уровень льгот отмечается в Пермском крае и ХантыМансийском автономном округе, Оренбургской области. Превышает среднероссийский уровень в отдельные периоды объем льгот в республиках Алтай и Карелия, Самарской, Нижегородской, Новгородской, Ленинградской и Калужской областях. Категории получателей льгот среди наиболее активных в сфере проведения преференциальной политики субъектов разный: так, в Пермском крае получателем льгот являются все организации, среднесписочная численность которых превышает 10 человек и доходы за налоговый период превышают 100 тыс. рублей. Количество организаций, пользующихся данной льготой в регионе, достигает 9,3тыс. (или 88% от всех организаций – получателей льгот по налогу на прибыль). Для сравнения, в другом субъекте с высоким уровнем выпадающих доходов по налогу на прибыль – Ханты-Мансийском автономном округе – количество организаций-получателей льгот составляет 56 единиц, что говорит об адресном предоставлении льгот. В соответствии с региональным законодательством, льготы получают организации, занимающиеся добычей полезных ископаемых и осуществляющие освоение природных ресурсов, включающее в себя все виды работ по обустройству месторождений, строительству объектов инженерной инфраструктуры и коммуникаций. Объем выпадающих доходов в 2014 году оценивается в 45% от уровня поступлений в бюджет округа (43 млрд. рублей, что в два раза превышает объем сборов налога на прибыль на территории субъектов в составе Северо-Кавказского федерального округа). 5% 4% 3% 2% 1% 0% РФ Пермский край ХМАО Оренбургская область Республика Алтай Республика Карелия 2007 1.8% 25% 25% 2008 2.4% 22% 21% 2009 3.6% 32% 36% 16% 2010 3.3% 25% 25% 2011 3.3% 28% 29% 2012 3.2% 15% 22% 2013 3.1% 20% 26% 2014 4.0% 17% 45% 16% 32% 18% Рис.2. Объем льгот по налогу на прибыль, в % от поступлений налога на прибыль; регионы с высоким уровнем выпадающих доходов по налогу на прибыль (> 15%) Иной подход при предоставлении льгот отмечается и в Оренбургской области, хотя изначально инвестиционная льгота версталась под нефтяные компании, налог на прибыль которых составляет практически треть бюджета субъекта: там, в соответствии с региональным законодательством льгота предоставляется организациям, инвестирующим в экономику региона и заключившим соответствующий инвестиционный договор с Правительством региона. В 2013 году инвестиционные договоры были заключены с шестью инвесторами: ОАО «Оренбургнефть», ООО «Бугурусланнефть», ОАО «Новотроицкий цементный завод», ООО «Руссоль», ОАО «Гайский горно-обогатительный комбинат» и ОАО «МК ОРМЕТО-ЮУМЗ», однако впоследствии соглашения с тремя потенциальными бенефициарами («Гайский ГОК», «МК ОРМЕТО-ЮУМЗ» и «Новотроицкий цементный завод») были расторгнуты в связи с невыполнением условий договора. Характерной особенностью законодательства области является утверждение размера льгот и их перечня с периодичностью раз в год. Успешным примером адресной разработки и предоставления льгот является Калужская область. Региональным законодательством предусмотрены меры поддержки для различных категорий инвесторов: по объему капиталовложений (от 0,1 до 3 млрд. рублей по всем видам деятельности и более 3 млрд. рублей по приоритетным направлениям3), по видам экономической деятельности (фармацевтическое производство), и тем, кто осуществляет модернизацию производства с объемом капитальных вложений более 10 млн. рублей. Отдельные преференции предусмотрены для компаний, осуществляющих деятельность в пределах ОЭЗ («Калуга») и индустриальных технопарков («Ворсино», «Грабцево», «Росва», «Калуга-Юг»). Другой пример адресного предоставления льготы – Ленинградская область, где сравнительно большими преимуществами обладают производители автомобилей, машин и оборудования (более длительный период предоставления льготы), что было сделано в рамках поддержки автомобильному кластеру на территории региона. Кроме того, льготы установлены для участников консолидированной группы налогоплательщиков, что создает дополнительные преимущества. Налог на имущество организаций Роль налога на имущество организаций в структуре собственных бюджетных доходов регионов растет: по итогам 2015 года его доля составила 9% (в 2007 – 6%). Это обусловлено рядом причин, в частности, последовательной отменой отдельных льгот по налогообложению инфраструктурных объектов, а также изменением порядка налогообложения (определение налогооблагаемой базы по кадастровой стоимости, а не инвентаризационной). Поскольку переход на кадастровую оценку еще не осуществлен в большинстве регионов, в последующие годы объем сборов имущественного налога будет увеличиваться. Налоговый кодекс устанавливает преференции, снижающие изъятие в бюджет налога на имущество организаций. Так, статьей 381 определены категории налогоплательщиков, освобожденные от налогообложения (~ 50% от общего объема преференций). Наибольший объем льгот (около 90%) в их числе приходится на железнодорожные пути, магистральные трубопроводы, линии энергопередачи, однако с 2013 года их объем уменьшается (ставка будет расти на 0,3 п.п. ежегодно в течение 6 лет – до 1,9% в 2018 году)4. Среди других категорий, освобождаемых от налогообложения в рамках данного положения, можно отметить федеральные автодороги (5%), научные центры (1,5%), учреждения УИС (0,7%), религиозные организации (0,3%). Другой категорией выгодополучателей являются инвесторы, реализующие деятельность СРП (~ 4% от общего объема преференций). Остальное Производство крахмала и крахмалосодержащих продуктов, кормового микробиологического белка, премиксов, кормовых витаминов, антибиотиков, аминокислот и ферментов; производство резиновых шин, покрышек и камер; производство чугуна, стали и ферросплава, сортового горячекатанного проката и катанки. 4 Данное положение не распространяется на объекты, введенные в эксплуатацию после 1 января 2015 года; объекты, расположенные в границах Республики Саха, Иркутской и Амурской области (ст.380 НК РФ) 3 приходится на льготы, установленные РМОВ. Преференции установлены повсеместно, за исключением Республик Тыва, Алтай, Алтайского края, с 2014 года – Северной Осетии5. В соотношении с поступлениями налога на имущество организаций, объем выпадающих доходов составляет порядка 24 (в 2014 году), причем он сократился практически вдвое за исследуемый период (за счет более стремительного роста поступлений налога, объем льгот в абсолютном выражении не сокращался). Одновременно с этим сократилось количество субъектов, в которых объем льгот превышал 50%: с 38 в 2007 году до 7 в 2014 году. Стабильно высоким уровень выпадающих доходов на протяжении исследуемого периода оставался в Республике Мордовия, Тюменской и Орловской, Псковской и Ульяновской областях, значительный рост в последние годы отмечен в Магаданской области и Чечне. 50% 40% 30% 20% 10% 0% Количество субъектов, где объем выпадающих доходов > 50% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 38 33 24 23 19 10 9 7 РФ 46% 38% 30% 29% 28% 26% 25% 24% Магаданская область 42% 37% 35% 49% 48% 40% 61% 123% Чеченская Республика 5% 34% 11% 26% 70% 50% 52% 77% Ульяновская область 60% 53% 47% 90% 83% 17% 58% 69% Республика Мордовия 103% 79% 78% 121% 172% 219% 190% 67% Тюменская область 125% 112% 73% 80% 75% 68% 66% 66% Орловская область 109% 73% 74% 74% 72% 69% 62% 65% Псковская область 94% 85% 72% 81% 86% 49% 44% 59% 50 40 30 20 10 0 Рис.3. Объем льгот по налогу на имущество организаций, в % от поступлений налога на имущество организаций; регионы с высоким уровнем выпадающих доходов (> 50%) (ранг по итогам 2014 года) Преференции в Магаданской области установлены для достаточного широкого перечня льготополучателей, однако расширение поддержки в последние годы связано с введением льгот для организаций, владеющих на праве собственности или ином основании гидроэлектростанциями, введенными в эксплуатацию с 2013 года (в отношении имущества, входящего в состав производственно-технологического комплекса гидроэлектростанций, участвующего в процессе выработки и передачи электроэнергии). Новая станция (УстьСреднеканская) в Колымском каскаде ГЭС началась в 2013 году и имеет большое значение для развития горнодобывающего комплекса региона. В совокупности с иными льготами, определенными региональным законодательством (в частности, пониженная налоговая ставка для организаций, владеющих ЛЭП6), данные меры позволяют снижать среднеотпускной тариф на электроэнергию, что благоприятно влияет на динамику экономического развития. В Республике Мордовия объем льгот долгое время превышал объемы поступлений (2010-2013 гг.), что было связано с широким перечнем льготополучателей, утверждённых региональным законодательством: организации, осуществляющие строительство газовых сетей, железнодорожные перевозки, производители сельскохозяйственной продукции, производители и дистрибьютеры минеральных удобрений – всего более 30 категорий. Впоследствии перечень льготополучателей сократился, но все равно остается значительным 5 6 До 2011 года льгот не было в Пензенской области, до 2010 г. – Чукотском АО В противовес к нормам, зафиксированным НК РФ – пониженная ставка в размере 0,5% до 2018 года производители пивоваренной продукции, осуществляющие авиационные перевозки и др. стеклянных изделий, организации, В Ульяновской области льготы дифференцированы в зависимости от вида экономической деятельности: 0,1% - производителям цемента, 0,15% - организации, осуществляющие деятельность по управлению аэропортами, 0,95% - организации авиационной промышленности, 1,1% - образовательные организации, текстильные производители, организации, реализующие приоритетный инвестиционный проект и формирующие и развивающие инфраструктуру промышленных зон. Нулевая ставка установлена для 10 категорий, осуществляющие деятельность в рамках режима ОЭЗ, ГЧП и иные. Транспортный налог Транспортный налог является региональным налогом и регулируется РМОВ в зависимости от мощности автомобиля. Основными налогоплательщиками налога являются физические лица. В некоторых субъектах ставки ежегодно пересматриваются в сторону увеличения, в некоторых – остаются неизменными в течение 3-4 лет. 12% 9% 6% 3% 0% РФ Тюменская область Республика Марий-Эл Сахалинская область Ямало-Hенецкий АО Тульская область 2007 11% 19% 39% 39% 1% 48% 2008 10% 16% 42% 36% 0% 50% 2009 10% 20% 70% 50% 0% 50% 2010 8% 19% 45% 47% 33% 57% 2011 8% 94% 47% 52% 28% 49% 2012 8% 88% 52% 51% 0% 53% 2013 7% 91% 51% 53% 35% 39% 2014 7% 96% 54% 48% 38% 38% Рис.4. Объем льгот по транспортному налогу, в % от поступлений транспортного налога; регионы с высоким уровнем выпадающих доходов по транспортному налогу (> 50%) Высокий уровень выпадающих доходов зафиксирован в Тюменской области и ЯмалоНенецкого автономного округа, где от уплаты транспортного налога долгое время были освобождены все владельцы легковых транспортных средств мощностью до 150 л.с. (а это практически 90% автовладельцев). В Сахалинской области высокий объем преференций из-за сравнительно низкого уровня ставок. В Тульской области от уплаты налога освобождены жители «чернобыльской зоны» (более 50% населения). Земельный налог Земельный налог является местным налогом и регулируется нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов о налогах и обязателен к уплате на территориях соответствующих поселений (межселенных территориях), городских округов. Основными налогоплательщиками налога являются юридические лица. В соотношении с поступлениями земельного налога, объем выпадающих доходов составляет порядка 25 (в 2014 году), причем он сократился на четверть за исследуемый период (за счет более стремительного роста поступлений налога, объем льгот в абсолютном выражении не сокращался). Одновременно с этим сократилось количество субъектов, в которых объем льгот превышал 50%: с 19 в 2007 году до 10 в 2014 году (значительно сократился объем льгот в Сахалинской, Амурской и Смоленской областях, Республике Башкортостан и Чувашия, Ханты-Мансийском автономном округе). Стабильно высоким уровень выпадающих доходов на протяжении исследуемого периода оставался в Мурманской области, г.Москва, Республике Коми, Еврейской автономной области, Красноярском крае и Томской области, увеличился за последние годы объем льгот в Калужской области и Камчатском крае. Примечательно, что преференции по земельному налогу имеют географическую привязку и убывают по градиенту север-юг и восток – запад, т.е. в сложных климатических условиях предприятия, как правило, получают сравнительно большие выгоды по уплате налога, что частично компенсирует удорожание деятельности. Тем не менее, среди регионов, где доля выпадающих доходов по земельному налогу также высока – г.Москва и Калужская область, где преференции являются одним из ключевых инструментом инвестиционной политики. 50% 25 40% 20 30% 15 20% 10 10% 5 0% Количество субъектов, где объем выпадающих доходов > 50% РФ 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 19 21 22 19 20 19 14 10 33% 50% 46% 34% 35% 32% 25% 25% Мурманская область 69% 127% 117% 158% 168% 146% 108% 119% г. Москва 391% 637% 593% 161% 151% 153% 101% 110% Ямало-Ненецкий АО 18% 23% 65% 43% 64% 60% 125% 105% Республика Коми 53% 121% 90% 94% 87% 81% 88% 105% Камчатский край 7% 3% 3% 9% 33% 52% 167% 96% Еврейская АО 116% 94% 94% 43% 29% 55% 89% 96% Калужская область 34% 31% 31% 57% 55% 61% 58% 84% Тюменская область 40% 49% 54% 53% 100% 47% 54% 62% Красноярский край 53% 59% 71% 61% 78% 71% 64% 59% Томская область 97% 84% 77% 56% 64% 60% 59% 58% 0 Рис5. Объем льгот по земельному налогу, в % от поступлений земельного налога; регионы с высоким уровнем выпадающих доходов по земельному налогу (> 50%) Приложение 1 Налог на прибыль 800 Налоговые преференции в виде более раннего списания расходов 700 600 Налоговые преференции в части учета расходов для целей налогообложения прибыли 500 400 Сумма убытка или части убытка, уменьшающего налоговую базу за отчетный (налоговый) период Префренции РМОВ 300 200 100 0 2011 2012 2013 2014 Налог на имущество организаций 400 Префренции РОВ 350 300 250 Льготы, предоставляемые в соответствии с п. 7 ст. 346.35 НК РФ инвесторам по СРП 200 150 100 Льготы, установленные ст. 381 НК РФ 50 0 2011 2012 2013 2014 Земельный налог 80 70 Преференции РМОВ 60 50 40 30 Льготы, установленные ст. 391,395 НК РФ 20 10 0 2011 Транспортный налог 2012 2013 2014 10 9 8 Преференции РМОВ 7 6 5 4 3 Льготы, установленные п. 2 ст. 358 НК РФ 2 1 0 2011 2012 2013 2014 Список используемой литературы 1. Закон Калужской области от 29.12.2009 N 621-ОЗ (ред. от 26.06.2015) "О понижении налоговой ставки налога на прибыль организаций, зачисляемого в областной бюджет, для инвесторов, осуществляющих инвестиционную деятельность на территории Калужской области, и организаций-резидентов особых экономических зон, созданных на территории Калужской области" (принят постановлением Законодательного Собрания Калужской области от 24.12.2009 N 1512) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2016) 2. Закон Ленинградской области от 29.12.2012 N 113-оз (ред. от 11.02.2015) "О режиме государственной поддержки организаций, осуществляющих инвестиционную деятельность на территории Ленинградской области, и внесении изменений в отдельные законодательные акты Ленинградской области" (принят ЗС ЛО 19.12.2012) 3. Закон Ленинградской области от 19.07.2012 N 64-оз "О ставке налога на прибыль организаций для организаций, являющихся участниками консолидированной группы налогоплательщиков" (принят ЗС ЛО 11.07.2012) 4. Закон Магаданской области от 20.11.2003 N 382-ОЗ (ред. от 27.11.2015) "О введении на территории Магаданской области налога на имущество организаций" (принят Магаданской областной Думой 28.10.2003) 5. Закон Оренбургской области от 05.10.2009 N 3090/706-IV-ОЗ "О ставке налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков на 2010 год" (принят постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 16.09.2009 N 3090) 6. Закон Оренбургской области от 28.09.2010 N 3820/892-IV-ОЗ (ред. от 10.12.2010) "О ставке налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков на 2011 год" (принят постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 15.09.2010 N 3820) 7. Закон Оренбургской области от 31.08.2011 N 393/74-V-ОЗ "О ставке налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков на 2012 год" (принят постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 16.08.2011 N 393) 8. Закон Оренбургской области от 22.08.2012 N 1026/294-V-ОЗ "О ставке налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков на 2013 год" (принят постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 15.08.2012 N 1026) 9. Закон Оренбургской области от 12.09.2013 N 1751/528-V-ОЗ "О ставке налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков на 2014 год" (принят постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 21.08.2013 N 1751) 10. Закон Оренбургской области от 03.10.2014 N 2509/697-V-ОЗ "О ставках налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков" (принят постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 24.09.2014 N 2509) 11. Закон Пермской области от 30.08.2001 N 1685-296 (ред. от 24.11.2015, с изм. от 25.12.2015) "О налогообложении в Пермском крае" (принят ЗС ПО 16.08.2001) 12. Закон Республики Мордовия от 27.11.2003 N 54-З (ред. от 26.11.2015) "О налоге на имущество организаций" (принят ГС РМ 26.11.2003) 13. Закон Сахалинской области от 29.11.2002 N 377 (ред. от 28.11.2014) "О транспортном налоге" (принят Сахалинской областной Думой 29.11.2002) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2015) 14. Закон Тульской области от 28.11.2002 N 343-ЗТО (ред. от 26.03.2015) "О транспортном налоге" (принят Постановлением Тульской областной Думы от 28.11.2002 N 35/992) (с изм. и доп., вступающими в силу с 1 января 2016 года) 15. Закон Тюменской области от 27.11.2003 N 172 (ред. от 05.11.2015) "О налоге на имущество организаций" (принят Тюменской областной Думой 20.11.2003) 16. Закон Тюменской области от 19.11.2002 N 93 (ред. от 05.11.2015) "О транспортном налоге" (принят Тюменской областной Думой 13.11.2002) 17. Закон Ульяновской области от 26.11.2003 N 060-ЗО (ред. от 02.09.2015) "О налоге на имущество организаций на территории Ульяновской области" (принят ЗС Ульяновской области 20.11.2003) 18. Закон Ульяновской области от 02.09.2015 N 99-ЗО (ред. от 26.10.2015) "О налоге на имущество организаций на территории Ульяновской области" (принят ЗС Ульяновской области 27.08.2015) 19. Закон ХМАО - Югры от 30.09.2011 N 87-оз (ред. от 29.10.2015) "О ставках налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в бюджет Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" (принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры 30.09.2011) 20. Закон ЯНАО от 25.11.2002 N 61-ЗАО (ред. от 27.10.2014) "О ставках транспортного налога на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" (принят Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 21.11.2002) 21. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 N 117-ФЗ (ред. от 09.03.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.03.2016) // КонсультантПлюс. ВерсияПроф