КОММЕНТАРИИ к замечаниям (ФЗ о стандартизации) (СКАЧАТЬ)

КОММЕНТАРИИ
экспертов Комитета РСПП по техническому регулированию,
стандартизации и оценке соответствия к отдельным замечаниям по проекту
ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации», поступившим в Комитет.
№
п/п
1
2
3
4
Замечания
Комментарии РСПП
1. Сфера регулирования закона не определена
либо определена слишком широко. Если предположить, что сфера закона определена широко, то
одним представленным законом нельзя отрегулировать столь широкий круг видов стандартизации,
существующих в настоящее время в РФ. В рамки
данного законопроекта не могут поместиться стандарты в области технического регулирования,
стандарты банковской деятельности, стандарты
финансовой отчетности и аудита, стандарты по
оказанию медицинский услуг, стандарты в области
охраны труда, стандарты социально-трудовых отношений, стандарты оценочной деятельности,
стандарты по образованию, по издательскому делу,
стандарты по делопроизводству, стандарты по обслуживанию ИВС и многие другие.
Вопрос о сфере действия Федерального закона «О техническом регулировании» (далее – закон № 184-ФЗ) является одним из тех, которые сделали актуальным вопрос о
разработке закона «О стандартизации в Российской Федерации» (далее – Законопроект). В действующей редакции
сфера действия закона № 184-ФЗ сформирована так, что за
ее пределами оказались огромные массивы социальных,
информационных, управленческих, экономических и других норм, которые входят в стандартизацию, как вид деятельности. Такого умаления роли стандартов и стандартизации в функционировании экономики не знают другие
страны. О том, что на международном уровне считается,
что стандартизацией охватываются все виды деятельности, можно судить по тому определению, которое дано в
Руководстве ИСО/МЭК 2 «Стандартизация и смежные
виды деятельности. Общий словарь» (п. 3.2): «стандарт документ, разработанный на основе консенсуса и утвержденный признанным органом, в котором устанавливаются для всеобщего и многократного использования правила, общие принципы или характеристики, касающиеся
различных видов деятельности или их результатов, и который направлен на достижение оптимальной степени
упорядочения в определенной области.
ПРИМЕЧАНИЕ: Стандарты должны быть основаны на обобщенных результатах науки, техники и практического опыта и направлены на достижение оптимальной
пользы для общества».
Как видим, никаких ограничений на виды деятельности, охватываемых стандартизацией, с позиций
международных подходов нет.
Указанные определения «стандарт» и «стандартизация» даются в Законопроекте в согласии с Руководством
ИСО/МЭК 2 и поэтому могут считаться соответствующими международным подходам и требованиям ВТО. Что
касается соглашений Таможенного союза и ЕЭП, то эти
документы несут на себе издержки закона № 184-ФЗ и
поэтому должны будут претерпеть соответствующие изменения.
2. В статье 2. «Основные понятия» даны определения «стандартизация» и «стандарт». Эти определения не могут вместить в себя все многообразие
вышеперечисленных стандартов и других не перечисленных. А в отношении понятий стандартизации и стандартов в сфере технического регулирования эти понятие противоречат межгосударственным соглашениям Таможенного Союза (ЕЭП) и
международным соглашениям ВТО.
4. В статье 2. «Основные понятия» дано определение международный стандарт – «стандарт принятый международной организацией по стандартизации», но, например, для целей стандартов в области охраны труда это определение не действует,
так как международные стандарты в области охраны труда это стандарты МОТ (международная организация
труда). МОТ это немеждународная
организации по стандартизации.
5. Также данный проект закона не может распространяться на стандарты в сфере технического
регулирования, так как в нем отсутствуют понятия
документов в области стандартизации технического регулирования – своды правил, стандартов иностранных государств и переводы стандартов ино-
Данное определение понятия «международный стандарт» дано в редакции Руководством ИСО/МЭК 2 и, поэтому должно считаться вполне приемлемым. Кстати, в
области охраны труда действует много и международных
стандартов ИСО.
В Законопроекте сформирован перечень документов
по стандартизации. Этому посвящена статья 4.1 «Категории документов», в которой записано, что «к документам
национальной системы стандартизации относятся: национальные стандарты; предварительные национальные стандарты; федеральные стандарты; своды правил; националь-
1
странных государств.
В ст. 3 «Цели стандартизации» установлены
противоречащие друг другу цели: «рациональное
сокращение неоправданного многообразия продукции» и «содействие развитию малого и среднего
предпринимательства». Если первая цель в большей степени направлена на монополизацию (олигополизацию) рынков, то вторая – на развитие конкуренции через многообразие продукции.
5
Установленная в ст. 3 «Цели стандартизации»
цель упрощения разработки нормативных правовых актов РФ и нормативных документов ФОИВ за
счет применения ссылок в них на национальные
стандарты представляется недостижимой, поскольку, применяя ссылку, законодателю придется рассматривать, согласовывать и обсуждать содержание таких стандартов.
Кроме того, неясно, почему ссылки можно применять только на национальные стандарты, но запрещено ссылаться на международные стандарты
или стандарты организаций (ассоциаций производителей) или своды правил.
6
7
12. Абзац 5 ст.12 устанавливает, что Национальный орган РФ по стандартизации организует
работы по межгосударственной, международной и
ные военные стандарты; правила стандартизации, нормы и
рекомендации по стандартизации; стандарты организаций;
технические условия». Отличительный признак технического регулирования – это технические нормы, которые
вполне могут устанавливаться всеми указанными документами по стандартизации. Поэтому Законопроект
вполне может распространяться на область технического
регулирования. Другое дело, что можно спорить об удачности предложенного перечня.
В Руководстве ИСО/МЭК 2 читаем (1.1): «Стандартизация – деятельность, направленная на достижение оптимальной степени упорядочения в определенной области…». Вот эта оптимальная степень упорядочения и является средством устранения неоправданного многообразия продукции, не связанного, кстати, с монопольным положением производителя на рынке.
Что касается содействия развитию малого и среднего
бизнеса, то следует обратить внимание на то, что в развитых странах большой популярностью пользуются отраслевые стандарты API, ASTM, ASME, ECSS, VDE и документы производственного уровня CWA, PAS, ITA, TS, TR,
IWA, ENV и др. Россия этому богатому набору документов по стандартизации на отраслевом и производственном
уровнях может пока противопоставить только стандарты
организаций (СТО) и предстандарты с неясными статусными границами. Вот над чем надо работать, в том числе
и принимая новый закон «О стандартизации в Российской
Федерации» и имея в виду, что содействие развитию малого и среднего бизнеса реализуется в первую очередь
через законодательно установленное разнообразие документов по стандартизации, а не через разнообразие продукции.
Разработка стандартов не входит в функции Государственной Думы РФ. Для этого существует законодательно
установленная на национальном уровне система стандартизации. И в тех случаях, когда возникает необходимость
сочетать правовое и техническое регулирование, Законодатель может использовать стандарты, как документы
другого, но равного по рангу уровня компетенции. При
этом выбор уровня документов по стандартизации должен
соответствовать уровню нормативного правового акта.
Так, федеральному закону соответствует уровень национального стандарта. Международные стандарты могут
использоваться в национальной системе стандартизации
только после того, как они пройдут установленные процедуры имплементации.
Важно и то, что использование ссылок на стандарты в
нормативных правовых актах является мощным средством
актуализации документов по стандартизации и стимулом
для их разработки. Есть и еще один момент, связанный с
использованием в нормативных правовых актах ссылок на
стандарты. Это связано с темой добровольности/обязательности стандартов и будет обсуждено ниже.
Стоит отметить, что уже в ходе разработки проектов
федеральных законов разработчики сталкиваются с необходимостью использовать ссылки на стандарты.
Так, в проекте федерального закона «Об обращении
медицинских изделий» использованы соответствующие
ссылочные нормы.
Речь идет прежде всего об участии российских представителей в межгосударственной, международной и региональной стандартизации. Крайне актуальный для Рос-
2
региональной стандартизации. Однако алгоритм
выполнения данного полномочия неясен. В частности, представляются неурегулированными следующие вопросы:
если Национальный орган не участвует в какой-то
из организаций по стандартизации, может ли работать в такой организации иное заинтересованное
российское лицо;
в соответствии с уставами международных организаций в разработке международных стандартов, что
делает затруднительным выполнение всего комплекса работ по межгосударственной, международной и региональной стандартизации.
14. Абзац 10 ст.12 устанавливает, что Национальный орган по стандартизации определяет процедуры обеспечения консенсуса и неполного консенсуса. Однако случаи, когда консенсус считается
неполным, законом не определены. Кроме того, не
урегулирован вопрос определения консенсуса для
всех технических комитетов или для каждого технического комитета.
8
9
10
11
13. Абзац 20 ст. 12 устанавливает, что Национальный орган по стандартизации определяет международные стандарты, региональные стандарты,
стандарты иностранных государств для их применения в качестве национальных стандартов с учетом потребностей экономики. Это положение противоречит действующему законодательству и выходит за рамки стандартизации и компетенции
Национального органа по стандартизации.
14. Пункт 4 ст.14 устанавливает, что Национальный орган по стандартизации руководит работой технических комитетов. Это противоречит действующему законодательству, в соответствии с
которым национальный орган по стандартизации
только создает и координирует деятельность технических комитетов.
15. Пунктом 5 ст.14 установлено, что технические комитеты несут ответственность за соответствие национальных стандартов современному
уровню научно-технического развития. Однако
опрос установления ответственности технических
комитетов представляется непроработанным. В
частности, неясно:
Каким образом технические комитеты могут
сии вопрос. Например, по официальным данным в 2008
году:
– количество участий представителей России в секретариатах подкомитетов ИСО/ТК составляет лишь 13
(например, США – 124, Великобритания – 100, Франция –
77, ФРГ – 126),
– количество участий в рабочих группах с трудом дотягивает до 10 (США – 472, Великобритания – 339, Франция – 174, ФРГ – 348).
При таких показателях Россия просто обречена на
фатальное отставание своей системы национальной стандартизации от международной. В этих условиях содействие Национального органа по стандартизации участию
российских представителей в работе межгосударственных,
международных и региональных организаций по стандартизации следует считать в высшей степени актуальной
задачей.
Документы полного консенсуса – это документы, разработанные при согласии всех заинтересованных сторон
на уровне, не ниже национального. Документы, основанные на неполном консенсусе, принимаются как правило на
отраслевом или производственном уровне (например, общедоступные технические условия, соглашение группы
экспертов и др.). Выше приводились примеры таких документов (CWA, PAS, ITA, TS, TR, IWA, ENV). Процедуры
разработки, принятия и отслеживания этапов жизненного
цикла этих документов должны быть достаточно строго
установлены правовым путем. В Законопроекте этого не
сделано в достаточной мере. Роль же в развитии экономики этих документов по стандартизации, как указывалось выше, исключительно велика. В принципе, национальный орган по стандартизации может быть законодательно наделен соответствующими полномочиями в отношении процедур консенсуса с конкретизацией и детализацией соответствующих норм в подзаконных актах. Судя
по возникающим вопросам, это наделение полномочиями
должно быть более четким.
В последующих замечаниях неоднократно упоминается о действующем законодательстве. Но остается непонятным, какие законы имеются при этом в виду. Если среди них есть закон № 184-ФЗ, то следовало бы помнить,
что именно его многочисленные недостатки явились главной причиной разработки обсуждаемого закона «О стандартизации в Российской Федерации».
Разве, если создаешь и координируешь деятельность
ТК, то нельзя руководить их работой?
Непонятно, почему руководимый орган не должен или
не может нести ответственность. Здесь и далее замечания
представляются в виде многочисленных вопросов. Во всяком случае, надо иметь в виду, что нормы законов отражают только наиболее общие и типичные отношения. Такие нормы, как правило, нуждаются в раскрытии в подзаконных актах или в ведомственных правовых документах
(постановлениях правительства, положениях, руковод-
3
12
13
14
нести хоть какую-то ответственность, если ими
руководит Национальный орган по стандартизации;
Почему одновременно не устанавливается ответственность за несоответствие национальных
стандартов требованиям безопасности, установленным в законодательстве, а также за неадекватно
установленные в стандарте требования безопасности, повлекшие тяжкие последствия или препятствующие предпринимательской деятельности;
к какой ответственности может быть привлечен
технический комитет и в чьем лице;
в случае, если ответственность будут нести
конкретные члены технического комитета, то будут
ли нести ответственность те, кто не голосовал;
предполагается ли введение солидарной или
персональной ответственности.
Данные вопросы должны быть проработаны и
учтены в законопроекте.
Аналогичные замечания касаются и проектных
технических комитетов (пункт 5 ст. 15).
16. Пункт 1 ст.19 Главы 4 «Документы национальной системы стандартизации» не соответствует действующему законодательству. Из перечня
документов национальной системы стандартизации
исключены своды правил и переводы международных и иностранных стандартов.
17. Статьей 20 национальному органу по стандартизации РФ представляются чрезмерные полномочия по установлению видов национальных стандартов, объектов стандартизации, требований к
содержанию национальных стандартов, области их
распространения, сферы их действия. Профильная
статья законопроекта (статья 12), содержащая полномочия Национального органа по стандартизации
таких полномочий не содержит.
ствах, методических указаниях и т.д.). Например, почему
некоторые из указанных вопросов не могут найти ответа в
положении о ТК.
19. Статья 22. «Основополагающие национальные стандарты, правила стандартизации, нормы и
рекомендации по стандартизации» устанавливает,
что основополагающие стандарты разрабатываются
национальным органом по стандартизации и являются обязательными. Эти стандарты устанавливают, в том числе общетехнические требования,
«обеспечивающие взаимопонимание, совместимость и взаимозаменяемость, техническое единство
и взаимосвязь различных областей науки, техники
и производства в процессе создания и использования продукции; охрану окружающей среды, безопасность здоровья людей и имущества и другие
общетехнические требования, обеспечивающие
интересы национальной экономики и безопасности» (данное замечание приводится не полностью).
В этом замечании отражается одна из наиболее значимых новелл Законопроекта. Она противостоит сосредоточенности закона № 184-ФЗ на тотальной добровольности
стандартов, что серьезно противоречит международной
практике в данном вопросе. В соответствии с этой практикой стандарты могут сразу рождаться в обязательных
формах mandatory standards по общему законодательству.
Например, в США действует Свод федеральных правил
(US Code of Federal Regulations), который является сборником обязательных стандартов, содержащим в настоящее
время более 10 тысяч mandatory standards. За последние 10
лет этот документ пересматривался 3000 раз. Типичным
примером можно считать 300 обязательных стандартов
Франции. Поучителен опыт Китая. В настоящее время в
Китае технические регламенты действуют в форме постановления, приказа и обязательного стандарта, причем обязательный стандарт – это главная форма.
Таким образом, основополагающие стандарты могут
иметь статус обязательных, если этим статусом их наделяет закон. В данном случае – это Федеральный закон «О
стандартизации в Российской Федерации».
Авторы замечаний проходят мимо и еще одной новеллы – перевод добровольных стандартов в зону юридической обязательности с помощью ссылок на них в правовых
актах, в том числе и в технических регламентах. Эти две
На то и разрабатываются новые законы, чтобы формировать перечни или вносить в них коррективы.
В данном случае наделение даже законодательным
путем столь серьезными полномочиями ведомства требует
серьезных обсуждений.
4
15
16
17
18
20. Статья 23 «Стандарты организаций (технические условия)» регламентирует только стандарты
организаций производителей и поставщиков работ
и услуг. Стандарты других организаций, в том числе саморегулируемых организаций вообще не учитываются и видимо к национальной системе стандартизации не относятся.
21. Пункт 9 ст.25, предоставляющий национальному органу по стандартизации право определять порядок участия технических комитетов в
разработке межгосударственных, международных
и региональных стандартов, не соответствует практике. Такой порядок может устанавливаться только
межгосударственными, международными и региональными организациями по стандартизации.
22. Пункт 3 ст. 27 не соответствует требованиям
действующего законодательства. В Федеральном
законе нельзя устанавливать неопределенные формулировки типа «или по иным основаниям».
Данный законопроект существенно ухудшает
действующее законодательство в области стандартизации в сфере технического регулирования. Неоправданно ломаются сложившиеся положения и
процедуры по стандартизации в других областях и
сферах экономической деятельности. Деятельность
Национального органа по стандартизации, в соответствии с положениями рассматриваемого проекта
выходит далеко за рамки стандартизации, непрозрачна и бесконтрольна. Положения закона противоречат международным соглашениям РФ, как в
рамках ВТО, так и в рамках ЕЭП и создают барьеры как российским так и иностранным предпринимателям, так как в странах ВТО и Таможенного
Союза в сфере технического регулирования все
стандарты добровольные.
новеллы являются очень важным шагом на пути российской стандартизации к системам международного уровня.
Какие документы по стандартизации отнести к национальной системе стандартизации – это дело законодателя.
Совершенно непонятно, почему национальный орган
по стандартизации не может определять порядок участия
своих ТК в работе межгосударственных, международных
и региональных организаций.
Это замечание касается нарушений законодательной техники. Этих нарушений в Законопроекте много и их необходимо устранить.
В целом такой вывод является недостаточно обоснованным. Прежде всего, это обусловлено тем, что многие из
сделанных замечаний, как показано выше, содержат спорные или неправильные заключения. Кроме того, не учитывается, что устранению недостатков действующего закона
№ 184-ФЗ способствует ряд значимых предложений Законопроекта:
- убраны беспрецедентно большие ограничения в сфере действия базового закона, как в отношении видов деятельности, так и в отношении результатов деятельности;
- убрана добровольность как безальтернативный принцип применения стандартов;
- появились ссылки на стандарты, как способ перевода
стандартов в зону юридической обязательности их использования;
- впервые на законодательном уровне в деятельность в
области стандартизации вовлекаются органы государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.
3.4) (к сожалению, забыты муниципалитеты);
- самостоятельные роли отведены общественным объединениям, некоммерческим организациям, инженерным
и научно-техническим обществам (ст. 3.10).
Эти новеллы, безусловно, существенно помогут российской стандартизации стать вровень с системами стандартизации международного уровня. Однако Законопроект содержит много недостатков, не устранив которые
невозможно будет должным образом использовать те возможности, которые предоставляют российской стандартизации указанные выше и другие перспективные предложения. Здесь активное участие бизнеса в обсуждении Законопроекта трудно переоценить.
5