Особенности правового режима отдельных видов экологически неблагоприятных территорий в Республике Казахстан

Особенности правового режима отдельных видов экологически неблагоприятных
территорий в Республике Казахстан
Ж.А.Исаева
Кызылординский государственный университет имени Коркыт Ата
г.Кызылорда, Республика Казахстан
Аннотация. Статья посвящена проблемам правового режима экологически
неблагоприятных территорий, о необходимости принятия специальных мер реагирования,
особых подходов в решении сложных вопросов финансирования, правового,
организационного и материально-технического обеспечения.
Ключевые слова и словосочетания:
территории, правовой режим, экологические права.
экологические
неблагоприятные
На современном этапе развития экономики все более интенсивно используются
природные ресурсы и загрязняется окружающая среда. Научно-технический прогресс
постоянно вовлекает в производственную деятельность новые природные ресурсы,
приводя их как к количественному, так и качественному истощению. Обострение
противоречий между природой и обществом может носить не только взрывоопасный, но и
затяжной, длительный характер, что принято называть экологическим кризисом.
Негативные последствия нерационального использования природных ресурсов,
загрязнение окружающей среды постепенно накапливаются и создают чрезвычайные
ситуации, которые ставят под угрозу возможность дальнейшего развития
производительных сил. Это касается как отдельных регионов, так и целых стран, и,
наконец, всего человечества.
Республика Казахстан, занимающая восьмое место в мире по территории, имеет,
соответственно, весьма значительную протяженность границ. Сухопутная граница ее –
протяженностью около 12 тысяч километров, является границей с пятью государствами, а
граница в пределах водных пространств – с четырьмя государствами. Эти особенности
географического, экономического и политического положения республики обусловливают
высокий уровень ее чувствительности в части трансграничных аспектов воздействия на
окружающую среду.
Такие воздействия происходят в результате разнообразных видов хозяйственной
деятельности, осуществляемой на территории республики и граничащих с ней государств.
Ситуация усугубляется преимущественным развитием в Казахстане ресурсодобывающего
и перерабатывающего комплекса, сопровождающегося значительным объемом
образования отходов, выбросами загрязняющих веществ в воздушный бассейн, их
сбросами в поверхностные водоемы и водотоки, риском загрязнения окружающей среды в
результате аварийных ситуаций на предприятиях.
Анализируя экологическую обстановку в республике, на сегодняшний день
можно выделить несколько неблагоприятных территорий с нижеперечисленными
экологическими последствиями: зоны экологического бедствия: Семипалатинский
ядерный полигон, Аральский бассейн; территории с повышенным радиоактивным
загрязнением; территории с низким качеством поверхностных подземных вод: воды рек
Урал, Иртыш, Сырдарья, Сарысу и др.; территории с загрязненным атмосферным
воздухом, превышающий норму: почти все крупные города республики (свыше 15) и т.д.
Таким образом, можно сделать вывод, что
в Казахстане увеличиваются
экологически неблагоприятные территории, и для их восстановления необходимо
принятия необходимых мер по восстановлению благоприятного состояния окружающей
среды.
Природные системы, составляющие в своей совокупности биосферу, обладают
ограниченными возможностями, чтобы служить интересам человека. При осуществлении
любой человеческой деятельности, любого хозяйственного проекта следует установить,
какой отрицательный эффект может оказать эта деятельность на экологические системы и
другие природные ресурсы, а затем необходимо предпринять все меры для того, чтобы
избежать или свести к минимуму возможный экологический ущерб. Игнорирование
указанных факторов разрушает те самые условия, которые делают возможной саму
деятельность человека, условия, в которых жизнь человека только и может быть здоровой
и безопасной.
Поэтому деятельность государства и общества в данной области должна быть
нацелена на установление наиболее эффективной модели организации мероприятий по
предотвращению, ликвидации последствий и снижению опасности экологических
бедствий.
Достаточно часто в литературе по земельному праву можно встретить понятие
«правовой режим земель». Однако в теории права и в нормативных актах отсутствует его
общепринятое определение.
Длительное время в земельном праве рассматриваемый термин употреблялся
весьма непоследовательно, для характеристики лишь отдельных категорий земель. Но с
70-х годов ХХ века он уже прочно закрепился в земельно-правовой науке, а позднее и в
законодательстве о природных ресурсах, приобретя универсальное значение для
характеристики различных категорий земель [1].
Термин «правовой режим» употребляется не только в земельном праве.
И.Л.Бачило обобщенно определяет его как «нормативно установленные правила
относительно определенного предмета отношений или ситуации, которые должны
соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (объекта или
определенной ситуации)». По его мнению, «правовой режим дает определение
юридической природы предмета отношений и содержит требования и принципы
поведения субъектов в определенной ситуации»[2]. Е.А.Суханов высказывает точку
зрения, согласно которой «смысл категории объектов гражданских правоотношений
(объектов гражданского права)» заключается в установлении для них определенного
гражданско-правового режима, т.е. возможности или невозможности совершения с ними
определенных действий (сделок), влекущих известный юридический (гражданско-
правовой) результат» [3].
Более удачным, на наш взгляд, является определение
правового режима М.М.Бринчука, который под правовым режимом экологически
неблагополучной территории понимает «совокупность правил об объявлении,
обеспечении функционирования таких территорий и снятии их особого статуса» [4].
Для избежания непредвиденного экологического ущерба или – если его можно
предвидеть – сведения к минимуму очень важно установить на этих территориях особый
режим природопользования.
Согласно ст.176 Экологического кодекса Республики Казахстан в зонах
чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия устанавливается
следующий правовой режим:
прекращение либо ограничение деятельности объектов, обусловивших
возникновение неблагополучной экологической обстановки;
2) оперативные меры по восстановлению (воспроизводству) природных ресурсов,
оздоровлению окружающей среды;
3) отселение населения из мест, опасных для проживания, с обязательным
предоставлением им помещений для постоянного или временного проживания;
4) установление карантина и осуществление других обязательных санитарнопротивоэпидемических мероприятий;
5) проведение необходимых работ по предоставлению помощи животным в случае
их заболевания, угрозы их гибели;
6) установление особого режима въезда и выезда, ограничение движения
транспортных средств;
7) установление временного запрещения на строительство новых и расширение
действующих предприятий и других объектов, деятельность которых не связана
с ликвидацией чрезвычайной экологической ситуации или обеспечением
жизнедеятельности населения;
8) ввод особого порядка распределения продуктов питания для пострадавших лиц
вследствие неблагоприятной экологической обстановки;
9) запрет на строительство и функционирование объектов, которые составляют
повышенную экологическую опасность;
10) установление временного запрещения на применение в хозяйственной и иной
деятельности особо опасных веществ (химических, радиоактивных, токсичных,
взрывоопасных, горючих, биологических), средств защиты растений,
совокупность свойств которых и (или) особенности их состояния могут
ухудшать экологическую ситуацию в этой зоне;
11) запрет на функционирование объектов оздоровительного, курортного
назначения;
12) запрещение или ограничение осуществления любой другой деятельности,
которая составляет повышенную экологическую опасность для людей,
растительного, животного мира и других природных объектов[5].
Для каждой зоны должна приниматься специальная долгосрочная программа
восстановления благоприятного состояния окружающей
среды, утвержденная
специальным Постановлением Правительства, предусматривающая помимо всего прочего
развитие социальной инфраструктуры, сети коммуникаций, транспорта, связи,
водоснабжения, канализации, жилищных условий и занятости населения. Должны
дифференцироваться подходы к количеству и качеству реабилитационных мероприятий с
учетом разной степени поражения природной среды внутри этих зон. Те участки, которые
1)
особенно сильно поражены и стали непригодными для проживания людей, необходимо
освободить от местного населения на сравнительно длительный период.
В предлагаемом документе должны быть конкретизированы
финансирования мероприятий и перечислены ответственные ведомства.
источники
Мы разделяем мнение некоторых авторов [6] о том, что в условиях кризисной
экологической ситуации такие программы должны определять стратегию и тактику
оздоровления обстановки в зоне реабилитации нарушенных природных компонентов,
снижения уровня воздействия на природу. Программа должна разрабатываться на основе
определения приоритетных экологических и связанных с ними социально-экономических
проблем и может включать два этапа: первый – неотложные меры и мероприятия по
улучшению окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья
населения и второй – создание условий для хозяйствования в целях организации
экологически устойчивого развития территории.
Дискуссионным остается вопрос о содержании таких Программ выхода из
экологического кризиса, точнее - ее экологическом либо социально-экономическом
характере. Теоретически, проект выхода из экологического кризиса не может не иметь
экологических приоритетов. Но современная практика во многом соперничает с теорией если программа не будет иметь социально-экономического характера, то выделение по
ней финансовых, налоговых и иных средств станет весьма проблематичным и может
наступить та нерезультативность (точнее - безрезультатность), которая постигла другие
экологические программы, не вписавшиеся в план и бюджет страны. Выход заключается,
в том, чтобы Программа социально-экономического развития региона в условиях
экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации обеспечивала
рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, научно
обоснованное сочетание экологических и экономических интересов региона.
На тех же участках, где способность к самовосстановлению благоприятного
качества природной среды не утрачена, необходимо ослабить антропогенный пресс путем
введения разумных ограничений на человеческую деятельность и осуществления
поддерживающих природную среду мероприятий. Во всяком случае, должны быть
запрещены виды деятельности, порождающие загрязнения окружающей среды. Сюда
можно отнести не только промышленную, но и сельскохозяйственную деятельность,
связанную с использованием агрохимикатов.
В зависимости от социально-экономической обстановки в стране, а также от
промышленного потенциала и ситуации на территории зоны могут быть предусмотрены
модернизация и техническое перевооружение предприятий, цехов, агрегатов, их остановка
и закрытие, изменение характера природопользования, развитие территориального
экологического
мониторинга, политика в области развития промышленного и
сельскохозяйственного производства, способы формирования бюджета.
Для ситуаций, где встает вопрос о крупном ущербе или затрагиваются интересы
людей, проживающих на соседних территориях, было бы эффективным создание
специализированных многосторонних судов, способных разрешать аналогичные споры,
что повысило бы компетентность принимаемых решений
и ускорило судебную
процедуру.
В мировой практике есть случаи создания таких судов. Например, Чрезвычайный
апелляционный суд, занимавшийся спорами в области ценообразования, был образован в
США сразу после второй мировой войны[7].
Временный апелляционный суд США в настоящее время разрешает разногласия,
связанные с вопросами поставки нефти и газа. В судебной практике США имеются случаи
создания временно действующих между штатных или федерально-штатных судов для
рассмотрения исков, решение которых выходит за рамки юрисдикции одного штата или
федерации.
При значительном загрязнении окружающей среды и крупном экологическом
ущербе государство берет на себя организацию мероприятий по преодолению негативных
последствий и оказанию экстренной помощи. Такая организация проводится в рамках
подготовки планов чрезвычайных действий и программ помощи. На их реализацию в
государственном бюджете или в специально создаваемых фондах концентрируются и
направляются крупные финансовые средства.
Обеспечение жизнеспособности нормативных требований в значительной
степени зависит от того, насколько
адекватно будет разработана система мер
юридической ответственности. Недостаточно жесткие штрафные санкции, заниженный
уровень материальной ответственности, отсутствие уголовных наказаний за отдельные
преступные правонарушения приводят к неполному выполнению законодательных
обязанностей, и в конечном итоге становятся серьезной причиной общего усиления
кризисных явлений в окружающей среде.
Физические и юридические лица, виновные в нарушении правового режима на
территории зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия, несут
ответственность в соответствии с законами Республики Казахстан.
Конечно, возникновение зоны экологического бедствия не образует
самостоятельного состава правонарушения, так что обыкновенно по этому поводу не
возбуждается дело и не проводится расследование. Экологическое бедствие понимается
как результат сложного стечения обстоятельств и долговременно действующих факторов,
среди которых могут быть и правонарушения. Но ответственность за их совершение
наступает или должна наступать в свое время и в конкретных условиях.
Необходимо принятие норм, направленные на стимулирование экологического
предпринимательства, выпуска экологически чистой продукции, внедрение безотходных
технологий, замкнутых циклов производства, ужесточение местных требований по охране
окружающей среды, кредитование природоохранительной деятельности.
Следовало бы в этом направлении ориентировку деятельности инвесторов делать
на вложения капитала в целях экологического оздоровления региона. К примеру, ввоз
малоотходных производств, технологий, которые соответствует современным
экологическим требованиям. Необходимо было бы определить и перечень объектов, не
подлежащих ввозу на территорию этой зоны. Это объясняется необходимостью
обеспечения правового режима в этих зонах.
Своеобразным является практика зарубежных стран, где усилия иностранного
законодателя сосредотачиваются либо на видах природных ресурсов и способов
предупреждения их кризисной деградации, либо на преодоление залповых ситуаций типа
взрывов, землятресений, ураганов, пожаров, массовых выбросов опасных веществ, когда
производственные процессы выходят из под контроля. Крупные аварии на промышленном
производстве, приведшие к кризисной экологической ситуации, произошли в Севезо
(Италия), Фликсборо (Англия), Бинке (Нидерланды), Вельберте (ФРГ) – они дали
основания для принятия Европейским сообществом актов, регулирующих правила
оповещения населения данной и других стран, поведения операторов и другого
технического персонала порядок эвакуации граждан, оказание помощи пострадавшим,
принятие экологических мер.
Представляет интерес возложение зарубежом на предпринимателей обязанностей
в любое время представлять компетентным национальным органам по их требованию
доказательства, что они выявили все существующие экологические опасности, приняли
все необходимые меры экологической безопасности, предоставили работающему
персоналу и проживающему вокруг населению всю информацию о состоянии
производства и окружающей среды.
В масштабе Европы накапливается банк данных о предприятиях - загрязнителях
и происшествиях, вызвавших загрязнение, о состоянии территорий, причинах аварий,
опыте их предотвращения и ликвидации. Утверждены цели, стандарты и процедуры
регулирования экологической обстановки, порядок контроля, конкретные ограничения.
Поощряется сотрудничество государств в принятии мер по предупреждению и
ликвидации кризисов, извещения друг друга о залповых выбросах, обмен передовой
технологией наблюдения и экологического контроля .
Опыт оказания национальной помощи неблагополучным территориям, отраслям
и предприятиям накапливается в различных странах. В ФРГ принимались решительные
меры по оздоровлению долины реки Рейн, переоснащению химических предприятий;
снизить загрязнение удалось через перепрофилирование и приостановку предприятийзагрязнителей, переобучение и трудоустройство высвобождаемых рабочих, переселение
жителей, адаптацию их на новом месте или в новой создаваемой среде обитания.
Концепцией экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015
годы, одобренной Указом Президента РК 3 декабря 2003 года, было предусмотрено
необходимость в республике реализации инновационной политики по осуществлению
устойчивого территориального развития в соответствии с экосистемным принципом.
Экосистемный принцип является наиболее адекватным подходом к обеспечению
устойчивого развития на территориальном уровне.
Таким образом, в связи с образованием и функционированием зон чрезвычайной
экологической ситуации и экологического бедствия, возникает комплекс вопросов
политического,
социального,
экономического,
административного,
правового,
экологического характера, которые должны найти реальное решение. Многое зависит от
властных решений со стороны государства. Наряду с этим мы не должны умалять роль и
экономических методов воздействия, которые направлены на стимулирование
природоохранной деятельности. Такие принципы, как поэтапное введение платы за
природопользование, финансирование природоохранной деятельности, экологические
страхования, соответствует требованиям рыночного времени.
Использованная литература:
1. Общая теория советского земельного права. М.: «Наука». 1983. С.345
2. Юридическая энциклопедия. /отв.ред. Б.Н.Топорнин. М.: Юрист,2001. С.812
3. Гражданское право: Учебник / Отв.ред. Е.А.Суханов. Т.1. М.: Бек, 2000. С.295
4. М.М.Бринчук. Экологическое право: Учебник/ М.: Юристь. 1999. С.600
5. Экологический кодекс Республики Казахстан от 9 января 2007 г. (Общая и Особенная
части) Алматы, Жети жаргы, 2012.
6. Боголюбов С.А.Комментарий к Закону РФ “ Об охране окружающей природной среды
“,--М. Изд.”Группа ИНФРА .М—Норма, 1997, С.177
7. Краснова И.О.”Зона экологического бедствия: пути формирования новой правовой
категории в зарубежном праве”//Государство и право, 1994 г.-№6, С.145