Оценка системы муниципального управления инвестиционным
реклама
Оценка системы муниципального управления инвестиционным процессом в крупнейших городах Приволжского федерального округа А.А. Газизова ФГАОУВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет» E-mail: [email protected] Аннотация Предложен методический подход к оценке системы муниципального управления инвестиционным процессом. Анализируется степень и качество реализации органами власти крупнейших городов Приволжского федерального округа полномочий по формированию и стратегическому развитию инвестиционной сферы в разрезе двух направлений деятельности: создание благоприятных условий и участие в инвестиционном процессе. Построена матрица моделей управления инвестиционным процессом, позволяющая обосновать направления совершенствования деятельности органов местного самоуправления. 1. Введение Формирование системы местного самоуправления в России сопровождается усилением роли крупнейших городов в развитии социально-экономических процессов, с одной стороны, и обострением конкурентной борьбы за ограниченные инвестиционные ресурсы, с другой. В сложившихся условиях совершенствование системы управления инвестиционным процессом становится основным фактором конкурентоспособности и повышения инвестиционной привлекательности городов. Актуальным представляется исследование комплекса вопросов, касающихся оценки управленческого воздействия органов местного самоуправления на инвестиционный процесс. Насколько полно реализуются полномочия городских властей в инвестиционной сфере? Каковы степень и формы участия органов муниципальной власти в управлении инвестиционным процессом на основе совмещения принципов эффективного регулирования и прямого участия в инвестиционной деятельности? Разделение муниципальных образований России по уровню социально- экономического развития, численности населения, нормативно-правовому статусу и другим признакам указывает на объективную необходимость выделения относительно однородной группы и ее дальнейшего изучения. Исследуемые крупнейшие города Приволжского федерального округа – это городские округа с численностью населения более 1 млн. человек, выполняющие столичные функции и являющиеся административными, экономическими, культурными центрами функционального регионов; назначения, в силу сопоставимых территориальной показателей близости, схожести социально-экономического развития выступают в качестве непосредственных конкурентов в борьбе за инвестиционные ресурсы. Численность населения муниципальных образований данной группы составляют 43% от общей численности населения крупнейших городов России [Центральная база статистической информации Федеральной службы государственной статистики России, 2010]. Анализ результатов исследований отечественных и зарубежных авторов выявляет, что при всей значимости темы, многие вопросы данной проблематики изучены недостаточно полно. Информационно-эмпирической основой исследования послужили нормативноправовые акты федеральных, региональных и муниципальных органов власти, материалы Федеральной службы государственной статистики, территориальных органов и их структурных подразделений, аналитические материалы органов местного самоуправления крупнейших городов Приволжского федерального округа, публикации в периодической печати, информационные ресурсы сети Интернет и др., по общему принципу использования только публично доступной информации. 2. Методический подход к оценке системы муниципального управления инвестиционным процессом В целях определения «границ» управленческого воздействия на инвестиционную сферу со стороны городских властей проведен содержательный анализ федеральных, региональных и муниципальных нормативно-правовых актов (крупнейших городов Приволжского федерального округа). В основу анализа положен подход, действующий в публичном праве - «власть может делать только то, что ей предписано». Следовательно, все задачи, функции и полномочия власти должны быть закреплены в вышеперечисленных нормативно-правовых актах [Поличка и др., 2007]. В системе муниципального управления инвестиционным процессом городские власти выступают как носитель публично-правовых полномочий и участник инвестиционного процесса, и осуществляют специфические функции, к которым можно отнести согласование интересов участников инвестиционного процесса, продвижение территории, а также функции проводника инвестиционной политики федеральных и региональных органов власти и гаранта реализации стратегических целей [Татевосян, Седова,1999]. Все виды управленческого воздействия на инвестиционный процесс со стороны органов местного самоуправления можно систематизировать в рамках двух общих направлений, широко используемых в экономической литературе, посвященной данной проблематике. Важной задачей управленческой деятельности является оптимальное сочетание данных аспектов [Огоев, 2009]: 1) создание благоприятных условий для инвестиционной деятельности предприятий и организаций, расположенных на данной территории, использующих ее ресурсы и осуществляющих инвестиции в экономику муниципального образования, по отношению к которым органы местного самоуправления могут реализовывать лишь косвенные и договорные формы воздействия; 2) прямое участие органов местного самоуправления в инвестиционной деятельности, направленное на предоставление обновленных и улучшенных общественных благ в рамках муниципального хозяйства в целях получения преимущественно социального эффекта, которое характеризуется отсутствием коммерческого интереса и минимальными рисками при вложении средств. Исследуемые направления представлены в рамках осей координат Х («создание благоприятных условий») и Y («прямое участие в инвестиционной деятельности»), которые формируют матрицу моделей муниципального управления инвестиционным процессом в зависимости от степени и качества реализации набора полномочий. Таким образом, данная матрица позволяет определить, насколько деятельность органов местного самоуправления крупнейших городов на уровне «правовой модели» направлена на формирование и развитие инвестиционного процесса. В целях построения матрицы по каждому из исследуемых аспектов оценки разработаны система параметров и критерии оценки. Предложены шкалы результативности, которые выстроены с учетом приоритетов развития городов России, и позволяют перевести разнонаправленные параметры в единый масштаб – от 0 до 1 (1- максимально достижимое значение; 0,5- среднее допустимое значение; 0 – минимальное из возможных значений). Оценка по направлению «создание благоприятных условий» базируется на представленных в Таблице 1 параметрах. Частные параметры сводились путем нахождения простой арифметической средней и не ранжировались по уровню значимости в силу отсутствия достаточных оснований для их дифференциации (использование одинаковых весов предпочтительнее их субъективной дифференциации). Таблица 1 Параметры оценки направления управленческой деятельности «Создание благоприятных условий» № 1. Параметры оценки X1 определение долгосрочных приоритетов развития инвестиционной сферы города Частные параметры оценки стратегические перспективы развития города документы долгосрочного инвестиционного (инвестиционная стратегия, инвестиционная политика) приоритеты развития инвестиционной сферы существующего инвестиционного потенциала развития и оценка система мониторинга и прогнозирования инвестиционной сферы 2. Х2 организационная и методическая помощь инвестиционному процессу консультативно-совещательные или иные специально созданные органы управления в инвестиционной сфере возможности для диалога участников инвестиционного процесса в городе, механизмы согласования интересов участников инвестиционного процесса и потребностей отраслей экономики система сопровождения проектов, содействие включения социальнозначимых и наиболее эффективных инвестиционных проектов в федеральные, региональные и муниципальные программы структура управления (наличие органа, управление инвестиционным процессом) 3. Х3 снижение уровня административных барьеров ответственного за нормативно закрепленная процедура прохождения инвестиционной заявки в целях получения земельного участка для реализации инвестиционного проекта площадь земельных участков, предоставленных для строительства средняя продолжительность периода с даты принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства до даты получения разрешения на строительство защита интересов инвесторов (преодоление административных барьеров) 4. Х4 информационное обеспечение инвестиционного процесса свободный и удобный доступ к сведениям об инвестиционной политике, нормативно-правовом обеспечении, проектах, свободных земельных участках; карта и список инвестиционных предложений, проектов и площадок города инвестиционный паспорт города комплексные программы развития маркетинга, продвижение имиджа города состояние муниципальной инвестиционной сфере 5. Х5 финансовая поддержка нормативно-правовой базы в бюджетные кредиты на возвратной и срочной основах, объективные критерии их предоставления инвестиционного процесса в городе муниципальные гарантии при осуществлении инвестиционной деятельности на территории города, объективные критерии их предоставления муниципальные льготы (льготы для субъектов инвестиционной деятельности по уплате местных налогов, льготы по аренде земли, льготы по аренде производственных и офисных помещений и т.д.), объективные критерии их предоставления содействие развитию малого и среднего предпринимательства, в том числе расходы на развитие и поддержку малого предпринимательства Источник: составлено автором На оси Х матрицы моделей муниципального управления инвестиционным процессом выделены следующие отрезки: Х ϵ (Хmin; X0) U (X0; Хmax), где: 1) Xmin = Х1 = Х2 =…Х5=0 – минимальное значение показателя: полное игнорирование инструментов муниципального управления инвестиционным процессом по направлению деятельности «создание благоприятных условий»; 2) Xmax= Х1 =Х2 =…Х5=1 – максимальное значение показателя: реализация всего набора предоставленных органам местного самоуправления полномочий по направлению деятельности «создание благоприятных условий»; 3) X0 = 0,55, при Х1=0,5; Х2 =0,5; Х3=0,5; Х4=0,75; Х5=0,5 - среднее значение показателя. Соответствует ситуации, когда в городе определены стратегические приоритеты социально-экономического развития, реализуется финансовое планирование и установлены основы градостроительной деятельности. В то же время не выделены ключевые сферы, не получили широкого применения инструменты стратегического планирования, мониторинга и прогнозирования инвестиционного развития. Существующая методическая и организационная помощь в инвестиционной сфере имеет формальный характер, в частности слабо развита институциональная инфраструктура, слабо проработаны механизмы согласования интересов участников инвестиционного процесса и процедуры сопровождения проектов. Организационная структура муниципального управления инвестиционным процессом не соответствует основным принципам ее формирования. Для оценки направления «участие в инвестиционной деятельности» предлагается использовать следующую систему параметров: Y1, Y2 - объем и динамика бюджетных инвестиций соответственно; Y3, Y4 - объем и динамика инвестиций организаций муниципальной формы собственности соответственно; Y5 - типы реализуемых муниципальных инвестиционных проектов; Y6 - стратегическая значимость муниципальных инвестиционных проектов; Y7 - методы разработки, утверждения и финансирования муниципальных инвестиционных проектов; Y8 - формы реализации и источники финансирования муниципальных инвестиционных проектов; Y9 - привлечение кредитных ресурсов для реализации инвестирования. На оси Y матрицы моделей муниципального управления инвестиционным процессом выделены следующие отрезки: Y ϵ (Y min; Y0) U (Y0; Y max), где: 1) Ymin= Y1= Y2=…Y9=0 – минимальное значение показателя: отсутствие прямого инвестирования в муниципальную экономику; 2) Ymax= Y1= Y2=…Y9=1- максимальное значение показателя: реализация оптимального инвестирования в муниципальную экономику; 3) Y0=0,45 при: Y1=0; Y2=1; Y3=0; Y4=1; Y5=0,5; Y6=0,5; Y7=0,5; Y8=0,5; Y9=0 – среднее значение показателя. Соответствует ситуации, когда объемы бюджетных инвестиций и инвестиций муниципальной формы собственности имеют низкие значения, однако наблюдается положительная динамика. Реализуются социальные, экономические, инфраструктурные проекты, в то же время имеет место участие органов местного самоуправления в коммерческих проектах. Выражены приоритетные сферы прямого инвестирования, но не проводится общественная экспертиза проектов, в которых предполагается муниципальное участие; система оценки инвестиционных проектов осуществляется на отдельных этапах процесса их разработки, утверждения и реализации. Используются формы государственно-частного партнерства, однако не развита практика заключения концессионных соглашений; привлечение кредитных ресурсов не осуществляется. Оценка указанных направлений управленческой деятельности исследуемого города n представляет собой числовые значения Хn и Yn, которые рассчитываются по формулам, представленным в Таблице 2. Таблица 2 Расчет показателей оценки системы муниципального управления инвестиционным процессом Хn = Σ Хni / Σ Xi max, i ϵ от 1 до 5 Yn = Σ Ynj / Σ Y j max, j ϵ от 1 до 9 Хn - показатель степени и качества деятельности по созданию благоприятных условий в крупнейшем городе n n - порядковый номер крупнейшего города, n = 1,2… 4 i - параметр оценки Xni - оценка параметра i крупнейшего горда n в баллах Xi max - максимально возможное значение параметра i в баллах Источник: составлено автором Yn – показатель степени и качества участия в инвестиционной деятельности в крупнейшем городе n n - порядковый номер крупнейшего города, n = 1,2… 4 j - параметр оценки Ynj - оценка параметра j крупнейшего города n в баллах Yj max - максимально возможное значение параметра j в баллах Представленные показатели могут быть усовершенствованы и дополнены в связи с изменением роли совершенствованием органов местного системы самоуправления муниципальной в статистики, инвестиционном повышения процессе, открытости деятельности органов местного самоуправления. 3. Основные результаты Для получения матрицы, рассчитанные значения Хn и Yn наносились на шкалу координат (Рис. 1). Результаты показывают, что в исследуемых городах реализуется модель относительно активного участия в инвестиционном процессе и слабого управляющего воздействия по созданию благоприятных условий для инвестиционной деятельности на территории города (г. Казань, г. Нижний Новгород, г. Самара), а также относительно пассивного участия и слабого управляющего воздействия (г. Уфа). В целом, полученный анализ выявляет несовершенство деятельности органов местного самоуправления в области формирования благоприятного инвестиционного климата на территории города и использования собственных и привлеченных ресурсов. Соответствие вышеописанным моделям управления зависит от конъюнктуры рынка, а также от жизненного цикла муниципального образования, который в муниципальном менеджменте раскрывается как фазы развития города [Ореховский, 1999], и других факторов. Так значимость прямого участия в инвестиционной деятельности возрастает в период экономического спада, также активизация данного направления может быть связана с реализацией городскими властями на территории города крупных инвестиционных проектов. Рис. 1. Итоговая оценка системы муниципального управления инвестиционным процессом в крупнейших городах Приволжского федерального округа Источник: составлено автором К основным недостаткам существующей системы муниципального управления инвестиционным процессом можно отнести: 1) наличие полномочий, не используемых городскими властями в практике муниципального управления инвестиционным процессом; 2) слабая подготовленность органов муниципальной власти в области управления инвестиционным процессом, отсутствие системного подхода к управлению; 3) отсутствие инвестиционной стратегии и политики, приоритетов развития инвестиционной сферы, размытость целей; 4) слабое использование современных методик и инструментов управления инвестиционным процессом; 5) отсутствие четких механизмов взаимодействия участников инвестиционного процесса (в том числе неразвитость форм государственно-частного партнерства), отсутствие эффективной системы согласования интересов и выработки согласованных решений; 6) прямое участие в реализации проектов, выходящих за рамки социальных, экономических и инфраструктурных, что связано в первую очередь с неразработанностью объективных критериев оценки эффективности приоритетных инвестиционных проектов и инструментов согласования их с точки зрения интересов местного сообщества; 7) размытость и рассогласование муниципальной нормативно-правовой базы, слабая организация бюджетного планирования и прогнозирования, отсутствие системы мониторинга в инвестиционной сфере; 8) отсутствие объективной оценки инвестиционного потенциала, недостаточная ориентация на целевые группы, незнание портрета потенциального инвестора; 9) низкое информационное обеспечение инвестиционного процесса, слабая реализация деятельности по сопровождению инвестиционных проектов и поддержке малого предпринимательства; 10) несоответствие организационного обеспечения муниципального управления инвестиционным процессом принципу единства органа управления, слабое развитие специализированных субъектов организационной базы муниципального управления инвестиционным процессом. В целях инвестиционного развития крупнейшие города должны занять активную позицию в поиске эффективных решений существующих проблем. Наиболее актуальными мероприятиями по совершенствованию инвестиционным процессом в системы г. Самара является муниципального работа в управления сфере снижения административных барьеров; в г. Казань - развитие системы финансовой поддержки участников инвестиционного процесса, в г. Нижний Новгород - совершенствование организационной и методической базы, также снижение административных барьеров. Выделение приоритетов институциональной инвестиционного инфраструктуры и развития, содействие совершенствование становлению нормативно-правового обеспечения, развитие методик оценки муниципальных инвестиционных проектов в соответствии с объективными критериями их стратегической значимости для города и согласованности с интересами местного сообщества являются первоочередными во всех исследуемых городах. Представленный методический подход может быть адаптирован в зависимости от особенностей исследуемых городов, использован для целей мониторинга и определения перспектив развития поддержки принятия инвестиционной сферы управленческих города, решений и информационно-аналитической совершенствования системы муниципального управления инвестиционным процессом. Список использованной литературы 1. Огоев А.У. Определение регионального инвестиционного процесса как основы разработки стратегии его финансирования// Проблемы современной экономики. 2009. № 1(29). URL: http://www.m-economy.ru/art.php3?artid=25500. 2. Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. М.: Московский общественный научный фонд, 1999. 3. Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики / Поличка Е.А., Поличка Н.П., Шило Е.Б. Под общей редакцией Н.П. Поличка/ М.: Московский общественный научный фонд, 2007. 4. Татевосян инвестиционной Г.М., политики// Седова Аудит С.В. и Методология финансовый разработки анализ. 1999. региональной № 3. URL: http://www.cfin.ru/press/afa/1999-3/04.shtml. 5. Центральная база статистической информации Федеральной государственной статистики России на 01.01.2010 г. URL: http://www.gks.ru. службы
