DOCX (340.69 КБ) - Торгово-промышленная палата Российской

ТОРГОВО-ПРОМЫШЛЕННАЯ ПАЛАТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Концепция ТПП России по совершенствованию
законодательства Российской Федерации
на период 2014 - 2016 годов
(новая редакция)
Москва, 2014
2
Содержание
Вступительное слово Президента ТПП РФ С.Н. Катырина …стр. 3
Раздел 1. Вопросы совершенствования гражданского и корпоративного
законодательства … стр. 6
Раздел 2. Законодательство в сфере интеллектуальной собственности и
инноваций …. стр. 17
Раздел
3.
Правовое
регулирование
предпринимательской
деятельности…стр.30
Раздел 4. Реформа государственных и муниципальных закупок…стр.42
Раздел 5. Законодательное обеспечение экспертной деятельности…стр.
50
Раздел 6. Законодательное обеспечение формирования эффективной
промышленной политики…стр. 57
Раздел 7. Антимонопольное законодательство…стр.63
Раздел 8. Законодательство об инвестициях, развитие законодательной
базы для государственно-частного партнерства…стр. 71
Раздел 9. Законодательство о торговой деятельности… стр.79
Раздел 10. Законодательство о налогах и сборах…стр. 86
Раздел 11. Законодательное обеспечение интеграционных процессов в
рамках Евразийского экономического союза…стр.95
Раздел 12. Законодательное обеспечение экономической безопасности
предпринимательской деятельности и противодействия коррупции…стр.106
Раздел 13. Законодательство о финансовом рынке…стр. 122
Раздел 14. Земельное законодательство и законодательство о
недрах…стр.128
Раздел 15. Вопросы нормативного правового обеспечения
охраны окружающей среды…стр. 135
Раздел 16. Вопросы трудового законодательства…стр.142
Раздел 17. Совершенствование законодательства о деятельности
третейских судов и органов по внесудебному урегулированию
предпринимательских споров…стр. 150
Раздел 18. Законодательство о транспорте…стр.156
Раздел 19. Правовое регулирование выставочно-ярмарочной и
конгрессной деятельности…стр.165
3
Вступительное слово
Новая редакция Концепции ТПП России по совершенствованию
законодательства Российской Федерации на период 2014 - 2016 годов
определяет
приоритеты
Палаты
и
представляемого
ею
бизнеса
в
законотворческой сфере.
В основу Концепции положены программные документы VI Съезда
ТПП России, а также предложения профильных комитетов Палаты,
территориальных
торгово-промышленных
палат,
предпринимательских
ассоциаций и союзов.
Первая редакция настоящей Концепции была утверждена Правлением
ТПП РФ в декабре 2011 года. А ее реализация способствовала принятию
таких ключевых Законов, как Федеральный закон «О контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд», Федеральный закон «Об уполномоченных по защите
прав предпринимателей в Российской Федерации», Федеральный закон «Об
аккредитации в национальной системе аккредитации» и др.
Необходимость разработки новой редакции Концепции обусловлена
происходящими
экономическими
законодательного
регулирования,
процессами,
а
также
необходимостью
современными
их
мировыми
практиками.
Особенностью новой редакции Концепции ТПП России по развитию
законодательства РФ на период до 2016 года является то, что она
ориентирована на создание правовой базы для развития промышленности и
диверсификации
производства,
на
активизацию
работы
торгово-
промышленных палат в системе третейского разбирательства, в выставочноярморочной деятельности, на проведение различных видов экспертиз как в
рамках федеральной контрактной системы, так и в сфере судебно-экспертной
деятельности.
поддержки
В
документе
малого
и
затрагиваются
среднего
бизнеса,
вопросы
законопроектной
развития
корпоративного
законодательства, меры по противодействию коррупции.
4
Также отражены крайне чувствительные для экономики и бизнеса
вопросы
стимулирования
инвестиций
и
инноваций,
налогового
и
таможенного регулирования и др.
Концепция состоит из 19 разделов, каждый из которых содержит
оценку
ситуации
в
той
или
иной
отрасли,
а
также
конкретные
законодательные предложения ТПП России по регулированию и поддержке
предпринимательской деятельности. Хочется надеяться, что положения
Концепции будут востребованы бизнесом, системой торгово-промышленных
палат,
государственными
своевременная
реализация
и
общественными
принесет
весомую
структурами,
практическую
а
их
помощь
предпринимательскому сообществу.
Президент ТПП России
С.Н. Катырин
5
Раздел 1. Вопросы совершенствования гражданского и корпоративного
законодательства
От состояния актов гражданского законодательства во многом зависит
стабильность и поступательное развитие экономики России, поскольку
нормы именно этой отрасли регламентируют важнейшие вопросы
жизнедеятельности государства и общества.
Ключевым направлением в реформировании гражданского и
корпоративного законодательства для ТПП России стало участие в
доработке законопроектов, вносящих изменения в Гражданский кодекс
Российской Федерации (базовый законопроект № 47538-6).
В 2012 - 2013 годах приняты в окончательной редакции несколько
тематических блоков ГК РФ. Так, 18 декабря 2012 года принят Федеральный
закон № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы первую, вторую, третью и
четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации». В нем
объединены нормы, регламентирующие статус физических лиц. Палатой в
профильный комитет Государственной Думы направлялись экспертное
заключение и поправки ко второму чтению. Учтены поправки Палаты,
согласно которым отменена обязательность нотариального удостоверения
сделок, права по которой подлежат государственной регистрации. Теперь,
согласно статье 81 Закона, нотариальному удостоверению будут подлежать
сделки только в случаях, если это прямо предусмотрено законом или
соглашением сторон.
Затем Федеральным законом от 7 мая 2013 года №100-ФЗ «О внесении
изменений в подразделы 4 и 5 раздела I части первой и статью 1153 части
третьей Гражданского кодекса РФ» были установлены особенности
заключения сделок и признания их недействительными; порядок выдачи
безотзывных лицензий; последствия несоблюдения требования о
нотариальном удостоверении сделки. Принятие закона поддерживалось ТПП
России. При этом Палатой в профильный комитет Государственной Думы
направлялись поправки ко второму чтению, отдельные их которых учтены в
окончательной редакции. В частности, учтены поправки Палаты, согласно
которым нотариус обязан проверять законность сделки, в том числе наличие
у каждой из сторон права на ее совершение.
Федеральный закон от 2 июля 2013 года № 142-ФЗ «О внесении
изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса РФ»
установил общие правила оборотоспособности объектов гражданских прав.
В частности, документарных и бездокументарных ценных бумаг,
безналичных денежных средств, имущественных прав, результатов
оказанных услуг, охраняемых результатов интеллектуальной деятельности и
приравненных к ним средств индивидуализации (интеллектуальная
собственность), нематериальных благ. На стадии второго чтения Палатой в
профильный комитет Государственной Думы также направлялись экспертное
заключение и поправки.
6
20 сентября 2013 года Государственная Дума приняла в третьем чтении
очередной «блок» изменений Гражданского кодекса РФ (№ 260-ФЗ от 30
сентября 2013 года), которые касаются международного частного права и
определяют порядок действий лиц, совершающих сделки с иностранными
гражданами или организациями, как на территории России, так и за
границей. При этом все предлагаемые законом новеллы направлены на
снижение для предпринимателей привлекательности иностранного права, по
сравнению с российским. В этой связи законодатель предоставил субъектам
некоторую свободу выбора в процессе заключения договоров. Кроме того,
закон уточнил положения ГК РФ об определении права, подлежащего
применению к обязательствам, возникающим вследствие недобросовестной
конкуренции. Согласно закону для определения применимого права в
указанном случае принимается во внимание не только страна, рынок которой
затронут, но и страна, рынок которой подвергается опасности быть
затронутым недобросовестной конкуренцией.
12 декабря 2013 года принят Федеральный закон № 367-ФЗ
«О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской
Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных
актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», который
урегулировал особенности обязательств, обеспеченных залогом.
Отдельным
направлением
работы
ТПП
России
было
совершенствование законодательства о банкротстве. За последние два года
Государственная Дума приняла целый ряд важнейших законов,
направленных на усовершенствование процедуры банкротства. Большинство
из них сопровождали эксперты Торгово-промышленной палаты РФ. Так, 13
июля 2012 года получил одобрение депутатского корпуса Федеральный закон
№ 144-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О
несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и иные
законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования
процедур банкротства кредитных и иных финансовых организаций, усиления
ответственности за совершение неправомерных действий в преддверии
банкротства». Законопроект уточняет вопросы передачи имущества и
обязательств банков, совершенствования порядка получения информации о
финансовом
состоянии
банков-должников,
оспаривания
сделок,
совершенных банком в преддверии банкротства, привлечения к
ответственности контролирующих банк лиц.
2 июля 2013 года принят Федеральный закон № 189-ФЗ «О внесении
изменений в статью 201.15 Федерального закона «О несостоятельности
(банкротстве)» (в части уточнения порядка расчетов по текущим платежам).
Законом предусмотрено, что конкурсный управляющий в течение десяти
дней с даты поступления заявления о намерении погасить требования
кредиторов третьим лицом должен представить в арбитражный суд и лицу,
направившему заявление, сведения о размерах задолженности по текущим
платежам и требований кредиторов первой и второй очереди. При этом
7
денежные средства для погашения указанных требований будут
перечисляться на специальный банковский счет должника или в депозит
нотариуса.
Важным стало принятие Государственной Думой 18 декабря 2013 года
Федерального закона № 419-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный
закон «О несостоятельности (банкротстве)» (в части особенностей
банкротства сельскохозяйственных организаций), входящего в блок
законодательных инициатив, направленных на поддержку национальных
товаропроизводителей в условиях ВТО. В указанном акте определены
особенности процедуры банкротства сельскохозяйственных предприятий
(критерии неплатежеспособности; сроков, по истечении которых
организация не может признаваться банкротом; дополнительные
квалификационные требования к кандидатурам арбитражных управляющих).
В поддержку всех указанных законопроектов в профильный комитет
Государственной Думы направлялись заключения.
Особое внимание в 2012-2013 годах ТПП России уделяла вопросам
гармонизации законодательств России, Белоруссии и Казахстана. Так,
Палатой была проведена экспертиза и подготовлены предложения по проекту
Основ гражданского законодательства государств-членов ЕврАзЭС.
Вместе с тем, целые блоки важнейших для бизнеса вопросов остаются
нерешенными.
Предложения ТПП России по совершенствованию
гражданского и корпоративного законодательства
Общие вопросы гражданского законодательства
Первоочередной задачей в области реформирования гражданского
законодательства Российской Федерации является участие ТПП России в
доработке нормативных положений Гражданского кодекса Российской
Федерации.
ТПП России считает, что в текст законопроекта дополнительно
необходимо внести следующие поправки:
- более четко определить правовую природу, содержание и виды
корпоративного договора с учетом его правового значения;
- определить критерии ничтожной сделки и основания признания ее
недействительной. При этом в норме статьи ГК РФ, устанавливающей
механизм признания сделки ничтожной, не должно быть отсылок к иным
нормативным актам;
- уточнить содержание норм, устанавливающих особенности правового
регулирования ограниченных вещных прав, в части их юридического и
технического оформления, а также правоприменения;
- четко определить условия солидарной ответственности юридических
лиц, созданных в процессе реорганизации, указав в тексте, какие именно
обстоятельства могут свидетельствовать о «недобросовестном распределении
8
активов и обязательств реорганизуемых лиц» и что понимается под
критериями «существенного нарушения интересов кредиторов»;
- снять ограничение числа коммандитистов в товариществе на вере;
- определить момент наступления каждого вида обязательства, исходя из
положений статьи 8 части первой Гражданского кодекса РФ;
- предусмотреть дифференцированный подход к предъявлению
требований о досрочном исполнении и прекращении обязательств при
осуществлении различных форм реорганизации юридических лиц, и
установить критерии «достаточности обеспечения»;
- более детально регламентировать отношения по договорам займа и
кредита, включая проблемы снижения банковских рисков, проблемы
возвратности кредитов, защиты интересов и прав сторон договора
потребительского кредита.
Также требуют дополнительной проработки положения законопроекта
№47538-6/2 о статусе юридических лиц и новеллы корпоративного
управления, в частности нормы об аффилированности.
В проекте изменений Гражданского кодекса Российской Федерации в
первоначальной редакции появились нормы об аффилированности.
Впоследствии после активного обсуждения указанной новеллы депутатами
ГД, в Правительстве РФ и предпринимательском сообществе из текста
законопроекта их исключили. Но споры о необходимости внесения норм об
аффилированности в ГК РФ продолжаются до сих пор. Например, по мнению
представителей МФЦ положения об аффилированности отражают
современные тенденции корпоративной ответственности в гражданском
обороте зарубежных государств и являются инструментом защиты
имущественных прав корпорации и ее членов от злоупотреблений со стороны
недобросовестных участников.
ТПП РФ считает, что нормам об аффилированности не место в
Гражданском кодексе РФ. Это мнение разделяется Советом при Президенте
Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского
законодательства, а также большинством судей ВАС России по нескольким
причинам.
Первое. Основания аффилированности, предлагаемые проектом
изменений в ГК РФ, в настоящее время уже установлены в нормативных
актах других отраслей права (в антимонопольном, акционерном, налоговом,
банковском), поэтому представляется нецелесообразным их дублировать в
гражданском законодательстве.
Второе. Понятие и признаки аффилированности, закрепленные в
действующих нормативных правовых актах (например, в Законе РСФСР от
2.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках», в Налоговом кодексе РФ от 31.07.1998 №
146-ФЗ, в Положении о порядке ведения учета и представления информации
об аффилированных лицах кредитных организаций, утвержденном Банком
9
России
20.07.2007 № 307-П и т.д.), имеют более исчерпывающие
формулировки по сравнению с положениями законопроекта.
Третье. Категории, используемые проектом, не имеют правовой
определенности (например, «возможность влиять на юридическое лицо», «в
результате согласованных действий», «косвенно (через третьих лиц)»,
«совместно с другими лицами»), допускают возможность двойного
толкования аффилированностии. В связи с этим составление эмитентами
списка аффилированных лиц представляется практически невыполнимой
задачей.
И четвертое, пожалуй, основное. Аффилированность или, по-русски,
«связанность» в гражданском праве необходима для установления, с одной
стороны, взаимозависимости лиц и адресата ответственности, а с другой, для
предотвращения или устранения конфликта интересов в деятельности
корпорации. А для этой цели проектом вводится правило пункта 3 статьи 531
проекта изменений в ГК РФ: «Лицо, имеющее фактическую возможность
определять действия юридического лица, включая возможность давать
указания учредителям, участникам и лицам, уполномоченным выступать от
имени юридического лица, обязано действовать в интересах юридического
лица разумно и добросовестно, и несет ответственность за убытки,
причиненные юридическому лицу по его вине».
Фраза «имеющее фактическую возможность определять действия
юридического лица» поглощает понятие аффилированности, которое может
применяться для целей гражданских правоотношений. И других,
дополнительных, норм в Гражданском кодексе РФ, по мнению ТПП России,
больше не требуется.
Что касается иных недостатков института аффилированности, они
видятся в следующем. Расширенное толкование аффилированности влечет
неопределенность в гражданских правоотношениях, поскольку их
участниками становится неопределенный круг лиц. Это, в свою очередь,
подрывает гражданский оборот и отпугивает инвесторов отсутствием
прозрачности, надежности и стабильности.
Предложения
по
вопросам
совершенствования
норм
корпоративного законодательства
Действующее корпоративное законодательство в полной мере не
учитывает реально существующие потребности корпоративных субъектов, из
него должны быть исключены нормы и правовые конструкции, которые
показали свою неэффективность или недейственность. Необходимо
разработать новые правовые предписания, обусловленные потребностями
экономики и хозяйствующих корпоративных субъектов. Это, во-первых,
ограничит уход российских копаний под иностранные (оффшорные)
юрисдикции, а, во-вторых, будет привлекать иностранных инвесторов на
внутренний рынок России, поскольку позволит им работать по знакомым
правилам и стандартам, распространенным во всем мире.
10
По мнению ТПП России, в 2014 – 2016 годах реформирование
корпоративного законодательства должно осуществляться по следующим
перспективным направлениям:
- обеспечение возможности выбора субъектами организационноправовой формы и модели регулирования с возможностью ее существенной
детализации в локальных нормативных актах и договорах с акционерами
(участниками) обществ и товариществ;
- максимальное снижение административных и имущественных
барьеров, которые препятствуют началу и дальнейшему осуществлению
предпринимательской деятельности хозяйственными обществами и
товариществами, уменьшение регулирующего воздействия на субъектов
предпринимательства;
- обеспечение правового регулирования, направленного на достижение
баланса интересов всех участников корпоративных отношений – общества
или товарищества, его миноритарных и мажоритарных участников,
кредиторов, инвесторов, государства;
- развитие слабо развитых на сегодняшний день норм корпоративного
законодательства,
регулирующих
статус
директоров
корпораций,
деятельность групп обществ и товариществ и т.п.;
- создание действенного механизма привлечения иностранных
инвестиций.
Требует усовершенствования процедура созыва и проведения общего
собрания акционеров, которая в настоящее время является сложной и не
всегда
приспособленной
к
реальным
потребностям
участников
корпоративных отношений. ТПП России считает, что указанную процедуру
следует упростить, чаще применять альтернативные формы волеизъявления
участников хозяйственных обществ.
На сегодняшний день законодательством Российской Федерации
недостаточно урегулированы вопросы статуса должностных лиц и органов
управления
хозяйственных
обществ
и
товариществ,
института
корпоративного управления в целом. Необходимо предоставить участникам
хозяйственных обществ право свободного выбора модели корпоративного
управления, которая отвечала бы целям и специфике деятельности
конкретной компании или корпорации.
ТПП России считает, что в целях усовершенствования корпоративных
отношений, связанных с исполнением членами органов управления
хозяйственных обществ своих обязанностей перед обществами, следует
ускорить принятие проекта федерального закона № 394587-5 «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
части привлечения к ответственности членов органов управления
хозяйственных обществ». Законопроект направлен на совершенствование
законодательства в сфере регулирования отношений, связанных с
исполнением членами органов управления хозяйственных обществ своих
обязанностей перед обществами, а также привлечением указанных лиц к
11
гражданско-правовой ответственности. Экспертами палаты был подготовлен
и представлен в Государственную Думу пакет поправок ко второму чтению
законопроекта.
Также, на уровне федеральных законов «Об акционерных обществах»
и «Обществах с ограниченной ответственностью» необходимо установить:
- основания ответственности членов органов управления за убытки,
причиненные неразумными и (или) недобросовестными действиями
(бездействием) при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей;
- исчерпывающий перечень оснований, за которые руководители могут
привлекаться к ответственности;
- круг лиц, перед которыми члены органов управления несут
ответственность;
- перечень оснований прекращения полномочий членов органов
управления;
- перечень случаев, когда лицо признается выбывшим, последствия
прекращения полномочий таких лиц, что в результате позволит решить часто
встречающуюся на практике проблему легитимности членства лиц в органах
управления хозяйственных обществ и связанную с этим проблему
легитимности принимаемых такими органами решений.
На совершенствование механизмов корпоративного управления,
процедур приобретения крупных пакетов акций открытых акционерных
обществ, на установление системы дополнительных мер по защите прав
миноритарных акционеров направлен проект федерального закона
«О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» и
некоторые другие законодательные акты Российской Федерации (в части
совершенствования правового регулирования приобретения крупных пакетов
акций открытых акционерных обществ)», разработанный Федеральной
службой по финансовым рынкам. Законопроектом предлагается изменить и
унифицировать процедуру приобретения более 30% акций акционерного
общества. По мнению разработчиков, изменение норм Закона
«Об акционерных обществах» устранит пробел в законодательстве,
позволяющий в настоящее время крупным акционерам манипулировать
ценой организации при покупке крупных пакетов акций, устанавливает
действенный механизм борьбы со злоупотреблениями на рынке ценных
бумаг.
Наряду с этим в проекте закона содержатся положения,
предусматривающие осуществление государственного контроля за
приобретением акций открытого акционерного общества.
ТПП России в целом поддерживает указанный законопроект, однако
нужно при его доработке дополнительно закрепить право миноритариев
требовать от общества или мажоритарного акционера выкупа их акций,
последствия нарушения условий сделок с заинтересованностью, право на
производные иски и т.п.
12
В целях защиты прав акционеров предусматривается внесение ряда
изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах»
законопроектом № 558976-5 «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования
механизмов реализации прав участников хозяйственных обществ на
информацию». Наиболее важной новеллой проекта является наделение
акционеров правом требовать от акционерного общества доступа к
документам хозяйственных обществ, находящихся под его прямым или
косвенным контролем, и, соответственно, введение обязанности общества
обеспечить акционерам такой доступ. Кроме того, учитывая, что на практике
необоснованные отказы в предоставлении информации акционерам часто
оправдываются
наличием
в
документах
коммерческой
тайны,
законопроектом уточняются вопросы, регламентирующие предоставление
акционерам информации, составляющей коммерческую тайну. ТПП РФ
полагает, что следует ускорить доработку акта к принятию.
Также требуют дальнейшего совершенствования процедуры выплаты
дивидендов акционерам российских акционерных обществ. Так, согласно
статье 42 Федерального закона от 26 декабря1995 года № 208-ФЗ
«Об акционерных обществах» дивиденды подлежат выплате лицам,
зарегистрированным в реестре акционеров, по указанным в нем реквизитам.
При этом, выплата дивидендов в денежной форме акционерам-физическим
лицам может осуществляться только двумя способами
почтовым и
банковским переводом. В случае отсутствия в реестре акционеров полных и
актуальных идентификационных данных зарегистрированного лица или
реквизитов для перечисления, фактическое получение дивидендов
управомоченным лицом невозможно, и денежные средства возвращаются.
Вместе с тем, у акционерного общества возникают дополнительные расходы
по оплате комиссий (тарифов) за почтовый перевод, а также за получение
возврата дивидендов, направленных по ненадлежащим реквизитам.
С учетом складывающейся практики расходы акционерного общества
на оплату услуг почтовой организации за перевод денежных средств и их
возврат значительно превышают общую сумму денежных средств,
направленных на выплату дивидендов. Поэтому ТПП РФ считает, что с
целью обеспечения реализации прав владельцев акций на получение
дивидендов следует выплачивать дивиденды путем почтового перевода
исключительно при наличии соответствующих заявлений акционеровфизических лиц. Палатой подготовлен соответствующий законопроект,
которым предлагается закрепить в статье 42 Федерального закона от 26
декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» указанный
порядок расчета АО по дивидендам.
Предложения по вопросам осуществления и защиты права
собственности и иных имущественных прав
13
На
повышение
гарантий
прав
собственности
участников
хозяйственных обществ и производственных кооперативов, эффективности
мер принуждения к исполнению обязательств и обязанностей по уплате
налогов и сборов путем совершенствования процедур ликвидации и
государственной регистрации коммерческих организаций направлен проект
федерального закона № 164018-5 «О внесении изменений в некоторые
законодательные акты в части совершенствования механизмов учреждения
и ликвидации коммерческих организаций», принятый Государственной Думой
в первом чтении. ТПП России в целом поддерживает законопроект. Вместе с
тем в Палату поступают многочисленные обращения от предпринимателей, в
которых выражаются опасения, что принятие рассматриваемого
законопроекта может повлечь за собой снижение деловой активности в связи
с усложнением процедур регистрации и ликвидации юридических лиц,
наложением на предпринимателей дополнительных обязанностей, связанных
с регистрацией и ликвидацией предприятий. В связи с этим ТПП России
были подготовлены и направлены в Государственную Думу поправки к
законопроекту.
По мнению ТПП России, нуждаются в доработке и скорейшем
принятии законопроекты, направленные на дальнейшее совершенствование
процедуры банкротства. В частности, это касается проекта федерального
закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части установления особенностей банкротства
предпринимательских групп», разработанного Минэкономразвития России.
Законопроектом предлагается ввести в российское законодательство
специальные положения, регулирующие несостоятельность (банкротство)
членов предпринимательских групп (холдинговых структур). Одновременно
предусматривается возможность признания по усмотрению суда того или
иного должника членом предпринимательской группы в случае, если
информация о его нахождении в составе указанного субъекта была публично
раскрыта в установленном федеральным законом порядке.
Несмотря на то, что трансграничные сделки, осложненные
иностранным элементом, получают все большее распространение,
законодательство Российской Федерации о несостоятельности указанные
отношения практически не регулирует. Это влечет правовую
неопределенность в ситуациях, когда в отношении должника, ведущего
деятельность или имеющего активы в нескольких государствах, в одном из
них или сразу в нескольких, возбуждается производство по делу о
банкротстве. В связи с этим ТПП РФ считает закономерным принятие
проектов федеральных законов «О трансграничной несостоятельности
(банкротстве) и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона
«О трансграничной несостоятельности (банкротстве)», а также
целесообразным по нескольким причинам.
14
Во-первых,
в
условиях
расширяющихся
интеграции
и
внешнеэкономических связей между государствами, когда несостоятельный
должник и кредиторы имеют разную национальную принадлежность либо
имущество несостоятельного должника, на которое обращается взыскание
кредиторов, находится в разных странах, различия национальных правовых
систем являются серьезным препятствием для урегулирования отношений,
связанных с признанием должника банкротом и удовлетворением требований
кредиторов. В некоторых случаях требования иностранных кредиторов не
учитываются, даже несмотря на то, что характер их требований может
соответствовать требованиям национальных кредиторов первой очереди.
Во-вторых, отсутствие правовой базы в отдельных случаях порождает
возможность для недобросовестности отдельных предпринимателей. Так,
схемы построения бизнеса, включающие транснациональные корпорации и
офшорные компании, рассчитаны на то, чтобы банкротство одной из
структур в одной стране не затронуло бизнес в другой стране. Поэтому
правила о трансграничных банкротствах могут оказаться эффективными в
отношении активов, находящихся в России, а также иностранных владельцев
этих активов.
В-третьих, нуждаются в нормативной регламентации вопросы
относительно критериев определения подсудности дел о трансграничной
несостоятельности, признания и приведения в исполнение определений
иностранных судов о принятии обеспечительных мер (например, наложение
ареста на имущество или активы).
В-четвертых, в настоящее время действуют несколько международных
правовых актов, которые регулируют отношения банкротства, осложненные
иностранным элементом. Это, в частности, Европейская конвенция 1990 г. о
некоторых международных аспектах банкротства, Типовой закон
ЮНСИТРАЛ о трансграничной несостоятельности (1997 г.), Регламент
Европейского союза 1346/2000 о процедурах несостоятельности. Кроме того,
в 2004 г. решением Комиссии ООН по праву международной торговли
(ЮНСИТРАЛ) и резолюцией Генеральной Ассамблеи от 2.12.2004 г. № 59/40
всем государствам было рекомендовано рассмотреть вопрос о принятии
закона «О трансграничном банкротстве».
Таким образом, разработанные Минэкономразвития нормы позволят
упорядочить отношения в сфере несостоятельности, осложненные
иностранным элементом, более эффективно использовать потенциал
реабилитационных процедур, а также распространить национальный режим
рассмотрения дела о банкротстве на зарубежные активы российских
компаний.
Эксперты
ТПП
России
активно
взаимодействовали
с
Минэкономразвития России при разработке названных актов на стадии
«нулевого чтения» и будут сопровождать проекты после их внесения на
рассмотрение в Государственную Думу.
15
На совершенствование законодательства, регулирующего правовое
положение
граждан-должников,
в
том
числе,
индивидуальных
предпринимателей направлен законопроект № 105976-6 «О внесении
изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» и
отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
регулирования реабилитационных процедур, применяемых в отношении
гражданина-должника». Эксперты Палаты участвовали в его разработке.
Принятие законопроекта должно позволить должнику, оказавшемуся в
сложном положении, распланировать исполнение обязательств перед
кредиторами и в результате восстановить платежеспособность; снизить
риски и расходы кредиторов в связи со сложностью взыскания долгов, а
также сократить расходы на администрирование процедуры банкротства.
Актуальными для предпринимателей остаются вопросы использования
принадлежащего им имущества и защиты права собственности. Например, в
настоящее время до момента регистрации права собственности на объекты
незавершенного строительства нельзя заключить основной договор аренды в
силу статьи 608 ГК РФ. В связи с этим для привлечения дополнительного
финансирования застройщики заключают предварительные договоры аренды
здания или помещения на этапе строительства или реконструкции. Такие
предварительные договоры, как правило, содержат обязанность сторон
заключить после окончания строительства или реконструкции здания
долгосрочные договоры аренды, что является для инвестора своеобразной
гарантией возврата в будущем вложенных инвестиций. Вместе с тем нередки
случаи, когда недобросовестный застройщик-арендодатель заключает
несколько предварительных договоров аренды на одно и то же будущее
здание или помещение в нем. Подобное поведение становится возможным по
причине отсутствия в законодательстве механизмов, эффективно
защищающих интересы потенциальных арендаторов. В связи с этим ТПП
России разработала проект федерального закона «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части
определения порядка заключения предварительных договоров аренды на
этапе строительства или реконструкции зданий или помещений)».
Законопроектом предлагается механизм защиты интересов потенциальных
арендаторов, предусматривающий, в частности, порядок заключения
предварительных договоров, а также обязательность государственной
регистрации предварительных договоров аренды. Проект предполагается
согласовать с Минэкономразвития России, Советом при Президенте
Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского
законодательства, а затем направить в Государственную Думу РФ.
Наряду с рассмотренными законодательными актами важной
составляющей гражданского законодательства являются нормы о правах на
результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации.
Несмотря на то, что четвертая часть Гражданского кодекса РФ вступила в
действие с января 2008 года, ряд вопросов, связанных с совершенствованием
16
законодательства об интеллектуальных правах, уже сейчас нуждается в
дополнительной правовой регламентации.
17
Раздел 2. Законодательство в сфере интеллектуальной собственности и
инноваций
В современных условиях глобализации мировой экономики
интеллектуальной собственности отводится роль основного инструмента
для обеспечения постоянного экономического роста и повышения
конкурентоспособности субъектов во всех сферах деятельности. Сегодня
интеллектуальная собственность рассматривается как базовая составляющая
успешного планирования и развития бизнеса. Интеллектуальные права на
объекты авторского права, изобретения, товарные знаки и прочие
охраноспособные объекты играют ключевую роль в стимулировании
инноваций, предоставлении крупным компаниям и малому бизнесу
инструментов для успешного развития.
1 января 2008 года вступила в силу часть четвертая Гражданского
кодекса Российской Федерации. Кодекс решил многие задачи. Например, в
законодательстве об интеллектуальной собственности появились нормы,
регулирующие обращение объектов интеллектуальных прав (отчуждение,
предоставление в пользование, залог); усилилась защита прав авторов и
других обладателей исключительных прав и меры гражданско-правовой
ответственности за нарушение авторских и смежных прав и др. Вместе с тем
за непродолжительное время действия части ІV Гражданского кодекса
Российской Федерации выявились некоторые проблемы ее применения.
Кроме того переход России на инновационную модель промышленного
развития обусловил необходимость дальнейшего реформирования
законодательства об интеллектуальной собственности.
В 2012-2013 годах эксперты Палаты в процессе доработки изменений в
часть ІV Гражданского кодекса РФ, проектов федеральных законов,
постановлений и иных актов в сфере интеллектуальной собственности
взаимодействовали с Советом при Президенте Российской Федерации по
кодификации и совершенствованию гражданского законодательства,
Министерством экономического развития РФ, Минкомсвязи России,
Минобрнауки России, Судом по интеллектуальным правам и др. Так ТПП РФ
участвовала в разработке правовых норм о технологиях, патентных правах, а
также институтах развития интеллектуальной собственности, например,
размера и порядка выплаты авторского вознаграждения, защиты
интеллектуальных прав российских предпринимателей за рубежом и т.п.
Наиболее значимая работа проводилась в ходе доработки ко второму
чтению части ІV Гражданского кодекса РФ. Планируемые изменения
коснутся общих положений об исключительных правах; авторского и
патентного права; порядка государственной регистрации перехода
исключительного права, его залога; особенностей распоряжения
исключительным правом, а также предоставления права использования
результата интеллектуальной деятельности или средства индивидуализации.
Указанные новеллы обусловлены потребностями научно-технического
18
прогресса и необходимостью сближения правового регулирования в сфере
интеллектуальных прав с международными стандартами. В связи с
расширяющейся
коммерциализацией
результатов
интеллектуальной
деятельности проектом введены положения, призванные защитить интересы
авторов и изобретателей.
Давно назревшими стали изменения, направленные на регулирование
использования результатов интеллектуальной деятельности в сети
«Интернет», а также иных информационно-телекоммуникационных сетях. В
частности, в Гражданском кодексе планируется закрепить юридическое
определение Интернет-сайта и отнести его к числу сложных объектов
интеллектуальных прав.
Одновременно 21 июня 2013 года был принят Федеральный закон
№187-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской
Федерации по вопросам защиты интеллектуальных прав в информационнотелекоммуникационных сетях». Законом закрепляются правовые основания
и определяется порядок ограничения доступа к информационным ресурсам,
посредством которых осуществляется распространение аудиовизуальных
произведений и фонограмм с нарушением интеллектуальных прав
правообладателей. Кроме того часть ІV ГК РФ была дополнена положениями
об особенностях ответственности информационных посредников и о мерах
защиты гражданских прав, которые могут применяться к информационным
посредникам.
Вопросы совершенствования законодательства об интеллектуальной
собственности находятся в сфере правовых интересов ТПП России, которая
продолжит участвовать в 2014-2016 годах в работе по корректировке части
ІV Гражданского кодекса Российской Федерации и иных законодательных
актов.
Одним из ключевых направлений деятельности ТПП России в 2012 –
2013 годах стало совершенствование законодательного обеспечения
инновационной деятельности.
На современном этапе эконмического развития инновации являются
ключом к сохранению конкурентоспособности на мировом рынке, созданию
рабочих мест и улучшению качества жизни.
Вместе с тем, несмотря на меры, принимаемые органами
государственной власти, инновационная активность в Российской Федерации
пока еще остается довольно низкой. Так, удельный вес организаций,
осуществлявших технологические инновации в 2012 - 2013 годах, в общем
числе промышленных предприятий России составляет 9,9%. Например, в
Германии этот показатель равен 60,9%, в Италии - 44,8%. При этом в России
создается новой инновационной промышленной продукции лишь 0,5%. В
той же Германии этот показатель - 7,1%, а в Италии достигает 27,2%. В
результате в рейтинге Глобального индекса инноваций 2013 года, который
был представлен Всемирной организацией интеллектуальной собственности,
19
Россия заняла 62 место, потеряв сразу 11 позиций по сравнению с 2012
годом.
Результаты сравнительного анализа показателей инновационной
активности бизнеса в странах Европейского союза и России, позволяют
сделать вывод о существенном отставании в деятельности российских
предприятий по разработке и внедрению научно-технических достижений,
технологически новых или усовершенствованных продуктов и услуг.
На основании социологического обследования 500 инновационных
предприятий России удалось выделить наиболее существенные факторы,
препятствующие инновационной активности. В результате наиболее
существенными, по мнению предпринимателей, являются недостаток
собственных денежных средств для развития (37,7%) и недостаток
финансовой поддержки со стороны государства (27,9%). Также в числе
значимых факторов были отмечены большие издержки для внедрения
инноваций (15,4%). На сравнительно высоком уровне находится
неудовлетворенность предпринимателей доступностью заемных средств и
высокой стоимостью кредита (8,1%). Также в качестве наиболее проблемных
причин низкой внедряемости инноваций предприниматели назвали
недостаточный уровень квалификации кадров (32,8%).
Существенной для инновационных предприятий остается проблема
правовой защиты в сфере интеллектуальной деятельности (36,2%). Также
около трети (30,3%) опрошенных предпринимателей отметили низкий
уровень развития инновационной инфраструктуры. Также беспокоит
предпринимателей неопределенность в отношении перспектив внедрения
инноваций (22%).
Таким образом, без изменения институтов, обеспечивающих
эффективный кредитный и страховой механизмы, подготовку специалистов
нужной квалификации, надежную правовую защиту предпринимательства, а
также без создания соответствующей инфраструктуры невозможно развитие
инновационного
бизнеса.
Иными
словами,
необходимо
тесное
взаимодействие государства, бизнеса и науки как при определении
приоритетных инновационных направлений технологического развития
различных отраслей производства, так и в процессе их реализации.
В настоящее время остро стоит вопрос о совершенствовании
действующего законодательства с целью создания благоприятных
экономических условий для осуществления инновационной деятельности в
Российской Федерации. Частично эти задачи в 2012 – 2013 годах были
реализованы путем принятия ряда федеральных законов.
Так, 25 октября 2013 года был принят Федеральный закон № 291-ФЗ
«О Российском научном фонде и внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации». Закон принят в целях
повышения эффективности использования средств федерального бюджета,
направляемых на инновационные исследования и разработки. Создание
Фонда обусловлено
необходимостью совершенствования механизмов
20
финансирования в научной и научно-технической областях и потребностью в
более гибком инструменте поддержки разработки инноваций, максимально
учитывающим их специфику.
Вопрос передачи прав на результаты научно-технической
деятельности, созданные за счет или с привлечением средств федерального
бюджета либо бюджетов субъектов Российской Федерации, до сих пор
остается актуальным. Это вызвано тем, что зачастую указанные результаты
закрепляются за заказчиком и не внедряются в производство (не
коммерциализируются). В связи с этим утрачивается основное назначение
результата научно-технической деятельности – выступать основой
определенной практической деятельности в гражданской или военной сфере.
Законом создан один из механизмов коммерциализации инноваций.
Закон поддержан ТПП России. Палатой в профильный комитет
Государственной Думы направлялось экспертное заключение к первому
чтению закона.
21 декабря 2012 года принят Федеральный закон № 273-ФЗ
«Об
образовании
в
Российской
Федерации».
Закон
является
кодифицированным актом. Он устанавливает общие принципы и начала
правового регулирования отношений в сфере образования, государственные
гарантии прав и свобод в образовании в Российской Федерации; общие
правила осуществления образовательной деятельности; определяет правовое
положение участников отношений в сфере образования. В указанном
нормативном акте предложен ряд принципиально новых статей,
закрепляющих основы использования в образовательном процессе
инновационных технологий, например, дистанционных и электронных
образовательных технологий, сетевого взаимодействия образовательных
учреждений между собой и т.д. Впервые на законодательном уровне
регламентированы условия ведения экспериментальной и инновационной
деятельности в сфере образования.
Палата проводила большую комплексную работу по сопровождению
законопроекта. Так, еще на стадии «нулевого чтения» проекта были учтены
отдельные замечания и предложения ТПП России. В частности, расширены
возможности получения бесплатного образования в образовательных
организациях различных форм собственности и организационно-правовых
форм; закреплен принцип равенства и конкуренции субъектов,
осуществляющих образовательную деятельность; исключены положения об
ускоренном приобретении гражданами профессиональной квалификации и о
подготовке специалистов среднего звена в сокращенные сроки, а также
обязательность создания СРО в сфере образования и т.п.
Кроме того, Палатой в профильный комитет Государственной Думы
направлялись экспертное заключение и поправки ко второму чтению.
Указанные поправки уточняли общие вопросы образовательной деятельности
и понятийного аппарата; расширяли права работодателей в сфере
образования;
предлагали
усилить
социально-трудовые
гарантии
21
педагогических работников и усовершенствовать механизм защиты прав
субъектов образовательной деятельности. Часть предложений Палаты были
направлены на уточнение процедуры подготовки кадров для инновационной
экономики, а также механизма осуществления инновационной деятельности
образовательными и научно-исследовательскими организациями и защиты
прав правообладателей при создании нового наукоемкого продукта.
Отдельные поправки, инициированные Палатой ко второму чтению
законопроекта, были учтены Государственной Думой: уточнено содержание
уровня квалификации «бакалавр»; разграничены общие и специальные
требования к профессиональным стандартам, в результате чего компетенции,
которые приобретает специалист в процессе обучения, будут максимально
соотноситься с потребностями работодателей, и др.
19 июня 2012 года принят Федеральный закон №185-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу законодательных актов (отдельных
положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с
принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
Закон был разработан в целях приведения законодательных актов Российской
Федерации в соответствие с Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ
«Об образовании в Российской Федерации». Он предусматривает внесение
изменений более чем в 100 федеральных законов, в том числе в Бюджетный
кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации,
Семейный кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской
Федерации и другие акты. Большинство изменений, вносимых в указанные
законодательные акты, обеспечивают приведение их терминологии в
соответствие с понятиями и терминами, используемыми в Законе об
образовании. Палатой в профильный комитет Государственной Думы
направлялось экспертное заключение к первому чтению. Закон поддержан
ТПП России.
Законодательная база инновационного развития России пока еще
фрагментарна, она охватывает хоть и важные, но лишь отдельные сферы
экономической деятельности. В этой связи Торгово-промышленная палата
России в 2014-2016 годах планирует реализовывать следующие меры по
совершенствованию правового регулирования инновационной деятельности.
Предложения ТПП России по совершенствованию
законодательства об интеллектуальной собственности
Торгово-промышленная палата РФ считает, что работа по
совершенствованию
норм
законодательства
об
интеллектуальной
собственности должна одновременно вестись в нескольких направлениях.
1. Наукоемкий бизнес остро ощущает отсутствие комплексного
правового регулирования защиты прав на результаты интеллектуальной
деятельности, в том числе деятельности инновационного характера. В этой
22
связи ТПП России предлагает разработать и принять Государственную
стратегию интеллектуальной собственности в Российской Федерации, в
которой закрепить комплексные механизмы воздействия на экономику через
призму развития инноваций на основе интеллектуальной собственности.
Также в Стратегии необходимо закрепить новейшие решения в области
защиты прав на интеллектуальную собственность. К таким решениям ТПП
РФ относит создание систем управления интеллектуальной собственностью,
включая периодическую инвентаризацию интеллектуальной собственности
на российских предприятиях. Скорейшее ее принятие запустит механизм
массового выращивания инноваций снизу, позволит преодолеть
разобщенность министерств и ведомств в данной сфере и повысить
капитализацию российских компаний за счет введения интеллектуальной
собственности в хозяйственный оборот. Также реализация мер Стратегии
поможет существенно снизить финансовую нагрузку на государственный
бюджет, заложит системную основу борьбы с пиратством и контрафактом.
2.
До рассмотрения проекта федерального закона № 47538-6,
вносящего изменения в часть IV Гражданского кодекса РФ, дополнительно
следует проработать вопрос о внесении в главу 38 ГК РФ норм об
особенностях создания результатов интеллектуальной деятельности по
государственному или муниципальному контракту. Так, при доработке ко
второму чтению из текста законопроекта были исключены абзац второй
статьи 778 и параграф 2 главы 38. Полагаем, что это недопустимо. Поскольку
одновременное регулирование в настоящее время сходных вопросов главой
38 и 77 ГК РФ вводит в заблуждение правоприменителя и создает
избыточность регулирования. Принятие же редакции первого чтения,
позволит фактически неработающую главу 77 исключить из текста ГК РФ.
Это, с одной стороны, обеспечит единообразный подход к отношениям,
возникающим из договоров на выполнение научно-исследовательских,
опытно-конструкторских и технологических работ, а с другой, позволит
избежать дублирования правовых норм (например, Гражданского кодекса РФ
и Федерального закона от 25 января 2008 года № 284-ФЗ «О передаче прав
на единые технологии»).
3.
Научно-техническая документация является основой реального
существования любой технологии. Вместе с тем на законодательном уровне
вопросы ее правового статуса и защиты не решены. Поэтому ТПП РФ
предлагает разработать дополнения в Гражданский кодекс РФ, которые
позволят относить научно-техническую документацию к охраняемым
объектам интеллектуальных прав. К подготовке указанного проекта уже
приступили эксперты Палаты.
4.
В настоящее время оценка нематериальных активов и
регламентация процессов передачи прав на результаты интеллектуальной
деятельности по-прежнему остаются проблемой для правообладателей ввиду
недостаточности правовой базы. ТПП России предлагает рассмотреть вопрос
о целесообразности разработки проекта федерального закона, который бы
23
установил общие подходы к управлению интеллектуальной собственностью,
в том числе к методике материальной оценки результатов интеллектуальной
деятельности, налогообложению, инвентаризации и патентованию, а также
механизм восстановления просроченных патентов.
5.
В настоящее время сложились все предпосылки для разработки
проекта федерального закона, которым бы устанавливался механизм
передачи результатов интеллектуальной деятельности (например,
патентов, технологий и т.п.) в качестве нематериальных активов в
уставные фонды юридических лиц. Предоставление возможности
капитализации нематериальных активов увеличит стоимость и рейтинг на
рынке компаний-владельцев, защитит правообладателей и владельцев
подобных активов от недобросовестной конкуренции, что в целом станет
дополнительным стимулом для разработчиков и исполнителей по контрактам
на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и
технологических работ.
6. Создание правовых условий для приоритетного развития рынка
объектов промышленной интеллектуальной собственности – важнейшая
задача государства. Такими правовыми инструментами, например, являются:
регистрация и закрепление прав на результаты интеллектуальной
деятельности, в том числе их международная их регистрация; охрана прав на
результаты интеллектуальной деятельности, их учет, страхование;
инструменты торговой инфраструктуры интеллектуальной собственности и
другие.
По мнению ТПП России, в 2014 – 2016 годах необходимо разработать
законопроект в сфере защиты промышленной собственности, который
позволит государственным органам повысить эффективность контрольных
мероприятий в сфере правовой охраны и использования результатов научноисследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ,
выполняемых за счет средств федерального бюджета, а также обеспечить
надлежащий контроль за постановкой на учет результатов интеллектуальной
деятельности.
Кроме того нормы части ІV Гражданского кодекса РФ должны
получить свое дальнейшее развитие путем принятия закона о технологиях,
совершенствования патентного права, франчайзинга и иных институтов
промышленной интеллектуальной собственности.
7. В условиях, когда крайне мало новых технологий патентуется и еще
меньше включается в легальный хозяйственный оборот, очевидно, что
основной сегмент формирующегося рынка в этой области должен быть
непосредственно связан с промышленными секретами (ноу-хау). Закрепление
прав на технологию в качестве секрета производства (ноу-хау) имеет ряд
видимых преимуществ (возможность, в отличие от патентной охраны,
реализовать
правообладателю
свои
права
практически
сразу;
неограниченный срок действия правовой охраны (пока действует режим
коммерческой тайны); отсутствие необходимости государственной
24
регистрации и территориальных ограничений и другие. Эти вопросы нужно
закрепить в соответствующих нормативных правовых актах.
8. По-прежнему на повестке дня остро стоят вопросы, связанные с
распространением контрафактной и фальсифицированной продукции. В
2012 году российскими таможенными органами выявлено 19 миллионов
единиц контрафактных товаров, поступивших в страну из-за рубежа. За этот
же период органами внутренних дел выявлено порядка трех с половиной
тысяч преступлений в этой сфере. Правообладателям нанесен экономический
ущерб порядка 500 миллионов рублей. К уголовной ответственности за
нарушение авторских прав привлечено две тысячи сто десять лиц. Особую
тревогу вызывает тот факт, что в последние годы постоянно растет объем
контрафактной и пиратской продукции, произведенной внутри РФ, и более
50% такой продукции продается в розничных магазинах и даже в торговых
сетях. Кроме того, нуждаются в дальнейшем совершенствовании меры
административной и уголовно-правовой защиты интеллектуальных прав,
поскольку на сегодня большинство возбужденных дел заканчиваются
негативно для правообладателя (например, суд отказывает в привлечении к
административной ответственности), в том числе из-за формальных
нарушений и упущений соответствующими органами на стадии подготовки
дел к рассмотрению.
9. Предпринимателей волнуют вопросы, связанные со сложностью
процедуры оформления прав на результаты интеллектуальной
деятельности за рубежом. В этой связи предлагается рассмотреть
возможность скорейшей ратификации Российской Федерацией Гаагского
соглашения с целью присоединения Российской Федерации к Гаагской
системе международной регистрации промышленных образцов. Это позволит
решить несколько задач: существенно упростит трансграничную
регистрацию промышленных образцов и обеспечит их правовую защиту на
международном товарном рынке; сократит материальные и временные
затраты правообладателей на регистрацию патентов за рубежом.
10. Необходимо ускорить принятие межправительственного
соглашения «О гармонизированной системе подтверждения происхождения
товаров с единой таможенной территории Таможенного союза при
торговле с третьими странами». В документе следует закрепить единые
принципы и механизмы подтверждения происхождения товаров с единой
таможенной территории Таможенного союза. Указанный акт в дальнейшем
может стать основой для введения в действие Единого сертификата
происхождения товара.
11. ТПП России считает, что работа по созданию правовых условий,
направленных на пресечение нарушений прав на результаты
интеллектуальной деятельности в сети «Интернет», должна быть
продолжена. В частности, 17 сентября 2013 года в Государственную Думу
внесен законопроект № 342640-6 «О внесении изменений в Гражданский
кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс
25
Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской
Федерации и Федеральный закон
«Об информации, информационных
технологиях и о защите информации», расширяющий действие первого
«антипиратского» закона. В соответствии с законопроектом планируется
изменить правила внесудебной защиты исключительных прав на любые
результаты интеллектуальной деятельности. Документ затрагивает интересы
многих лиц, в том числе интернет-провайдеров, владельцев сайтов и авторов.
Согласно проекту заблокировать доступ к «пиратской» информации,
размещенной в Интернете, можно будет до разрешения спора в суде.
Указанным правом смогут воспользоваться обладатели исключительных
прав на любой результат интеллектуальной деятельности (книгу,
музыкальное произведение, фотографию, фильм и т.п.). Также
законопроектом планируется внести изменения в положения о
подведомственности и подсудности споров по защите авторских и смежных
прав на материалы, которые размещены в сети Интернет. В настоящее время
такие споры разрешаются либо судами общей юрисдикции, либо
арбитражными судами в соответствии с общими правилами подсудности и
подведомственности. В дальнейшем все подобные дела, кроме дел о защите
прав на фильмы, будет рассматривать Суд по интеллектуальным правам.
Концептуально ТПП РФ поддерживает принятие проекта, вместе с тем
отдельные его положения нуждаются в дополнительной проработке.
Предложения ТПП России по совершенствованию правового
регулирования инновационной деятельности
Первоочередной задачей в области правового регулирования
инновационной деятельности в 2014 – 2016 годах ТПП России видит в
усовершенствовании норм Федерального закона № 254-ФЗ «О внесении
изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научнотехнической политике». ТПП России полагает, что в нем следует закрепить
понятие инновационной продукции, под которой следует понимать товары,
при создании которых использованы результаты научной и (или) научнотехнической деятельности, или товары, работы и услуги, которые
произведены или оказаны способом, представляющим собой результат
научной и (или) научно-технической деятельности, при условии, что с
момента первоначального выпуска таких товаров, производства работ и (или)
оказания услуг не истекло трех лет. Так же необходимо установить
дифференцированный подход к оказанию государственной поддержки
инновационной деятельности с учетом типа инновационной продукции, ее
значения для экономики.
Кроме того, по мнению ТПП России, в 254-ФЗ нужно предусмотреть
норму, согласно которой государственная финансовая поддержка в форме
субсидий, в том числе в целях предоставления грантов, и государственных
гарантий может осуществляться на основании инновационного проекта,
26
представленного субъектом или группой субъектов инновационной
деятельности. При этом под инновационным проектом понимается комплекс
взаимосвязанных по ресурсам, срокам и исполнителям мероприятий,
имеющих целью производство и реализацию инновационной продукции
определенного наименования (заявленной инновационной продукции) в
рамках полного цикла – от момента создания результатов научной и (или)
научно-технической деятельности, подготовки этих результатов к введению в
хозяйственный оборот или приобретения прав на их использование до
производства инновационной продукции в промышленных масштабах.
Также Палата предлагает ускорить принятие законопроектов,
находящихся в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе:
- проект федерального закона № 495392-5 «О государственной
поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации».
Законопроектом предлагается механизм урегулирования отношений по
государственной поддержке инновационной деятельности, которые
возникают между государством в лице Российской Федерации, субъектами
Российской Федерации, муниципальными образованиями, субъектами
инновационной
деятельности,
включая
субъектов
инновационной
инфраструктуры. Проект разграничивает инновационную деятельность, и
иную, которая лишь опосредованно может служить целям выпуска
инновационной продукции, в частности, по реконструкции и техническому
переоснащению предприятия, и в этой связи не признается объектом
государственной поддержки. Также в законопроекте определяются
особенности применения различных видов государственной поддержки
инновационной деятельности, в частности, финансовая поддержка,
налоговое и таможенное стимулирование, организационно-правовая и
информационная поддержка.
Концептуально законопроект № 495392-5 поддерживается ТПП РФ,
вместе с тем отдельные его положения требуют доработки. В
Государственную Думу Палата направляла заключение по проекту.
- проект федерального закона № 230553-6 «О внесении изменений в
Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической
политике» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
части распространения режима стимулирования практического применения
(внедрения) результатов интеллектуальной деятельности на хозяйственные
общества и хозяйственные партнерства, создаваемые бюджетными и
автономными
образовательными
и
научными
учреждениями».
Законопроектом предусматривается право создания хозяйственных обществ
и хозяйственных партнерств в целях практического применения (внедрения)
результатов интеллектуальной деятельности автономными научными
учреждениями. На них будет распространяться система льгот, которой
пользуются хозяйственные общества, созданные бюджетными научными и
образовательными учреждениями в рамках Федерального закона № 217-ФЗ.
27
- проект федерального закона № 255707-6 «О внесении изменений в
Федеральный закон «О порядке осуществления иностранных инвестиций в
хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для
обеспечения обороны страны и безопасности государства». Законопроектом
уточняются условия запрета осуществления иностранных инвестиций в
уставный капитал хозяйственного общества. Экспертами ТПП РФ ко второму
чтению законопроекта подготовлен и направлен в профильный комитет
Думы пакет поправок. Поправки предусматривают усовершенствование
процедуры корпоративного управления и устраняют коллизии норм права (в
частности норм ГК РФ, Федеральных законов № 135-ФЗ «О защите
конкуренции», № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»).
- проект федерального закона № 59542-6 «О внесении изменений в
Федеральный закон «О статусе наукограда Российской Федерации» и
Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической
политике». Законопроект направлен на совершенствование деятельности
органов местного самоуправления и порядка предоставления средств
государственной поддержки, выделяемых преимущественно на развитие
инновационной деятельности, инновационной инфраструктуры и рост
инвестиционной привлекательности наукоградов. Палатой в профильный
Комитет Государственной Думы ко второму чтению представлялись
поправки,
направленные
на
уточнение
критериев
присвоения
муниципальному образованию статуса наукограда и сохранения такого
статуса.
Кроме того, целесообразно направить дополнительные усилия на
создание и совершенствование инфраструктурных, организационноправовых и договорных форм, необходимых для осуществления
коллективного и венчурного инвестирования, а также ведения малого
инновационного бизнеса (проектных компаний) с учетом обеспечения их
конкурентоспособности по сравнению с иностранными юрисдикциями. Для
этого необходимо ускорить процесс разработки проектов федеральных
законов «О венчурных фондах в Российской Федерации», «О технопарках в
Российской Федерации», «О передаче прав на технологии гражданского,
военного, специального и двойного назначения», которые в числе прочих
вопросов должны создавать эффективный механизм реализации венчурных
проектов, регламентировать трансфер технологий и товаров, произведенных
с использованием исключительных прав на результаты интеллектуальной
деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации.
Развитие инновационной экономики предполагает, прежде всего,
внедрение в производственный процесс результатов интеллектуальной
деятельности, что связано со значительными финансовыми вложениями (на
разработку и создание результатов интеллектуальной деятельности,
оформление или приобретение прав на них, выпуск пробных партий, а также
маркетинговые, рекламные и иные затраты). Учитывая, что у значительного
числа организаций, особенно малых предприятий, недостаточно собственных
28
средств, важно создать условия и инструменты для финансовой поддержки
инновационного сектора экономики. В связи с этим считаем, что в 2014 –
2016 годах Государственной Думе следует рассмотреть вопрос о внесении
изменений в Федеральный закон «О финансовой аренде (лизинге)»,
устанавливающие порядок совершения лизинговых сделок в инновационной
сфере. Данная мера позволит бизнесу активнее внедрять новое
высокотехнологичное, энерго- и ресурсоэффективное оборудование и
технологии.
Поскольку инновационная деятельность является высокорисковой,
необходимо развивать страхование инновационных проектов. Вместе с тем,
учитывая высокие страховые тарифы, целесообразно предусмотреть
возможность софинансирования государством расходов на страхование.
Кроме того, государству необходимо установить налоговые льготы для лиц,
осуществляющих безвозмездное инвестирование собственных средств в
инновационную деятельность.
Еще
один
неурегулированный
законодательством
вопрос
непосредственно относится к проблеме улучшения качества инноваций.
В этой связи, во-первых, необходимо усовершенствовать систему оценки
качества, содержания и потенциала инновационного проекта. Сегодня
государственными органами проводятся конкурсы, способствующие
продвижению инновационных проектов, осуществляется финансирование
инновационной деятельности. Но, по нашему мнению, государство должно
не руководить процессом коммерциализации инновационных проектов, а
создавать условия для наиболее эффективной их реализации. И, во-вторых,
для повышения эффективности инновационной деятельности и снижения
рисков, а также развития международного сотрудничества, необходимо
внедрить систему менеджмента качества (СМК) и безопасности во всех
инновационных рыночных институтах. Это позволит эффективно вписаться в
общемировые процессы производства конкурентоспособной продукции и
защитить свой потребительский рынок от иностранной конкуренции.
Существует еще ряд проблем. В настоящее время из текста
Федерального закона от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем и
послевузовском профессиональном образовании» следует, что вступить в уже
созданное и успешно действующее хозяйственное общества высшее учебное
заведение не имеет права. В тоже время, еще до принятия этого закона, были
созданы
инновационные
предприятия,
использующие
результаты
интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые
принадлежат ВУЗам. Для исправления сложившейся ситуации ТПП России
предлагает внести изменения в данный Закон, установив, что ВУЗы имеют
право быть не только учредителями, но и участниками хозяйственных
обществ, а также вступать в уже созданные хозяйственные общества.
Одним
из
приоритетных
направлений
модернизации
и
технологического развития инновационной экономики является создание
эффективной системы профессиональной ориентации и повышение
29
качества профессиональной подготовки кадров по отраслям экономики с
учетом запросов рынка труда.
Высокий уровень квалификации работников является необходимым
условием для успешного функционирования и развития бизнеса. В связи с
принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»
созданы дополнительные возможности для участия работодателей в процессе
профессиональной подготовки кадров. Но Законом предоставлены не только
возможности и поставлены новые задачи - некоторые актуальные проблемы
или по-прежнему остались неразрешенными, или требуют новых решений.
Основной
проблемой
остается
недофинансирование
сферы
образования. Так, финансирование образования снижено в 2013 году на 2,8%,
в 2014 году – еще приблизительно на 8%. Это вызывает опасения бизнеса,
так как устойчивое развитие экономики, как показывает мировой опыт,
возможно при расходах на образование не менее 7% ВВП.
Думается, что в связи с нехваткой средств, можно было бы многие
проблемы образования разрешить за счет привлечения бизнеса к процессам
профессиональной подготовки кадров. Так, следует шире использовать
возможности создания центров профессиональной подготовки рабочих
непосредственно
на
предприятиях;
последовательно
развивать
внутрикорпоративные программы обучения; поощрять попечительство в
сфере образования, за счет которого появятся дополнительные источники
финансирования учреждений образования и вузовской науки; активнее
заключать договоры о подготовке специалистов между предпринимателями и
учреждениями образования.
Еще одна проблема - отсутствие единых подходов к разработке
профессиональных образовательных стандартов в разных отраслях. Остается
неясным, какими критериями необходимо руководствоваться организациям
профессионального образования в процессе подготовки работников. При
этом Минобрнауки России и Минтруд России неохотно привлекают
работодателей к процессу разработки профстандартов. Это неправильно,
поскольку указанные нормативы, созданные без учета мнения работодателей,
будут далеки от реальных потребностей производства.
ТПП России считает, что сегодня назрела необходимость разработки
комплексной государственной Программы профессиональной подготовки
кадров для экономики Российской Федерации.
30
Раздел 3. Правовое регулирование предпринимательской
деятельности
Экономическими итогами 2013 года для предпринимательского
сектора стали: падение инвестиций в основной капитал, ужесточение
условий кредитования, резкое сокращение числа индивидуальных
предпринимателей.
Состояние
и
проблемы
сектора
малого
и
среднего
предпринимательства (далее – МСП) обсуждались на ряде крупных
экономических форумов. В частности, по словам Председателя
Правительства РФ, выступившего на Гайдаровском форуме в январе 2014
года, главная задача в секторе малых и средних предприятий – «набор
критической массы», качественное улучшение предпринимательского
климата. Д.А. Медведев отметил, что в странах Евросоюза вклад малого
бизнеса в ВВП составляет порядка 50% ВВП, такая же доля малого бизнеса в
общей занятости. В России же, по оценкам экспертов, вклад малого бизнеса в
ВВП составляет около 20%, а вклад в общую занятость – порядка 25%.
Данные о финансовом положении сектора МСП были получены по
результатам недавнего исследования МСП-банка - «Финансовое состояние и
ожидания малого и среднего бизнеса – 2013». В исследовании отмечено
ухудшение большинства
показателей
финансового
состояния и
экономической деятельности субъектов МСП. В частности:
- более трети опрошенных предпринимателей - 33,3% - отметили
ухудшение своего финансового состояния, а доля компаний, состояние
которых улучшилось, составила уже менее трети - 30,0%;
- доля предпринимателей, планирующих инвестиции, упала на 2,0
процентных пункта - до 35,0%;
- на 18,0% предприятий в 2013 г. уменьшилась занятость, хотя годом
ранее показатель составлял 16,0%.
Ниже приведены официальные данные ФНС России по регистрации и
официальному
прекращению
деятельности
индивидуальных
предпринимателей (ИП) за 2012-2013 гг.
ИП
Прекратило
деятельность
Зарегистрир
овалось
В течение 2013
965 089
(из них 557 704 до
01 мая 2013)
472 087
В течение 2012
735 028
(из них 277 565 в
течение октября-декабря
2012)
578 436
Тем не менее экономическая ситуация в секторе ИП не настолько
катастрофична. По данным статистического сборника «Малое и среднее
предпринимательство в России. 2013», количество фактически действующих
31
ИП с 01.01. 2010 до 01.01.2013 выросло в 1,4 раза - с 1,9 млн. в 2011 г. до 2,6
млн. в 2013 г. При этом выручка от продажи товаров, продукции, работ,
услуг ИП увеличилась за 2 года почти вдвое – с 4,7 трлн. руб. в 2011 г. до 8,7
трлн. руб. в 2013 г.
Также можно констатировать отдельные положительные тенденции в
законодательной сфере.
Так, в июле 2013 года принят Федеральный закон № 144-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с
совершенствованием порядка отчуждения недвижимого имущества,
находящегося в государственной собственности субъектов РФ или в
муниципальной собственности и арендуемого субъектами МСП», в котором
учтен ряд предложений бизнеса и ТПП Росси. В частности:
- увеличен срок действия норм Закона № 159-ФЗ о «малой
приватизации» до 1 июля 2015 года;
- уточнен термин «рассрочка» и закреплен минимальный срок
рассрочки - 3 года;
- добросовестным арендаторам предоставлено право выкупа
помещений, включенных в региональные и муниципальные перечни;
- льготный порядок приватизации распространен на все арендуемые
малым бизнесом помещения, независимо от размера их площади;
- предоставлено право преимущественного выкупа помещений,
арендуемых в течение 2-х лет до 1 сентября 2012 года, т.е. без привязки к
дате вступления в силу Закона о «малой приватизации»;
- приостановлен срок, определенный для подписания договора куплипродажи
помещения,
в
случае
оспаривания
предпринимателем
достоверности величины рыночной стоимости выкупаемого имущества до
момента вступления в силу судебного решения;
- для субъектов малого предпринимательства предусмотрен
упрощенный порядок ведения кассовых операций, подразумевающий
возможность сокращения числа документов (кассовых книг, приходных
ордеров), оформляемых при их ведении;
- расширен перечень объектов инфраструктуры поддержки субъектов
малого и среднего предпринимательства за счет включения в него
промышленных и индустриальных парков, агропромпарков, центров
коммерциализации технологий, центров коллективного доступа к
высокотехнологичному оборудованию, инжиниринговых центров, центров
прототипирования и промышленного дизайна, центров трансфера технологий
и центров кластерного развития, государственных фондов поддержки
научной, научно-технической, инновационной деятельности;
- регионам и муниципалитетам предоставлено право издавать
нормативные правовые акты по вопросам имущественной поддержки
бизнеса, а также право устанавливать льготы по аренде для
предпринимателей, занимающихся не только социально значимыми видами
деятельности, но и иными приоритетными направлениями деятельности.
32
Перечни таких видов деятельности будут устанавливаться федеральными,
региональными и местными программами развития МСП.
Кроме того, ключевые предложения Палаты, отражающие интересы
предпринимательского сообщества и экспертов учтены в Законе о
контрактной системе, в частности, блок поправок Палаты, направленный на
расширение участия субъектов малого предпринимательства в процедурах
закупок (статья 30 Закона).
Увеличен годовой объем закупок, который государственные заказчики
должны размещать у малого бизнеса (с 10 до 15 процентов), а также
повышено пороговое значение максимальной (начальной) цены контракта
при размещении заказов у субъектов малого предпринимательства с 15 до 20
миллионов рублей. При осуществлении закупки предусмотрено право
заказчика установить требование к поставщику о привлечении к исполнению
контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого
предпринимательства.
Прогнозируется стабилизация ситуации и со страховыми взносами.
5 июля 2013 года Государственной Думой принят Федеральный закон
«О внесении изменений в статью 22 Федерального закона «Об обязательном
пенсионном страховании в Российской Федерации» и статьи 14 и 16
Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской
Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации,
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».
Проект закона был внесен депутатами Государственной Думы по
итогам состоявшихся в марте – апреле 2013 года рабочих совещаний
профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации с
участием представителей ТПП России по разработке мер поддержки
субъектов малого предпринимательства в связи с повышением с 1 января
2013 года взносов в Пенсионный фонд РФ для самозанятых лиц, включая
индивидуальных предпринимателей.
Принятый Федеральный закон предусматривает с 2014 года для
индивидуальных предпринимателей с годовым доходом до 300 тысяч рублей
возврат к льготному тарифу страхового взноса в Пенсионный фонд РФ (26%
от 1 МРОТ в месяц), действовавшему до 1 января 2013 года. Для тех, чей
годовой доход превышает 300 тысяч рублей,
устанавливается
дополнительный тариф взносов в 1% от суммы превышения, но не более 26%
от восьми МРОТ. Для глав фермерских хозяйств будет установлен льготный
тариф - 26% от одного МРОТ. Льготный тариф, установленный с 2014 года,
станет бессрочным.
Кроме того, в конце 2013 года Государственная Дума приняла ряд
федеральных
законов,
направленных
на
оптимизацию
ведения
бухгалтерского учета. Так, Законом № 292-ФЗ от 2 ноября 2013 г.
закреплены положения о возможности для всех субъектов малого
предпринимательства и некоммерческих организаций (за исключением
некоммерческих организаций, поступления денежных средств и иного
33
имущества которых за предшествующий отчетный год превысили 3 млн.
руб., коллегий адвокатов, адвокатских бюро, юридических консультаций,
адвокатских палат, нотариальных палат, жилищных кооперативов,
сельскохозяйственных потребительских кооперативов, микрофинансовых
организаций,
государственных
компаний,
политических
партий,
саморегулируемых организаций и др.) применять упрощенные способы
ведения бухгалтерского учета.
Согласно Закону № 357-ФЗ от 21 декабря 2013 г. не допускается
принятие к бухгалтерскому учету документов, которыми оформляются не
имевшие место факты хозяйственной жизни, в том числе лежащие в основе
мнимых и притворных сделок. При этом установлено, что лицо, на которое
возложено ведение бухгалтерского учета, и лицо, с которым заключен
договор об оказании услуг по ведению бухгалтерского учета, не несут
ответственность за соответствие составленных другими лицами первичных
документов свершившимся фактам хозяйственной жизни. Также закон
уточняет порядок публикации бухгалтерской (финансовой) отчетности,
которая подлежит обязательному аудиту и порядок размещения в сети
«Интернет» федеральных стандартов при их разработке и публичном
обсуждении.
Законом № 425-ФЗ от 28 декабря 2013 г. предоставлена возможность
руководителю некоммерческой организации, имеющей право применять
упрощенные способы ведения бухгалтерского учета, включая упрощенную
бухгалтерскую (финансовую) отчетность, лично вести бухгалтерский учет.
Указанные законы сопровождались Палатой на всех стадиях
законотворческого процесса и были поддержаны.
Вместе с тем, несмотря на принятые изменения, представляется
необходимым продолжить работу по совершенствованию нормативноправового регулирования предпринимательской деятельности, в частности, в
областях применения контрольно-кассовой техники, развития социального
предпринимательства, налогового стимулирования, государственных
закупок. Одновременно полагаем целесообразным продолжить мониторинг
реализации изменений законодательства на практике с целью оценки их
влияния на осуществление хозяйствующими субъектами своей деятельности.
Отнесение торгово-промышленных палат
к категории организаций инфраструктуры поддержки
субъектов малого и среднего предпринимательства
Необходимо решить проблему отнесения торгово-промышленных
палат к категории организаций инфраструктуры поддержки субъектов МСП.
Несмотря на то, что действующее законодательство не исключает
палаты из данной категории, в ряде случаев органы власти не рассматривают
их в таком качестве при решении вопросов об участии палат в программах
34
развития субъектов МСП и предоставлении торгово-промышленным палатам
соответствующих видов поддержки.
Вместе с тем по смыслу статьи 3 Закона РФ от 7 июля 1993 г. № 5340-1
«О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» основными
целями и задачами деятельности торгово-промышленной палаты
(негосударственной некоммерческой организацией, объединяющей российские
предприятия и российских предпринимателей) является именно поддержка
развития субъектов предпринимательства, в том числе малого и среднего.
Однако коллизия заключается в положениях статьи 15 Федерального
закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего
предпринимательства в Российской Федерации».
В частности, при буквальном прочтении части 1 статьи 15 можно
сделать вывод, что к инфраструктуре поддержки относятся только те
организации, которые создаются (осуществляют свою деятельность или
привлекаются в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков)) в целях
размещения государственных или муниципальных заказов при реализации
федеральных (региональных, муниципальных) программ развития субъектов
МСП. При этом указанный в части 2 статьи 15 перечень организаций,
составляющих инфраструктуру поддержки, не является исчерпывающим.
Таким образом, торгово-промышленные палаты прямо не указаны в
перечне организаций инфраструктуры поддержки субъектов малого и
среднего предпринимательства, что дает формальный повод органам
исполнительной власти субъектов Российской Федерации не включать
торгово-промышленные палаты в число исполнителей региональных и
муниципальных
программ
поддержки
малого
и
среднего
предпринимательства.
Учитывая данное обстоятельство, полагаем необходимым продолжить
работу по расширению перечня организаций инфраструктуры поддержки
субъектов МСП за счет включения в него торгово-промышленных палат.
Доступ МСП к объектам энергетической инфраструктуры
2 июля 2013 года Государственной Думой принят в первом чтении
проект федерального закона № 272867-6 «О внесении изменения в статью
23.2 Федерального закона «Об электроэнергетике» (в части снижения платы
за технологическое присоединение к электрическим сетям для субъектов
малого и среднего предпринимательства).
В частности, согласно законопроекту в состав платы за
технологическое
присоединение
энергопринимающих
устройств
максимальной мощностью, не превышающей 150 кВт, с 1 июля 2015 года
включаются затраты на строительство объектов электросетевого хозяйства от
существующих объектов электросетевого хозяйства до присоединяемых
энергопринимающих устройств («последняя миля») в размере 50 процентов
от величины расходов, рассчитанных для данного присоединения на
35
основании выданных конкретному лицу технических условий, а с 1 июля
2017 года – исключительно затраты на организационно-технические
мероприятия по технологическому присоединению, проводимые сетевой
организацией, без инвестиционной составляющей на покрытие расходов,
связанных с мероприятиями по строительству «последней мили».
При этом расходы на строительство объектов электросетевого
хозяйства «последней мили», не учитываемые с 1 июля 2015 года в составе
платы за технологическое присоединение энергопринимающих устройств
максимальной мощностью, не превышающей 150 кВт, в соответствии с
Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в
электроэнергетике,
утвержденными
постановлением
Правительства
Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178, включаются в расходы
сетевой организации, учитываемые при установлении тарифов на услуги по
передаче электрической энергии.
Стимулирование микробизнеса
По оценкам ряда экспертов в первой половине 2013 года с учета
снялось более 500 тыс. индивидуальных предпринимателей, кто-то ушел
«в тень», кто-то был вынужден закрыть бизнес. Идея введения патента для
самозанятых граждан предполагается в качестве меры по легализации
предпринимательской деятельности и повышению собираемости налогов и
страховых взносов. Возможность легально заниматься предпринимательской
деятельностью без регистрации очень удобна для начинающих
предпринимателей, а также для лиц, имеющих частичную занятость.
Наиболее выгодной применение патентной системы для самозанятых будет
для мелких предпринимателей (микробизнес), которые смогут перейти на эту
систему. Еще одной мерой для поддержки малого бизнеса является введение
налоговых каникул для «start-up» на два года с момента регистрации в
качестве индивидуального предпринимателя. Впервые такая идея была
озвучена еще на встрече Президента РФ с предпринимателями в г. Воронеже
в начале 2013 года. И теперь эти новации начинают приобретать реальные
очертания.
В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент РФ
высказал предложения по развитию предпринимательской активности в
регионах России. Эти предложения получили развитие в виде поручений
профильным ведомствам. В самих поручениях нет почти ничего нового.
Кроме сроков, в которые должны быть представлены проработанные по
каждому вопросу предложения.
В целях поддержки субъектов малого предпринимательства
необходимо внести ряд изменений в законодательство Российской
Федерации, в частности:
- наделить субъектов Российской Федерации правом предоставлять
2-летние
налоговые
каникулы
вновь
созданным
предприятиям,
36
осуществляющим деятельность в производственной, социальной и научной
сферах;
- обеспечить возможность применения патентной системы
налогообложения самозанятыми гражданами;
- обеспечить возможность уплаты налога в связи с применением
патентной системы налогообложения и обязательных платежей по страховым
взносам одновременно с регистрацией в качестве индивидуальных
предпринимателей по принципу «одного окна».
ТПП России, как крупнейшее объединение предпринимателей,
концептуально
поддерживает
предоставление
преференций
предпринимателям. Однако в данном вопросе существует ряд рисков и
предложений.
1. Существует опасность, что недобросовестные предприниматели
будут перерегистрироваться по окончании срока льготного налогообложения
под другой «вывеской», получая снова право на льготы. Необходимо при
разработке соответствующего проекта закона поставить этому барьеры.
2. Нуждается в обсуждении вопрос о «льготируемых категориях ИП».
На наш взгляд, предоставить «каникулы» по налогам и страховым взносам
всем было бы непозволительной роскошью в условиях непростой бюджетной
ситуации. Однако весьма мало предпринимателей работает в сфере
производства и переработки. Основной пласт задействован в торговле,
бытовых услугах, строительстве и пр. В связи с этим льготу целесообразно
предоставить предпринимателям инновационной сферы.
3. Основной проблемой для применения патентной системы
налогообложения для самозанятых групп граждан является статус указанных
лиц. Действующее гражданское законодательство не позволяет осуществлять
предпринимательскую деятельность без регистрации. Соответственно
необходимо предусмотреть на законодательном уровне новую категорию
налогоплательщиков, установить перечень таких лиц, а также установить те
виды деятельности, которые могут осуществлять указанные лица, не
регистрируясь в качестве индивидуальных предпринимателей.
4. Важным аспектом для осуществления деятельности самозанятыми
лицами является уплата страховых взносов. В данном случае необходимо
предусмотреть возможность уплаты взносов во внебюджетные фонды
одновременно с приобретением патента, при этом размер взноса должен быть
минимальным.
5. Необходимо максимально упростить порядок приобретения патента,
сделать условия его приобретения и продления наиболее понятными для
граждан.
Таким образом, необходимо совместно оценивать эффект
предлагаемых мер по стимулированию индивидуальных предпринимателей,
с одной стороны, и введению обязанности по уплате налогов и страховых
сборов для новой категории самозанятых граждан, с другой стороны.
37
Упрощение регистрационных процедур
7 марта 2013 года Правительством РФ был утвержден План
мероприятий («дорожная карта») «Оптимизация процедур регистрации
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», в разработке
которого принимали активное участие представители ТПП России.
Основные цели документа – сокращение этапов, времени и затрат на
регистрацию. Так, согласно «дорожной карте» по итогам реализации ее
мероприятий регистрация организации будет проходить в 3 этапа, займет не
больше 5 дней и 4 тыс. руб. На момент утверждения Плана регистрация
проходила в 9 этапов, общее время на прохождение всех регистрационных
процедур – 30 дней, стоимость регистрации – более 6 тыс. руб. Таким
образом, представляется, что при воплощении в жизнь мероприятий
«дорожной карты» бизнес получит возможность сократить время и деньги на
регистрацию организаций.
В
«дорожную
карту»
были
включены
мероприятия,
предусматривающие, в частности: возможность регистрации через
«регистрационного агента» (предполагалась, что в качестве такового могут
выступать нотариус, адвокат или кредитное учреждение); возможность
внесения уставного капитала на счет организации после государственной
регистрации юридического лица (в настоящее время оплата уставного
капитала является предварительной – до момента регистрации); сокращение
срока обмена информацией между государственными внебюджетными
фондами и регистрирующими органами; возможность использования
обществами с ограниченной ответственностью типовых уставов; отмену
требования об обязательном наличии печати; возможность получения
заявителем от регистрирующего органа документов при государственной
регистрации через организации, оказывающие услуги по доставке
документов; возможность предварительной проверки документов,
представляемых при государственной регистрации и др.
Все это, по мнению разработчиков «дорожной карты», благоприятно
скажется на инвестиционном климате в России и позволит стране подняться
в рейтинге Doing Business Всемирного банка со 111-й позиции до 20-й
позиции.
В целях организации работы по мониторингу хода реализации
мероприятий «дорожной карты» АНО «Агентство стратегических инициатив
по продвижению новых проектов» (АСИ) создана рабочая группа, в состав
которой вошли представители Палаты.
Первоначально предусматривалось, что закрепленные в «дорожной
карте» мероприятия будут реализованы к 2018 году. Однако в соответствии с
поручением Президента Российской Федерации Владимира Путина от
17 октября 2013 г. № Пр-2412 срок реализации «дорожной карты» был
сокращен до 1 декабря 2015 года.
38
В связи с этим рабочей группе АСИ по мониторингу хода реализации
«дорожной карты» совместно с ФНС России и другими заинтересованными
федеральными органами исполнительной власти рекомендовано в срок до
1 марта 2014 года разработать новую редакцию «дорожной карты»,
предусмотрев в ней корректировку сроков реализации отдельных
мероприятий.
В рамках указанной работы членами рабочей группы АСИ было
поддержано предложение ФНС России об исключении из «дорожной карты»
пункта по использованию института «регистрационных агентов». Вместе с
тем представителями бизнеса было предложено вернуться к этой проблеме в
рамках специально созданной для решения данного вопроса подгруппы.
Следует отметить, что указанный вопрос также тщательно прорабатывается в
системе ТПП России. Представляется, что институт «регистрационных
агентов» может развиваться в рамках расширения консалтинговых услуг.
Помимо этого, при разработке новой редакции «дорожной карты» было
принято решение о включении в документ нового мероприятия – введение
обязательного досудебного обжалования решения регистрирующего органа
об отказе в государственной регистрации, а также действий (бездействия)
регистрирующего органа.
Кроме того, принято решение об изменении срока оплаты уставного
капитала юридического лица с 2 месяцев, предусмотренных в первичной
редакции «дорожной карты», до 4 месяцев.
К настоящему времени в рамках реализации мероприятий «дорожной
карты» в Государственную Думу внесены проекты федеральных законов,
направленные на сокращение сроков регистрации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей в государственных внебюджетных
фондах, а также на совершенствование порядка представления документов на
государственную
регистрацию
(исключается
необходимость
свидетельствования в нотариальном порядке подписи заявителя на заявлении
о государственной регистрации при личном представлении такого заявления
в регистрирующий орган).
Кроме этого, разработаны проекты федеральных законов,
предусматривающие отмену обязанности хозяйственных обществ иметь
печать, введение возможности использования юридическими лицами
типовых уставов, а также изменение порядка оплаты уставного капитала.
Указанные проекты прорабатываются в системе ТПП России на
предмет возможного их усовершенствования.
Оценка регулирующего воздействия
В настоящее время важную роль в работе по сокращению
административных барьеров играет процедура оценки регулирующего
воздействия (далее – ОРВ).
Основными целями ОРВ являются:
39
- оценка возможных положительных и отрицательных последствий
принятия проекта нормативного акта;
- выявление положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и
ограничения, а также положений, способствующих возникновению
необоснованных расходов.
Предметная область ОРВ затрагивает сферы государственного
контроля и надзора; отношений по взиманию налогов и сборов; исполнения
обязательных требований к продукции; оценки соответствия; безопасности
процессов производства; порядка и правил регулирования таможенного дела.
ТПП России включилась в процедуру ОРВ в 2010 г. - практически
сразу после ее введения в практику нормотворческой деятельности.
Системно и регулярно бизнес начал участвовать в процедуре ОРВ после
заключения в феврале 2011 года Соглашения о взаимодействии между
Минэкономразвития России и «большой четверкой».
За последние 3 года в системе ТПП России в рамках ОРВ была
осуществлена экспертиза 1748 проектов нормативно-правовых актов. В 2013
году в Палату в рамках ОРВ поступило 611 проектов нормативных правовых
актов (информация за 2013 г. приведена по состоянию на 10.12.13). Для
сравнения: в 2012 г. Палата рассмотрела 708 проектов и по 216 из них
направила предложения, в 2011 г. – 429 проектов и по 108 подготовлены
содержательные предложения.
Опыт практического применения процедуры ОРВ показал ее довольно
высокую эффективность. Вместе с тем необходимо продолжить работу по
совершенствованию данной процедуры.
Предложения ТПП России по оптимизации процедуры ОРВ
Объем нормотворчества, в первую очередь, ведомственного, слишком
велик и, к сожалению, имеет тенденцию к росту. ТПП России разделяет
позицию Минэкономразвития России о том, что зачастую проекты актов
разрабатываются бессистемно и не для решения конкретной проблемы, а для
формального исполнения поручения. При этом вновь появляющиеся
нормативные правовые акты постоянно меняют условия ведения бизнеса, что
не способствует улучшению делового климата.
Учитывая объективно увеличившееся количество документов и
материалов, направляемых для экспертизы за рамками ОРВ, включая
различные мониторинги, опросы и т.д. бизнес-сообществу не хватает
ресурсов, чтобы качественно и своевременно прорабатывать все
поступающие документы.
Очевидно, что из-за большого объема общего нормотворчества велико
и количество документов, поступающих в рамках ОРВ. В связи с этим
полагаем, что можно было бы оптимизировать процедуру ОРВ за счет
возможного сокращения количества рассматриваемых актов. Критерии
сокращения необходимо обсуждать дополнительно.
40
При
этом
ТПП
России
поддерживает
предлагаемые
Минэкономразвития России принципы нормативного регулирования
предпринимательской деятельности: режим «one in – one out»,
фиксированные сроки для вступления в силу нормативных правовых актов,
ограниченное
время
действия
отдельных
требований,
введение
регулирования режим сначала на отдельных территориях в качестве
«правового эксперимента».
Одновременно,
необходимо
выделение
из
всего
массива
разрабатываемых документов наиболее важных для бизнеса проектов
нормативных правовых актов, в том числе, имеющих межотраслевой
характер
и
затрагивающих
интересы
большого
количества
предпринимателей, для проведения более детальной оценки регулирующего
воздействия.
К сожалению, идея обсуждения концепции проекта акта до его
разработки, на практике оказалась не до конца продуманной или
реализованной. Зачастую тот объем информации, который разработчики
размещают в уведомлениях, просто не позволяет в полной мере провести
объективный анализ.
Кроме того, эксперты отмечают, что имеются случаи, когда
разработанный проект акта не соответствует целям и задачам,
продекларированным в уведомлении. Иногда вместе с уведомлением о
разработке проекта акта поступает и сам проект. Это говорит о том, что
разработчик не берет в расчет этап «размещение уведомления», поскольку
проект акта уже разработан.
Проблемным остается вопрос размещения на портале позиции
организации, прорабатывающей проект акта. Сегодня на портале может
зарегистрироваться и работать любой эксперт как физическое лицо, однако
отсутствует техническая возможность регистрироваться организациям.
Размещение позиции ТПП России, других предпринимательских
объединений и организаций могло бы дать возможность всем
заинтересованным сторонам и Минэкономразвития России отслеживать
соблюдение процедуры разработчиками, связанной с учетом всех
поступивших позиций.
В настоящее время отсутствует однозначное понимание, каким образом
разделять обсуждение проектов нормативных правовых актов в рамках двух
постановлений – постановления Правительства Российской Федерации от
17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами
исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов
нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных
законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а
также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской
Федерации» (далее – постановление Правительства № 1318) и постановления
Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851
«О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти
41
информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и
результатах их общественного обсуждения» (далее – постановление
Правительства № 851).
В качестве примера, отражающего проблему, можно привести
процедуру обсуждения проектов нормативных правовых актов,
разрабатываемых в целях реализации Федерального закона от
5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Несмотря на то, что указанные акты будут иметь важное значение для
бизнеса, подавляющая часть проектов проходит экспертизу в соответствии с
постановлением Правительства № 851, а не в рамках ОРВ. По большинству
из указанных документов сроки обсуждения составляет всего 15 дней, а
сводные отчеты вообще не содержат замечаний. Однако некоторые проекты
НПА в области закупок все-таки обсуждаются в соответствии с
постановлением Правительства № 1318.
Отсутствие единого понимания того, каким образом проводить
экспертизу (при том, что процедура, установленная постановлением
Правительства № 851, для разработчика проще) на практике влечет
различное толкование федеральными органами исполнительной власти и
приводит к тому, что решение принимается на основе субъективного мнения
разработчика. На наш взгляд, необходимо устранить существующую
«развилку»
в
процедуре
обсуждения
актов,
регулирующих
предпринимательскую деятельность.
Деловое сообщество не всегда может проанализировать результаты
своей деятельности в рамках ОРВ. Представляется чрезвычайно важным,
чтобы в сводке поступивших предложений по итогам публичных
обсуждений разработчик аргументировано обосновывал свою позицию в
случае отклонения предложений бизнеса.
Очевидно, что в прямой зависимости с вышеуказанным находится
вопрос активности экспертов при проведении ОРВ.
Считаем целесообразным рассмотреть вопрос о рейтинговании
федеральных органов исполнительной власти, а в дальнейшем и субъектов
Российской Федерации, в зависимости от эффективности и качества
внедрения процедуры ОРВ и размещение результатов в открытых
источниках.
42
Раздел 4. Реформа государственных и муниципальных закупок
Система государственных закупок выстраивается в России уже более
16 лет. Первым нормативным актом, который ввел общепринятые
международные принципы и подходы к эффективному расходованию
бюджетных средств, стал Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 года № 305
«О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению
бюджетных расходов при организации закупки продукции для
государственных нужд». За ним последовал Федеральный закон от 6 мая
1999 года № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»,
который стал первым законодательным актом, регламентирующим
государственные закупки. Еще через пять лет был принят Федеральный
закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд».
С 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля
2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о контрактной системе), за исключением отдельных положений, для
которых установлены иные сроки вступления в силу. Установлен трехлетний
переходный период для подготовки к осуществлению всех предусмотренных
Законом о контрактной системе масштабных мер перестройки. С 1 января
2014 года утратил силу Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ
«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд».
Новый Закон о контрактной системе поставил во главу угла
эффективность расходования бюджетных средств на закупки, в том числе за
счет планирования и нормирования закупок, предоставления заказчику более
широких полномочий с одновременным усилением его ответственности за
конечный результат.
Разработана система планирования закупок.
Планирование сделает закупки предсказуемыми для рынка.
Хозяйствующие субъекты, заблаговременно получая информацию о спросе
на товары, работы, услуги со стороны государства и муниципальных
образований, смогут соответствующим образом регулировать свою
хозяйственную деятельность и предлагать лучшие условия исполнения
контрактов.
Введено нормирование закупок.
Предполагается, что для товаров, работ, услуг, закупаемых для
обеспечения государственных и муниципальных нужд, будут установлены
обязательные требования.
Нормирование закупок может осуществляться путем установления:
требований к потребительским свойствам и качеству товаров, работ, услуг;
43
максимальных цен на закупаемые товары, работы, услуги; нормативов
затрат. Нормирование направлено на эффективное расходование бюджетных
средств и исключение закупок товаров, работ, услуг с избыточными
потребительскими свойствами и предметов роскоши.
Определена методика установления начальных (максимальных) цен
контрактов, а также цен контрактов, заключаемых с единственным
поставщиком.
В прежнем законодательстве о размещении заказов проблема
определения начальных цен контрактов не была урегулирована. Это
создавало предпосылки для серьезных злоупотреблений, массово
проявившихся, например, при закупке медицинских томографов.
Новым Законом о контрактной системе предусмотрено, что начальная
(максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с
единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяется и
обосновывается заказчиком с использованием пяти методов. Определены
случаи и порядок применения указанных методов. В качестве основного
выступает метод сопоставления рыночных цен (анализ рынка).
Расширена линейка способов определения поставщиков (исполнителей,
подрядчиков), которые вправе применять заказчик.
Предусмотрены антидемпинговые меры, направленные на защиту
заказчиков от недобросовестных поставщиков, снижающих цену
существенно ниже рыночной и не способных качественно исполнить
обязательства по контракту.
Введен очень важный инструмент – мониторинг закупок.
Мониторинг будет осуществлять Минэкономразвития России и
позволит своевременно выявлять пробелы в законодательном регулировании
и устранять их. По своей сути мониторинг – это инструмент
самосовершенствования Закона.
Кроме того, Закон о контрактной системе предусматривает ряд
инноваций в сфере государственных и муниципальных закупок. Это
контракты жизненного цикла, банковское сопровождение контрактов,
общественное обсуждение отдельных закупок, создание библиотеки типовых
контрактов (типовых условий контрактов), реестр банковских гарантий.
В свою очередь, ТПП РФ в 2012-2013 гг. приняла активное участие в
доработке Закона о контрактной системе на стадии его рассмотрения в
Государственной Думе, отстаивая выработанные предпринимательским
сообществом предложения. Так, в профильный Комитет Думы в конце 2012
года был внесен пакет из более чем 70 поправок. Сейчас можно с
уверенностью утверждать, что в Законе о контрактной системе учтены
ключевые
предложения
Палаты,
подготовленные
с
участием
территориальных ТПП и отражающие интересы предпринимательского
сообщества и экспертов, а именно:
44
1. Блок поправок, касающийся вопросов участия независимых
экспертов и экспертных организаций в контрактной системе (статьи 3, 41, 58,
94, 95).
В понятийный аппарат включено понятие «эксперт, экспертная
организация», установлены требования к ним, предусмотрено право
заказчика привлекать экспертов при проведении конкурсов и при принятии
решений об одностороннем расторжении контрактов, определены случаи
обязательного привлечения экспертов при исполнении контрактов, а
Правительство РФ наделяется полномочиями установить дополнительные
случаи обязательного проведения экспертами и экспертными организациями
экспертизы поставленных товаров, выполненных работ и оказанных услуг.
2.
Блок
поправок,
предусматривающий
централизованное
информационное обеспечение контрактной системы (статья 4).
В Законе нашли отражение предложения Палаты о создании единой
информационной системы, обеспечивающей формирование, обработку,
хранение и предоставление данных (в том числе автоматизированных) для
участников контрактной системы.
3. В целях ориентации при закупках на новые продукты в Законе
закреплен принцип стимулирования инноваций (статья 10).
Заказчики при планировании и осуществлении закупок должны будут
исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных
нужд путем закупки инновационной и высокотехнологической продукции.
4. Поправки, направленные на защиту внутреннего рынка и поддержку
отечественных товаропроизводителей (стать 14).
Правительство РФ сможет устанавливать запреты и ограничения
допуска товаров, работ и услуг, происходящих из иностранного государства
или группы иностранных государств, при осуществлении закупок. В Закон
также включены положения об определении страны происхождения товаров.
5. Поправки, касающиеся обязательного общественного обсуждения
крупных закупок (статья 20).
Обязательному общественному обсуждению будут подлежать закупки
с начальной (максимальной) ценой контракта более одного миллиарда
рублей. По результатам общественного обсуждения такие закупки могут
быть отменены.
6. Блок поправок Палаты, направленный на расширение участия
субъектов малого предпринимательства в процедурах закупок (статья 30).
Увеличен годовой объем закупок, который государственные заказчики
должны размещать у малого бизнеса (с 10 до 15 процентов), а также
повышено пороговое значение максимальной (начальной) цены контракта
при размещении заказов у субъектов малого предпринимательства с 15 до 20
миллионов рублей.
Кроме того, при осуществлении закупки предусмотрено право
заказчика установить требование к поставщику о привлечении к исполнению
45
контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого
предпринимательства.
7. Поправки, касающиеся заключения «контрактов жизненного цикла»
(комплексных контрактов) (статья 34).
Правительство РФ сможет установить случаи заключения контрактов,
предусматривающих
закупку
товара
или
работы,
последующее
обслуживание (эксплуатацию) в течение срока службы, ремонт, утилизацию
поставленного товара или объекта, созданного в результате выполнения
работы (контракт жизненного цикла).
8. Блок поправок, касающийся вопросов общественного контроля в
федеральной контрактной системе (статья 102).
В Законе предусмотрены положения об участии общественных
объединений и объединений юридических лиц в осуществлении контроля за
соблюдением требований законодательства о контрактной системе в сфере
закупок.
Нельзя обойти вниманием и тему подготовки подзаконных
нормативных правовых актов, необходимых для реализации и полноценного
функционирования Закона о контрактной системе.
В середине 2013 года Правительством РФ был утвержден План
действий по реализации Закона о контрактной системе, которым
предусмотрено выполнение в трехлетний период 86 мероприятий. При этом
подготовка 37 нормативных правовых актов выпадает на 2013 год. Следует
отдать должное Минэкономразвития России и констатировать, что по
состоянию на 1 января 2014 года все запланированные к разработке
нормативные правовые акты приняты.
Палата также приняла активное участие в общественном осуждении
вышеуказанных актов на стадии их подготовки, в частности, были
направлены предложения по доработке постановлений Правительства РФ:
- Об установлении порядка оценки заявок, окончательных
предложений участников закупки, в том числе предельных величин
значимости каждого критерия;
- Об установлении требований к порядку формирования, утверждения
и ведения планов закупок для обеспечения нужд субъектов Российской
Федерации и муниципальных нужд, а также требований к форме планов
закупок;
- Об установлении порядка ведения реестра контрактов и порядка
ведения реестра контрактов, в который включаются сведения об
осуществлении закупок товаров, работ, услуг, о заключении контрактов,
составляющие государственную тайну;
- Об установлении порядка ведения реестра недобросовестных
поставщиков, в том числе требований к технологическим, программным,
лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения
ведения реестра недобросовестных поставщиков;
46
- Об установлении порядка проведения совместных конкурсов и
аукционов в сфере закупок;
- Об определении случаев заключения контрактов жизненного цикла и
применения для оценки заявок участников закупки критерия стоимости
жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы
объекта и ряд других.
Вместе с тем, необходимо отметить, что начиная с 2008 года в
соответствии со статьей 13 Федерального закона «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд» Минэкономразвития России ежегодно издавало
приказы, которыми был установлен порядок предоставления преференций
участникам размещения заказа, заявки которых содержали предложения о
поставке товаров российского и белорусского происхождения в размере 15%
в отношении цены контракта, а также перечень товаров, в отношении
которых устанавливались указанные преференции.
Отметим, что согласно аналогичному приказу Минэкономразвития
России от 17 апреля 2013 № 211, действовавшему в прошлом году,
специальные условия допуска для иностранных товаров прекратили свое
действие 31 декабря 2013 года.
В свою очередь, в соответствии со статьей 14 Федерального закона
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения
государственных
и
муниципальных
нужд»
за
Минэкономразвития России сохранено данное полномочие. Однако приказ
Минэкономразвития России, который бы установил в 2014 году аналогичные
преференции, до настоящего времени не принят, а ведь это один из
механизмов защиты отечественных товаропроизводителей в рамках ВТО.
Надеемся, что министерство ускорит принятие столь важного документа.
Следует также напомнить, что в соответствии с Соглашением о
государственных (муниципальных) закупках (от 9 декабря 2010 года) с 1
января 2014 года такие преференции должны быть установлены и в
отношении товаров, произведенных в Республике Казахстан.
Предложения ТПП РФ по совершенствованию законодательства о
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных
1.
Законом о контрактной системе предусмотрен ряд мер по защите
отечественных товаропроизводителей, в том числе позволяющих ввести для
них преференции в отношении цены контракта при закупке отдельных видов
товаров, работ и услуг. При этом в соответствии с Законом о контрактной
системе страна происхождения товара декларируется участником торгов, что,
с нашей точки зрения, недостаточно.
Принимая во внимание многолетний опыт ТПП РФ по выдаче
сертификатов происхождения товаров в сфере внешнеэкономической
47
деятельности и экспертный потенциал в данной сфере, считаем необходимым
рассмотреть вопрос о наделении ТПП РФ полномочиями по выдаче
участникам государственных и муниципальных закупок сертификатов
(заключений), подтверждающих страну происхождения товаров.
2.
В результате обсуждения в ТПП РФ возможных направлений
развития
законодательства,
регулирующего
закупки
в
рамках
государственного и муниципального заказов, ряд представителей
электронных площадок высказали мнение о необходимости расширения
сферы применения электронных процедур.
В частности, предложено предоставить государственным заказчикам
возможность проводить конкурсные процедуры в электронном виде.
По нашему мнению, данные предложения заслуживают внимания, и
электронные конкурсы могли бы проводиться в рамках государственного и
муниципального заказов, наряду с традиционными конкурсными
процедурами, закрепленными в Законе о контрактной системе. При этом
право выбора способа проведения конкурсных процедур целесообразно
предоставить заказчику.
Исходя из вышесказанного, предлагаем внести соответствующие
изменения в статью 24 Закона о контрактной системе, а именно, изложить ее
часть 2 в следующей редакции:
«2.
Конкурентными
способами
определения
поставщиков
(подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, в том
числе в электронной форме, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный
конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием,
закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме
(далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок,
запрос предложений.».
Порядок проведения открытого конкурса в электронной форме должен
быть регламентирован в отдельных статьях Закона (по аналогии с
электронным аукционом).
3.
Со вступлением в силу Закона о контрактной системе увеличатся
издержки на участие в закупках. Это связано с тем, что теперь во всех
случаях становится обязательным предоставление обеспечения заявок на
участие в конкурсах и аукционах. При этом в Законе остались только
денежный залог и банковская гарантия. Эти финансовые инструменты
являются очень дорогими для малого и среднего бизнеса. Тем более, что
обеспечение по контракту с учетом гарантийных обязательств может быть
очень длительным.
Причем расходы на приобретение банковских гарантий, видимо,
вырастут, так как круг банков, выдающих гарантии для участия в закупках,
будет ограничен соответствующим их перечнем, как отвечающих
установленным требованиям для принятия банковских гарантий в целях
налогообложения, который ведет Минфин России.
48
В этой связи необходимо обсудить вопрос о возврате в сферу госзаказа
других
более
дешевых
инструментов
обеспечения
исполнения
государственного контракта: страхование и договор поручительства.
С целью преодоления негативных последствий, которые имели место,
надо разработать требования и порядок аккредитации страховых компании,
имеющих право работать в сфере госзаказа. Кроме того, должны быть
разработаны типовые договора страхования. Возможно, целесообразно вести
единый реестр этих договоров.
Во многом сходную схему необходимо разработать и для поручителей.
С другой стороны возможно создание программы участия в этих
процессах уполномоченного банка, который предоставлял бы банковские
гарантии для малых и средних предприятий на льготных условиях при
наличии соответствующей господдержки.
4.
В связи с внедрением контрактной системы и у заказчика, и у
поставщика появляется право на одностороннее расторжение контракта, что
в последние годы было запрещено. Кроме того, одностороннее расторжение
контракта по инициативе заказчика в связи с нарушением контрагентом
условий договора является основанием для включения сведений о таком лице
в реестр недобросовестных поставщиков.
Полагаем, что это нововведение будет способствовать более
внимательному и добросовестному отношению поставщиков к исполнению
государственных и муниципальных контрактов.
Однако с целью исключения возможных злоупотреблений со стороны
недобросовестных заказчиков предлагается установить обязательную
независимую профессиональную экспертизу поставленного товара,
выполненной работы или оказанной услуги до принятия заказчиком решения
об одностороннем отказе от исполнения контракта.
5.
Полагаем целесообразным предусмотреть в Законе положения о
ведении в рамках контрактной системы реестра добросовестных
поставщиков. Считаем, что поставщики (подрядчики, исполнители), успешно
и вовремя исполняющие контракты (при условии отсутствия контрактов,
исполненных с нарушениями), должны быть объединены в единую базу
данных и вправе рассчитывать на определенные льготы в рамках новой
системы (например, сниженный размер обеспечения исполнения контракта).
6.
Законом установлен общий порядок начисления пени за
просрочку исполнения поставщиком обязательств по контрактам. Считаем
целесообразным предусмотреть особенности начисления пени для
контрактов с условиями о периодическом и поэтапном оказании услуг.
7.
Также считаем целесообразным предусмотреть в Законе
возможность привлечения экспертов на всех этапах размещения госзаказа, а
также в целях поддержки отечественного товаропроизводителя ввести
преференции в отношении цены контракта на все виды отечественных
товаров с учетом определенной степени локализации производства.
49
По нашему мнению, задачи торгово-промышленных палат и
объединений предпринимателей в работе по участию в совершенствовании
системы государственных и муниципальных закупок состоят в следующим:
В сфере законодательства
- участие в подготовке и экспертизе (экспертиза регулирующего
воздействия и антикоррупционная экспертиза) законов и подзаконных актов
в сфере госзаказа;
- инициирование разработки региональных нормативных актов об
общественном контроле в сфере государственного и муниципального
заказов, включая закупки на сумму свыше 1 миллиарда, с учетом поручения
Президента Российской Федерации о необходимости общественного
обсуждения госзакупок.
В общественном контроле
- организация постоянного общественного контроля в части
соблюдения законодательства о госзаказе,
- организация работы представителей торгово-промышленных палат в
общественных советах и комиссиях при органах власти, в комиссиях
государственных и муниципальных заказчиков;
- с участием профильных комитетов торгово-промышленных палат
подготовить конкретные рекомендации по государственному заказу с учетом
отраслевых, региональных аспектов.
В предоставлении экспертных услуг
- продвижение услуг независимых экспертных, оценочных компаний
системы ТПП;
- участие в качестве независимых экспертных организаций в
контрольных мероприятиях Счетной палаты Российской Федерации,
Генеральной прокуратуры Российской Федерации и других надзорных и
контролирующих органов.
В мониторинге и разрешении споров
- мониторинг и выработка мер по защите предпринимателей.
Привлечение третейских судов при торгово-промышленных палатах для
разрешения споров в сфере государственных и муниципальных закупок.
В информационно-консультационном обеспечении и обучении
предпринимателей
- создание системы обучения и информационно-консультационного
обеспечения предпринимателей.
В реализации пилотных проектов
- разработка и реализация пилотных проектов в сфере госзаказа на базе
торгово-промышленных палат, исходя из отраслевых приоритетов развития
регионов и их членской базы в целях организации взаимодействия между
палатами по совершенствованию госзаказа.
Объединения предпринимателей и их экспертные знания и структуры
должны быть востребованы в сфере государственного заказа.
50
Раздел 5. Законодательное обеспечение экспертной деятельности
Экспертная деятельность является значимым направлением работы
торгово-промышленных палат.
Так, экспертиза в настоящее время становится одной из важнейших
составляющих контрактной системы. Именно экспертиза может оказать
содействие в достоверном анализе государственных закупок, а также
позволит осуществлять независимый контроль результатов реализации
государственных закупок и повышения их эффективности. При этом крайне
важно не дискредитировать институт экспертизы ввиду имеющихся проблем
на этапе его внедрения.
Оплата услуг экспертов.
Вопрос планирования экспертных работ напрямую связан с проблемой
их финансирования. В тексте Закона о контрактной системе, а также в
нормативных правовых актах, принятых в его развитие в 2013 году,
отсутствуют указания на источники финансирования экспертизы и порядок
определения ее стоимости. Кроме того, отсутствуют указания на коды
бюджетной классификации и целевые статьи расходов для планирования и
учета затрат, связанных с проведением экспертизы сторонними экспертными
организациями и физическими лицами.
В настоящий момент ТПП РФ активно прорабатывает данный вопрос
совместно с Минэкономразвития России и Минфином России.
Проведение заказчиком экспертизы «собственными силами».
Надо сказать, что Законом о контрактной системе предусмотрена
возможность заказчика проводить экспертизу «собственными силами», за
исключением случаев поставки товаров единственным поставщиком. При
этом значительное количество заказчиков не располагают методологией и
методиками проведения приемки и экспертизы.
В данном случае ТПП РФ способна оказать заказчикам помощь, т.к. в
системе ТПП разработана методика приемки (проведения экспертизы)
результатов исполнения государственных и муниципальных закупок, а также
накоплен серьезный опыт по работе в рамках государственных контрактов.
Оценка квалификации экспертов.
В Законе о контрактной системе недостаточно детально прописано,
кто может быть экспертом и какие к экспертам предъявляются
квалификационные требования.
Понятие «эксперт» и «экспертная организация», используемые в
Законе, позволяют в качестве эксперта выступать любому лицу, которое
имеет диплом с соответствующим образованием, но не имеет представления
о том, как должна проводиться экспертиза. Соответственно рынок
экспертизы доступен для любых организаций, позиционирующих себя в
качестве экспертных, что способно привести к необъективным экспертизам
и, соответственно, риску закупок некачественной продукции.
51
Одним из решений проблемы допуска квалифицированных экспертов к
работе в сфере госзаказа может быть создание единого реестра экспертов,
обладающих должным уровнем квалификации (необходимое образование,
сертификаты, членство в отраслевых СРО, опыт проведения аналогичных
экспертиз и т.д.).
ТПП РФ уже начала формировать реестр экспертов в сфере
государственных и муниципальных закупок, в который войдут специалисты
системы «ТПП Эксперт», прошедшие соответствующее обучение
(повышение квалификации). Данный реестр будет размещен на официальном
сайте ТПП РФ в открытом доступе.
Экспертиза определенных видов товаров.
Другая проблема, связанная с обязательством заказчика осуществлять
экспертизу при приемке любого вида товаров, работ, услуг, - объект
экспертизы.
Очевидно, что существуют товары, работы, услуги, которые являются
технически сложными и требуют определенной квалификации для приемки
работ либо касаются вопросов безопасности. В тоже время существуют
закупки, проводить экспертизу по которым не только нецелесообразно, но и
влечет для заказчиков дополнительные расходы (по проведению экспертизы),
иногда сопоставимые со стоимостью самой продукции по контракту.
Например, закупка партии карандашей (100 шт.), или услуга по оплате
проезда железнодорожным транспортом, номера в гостинице.
Проведение подобных экспертиз может поставить под угрозу
существование всего института экспертизы в государственном и
муниципальном заказе.
Типовые контракты.
Закон о контрактной системе наделил федеральные органы
исполнительной власти и Государственную корпорацию по атомной энергии
«Росатом» правом разрабатывать и утверждать типовые контракты в сфере
государственных и муниципальных закупок и типовые условия таких
контрактов.
В силу обязательности проведения экспертизы (в определенных
Законом случаях) при исполнении государственного или муниципального
контракта в типовых условиях контрактов должны найти отражение
основные положения о порядке ее проведения. Данные положения
необходимы также в целях выработки заказчиками общих подходов при
проведении экспертизы.
ТПП РФ внесла в Минэкономразвития России предложение о
включении в проект постановления Правительства РФ «Об установлении
порядка разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов, а
также случаи и условия их применения» ряда типовых условий контрактов, в
том числе о порядке привлечения к проведению экспертизы иных лиц и
организаций, об обязанности по организации проведения экспертизы, об
обеспечении сохранности представленных на экспертизу товаров,
52
материалов, документов и т.д., об ответственности руководителя экспертной
организации за качество и результаты работы, о порядке отбора проб и
образцов для экспертизы, об основаниях и порядке проведения повторной
экспертизы и т.д.
Считаем, что опыт экспертной системы ТПП РФ и других организаций
предпринимательского сообщества в сфере экспертизы закупок для
государственных и муниципальных нужд может быть успешно использован
федеральными органами исполнительной власти. ТПП РФ также предложила
включить в проект указанного выше постановления Правительства
Российской
Федерации
положение
об
участии
представителей
предпринимательского сообщества в разработке типовых контрактов и
типовых условий контрактов в сфере закупок.
Кроме того, по нашему мнению, целесообразно ввести процедуры
независимой экспертизы в сферу действия Федерального закона от 18 июля
2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами
юридических лиц», регламентирующего закупки государственными
корпорациями,
естественными
монополиями
и
компаниями
с
государственным участием.
Для развития института независимой экспертизы в Российской
Федерации с учетом его значимости для различных отраслей экономики
страны целесообразно рассмотреть вопрос разработки и принятия Дорожной
карты развития независимой экспертизы и проекта Закона о независимой
экспертизе.
По вопросу разработки отдельного федерального закона об экспертной
деятельности
В настоящее время экспертными компаниями оказывается целый
спектр услуг по экспертизе в различных сферах (товароведческие, судебные,
строительные, экологические экспертизы и т.д.). На законодательном уровне
вопросы организации и деятельности этих экспертных учреждений
урегулированы достаточно фрагментарно в виду отсутствуя комплексного
подхода к их решению.
По нашему мнению, назрела необходимость разработки отдельного
федерального закона о независимой экспертной деятельности, который
позволит поднять статус экспертов и экспертизы в целом на качественно
новый уровень и решить многие вопросы, возникающие в процессе
осуществления экспертной деятельности.
В частности, в Законе можно было бы раскрыть понятие и определить
правовой статус независимой экспертной деятельности, ее цели и задачи,
порядок допуска к осуществлению такой деятельности, проведение работ по
стандартизации
экспертной
деятельности,
порядок
аккредитации,
функционирования, организации всех экспертиз независимо от их видов, а
также ответственность субъектов независимой экспертной деятельности и
53
особенности саморегулирования в этой сфере, обеспечение системности,
достоверности и проверяемости результатов при производстве независимой
экспертизы.
Предлагаем рассмотреть вопрос о включении вышеуказанного
законопроекта в План законопроектной деятельности Правительства РФ на
2015 год. Со своей стороны ТПП России готова принять самое активное
участие в подготовке концепции, а затем и текста проекта закона.
О судебно-экспертной деятельности
Палатами и экспертным сообществом активно обсуждается проект
федерального закона № 306504-6 «О судебно-экспертной деятельности в
Российской Федерации», инициированный Правительством Российской
Федерации.
Законопроектом определяются правовая основа, принципы судебноэкспертной деятельности и порядок ее осуществления, устанавливается
требования к государственным и негосударственным судебно-экспертным
организациям (негосударственными судебно-экспертными организациями
являются некоммерческие организации, к «основным видам деятельности
которых
относится
судебно-экспертная
деятельность»),
вводятся
профессиональные критерии для руководителя судебно-экспертной
организации, судебного эксперта, нормы о сертификации его компетенции, о
ведении Государственного реестра судебных экспертов и т.д.
Палатой подготовлено заключение к первому чтению: законопроект в
представленной его авторами редакции не поддерживается Палатой.
ТПП России внесены в Государственную Думу предложения по
поправкам, которые предусматривают право торгово-промышленных палат
заниматься судебно-экспертной деятельностью, если это закреплено в их
уставах.
Для этого Палатой статью 13 законопроекта предложено дополнить
поправкой, предоставляющей право торгово-промышленным палатам
Российской Федерации осуществлять данный вид деятельности в
соответствии с их учредительными документами.
Проект активно сопровождается в рабочей группе в Государственной
Думе, был обсужден на «круглом столе» в Совете Федерации и с Минюстом
России, которое поправку Палаты поддерживает.
В связи с обращением территориальных ТПП в Верховный Суд РФ
было направлено письмо по проблеме своевременной оплаты расходов палат,
проводящих судебные экспертизы по поручению судов общей юрисдикции.
В утвержденном Верховным Судом РФ Обзоре судебной практики по
применению законодательства, регулирующего назначение и проведение
экспертизы по гражданским делам от 14 декабря 2011 года предложения
территориальных палат частично отражены. Вместе с тем к отдельным
54
пожеланиям территориальных палат по изменению существующей практики,
по-видимому, предстоит вернуться дополнительно.
Также принято постановление Правительства Российской Федерации
от 1 декабря 2012 года № 1240 «О порядке и размере возмещения
процессуальных издержек, связанных с производством по уголовному делу,
издержек в связи с рассмотрением гражданского дела, а также расходов в
связи с выполнением требований Конституционного Суда Российской
Федерации и о признании утратившими силу некоторых актов Совета
Министров РСФСР и Правительства Российской Федерации».
Эти нормативным актом, в частности, установлено, что размер
возмещаемых сумм, израсходованных на производство судебной экспертизы
в экспертных учреждениях, определяется в каждом конкретном случае
отдельно, с учетом фактических затрат, подтвержденных финансовоэкономическим обоснованием расчета затрат на производство экспертизы.
Кроме того, указано, что для обеспечения возмещения судебных
расходов, связанных с рассмотрением гражданского дела, сторонами в
соответствии со статьей 96 Гражданского процессуального кодекса
Российской Федерации и на основании судебного постановления вносятся
денежные средства на лицевой счет по учету операций со средствами,
поступающими во временное распоряжение, открытый в порядке,
установленном законодательством Российской Федерации, соответственно
Верховному Суду Российской Федерации, верховному суду республики,
краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду
автономной области, суду автономного округа, окружному (флотскому)
военному суду, управлению (отделу) Судебного департамента при
Верховном Суде Российской Федерации в субъекте Российской Федерации, а
также органу, осуществляющему организационное обеспечение деятельности
мировых судей.
Экспертиза в налогообложении
Новой тенденцией развития деятельности торгово-промышленных
палат может стать экспертиза трансфертной цены.
Трансфертная цена – это цена, устанавливаемая в хозяйственных
операциях между различными подразделениями одной компании или
участниками одной группы компаний, то есть это цена, которая
устанавливается в сделках между взаимозависимыми лицами, которые
теоретически имеют возможность договариваться между собой вне рамок
обычной деловой практики, которая складывается в случае, если сделка
осуществляется между независимыми контрагентами. Имея возможность
осуществить сделку на условиях, отличных от рыночных, взаимозависимые
лица имеют возможность оказывать искусственное влияние на свои расходы
или доходы таким образом, что центр прибыли переносится из юрисдикций с
более высокой налоговой нагрузкой в юрисдикции с более низкой налоговой
55
нагрузкой, что позволяет таким компаниям или группам снижать свою
общую налоговую нагрузку.
В современном мире с открытыми свободными рынками и
либеральными подходами к трансграничному перемещению финансов
страны с нормальными налоговыми системами не могут не заботить потери
бюджетных доходов, которые возникают при выводе прибыли в
низконалоговые юрисдикции.
Условия сделок, которые следовало бы рассматривать как сделки
между действующими без принуждения и полностью осведомленными
независимыми сторонами, в практике контроля за трансфертным
ценообразованием получили название «сделок вытянутой руки». Это
краеугольное понятие трансфертного ценообразования, которое фактически
устанавливается нашим законодательством. Как заметит любой
профессиональный оценщик, по своему смыслу оно близко к определению
рыночной стоимости. Пункт 5 статьи 105.3 говорит, что в случае, если в
сделках между взаимозависимыми лицами создаются или устанавливаются
коммерческие или финансовые условия, отличные от тех, которые имели бы
место в сделках, признаваемых в соответствии с настоящим разделом
сопоставимыми, между лицами, не являющимися взаимозависимыми, то
любые доходы (прибыль, выручка), которые могли бы быть получены одним
из этих лиц, но вследствие указанного отличия не были им получены,
учитываются для целей налогообложения у этого лица. При этом цены,
применяемые в сделках, сторонами которых являются лица, не признаваемые
взаимозависимыми, а также доходы (прибыль, выручка), получаемые
лицами, являющимися сторонами таких сделок, признаются рыночными.
В определенной степени контроль за трансфертным ценообразованием
похож на оценочную деятельность. Как и в оценочной деятельности,
базируясь на неких исходных рыночных данных и факторах, оказывающих
влияние на стоимость объекта оценки, действующий в рамках контроля за
трансфертным ценообразованием специалист самостоятельно приходит к
выводам о том, какова могла бы быть эта стоимость при условии выполнения
всех рыночных условий, информация о которых была собрана в ходе
предварительного анализа. При этом практиками широко используется
общедоступная информация о сложившемся уровне рыночных цен и (или)
биржевых котировках, а также данные информационно-ценовых агентств о
ценах (интервалах цен) на идентичные (однородные) товары (работы, услуги)
на соответствующих рынках указанных товаров (работ, услуг).
Определение в целях налогообложения доходов (прибыли, выручки)
взаимозависимых лиц, являющихся сторонами сделки, которые могли бы
быть получены этими лицами, но не были получены вследствие отличия
коммерческих и (или) финансовых условий указанной сделки от
коммерческих и (или) финансовых условий такой же сделки, сторонами
которой являются лица, не признаваемые взаимозависимыми, производится
федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по
56
контролю и надзору в области налогов и сборов, с применением методов,
установленных Налоговым кодексом Российской Федерации.
При проведении контроля цен налоговые органы зачастую не способны
самостоятельно установить соответствует ли цена сделки среднерыночной,
поэтому они вынуждены назначать экспертизу. Торгово-промышленные
палаты могут стать ключевым звеном в этом процессе, путем заключения
соответствующих соглашений с местными налоговыми органами, поскольку
экспертиза при осуществлении налогового контроля в соответствии со ст. 97
НК РФ проводится на основании гражданско-правового договора и
осуществляется на платной основе.
ТПП России намерена в дальнейшем участвовать в разработке и
сопровождении в Государственной Думе следующих проектов федеральных
законов, в частности:
- № 306504-6 «О судебно-экспертной деятельности в Российской
Федерации» (второе чтение);
- «Об экспертной деятельности в Российской Федерации» (концепция
законопроекта обсуждается);
- «О внесении изменений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации» (в части передачи негосударственным экспертным
организациям некоторых видов экспертиз, осуществляемых в настоящее
время органами исполнительной власти или подведомственными им
организациями, в частности, судебная экспертиза по гражданским делам,
кроме судебно-медицинской и судебно-психиатрической экспертизы;
экспертиза качества, эффективности и безопасности медицинских изделий;
экспертиза при проведении таможенного контроля в отношении товаров, в
том числе транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу
и
(или)
подлежащих
декларированию;
оценка
бизнес-планов,
представленных лицами, намеревающимися получить статус резидента
особой экономической зоны; обязательная метрологическая экспертиза
стандартов, продукции, проектной, конструкторской, технологической
документации и других объектов), инициированного ТПП России.
57
Раздел 6. Законодательное обеспечение формирования эффективной
промышленной политики
Сегодняшнее положение России, обусловленное преимущественно
экспортом энергоносителей, абсолютно не соответствует как тенденциям
развития мировой экономики, так и научному, техническому и творческому
потенциалу нашей страны, ее широким возможностям. Это в значительной
степени увеличивает как внешние риски, делая нас все более зависимыми от
мировой конъюнктуры, так и внутренние угрозы, которые, в итоге, могут
привести к необратимой деградации российской промышленности.
Нельзя обойти вниманием и текущую ситуацию с развитием
малых и средних предприятий (далее – МСП) в отраслях
промышленности. Присущие субъектам МСП гибкость организационной
структуры и восприимчивость к инновациям обуславливают особую роль
этого сектора в развитии современной промышленности. В индустриально
развитых странах малые и средние технологические предприятия
занимаются доведением научных исследований и разработок до готового
рыночного продукта, выпуском малосерийной продукции, производством
комплектующих и
оказанием услуг в рамках промышленной
субконтрактации. Кроме того, МСП играет особую роль в развитии отраслей,
непосредственно ориентированных на массовый потребительский спрос
(легкой и текстильной, пищевой промышленности и др.).
В Российской Федерации из общего количества субъектов малого
предпринимательства (более 6 млн. юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей по итогам 2012 года) осуществляют деятельность в сфере
промышленного производства около 1 процента малых предприятий. Доля
средних предприятий, работающих в промышленности, в общем количестве
средних организаций (менее 19 тыс. юридических лиц), составляет около 27
процентов. Доля инновационного предпринимательства в общей структуре
малого бизнеса России незначительна и составляет, по экспертным оценкам,
от 1,4 до 3,5 процента. К числу основных сфер деятельности малых и средних
промышленных предприятий относятся: производство пищевых продуктов,
текстильное и швейное производство, обработка древесины и производство
изделий из дерева, химическое производство, производство резиновых и
пластмассовых изделий, строительных материалов, готовых металлических
изделий, электронного и оптического оборудования.
В целом, сектор МСП в настоящее время не играет должной роли в
развитии российского промышленного комплекса.
К числу основных факторов, ограничивающих рост производства и
создание новых предприятий, представители МСП предпринимательства в
отраслях промышленности относят недостаток финансовых средств и
высокую стоимость коммерческого кредита, отсутствие промышленных
площадок с необходимой инженерной инфраструктурой, сложные процедуры
и длительные сроки согласования инвестиционных проектов.
58
Крайне негативное влияние на конкурентоспособность субъектов МСП
в отраслях промышленности оказывает высокая налоговая нагрузка и
действующие ставки страховых взносов в Пенсионный фонд Российской
Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации.
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и
территориальные фонды обязательного медицинского страхования.
В основном, государственная политика в сфере развития МСП
базируется на положениях Федерального закона «О развитии малого и
среднего предпринимательства в Российской Федерации». В частности, в
рамках федеральной финансовой поддержки МСП выделяются субсидии
бюджетам субъектов Российской Федерации на цели:
- поддержки малых инновационных компаний;
- поддержки компаний, заключивших договоры лизинга
оборудования;
- поддержки экспортно-ориентированных малых и средних
предприятий;
- развития региональных гарантийных фондов;
- создания и развития сети объектов инфраструктуры малого и
среднего предпринимательства (бизнес-инкубаторов, промышленных
парков и технопарков) и т.д.
Отдельные программы финансовой поддержки субъектов малого и
среднего предпринимательства осуществляются ГК «Банк развития и
внешнеэкономической деятельности» и Фондом содействия развитию малых
форм предпринимательства в научно-технической сфере.
Созданы особые экономические зоны технико-внедренческого и
промышленно-производственного типов, в перечень задач которых, в
частности, входит поддержка малых и средних промышленных предприятий.
Организуются технопарки в сфере высоких технологий.
Отдельные
инструменты
поддержки
МСП
в
отраслях
промышленности находят свое отражение в законах субъектов Российской
Федерации об инвестиционной деятельности, о промышленных округах, о
налогах и сборах, об управлении государственной собственностью и т.д.
Разрабатываются и утверждаются программы развития МСП, промышленных
комплексов и отдельных отраслей промышленности регионов.
Вместе с тем, большая часть инструментов государственной и
муниципальной поддержки МСП не учитывает особенностей осуществления
предпринимательской деятельности в отраслях промышленности. Кроме того,
используемый инструментарий федеральной и региональной промышленной
политики в крайне незначительной степени ориентирован на цели развития
МСП.
До настоящего времени реализация мер государственной поддержки не
позволила обеспечить качественных изменений в уровне развития малого и
среднего предпринимательства в отраслях промышленности.
59
При этом необходимо отметить, что если стратегическая задача
развития страны – рост конкурентоспособности в глобальной экономике на
основе инноваций и инвестиций, то промышленность – основной претендент
на главную роль в реализации этой задачи.
Поэтому, по нашему мнению, крайне важно принять законодательную
базу, устанавливающую на федеральном уровне основы государственной
промышленной политики. Это позволит активнее стимулировать
производство отечественных товаров в условиях ВТО, Таможенного союза и
интеграции в рамках ЕврАзЭС, развивать экономическую базу регионов и
муниципалитетов.
Предложения по законодательному обеспечению формирования
эффективной промышленной политики
На сегодняшний день в большинстве субъектов Российской Федерации
приняты региональные законы о промышленной политике, а также
нормативные правовые акты, направленные на реализацию адресных мер
государственной поддержки. Удачными примерами развития регионального
законодательства можно считать:
- Закон Удмуртской Республики от 27 декабря 2005 года № 73-РЗ
«О государственной промышленной политике Удмуртской Республики»;
- Закон Ставропольского края от 5 марта 2005 года № 15-кз
«О промышленной политике на территории Ставропольского края»;
- Закон Ивановской области от 17 мая 2007 года № 69-ОЗ
«О промышленной деятельности и промышленной политике Ивановской
области»;
- Закон Курской области от 30 декабря 2004 года № 93-ЗКО
«О промышленной политике в Курской области»;
- Закон Оренбургской области от 9 марта 2007 года № 1029/230-IV-ОЗ
«О промышленной политике в Оренбургской области»;
- Закон Тульской области от 5 апреля 2004 года № 437-ЗТО
«О промышленной политике в Тульской области»;
- Закон Санкт-Петербурга от 8 июня 2009 года № 221-47 «Об основах
промышленной политики Санкт-Петербурга».
В настоящее время каждый субъект Российской Федерации имеет
собственные стратегии развития промышленности на период до 2020 года,
выбрав в основе оптимистически – инновационные сценарии, важно, что бы
планы регионов имели законодательную поддержку на федеральном уровне.
В этой связи особое значение приобретает необходимость принятия
единого комплексного федерального закона, определяющего политику
государства в сфере развития промышленности.
В конце 2012 года Палатой был подготовлен такой законопроект и его
концепция состоит в следующем.
60
В законопроекте сформирован понятийный аппарат, в котором даны
определения промышленной политике, промышленной деятельности,
промышленному производству и ряду других, непосредственно связанных с
промышленностью.
Особое внимание в проекте закона уделено разработке и реализации
Концепции развития промышленности в Российской Федерации (далее –
Концепция), определено ее содержание.
В развитие положений о Концепции законопроектом предусмотрена
ежегодная подготовка федеральным органом исполнительной власти по
выработке
государственной
политики
и
нормативно-правовому
регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного
комплексов промышленности Национального доклада о реализации
Концепции.
В целях эффективного взаимодействия органов государственной власти
и субъектов промышленной политики проектом предполагается создание при
Правительстве Российской Федерации Национального промышленного
совета, определены его основные задачи.
Ввиду крайней заинтересованности в обеспечении устойчивого
промышленного развития, законопроектом предусмотрены формы, условия и
порядок поддержки субъектов промышленной деятельности. Она включает в
себя финансовую, имущественную, информационную и консультационную
поддержку таких субъектов, поддержку в области инноваций, а также в
сфере
внешнеэкономической
деятельности.
В
законопроекте
предусматриваются основные меры поддержки по каждому из указанных
видов.
Проект закона был в целом одобрен на совместном заседании Комитета
ТПП России по промышленному развитию и Комитета Госдумы по
промышленности и направлен для обсуждения в Минпромторг России, а 20
января 2014 года на заседании Правительственной комиссии по
законопроектной деятельности было принято решение дополнительно
включить в ранее утвержденный План законопроектной деятельности
Правительства РФ на 2014 год разработку проекта федерального закона
«О промышленной политике в Российской Федерации» (ответственный –
Минпромторг России), которое Палата всецело поддержала.
Следует отметить, что уже 31 января с.г. Министр промышленности и
торговли Российской Федерации Д.В. Мантуров провел первое заседание
рабочей группы Минпромторга России по подготовке указанного
законопроекта, в которую вошли эксперты ТПП РФ.
Участникам заседания была представлена новая редакция
законопроекта, подготовленная с учетом предложений федеральных и
региональных органов власти, представителей бизнеса и экспертного
сообщества.
61
Хотелось бы отметить, что текст представленного проекта закона в
целом по большинству положений соотносится с редакцией законопроекта,
которую подготовила Палата. В частности, схожими можно назвать:
- понятийный аппарат;
- положения, предусматривающие подготовку и опубликование
ежегодного доклада о состоянии и развитии промышленности в стране и
мерах по стимулированию промышленной деятельности;
- общий набор форм поддержки субъектов промышленной
деятельности;
- положения, касающиеся создания совета по промышленной политике.
Проект закона, подготовленный Минпромторгом России, также носит
комплексный характер и предусматривает, в частности, определение прав и
обязанностей субъектов общественных отношений, возникающих при
формировании и реализации промышленной политики; полномочия
государственных органов
и органов местного самоуправления при
реализации промышленной политики, а также меры стимулирования
промышленной деятельности.
Наибольший интерес вызывают именно инструменты поддержки
отечественной промышленности. Согласно законопроекту стимулирование
промышленной деятельности может осуществляться путем предоставления
субъектам промышленной деятельности финансовой, информационной и
консультационной поддержки, поддержки в области научно-технической и
инновационной деятельности, поддержки в области дополнительного
профессионального образования работников субъектов промышленной
деятельности, поддержки внешнеэкономической деятельности, иных видов
поддержки.
При этом необходимо отметить, что документ не только сводит в
единую эффективную систему существующие меры стимулирования, но и
предоставляет
новые
инструменты
поддержки
отечественной
промышленности.
В частности, в проекте закона сделан упор на необходимость создания
государственных отраслевых фондов поддержки промышленности, с
помощью которых появляется возможность влиять на банки, побуждая их
снизить процентную ставку кредитования промышленности до 4-5%
годовых.
Необходимо отметить, что при подготовке новой редакции
законопроекта учтены отдельные предложения ТПП РФ.
Так, в понятие «промышленная инфраструктура» включены объекты
транспортной
инфраструктуры,
необходимые
для
осуществления
промышленной деятельности. В проекте закона теперь урегулированы
вопросы заключения специальных инвестиционных контрактов, в
соответствии с которыми инвестор принимает на себя обязательства по
развитию производства промышленной продукции в Российской Федерации.
Кроме того, по предложению Палаты в проект закона включены положения о
62
том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации
вправе установить дополнительные требования к индустриальным паркам и
промышленным кластерам в целях применения к ним мер поддержки за счет
средств региональных бюджетов.
В то же время ТПП РФ высказала и другие предложения по доработке
законопроекта.
Так, согласно проекту закона уполномоченный орган Российской
Федерации в сфере промышленной политики осуществляет подготовку
ежегодного доклада о состоянии и развитии промышленности в России и
мерах по стимулированию промышленной деятельности.
С целью большей объективности оценок промышленной политики,
считаем необходимым рассмотреть вопрос о привлечении ТПП РФ и других
крупнейших
объединений
предпринимателей
к
выполнению
уполномоченным органом Российской Федерации в сфере промышленной
политики вышеуказанной функции.
Кроме того, отдельная глава законопроекта посвящена вопросам
территориального развития промышленности, а именно, созданию
индустриальных парков и промышленных кластеров, а также применения к
ним мер стимулирования промышленной деятельности.
В частности, в проекте закона предусмотрены общие требования к
созданию индустриальных парков и промышленных кластеров, а также
указание на применение к ним мер стимулирования, предусмотренных
федеральным законодательством. По предложению Палаты в законопроекте
нашла отражение и региональная специфика развития территорий, а именно,
предусмотрены полномочия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации устанавливать дополнительные требования к
индустриальным паркам и промышленным кластерам в целях применения к
ним мер поддержки за счет средств региональных бюджетов. Считаем
целесообразным закрепить в законопроекте положения о том, что указанные
полномочия реализуются органами государственной власти субъектов
Российской Федерации совместно с территориальными торговопромышленными палатами.
ТПП РФ продолжит взаимодействие с Минпромторгом России и будет
активно добиваться скорейшего принятия столь необходимого федерального
закона.
63
Раздел 7. Антимонопольное законодательство
Развитие новых технологий, внедрение эффективных способов
производства, повышение конкурентоспособности товаров, достижение
успехов в инновационной сфере возможны только в условиях благоприятной
конкурентной среды. Именно поэтому на протяжении длительного времени
вопросы совершенствования антимонопольного законодательства остаются
актуальными и наиболее обсуждаемыми.
После принятия в 2006 году Федерального закона «О защите
конкуренции» (далее – Закон о конкуренции) в него трижды вносились
кардинальные изменения. Последние серьезные изменения датированы 6
декабря 2011 года, когда были приняты федеральные законы № 401-ФЗ
«О внесении изменений в Федеральные законы «О защите конкуренции» и
отдельные законодательные акты Российской Федерации» и № 404-ФЗ
«О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях». Указанные федеральные законы
сформировали так называемый «третий антимонопольный пакет законов» и
вступили в силу в начале января 2012 года.
Поправки, содержащиеся в «третьем антимонопольном пакете»
законов, затронули фактически все направления антимонопольного
регулирования и имели своей целью уточнение, а в некоторых случаях,
либерализацию норм законодательства о конкуренции.
В частности, Федеральным законом № 401-ФЗ уточнен понятийный
аппарат Закона о конкуренции, а также правила признания цен монопольно
высокими, скорректированы нормы, предусматривающие критерии
признания действий хозяйствующих субъектов согласованными, определен
ряд случаев, допустимости ограничивающих конкуренцию соглашений о
совместной
деятельности,
определен
порядок
рассмотрения
антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка
заключения договоров, уточнены условия антимонопольного контроля при
создании и реорганизации хозяйствующих субъектов, определены основания
для пересмотра решений (предписания) по делу о нарушении
антимонопольного законодательства по новым и вновь открывшимся
основаниям.
Одним из ключевых изменений указанного Закона являются
механизмы предупреждения и предостережения о недопустимости действий,
связанных с нарушением антимонопольного законодательства.
Институт предупреждения направлен на устранение последствий
правонарушения, а также причин и условий, способствовавших
возникновению правонарушения, без возбуждения дела о нарушении
антимонопольного законодательства. Предостережение выносится при
отсутствии оснований для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении
антимонопольного законодательства в связи с публичным заявлением
должностного лица хозяйствующего субъекта о планируемом поведении на
64
товарном рынке, которое может привести к нарушению антимонопольного
законодательства. Это позволит хозяйствующим субъектам своевременно
вносить коррективы в коммерческую деятельность в целях приведения ее в
соответствие с антимонопольным законодательством без возбуждения дел и
применения со стороны антимонопольных органов соответствующих
санкций.
В 2012 году антимонопольными органами выдано 1423
предупреждения, 75% из которых исполнено, и 73 предостережения, что
говорит об активном использовании данных инструментов.
Также Федеральным законом № 401-ФЗ установлена уголовная
ответственность только за заключение антиконкурентных соглашений между
хозяйствующими субъектами-конкурентами (картелями).
Предусмотренные Федеральным законом № 404-ФЗ изменения
расширяют перечень обстоятельств, смягчающих и отягчающих
административную
ответственность,
вводят
ответственность
за
манипулирование ценами на оптовом и (или) розничных рынках
электрической энергии (мощности), устанавливается порядок извещения лиц,
участвующих
в
производстве
по
делу
об
административном
правонарушении.
По мнению ТПП РФ, принятые поправки существенно упрощают
работу бизнеса, усиливают ответственность чиновников, препятствующих
свободе предпринимательства, повышая эффективность применения
основных институтов антимонопольного регулирования в России.
Отмечаем, что при рассмотрении указанных Законов в Госдуме был
учтен ряд поправок Палаты: исключены положения о необходимости
опубликования хозяйствующими субъектами правил торговой практики, что
могло повлечь дополнительные финансовые затраты предпринимателей;
скорректированы определения «хозяйствующего субъекта» и «вертикального
соглашения»; уточнены критерии ведения биржевой деятельности.
Еще один Закон, который был важен, прежде всего, для субъектов
среднего предпринимательства, был принят 17 декабря 2013 года № 423-ФЗ
(«О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции»).
В соответствии с Законом исключается уведомительный контроль ряда
сделок (действий) экономической концентрации. В частности, не потребуют
уведомления антимонопольного органа действия по созданию коммерческих
организаций в результате слияния нескольких коммерческих организаций, по
присоединению к коммерческой организации одной или нескольких других
коммерческих организаций, сделки о присоединении к коммерческой
организации финансовой организации и др.
Хотелось бы отметить, что Закон принят в редакции, одобренной при
его рассмотрении в первом чтении, которую ТПП РФ всецело поддержала.
В свою очередь, Правительство РФ на стадии второго чтения
попыталось инициировать масштабные поправки к данному Закону, которые
65
изменяли его концепцию. Так, серьезное опасение у представителей бизнеса
вызвали следующие нововведения:
1.
В первую очередь это касалось поправок, предусматривающих
ограничение для заключения хозяйствующими субъектами соглашений о
совместной деятельности, а именно, необходимость получения в этом случае
предварительного согласия антимонопольного органа. Логика введения
поправки ясна – разграничить совместные предприятия (далее – СП) и
картели во избежание применения к СП мер уголовного преследования.
Однако, по сути, введение такого контроля со стороны антимонопольных
органов существенно ограничивает права хозяйствующих субъектов, а также
нарушает принцип свободы договора, закрепленный в гражданском
законодательстве.
2.
Распространить действие Закона о конкуренции на отношения,
связанные с использованием исключительных прав на результаты
интеллектуальной деятельности. Действительно, нередко на практике
лицензионные соглашения содержат положения, способные привести к
ограничению конкуренции на рынке интеллектуальной собственности.
Однако у участников рынка существуют серьезные опасения, которые ТПП
РФ
разделяет,
относительно
правоприменения
территориальными
антимонопольными органами норм законодательства о конкуренции в
отношении исключительных прав и введения запретов в отношении
действий, прямо разрешенных гражданским законодательством.
3.
Еще одно нововведение, которое предлагалось ввести в
антимонопольное законодательство, это обязать компании, которые
нарушили запрет на злоупотребление доминирующим положением,
утверждать и публиковать правила торговых практик. С одной стороны,
обязанность монополиста по утверждению и опубликованию правил
торговой практики возникает лишь после того, как антимонопольным
органом установлен факта злоупотребления им доминирующим положением,
вынесено соответствующее предупреждение и на него отсутствует реакция
со стороны монополиста. Однако опубликование в свободном доступе
содержащейся в правилах торговой практики информации, например, о
минимальных и максимальных объемах реализации товара, а также о
существенных условиях договора на реализацию товара, затрагивает вопросы
коммерческой тайны и может иметь для организаций негативные
последствия.
Палата
выступила
против
столь
серьезных
изменений
антимонопольного законодательства, способных оказать серьезное влияние
на развитие конкуренции. По мнению ТПП РФ, столь существенные
изменения законодательства должны быть сформулированы до процедуры
рассмотрения законопроекта в первом чтении и пройти широкое обсуждение
в бизнес-сообществе, а также регионах Российской Федерации.
По итогам согласительных совещаний в Правительстве РФ было
решено вносить поправки в виде отдельного законопроекта. Данное решение
66
было принято во многом благодаря активной позиции ТПП РФ и
предпринимательских объединений.
Принимая во внимание значимость предлагаемых изменений для
бизнеса, Палата планирует осуществлять дальнейшее сопровождение
законопроекта.
Большую роль в повышения российских показателей в рейтингах
конкурентоспособности сыграла Программа развития конкуренции в
Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства
Российской Федерации от 19 мая 2009 года № 691-р, действие которой
завершено в 2012 году. Итоги реализации Программы были обобщены
Минэкономразвития России. По данным министерства из 71 мероприятия,
включенного в план мероприятий Программы, полностью реализованы 62
(78%). Нереализованные мероприятия касаются в первую очередь сферы
естественных монополий и вопроса о разграничении полномочий между
ФАС России и ФСТ России. При обсуждении итогов реализации Программы
на ведомственном и правительственном уровне были выявлены недостатки
ее реализации, в том числе отсутствие показателей эффективности
мероприятий, формальные ключевые результаты и недостаточное
взаимодействие с бизнесом.
Выявленные недостатки не умаляют определенных положительных
результатов, достигнутых в сфере совершенствования правового поля рынка,
в создании необходимых условий и благоприятной среды для ведения
бизнеса.
Так, в 2010 году был сделан очередной серьезный шаг в обеспечении
недискриминационного доступа потребителей и к услугам электросетевых
организаций.
С вступлением в силу постановления Правительства Российской
Федерации от 24 сентября 2010 № 759 «О совершенствовании порядка
технологического присоединения потребителей к электрическим сетям»
изменена процедура технологического присоединения к электрическим
сетям:
- упрощены требования к составу заявки на технологическое
присоединение для субъектов малого и среднего предпринимательства;
- сетевая организация обязана направлять потребителю проект
договора вместе с техническими условиями, являющимися неотъемлемой
частью договора об осуществлении технологического присоединения и
окончательной ценой технологического присоединения;
- установлены единые сроки направления сетевой организацией
проекта договора и технических условий независимо от категории заявителя;
- на все категории заявителей распространены принципы об
ответственности сетевых организаций за нарушение сроков исполнения
договора, о распределении обязательств по выполнению мероприятий по
технологическому присоединению;
67
- детализирована процедура технологического присоединения по
индивидуальному проекту.
В 2011 году разработаны и приняты Правила недискриминационного
доступа к услугам субъектов естественных монополий по транспортировке
нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам (постановление
Правительства РФ от 29 марта 2011 года № 218).
С учетом опыта реализации Программы развития конкуренции, в том
числе выявленных ее недостатков, был разработан план мероприятий
(«дорожная карта») «Развитие конкуренции и совершенствование
антимонопольной
политики»,
который
утвержден
распоряжением
Правительства РФ от 28 декабря 2012 года № 2579-р (далее – Дорожная
карта). При этом распоряжение Правительства РФ от 19 мая 2009 года №
691-р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской
Федерации на 2009 – 2015 годы» признано утратившим силу.
Дорожная карта содержит как общесистемные мероприятия по
реализации мер по развитию конкуренции в Российской Федерации на 2013 –
2015 годы, так и отраслевые направления работы.
В качестве общесистемных мер план мероприятий Дорожной карты
устанавливает включение функций по развитию конкуренции в приоритеты
деятельности органов исполнительной власти, внедрение лучших практик
развития конкуренции в субъектах Российской Федерации, снижение доли
государственного сектора в экономике, развитие конкуренции в
инфраструктурных отраслях, включая сферы естественных монополий,
развитие конкуренции при осуществлении закупок, упрощение деятельности
предпринимателей в рамках антимонопольного регулирования и повышение
уровня защиты прав потребителей.
В Дорожной карте определены первоочередные мероприятия по
развитию конкуренции на отдельных отраслевых рынках, реализация
которых позволит достичь улучшений в качестве жизни граждан России за
краткосрочный период. Разработанные меры охватывают рынки
лекарственных препаратов, медицинских услуг, авиаперевозок, услуг связи,
услуг дошкольного образования, а также рынок нефтепродуктов.
Мониторинг реализации плана мероприятий Дорожной карты
проводится Минэкономразвития России. По итогам каждого года результаты
такого мониторинга будут представляться в ежегодном Докладе о состоянии
конкуренции.
Предложения ТПП РФ по совершенствованию
антимонопольного законодательства
В рамках реализации Дорожной карты в бизнес-сообществе
обсуждается вопрос развития правовых механизмов защиты прав и законных
интересов группы лиц в судах. Дорожной картой предусмотрена разработка
соответствующего законопроекта, целью которого является создание
68
системы, повышающей защиту прав потребителей от нарушений
антимонопольного законодательства, а именно, коллективных исков.
В настоящее время в мире существуют две модели использования
коллективных исков – американская и европейская.
Основные элементы «американской модели» коллективных исков:
- возможность подавать коллективные иски по системе opt-out
(автоматическое присоединение к иску всех лиц, участвовавших в
правоотношении, из которого возник спор или требование);
- возможность взыскивать причиненные убытки, в том числе
потенциальные, в кратном размере (тройные убытки);
- возможность присуждения «гонорара успеха» для адвокатов, который
взыскивается с ответчика сверх суммы возмещения, выплачиваемой в
соответствии с решением суда;
- снижение стандартов доказывания убытков;
- освобождение истцов от обязанности несения судебных расходов в
случае выигрыша ответчика.
Основные элементы «европейской модели» коллективных исков:
- возможность подавать коллективные иски по системе opt-in
(участвуют только официально присоединившиеся к иску);
- отказ от взыскания кратных убытков (поскольку такие убытки
нарушают принцип соразмерности ответственности);
- возмещение судебных расходов проигравшей стороной (принцип
процессуального равенства сторон);
- исключение адвокатского «гонорара успеха».
По нашему мнению, в целом, рациональное начало коллективных
исков заключается в том, что, во-первых, они делают экономически
целесообразным рассмотрение множества мелких требований на небольшие
суммы (например, большого количества потребителей, каждый из которых в
отдельности в результате нарушения антимонопольного законодательства
потерял незначительную сумму). Во вторых, они экономят время судей,
поскольку позволяют в одном процессе рассмотреть массу однотипных
требований, выявить максимальное число пострадавших и уравнять их
шансы на получение возмещения.
Однако не исключено, что в российской правоприменительной
практике механизм «американской системы» коллективных исков может
применяться в корыстных целях, например:
- конкуренты могут инициировать подачу необоснованных исков,
направленных на дестабилизацию финансового положения других
участников соответствующего сегмента рынка;
- существует риск возникновения групп «профессиональных истцов»,
предъявляющих иски не для защиты интересов потребителей, а с
единственной целью – получение материальной выгоды.
Отмечаем, что в настоящее время на рассмотрении в Государственной
Думе находится проект федерального закона № 133974-6 «О внесении
69
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в
части урегулирования порядка рассмотрения споров между гражданами,
общественными объединениями и органами государственной власти,
органами местного самоуправления)», разработанный Минюстом России
(принят в первом чтении 20 ноября 2012 года).
Предлагается подготовить поправки к данному законопроекту, в
основу которых заложить принципы «европейской модели» коллективных
исков.
В частности, поправками предусмотреть:
- увеличение минимального числа лиц, которые должны
присоединиться к коллективному иску (с 5 до 20);
- подачу коллективных исков по системе opt-in (необходима воля
заявителя о присоединении к коллективному иску);
- уточнение условий, необходимых для рассмотрения коллективных
исков (однородность предмета и основания требований членов группы,
использование всеми членами группы одинакового способа защиты права,
предъявление всеми членами группы требований к одному и тому же
ответчику);
- особенности заключения мирового соглашения (решение о
заключении мирового соглашения принимается лицом, обратившимся в
защиту прав и законных интересов группы лиц, при условии согласия
большинства лиц, присоединившихся к требованию о защите прав и
законных интересов группы лиц) и др.
Одновременно отмечаем, что для решения задач по развитию
конкуренции и совершенствованию антимонопольного законодательства
необходимо:
создать систему информирования участников рынка о возможностях
использования антимонопольного законодательства для защиты их прав и о
правоприменительной практики в этой области;
упростить процедуру обращения участников рынка по поводу
нарушений антимонопольного законодательства;
провести анализ эффективности применяемых видов и методов
контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской
Федерации;
разработать комплекс мер по развитию биржевой инфраструктуры и
совершенствованию механизмов регулирования биржевой торговли
отдельными видами товаров;
модернизация правоприменительной практики путем недопущения
произвольного толкования норм и недопущения возможности уменьшения
размера санкций;
снижение объема нечетких формулировок и сужение границ для
произвольной трактовки отдельных норм;
70
повышение прозрачности решений и действий регулятора через
обязательную публикацию не только его решений (судебных решений), но и
их обоснованию по каждому конкретному случаю;
отход от принятия многочисленных подзаконных актов и внесение
изменений в Закон № 135-ФЗ, устанавливающих не только четкие
определения основных понятий, но и раскрывающих методологии оценок, а
также механизмы проведения отдельных процедур.
Перечисленные предложения не являются исчерпывающими и требуют
дальнейшего дополнения и обсуждения. Однако они носят общий и
первоочередной характер, и их реализация позволит значительно приблизить
российскую систему антимонопольного регулирования к мировым
стандартам.
71
Раздел 8. Законодательство об инвестициях, развитие законодательной
базы для государственно-частного партнерства
В настоящее время в России наблюдается замедление темпов
инвестиционной активности. Привлекательность отечественной экономики
для внутреннего и внешнего инвесторов продолжает снижаться. Если в 2011
году инвестиции в основной капитал выросли на 10,8%, то в 2012 году –
всего на 6,7%. В течение 2012 года динамика инвестиций неуклонно
стагнировала, а к началу 2013 года в годовом выражении приблизилась к
нулю. В январе 2013 года инвестиции в основной капитал в расчете на год
выросли всего на 1,1%.
Накопленные иностранные инвестиции на начало 2013 года в
экономике России составили $362,4 млрд. Несмотря на то, что они
увеличились на 4,4% по сравнению с предыдущим годом, здесь также
наблюдается негативная динамика: за 2012 год экономика России привлекла
$154,6 млрд. иностранных инвестиций, то есть на 18,9% меньше, чем в 2011
году.
Низкая инвестиционная привлекательность в условиях глобальной
конкуренции за капитал – серьезный вызов для развития отечественной
экономики. Его негативным следствием может стать продолжение оттока
капитала и консервация сырьевой модели, которая, в отличие от
предыдущего периода, не способна обеспечить развитие российской
экономики.
Для решения указанных проблем недостаточно простого поддержания
макроэкономической и политической стабильности. Необходимы меры,
направленные на улучшение инвестиционного климата в стране,
структурную перестройку и диверсификацию экономики, выравнивание
социально-экономического развития регионов.
Одной из главных целей деятельности государственных органов в
инвестиционной сфере должна стать законодательная поддержка инициатив
по созданию такой модели российской экономики, которая бы обладала
долгосрочным потенциалом динамичного роста и обеспечивала
последовательное повышение благосостояния всех слоев населения
Российской Федерации. В области инвестиционной политики необходимо
наращивать правовую базу по дальнейшей интеграции в мировую экономику.
В качестве первоочередных задач на этом этапе необходимо
сосредоточить усилия на развитии налоговой реформы в направлении
оптимизации ставок налогов, стимулирующих инвестиционную активность,
и на снижении административных барьеров. Приоритетом в работе
Правительства Российской Федерации должно быть создание условий для
инвестиционной деятельности, как основы экономического роста.
Необходимо разработать программу развития инвестиционных рынков,
учитывающую одновременно общие признаки инвестиционной деятельности
и ее институтов на различных рынках и их специфические особенности. В
72
рамках
такой
Программы
необходимо
разработать
концепцию
стимулирующего налогообложения инвестиционной деятельности и ее
институтов.
Необходимо развивать инвестиционную активность граждан в
направлении их участия в работе коллективных инвесторов –
инвестиционных, страховых и пенсионных фондов и компаний, поставив их
в соответствии с мировой практикой под особый контроль государства, и
одновременно, создав им условия для эффективного инвестирования
накопленных средств в экономику России.
В развитие и во исполнение Программы необходимо разработать и
принять федеральные законы о доверительном управлении, об обществах
взаимного страхования и кредитных союзах, о рынке производных
финансовых инструментов.
Кроме того, было бы полезно на основе такой Программы ежегодно
разрабатывать и утверждать на уровне Правительства Российской Федерации
«Основные направления инвестиционной политики в Российской
Федерации», формулирующие приоритеты и механизмы
реализации
инвестиционной политики на очередной год.
Основной задачей также является создание и поддержание условий для
прироста частных инвестиций в реальный сектор экономики, который бы
полностью удовлетворял спросу рынка на инвестиционные ресурсы.
Приоритетами государственной инвестиционной политики в этих
условиях будут содействие коренной модернизации производства и его
структурной
перестройке,
повышению
конкурентоспособности
обрабатывающего сектора промышленности, ускоренному инвестиционному
развитию секторов «новой экономики», прежде всего становлению
инновационных и информационных отраслей, формированию нового
технологического облика национального хозяйства.
Достижение указанных целей государственной инвестиционной
политики требует осуществления комплекса мер по созданию
благоприятного
инвестиционного климата
в
стране,
поддержке
инвестиционных инициатив рыночного сектора экономики, формированию
законодательных и институциональных условий хозяйственной деятельности
частных инвесторов, адекватных современным требованиям рынка.
Одним из таких шагов в декабре 2011 года стало принятие
Федерального закона № 322-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный
закон «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные
общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны
страны и безопасности государства» и статью 6 Федерального закона
«Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». Закон направлен
на либерализацию контроля прямых иностранных инвестиций и
предусматривает следующие изменения.
1. Сделки с участием отдельных международных финансовых
организаций, созданных в соответствии с международными договорами РФ
73
или с которыми РФ заключила международные договоры, в отношении
российских стратегических хозяйственных обществ теперь не подлежат
предварительному согласованию.
Перечень таких международных финансовых организаций утвержден
распоряжением Правительства РФ от 3 февраля 2012 года № 119-р.
2. Из сферы действия Закона исключены сделки в отношении
российских стратегических хозяйственных обществ, заключаемые
организациями, находящимися под контролем РФ или граждан РФ,
являющихся по законодательству РФ налоговыми резидентами РФ
(за исключением граждан РФ с двойным гражданством).
3. В отношении российского стратегического хозяйственного
общества, осуществляющего пользование участками недр федерального
значения, контроль негосударственного иностранного инвестора или группы
лиц и предварительное согласование их сделок будут начинаться не с 10, а с
25 процентов общего количества голосов по акциям (долям) в уставном
капитале либо состава коллегиального органа управления или
коллегиального исполнительного органа такого общества.
При этом при указанной доле участия (25% или более)
негосударственного иностранного инвестора или группы лиц в уставном
капитале общества сделка не будет подлежать предварительному
согласованию, если в результате приобретения акций (долей) общества доля
такого иностранного инвестора или группы лиц в обществе не
увеличивается.
4. Уточняются формулировки четырех видов деятельности, имеющих
стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности
государства, в результате чего к такой деятельности более не будут
относиться:
- деятельность по эксплуатации радиационных источников,
осуществляемая хозяйственными обществами в гражданском секторе
экономики, для которых указанная деятельность не является основной;
- подлежащая лицензированию деятельность по распространению,
техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств,
предоставление услуг в области шифрования информации, осуществляемые
банками, в уставном капитале которых отсутствует доля (вклад) РФ.
Палата активно поддержала принятие данного Закона.
Еще одним примером может служить принятие в ноябре 2011 года
Федерального закона № 335-ФЗ «Об инвестиционном товариществе»,
который позволит создавать инвестиционные товарищества в сфере
коллективной инвестиционной деятельности. Инвестиционное товарищество
представляет собой объединение нескольких лиц на основании
соответствующего договора. При этом оно не является юридическим лицом.
Законом определяется правовая природа и особенности данных товариществ,
а также правовое положение и ответственность их участников.
Палата направляла экспертное заключение на Закон в профильный
74
комитет Госдумы, в котором поддержала его принятие.
В свою очередь, системой торгово-промышленных палат Российской
Федерации накоплен положительный опыт работы в инвестиционной сфере,
в части содействия в продвижении региона на инвестиционные рынки, в
подготовке и продвижении региональных инвестиционных проектов.
В целях реализации «Стратегии развития системы ТПП РФ до 2020
года», в соответствии с которой содействие привлечению инвестиций в
регионы Российской Федерации является одним из ключевых направлений ее
деятельности, ТПП РФ осуществляет развитие инвестопроводящей
инфраструктуры на базе системы ТПП.
Инвестопроводящая инфраструктура предусматривает взаимодействие
региональных властей, территориальных ТПП и ТПП РФ по
инвестиционным проектам. Первичный анализ и отбор проектов
осуществляют территориальные ТПП. ТПП России проводит анализ и
доработку проектов, привлекая Экспертный совет по технологической
оценке инвестиционных проектов, созданный в Палате, и Комитет ТПП РФ
по инвестиционной политике, затем направляет их потенциальным
партнерам. Таким образом, потенциальный инвестор получает только те
проекты, которые прошли поэтапную квалифицированную экспертизу.
Практическим итогом продвижения и сопровождения инвестиционных
проектов со стороны системы торгово-промышленных палат стало доведение
ряда проектов до инвестиционной стадии.
Учитывая, что развитие регионов Дальнего Востока и Байкальского
региона в настоящее время является приоритетной задачей для федеральных
и региональных органов исполнительной власти, в рамках работы по
созданию инвестопроводящей инфраструктуры в ТПП РФ создана Рабочая
группа по содействию в реализации инвестиционных и инновационных
проектов на территории Дальневосточного региона. В нее, помимо ТПП РФ и
ОАО «Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона», вошли
ТПП Камчатского края, Приморской ТПП, Дальневосточной ТПП, ТПП
Восточной Сибири, ТПП Республики Саха (Якутия).
В 2013-2014 гг. ТПП РФ планирует проводить работу по более
детальному изучению инвестиционных возможностей и конкретных барьеров
инвестиционной деятельности на Дальнем Востоке. Результатами данной
работы должны стать не только инвестиционные проекты, получившие
поддержку системы ТПП в части привлечения инвестиций, но и основанные
на практическом опыте предложения в Правительство Российской
Федерации по совершенствованию механизмов привлечения инвестиций в
экономику Дальнего Востока и Байкальского региона.
Также в рамках этой работы ТПП России и Агентство стратегических
инициатив (создано Правительством Российской Федерации) подписали
соглашение о сотрудничестве, в том числе в инвестиционной сфере. В целях
реализации указанного соглашения Палата и Агентство будут готовить и
представлять
предложения
по
совершенствованию
российского
75
законодательства. Уже сейчас Агентство предлагает разработать закон о
защите прав инвесторов на региональном уровне и выработать
соответствующий стандарт. Палата поддерживает данное предложение и
планирует принять участие в этой работе.
Вопросы развития законодательной базы для государственно-частного
партнерства
Прежде всего, следует отметить, что партнерство государства с
частным сектором является ключевым компонентом новой инновационной
политики России, поскольку, при правильной организации, оно обеспечивает
получение более широких преимуществ от капиталовложений в
государственные исследования, создавая благоприятные предпосылки для
устойчивого инновационного развития, являющего стратегическим фактором
экономического роста и развития социальной инфраструктуры.
За последние годы государством создан ряд предпосылок для развития
такого партнерства в экономике. Эффективными инструментами
взаимодействия государства и бизнеса можно считать:
- использование механизмов финансирования инвестиционных
проектов за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации;
- создание и функционирование особых экономических зон;
- реализация принципов и механизмов, предусмотренных Федеральным
законом «О концессионных соглашениях»;
- деятельность государственных институтов развития, в том числе
банков развития;
- развитие национальной инфраструктуры, в том числе создание
технико-внедренческих парков, производственных кластеров;
- государственная поддержка деятельности венчурных инновационных
фондов, финансирующих высокотехнологичные и наукоемкие проекты;
- использование механизмов поддержки лизинга.
При этом участие государства в проектах государственно-частного
партнерства (далее – ГЧП) связано с определенными рисками для бизнеса,
характерными в целом для работы с органами государственной власти. В
течение всего срока договора ГЧП государство оказывает, прямо или
косвенно, существенное воздействие на деятельность частного инвестора и
как партнер, и как регулятор. Анализ состояния развития ГЧП в России
позволяет выделить следующие наиболее существенные риски для бизнеса,
связанные с участием государства как партнера в ГЧП:
- отсутствие реальной ответственности государственных структур за
реализацию проекта;
- длительные процесс согласования различных аспектов проекта;
- риск сокращения или прекращения финансирования проекта в случае
изменения приоритетов бюджетных расходов;
76
- недостаточность опыта и квалифицированных специалистов у бизнеса
и государственных органов по разработке, реализации и управлению
проектами ГЧП;
- ненадлежащее выполнение условий контракта со стороны органов
власти;
- сложность выхода из проекта и возврата осуществленных инвестиций,
а также стремление к излишнему контролю со стороны государственных
структур за реализацией проекта.
С целью преодоления вышеуказанных проблем Правительством РФ
был разработан и внесен в Государственную Думу проект федерального
закона № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в
Российской Федерации» (26 апреля 2013 года Государственной Думой
проект был принят в первом чтении). Законопроект направлен на снятие
существующих ограничений и расширение возможных форм реализации
проектов на принципах ГЧП с целью создания правовых условий для
привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации. Проектом
закона предлагается унифицировать подходы к правовому регулирования
ГЧП, определить полномочия Российской Федерации, субъектов Федерации
и муниципальных образований при реализации проектов ГЧП, установить
обязательства публичного и частного партнеров при реализации соглашений
о ГЧП, в том числе по обязательному финансированию и эксплуатации и
(или) техническому обслуживанию объекта соглашения частным партнером.
ТПП РФ в целом поддерживает указанный законопроект, но считает,
что он должен быть доработан по следующим направлениям:
- установление открытого перечня форм ГЧП;
- установление принципов и требований к соглашениям о ГЧП;
- установление принципов и требований к проведению конкурсных
процедур, в том числе предусматривающих предложение проекта частным
партнером;
- распространение ГЧП на социальную сферу;
- совершенствование принципов защиты частного партнера и
инвестора;
совершенствование
принципов
проведения
общественных
обсуждений и их влияния на выбор проектов ГЧП, частных партнеров и
оценку результатов их работы;
- создание процедур предложения частным партнером публичному
проекта ГЧП.
Предложения ТПП РФ по совершенствованию инвестиционного
законодательства
За период 2012-2013 гг. ТПП РФ были подготовлены предложения в
части инвестиционной деятельности по следующим вопросам:
- совершенствование концессионного законодательства;
77
- регулирование особых экономических зон;
- работа региональных инвестиционных фондов;
- доступность банковского кредитования для инвестиционных проектов
малого и среднего бизнеса.
Благодаря высокому качеству проработки вопросов и налаженному
взаимодействию с органами власти, ТПП РФ удалось добиться того, что ее
позиция по инвестиционной тематике внимательно изучается и, как правило,
учитывается федеральными органами исполнительной власти. Так,
предложения наших экспертов по совершенствованию деятельности особых
экономических зон, региональных инвестиционных фондов, механизма
государственно-частного партнерства вошли в доклад Государственного
Совета Российской Федерации «О повышении инвестиционной
привлекательности субъектов Российской Федерации и создании
благоприятных условий для развития бизнеса».
В настоящее время ТПП РФ выделяет следующие основные
направления совершенствования законодательства об инвестициях.
1. Внесение изменений в Федеральный закон «Об инвестиционной
деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме
капитальных вложений» в части распространения «дедушкиной оговорки»
(т.е. на сохранение в течение срока реализации инвестиционного проекта
прежних размеров налоговой нагрузки и режимов инвестирования в случае
их изменения в сторону ухудшения) не только на приоритетные, но и на
любые иные инвестиционные проекты, реализуемые на территории России.
Только такое правило даст необходимое чувство стабильности инвесторам и
позволит России получить дополнительные преимущества в инвестиционном
климате перед странами-конкурентами.
2. Необходимость возврата в Налоговый кодекс Российской Федерации
«инвестиционной льготы» по налогу на прибыль организаций, что позволит
предприятиям активнее обновлять основные фонды. Можно сказать, что это
консолидированное предложение бизнеса.
3. Внесение изменений в Федеральный закон «О концессионных
соглашениях» в части создания благоприятных условий для привлечения
частных инвестиций в проекты, реализуемые на концессионной основе.
В частности, необходимо предусмотреть в Законе:
- возможность изменения существенных условий концессионного
соглашения по требованию концессионера в случае возникновения
обстоятельств непреодолимой силы, а также в случае, если вступившими в
законную силу решениями суда или федерального антимонопольного органа
установлена невозможность исполнения концессионером или концедентом
установленных соглашением обязательств вследствие действий органов
власти;
- преимущественное право выкупа концессионером объекта
концессионного соглашения после окончания срока его действия;
78
- заключение концессионного соглашения по инициативе частного
инвестора.
3. Налоговым кодексом Российской Федерации установлен порядок
налогообложения дивидендов и иных текущих доходов инвесторов, при
котором соответствующий налог (на прибыль или доход) выплачивается,
фактически, несколько раз. Первый раз – в составе прибыли эмитента ценных
бумаг, далее – в составе прибыли институционального инвестора, и, наконец,
в составе прибыли или дохода вкладчика институционального инвестора. Со
стороны источников выплаты дивидендов или процентов по облигациям они
могут рассматриваться в качестве платы за пользование капиталом, но в
отличие от банков инвестиционные фонды не вправе относить их на расходы.
4. В целях совершенствования и развития правового обеспечения
инвестиционного
процесса
необходимо
разработать
Положение
«Об инвестиционной деятельности в муниципальных образованиях», что
обусловлено необходимостью усиления и конкретизации положений
действующих федеральных и региональных законов. Указанное положение
должно включать разделы, регулирующие процедурные вопросы
инвестиционных
процессов,
стимулирующие
создание
рыночных
инструментов в виде страхования инвестиций, более широкого применения
промышленного
лизинга,
мер,
направленных
на
привлечение
дополнительных инвестиционных ресурсов.
5. Следует разрабатывать модельное инвестиционное законодательство
для субъектов Российской Федерации, которое могло бы стать одним из
важных направлений работы по оказанию содействия регионам.
79
Раздел 9. Законодательство о торговой деятельности
До недавнего времени в Российской Федерации отсутствовал единый
законодательный акт прямого действия, определяющий общие основы
регулирования
торговли.
Отдельные
нормы,
регулирующие
взаимоотношения предпринимателей, потребителей и государства в сфере
торговли, содержались в гражданском законодательстве, законодательстве о
защите прав потребителей, защите предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора), техническом регулировании,
лицензировании и т.д.
В конце 2009 года был принят и 1 февраля 2010 года вступил в силу
Федеральный закон «Об основах государственного регулирования торговой
деятельности Российской Федерации» (далее – Закон).
Прежде всего, следует сказать о том, что принятие Закона во многом
стало следствием конфликта между производителями продукции (в основном
сельскохозяйственной), переработчиками и торговыми сетями. При всех
положительных чертах больших сетевых магазинов на практике стал
складываться их диктат по отношению к поставщикам и производителям
продукции. Целый ряд пунктов договоров этих крупных торговых сетей
напоминал настоящую войну по отношению к контрагентам. В норму вошли
такие условия договоров, навязываемые торговыми сетями, как длительная
отсрочка платежа за поставленные товары, различные бонусы (за «вход в
сеть», «ввод товара в ассортимент» и пр.), штрафы и обязанности поставщика
обеспечивать необходимый уровень доходности (маржи) торговой сети.
Возникла необходимость системно урегулировать все эти конфликты
с помощью закона, что и было сделано.
ТПП России активно участвовала в проработке Закона на всех стадиях
законотворческого процесса, опираясь на мнение членских организаций.
В целях выработки предложений Палаты по корректировке законопроекта
было организовано совместное заседание заинтересованных комитетов ТПП
РФ. По итогам был подготовлен и внесен в Госдуму пакет из более чем 20
поправок, многие из которых были законодателями учтены:
1. Закон дополнен положением о том, что поставщик
продовольственных товаров обязан обеспечивать торговой сети доступ к
информации об условиях отбора контрагента для заключения договора
поставки продовольственных товаров и о существенных условиях такого
договора, к информации о качестве и безопасности поставляемых
продовольственных
товаров
путем
размещения
соответствующей
информации на своем сайте в информационно-телекоммуникационной сети
«Интернет» или при отсутствии такого сайта путем предоставления
запрашиваемой информации безвозмездно в четырнадцатидневный срок со
дня получения соответствующего запроса.
2. Сроки оплаты поставляемых товаров изменены с «рабочих дней» на
«календарные». Данная поправка обусловлена тем, что предлагаемая
80
законопроектом формулировка предполагала искусственное затягивание
сроков оплаты товаров.
3. При ограничении торговых сетей на приобретение и аренду
дополнительных площадей торговых объектов исключен такой критерий как
«суммарный товарооборот», поскольку установленная проектом его
предельная величина (1 млрд. рублей) не была подкреплена какими-либо
расчетами.
4. Установленные Законом ограничения по приобретению и аренде
дополнительных площадей торговых объектов не распространяются на
сельскохозяйственные потребительские кооперативы и организации
потребительской кооперации.
5. Исключена статья Закона, определяющая порядок организации и
проведения торговых выставок. Предложения об исключении данной статьи
были вызваны тем, что согласно ее содержанию вопросы нормативного
правового регулирования и организации выставочной деятельности
предлагалось отнести к компетенции субъектов Российской Федерации. Как
нам представляется, и это подтверждается многолетней существующей
практикой, осуществлять выставочную и выставочно-ярмарочную
деятельность могут любые заинтересованные лица, имеющие собственные
выставочные площади (специализированные организации, органы местного
самоуправления и другие).
Наиболее важными для бизнеса и системы торгово-промышленных
палат представляются следующие положения Закона.
1. Некоммерческие организации могут привлекаться на добровольной
основе к формированию и реализации государственной политики в области
торговой деятельности, в частности, посредством участия в разработке
проектов нормативных правовых актов РФ в области торговой деятельности,
региональных и муниципальных программ развития торговли, подготовки
для органов государственной власти и органов местного самоуправления
предложений о совершенствовании торговой деятельности (статья 7).
2. В случае, если в течение тридцати календарных дней подряд на
территории отдельного субъекта РФ или территориях субъектов РФ рост
розничных цен на отдельные виды социально значимых продовольственных
товаров первой необходимости составит тридцать и более процентов,
Правительство РФ в целях стабилизации розничных цен на данные виды
товаров имеет право устанавливать предельно допустимые розничные цены
на них на территории такого субъекта РФ или территориях таких субъектов
Российской Федерации на срок не более чем девяносто календарных дней.
При этом перечень отдельных видов социально значимых
продовольственных товаров первой необходимости и порядок установления
предельно допустимых розничных цен на них устанавливаются
Правительством РФ (части 5 и 6 статьи 8).
3.
Запрещается
включение
в
цену
договора
поставки
продовольственных товаров каких-либо вознаграждений за исполнение
81
хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность,
условий этого договора (за исключением вознаграждения, выплачиваемого в
связи с приобретением определенного количества продовольственных
товаров) (части 4-6 статьи 9).
4. Законом определены сроки оплаты по договору поставки
продовольственных товаров. Максимальный срок оплаты составляет 45
календарных дней (часть 7 статьи 9).
5. Размещение нестационарных торговых объектов на земельных
участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в
государственной собственности или муниципальной собственности,
осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных
торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого
развития
территорий
и
достижения
нормативов
минимальной
обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1 статьи
10). При этом указанной схемой должно предусматриваться размещение не
менее чем шестьдесят процентов нестационарных торговых объектов,
используемых субъектами малого или среднего предпринимательства,
осуществляющими торговую деятельность, от общего количества
нестационарных торговых объектов.
6. В Законе предусмотрены случаи ограничения приобретения и
аренды торговыми сетями дополнительных площадей торговых объектов (в
случае достижения доли в 25% объема всех реализованных
продовольственных товаров в денежном выражении за предыдущий
финансовый год в границах субъекта Российской Федерации,
муниципального района, городского округа) (часть 1 статьи 14).
7. В рамках содействия развитию торговой деятельности Законом
предусматривается создание системы государственного информационного
обеспечения в сфере торговли, в том числе формирование торговых реестров
субъектов Российской Федерации (статья 20).
Предложения ТПП РФ по совершенствованию
законодательства о торговой деятельности
Проблемы ведения бизнеса (торговля товарами и услуги) участниками
внешнеэкономической деятельности в условиях членства России в ВТО
Региональные торгово-промышленные палаты и членские организации
Палаты выделили следующие проблемы:
1.
Необходимо
противодействовать
дискриминационной
антидемпинговой практике по отношению к товарам, импортируемым из
России (металлургическая продукция, в т.ч. трубы большого диаметра,
минеральные удобрения, каучук, нефтехимия высоких переделов, товары
ядерного
цикла,
авиационная
техника,
спортивное
оружие,
сельскохозяйственная продукция и т.д.).
82
2. Со вступлением России в ВТО утратило силу Соглашение о торговле
некоторыми изделиями из стали между Россией и ЕС, которое гарантировало
неприменение антидемпинговых и иных защитных расследований
(ограничений) в отношении российской продукции. Для минимизации рисков
новой волны «стальных торговых войн» и во избежание введения барьеров
во взаимной торговле между РФ и ЕС необходимо выстраивание нового
формата взаимодействия с ЕС, в том числе развитие механизма раннего
предупреждения конфликтов.
3. Значительным ограничением для отечественного бизнеса является
сертификация российских товаров в соответствии с требованиями стандартов
членов ВТО при выходе на рынки этих стран.
4. Необходимо гармонизировать условия оформления экспортного
кредитования на уровне не ниже европейского; обеспечить постепенный
переход к механизму синдицированных кредитов в виде инфраструктурных
облигаций, что, по нашему мнению, позволит снизить стоимость российских
товаров при их продвижении на зарубежные рынки.
5. По мнению российских участников ВЭД, для продвижения товаров и
услуг на рынки стран-членов ВТО, необходимо упростить процедуру
возврата НДС при экспортных операциях отечественных компаний.
6. В отдельных странах, не ратифицировавших Гаагскую Конвенцию,
отменяющую требование
легализации
иностранных официальных
документов 1961 года, и входящих в ВТО, усложнена процедура легализации
документов для их применения на территории страны ВТО. Легализация
документов происходит в несколько этапов, в том числе через консульские
учреждения и дипломатические представительства, что требует больших
временных и финансовых затрат.
7. В ряде стран ВТО есть ограничения на осуществление
регистрационных действий на местном рынке российскими компаниями: им
требуется нанимать местных агентов и консультантов, оказывающих услуги
по регистрации бизнеса, что также повышает издержки.
Несмотря на отдельные позитивные изменения, законодательство и
административные процедуры, регулирующие различные аспекты торговой
деятельности в России, нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
В этой связи, по мнению ТПП России, необходимо:
1. Провести систематизацию существующей нормативной правовой
базы, регулирующей отношения в области торговой деятельности, в том
числе:
- осуществить инвентаризацию нормативных правовых актов, что
позволит более точно выявить возможные неточности, несогласованности и
пробелы в законодательстве;
- внести необходимые изменения в нормативные правовые акты в тех
их частях, которые не соответствуют современному уровню развития
83
торговой отрасли, обновить региональное законодательство с учетом
принятых федеральных законов;
- исключить двойственное толкование отдельных положений
нормативных правовых актов, которое создает возможности для
административного
злоупотребления
регулирующими
органами
и
увеличивает риски для торговых организаций; сделать понятийный аппарат
максимально четким и однозначным;
2. Исключить избыточное правовое регулирование в области торговой
деятельности, использовать рыночные механизмы ценового регулирования.
Избыточное правовое регулирование повышает уровень отраслевых
издержек, снижает инвестиционную привлекательность отрасли, создает
почву для роста административных барьеров. Необходимо провести
правовой анализ действующего законодательства с целью выявления и
исключения избыточных норм.
3. Разграничить полномочия между региональными и федеральными
органами государственной власти по регулированию торговой деятельности.
Нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность торговых
организаций, не должны допускать двойственного контроля со стороны
федеральных и региональных и местных властей, а также не должны
допускать ситуаций, при которых отсутствует четкое закрепление
полномочий за каким-либо органом региональной, местной или федеральной
власти.
Предложения по доработке Федерального закона
«Об основах государственного регулирования торговой деятельности в
Российской Федерации»
1.
Закон оперирует рядом специальных терминов, содержание
которых не раскрывается в статье 2, закрепляющей основные понятия.
Например, не указаны такие определения, как «хозяйствующий субъект»,
«ассортимент товаров», «торговля с использованием торговых автоматов», и
другие.
В свою очередь, в законодательстве отсутствует понятия «общее
управление» (которое используется в определении «торговая сеть»), что
создает правовую неопределенность для участников торговой деятельности.
В связи с этим предлагается в определении «торговая сеть» слова «под
общим управлением» заменить словами «на любом законном основании у
хозяйствующего субъекта, осуществляющего торговую деятельность, а также
у хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность и
образующих с ним одну группу лиц».
Вместе с тем, даже с учетом предложенной корректировки,
определение позволяет признать торговой сетью, например, 2
нестационарных торговых киоска, которые, по существу, торговой сетью не
являются. В этой связи в определении «торговая сеть» предлагаем
84
использовать также такой критерий, как минимальная общая площадь
объектов, а также указать на то, что речь идет о стационарных торговых
объектах.
2.
Частью 8 статьи 9 Закона определен порядок оплаты
хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность,
поставленных ему продовольственных товаров. При этом, по нашему
мнению, необходимо указание на момент, с которого исчисляются сроки.
Вместо этого, устанавливается зависимость начала течения срока оплаты
товара от момента передачи документов на товар поставщиком. При этом не
ясно, о каких документах идет речь.
3.
В статье 10 Закона предлагаем закрепить право на размещение
нестационарных торговых объектов исключительно в соответствии с
договором аренды земельного участка, части здания, строения или
сооружения на срок не менее 3 лет с обязательным проведением торгов
(конкурсов, аукционов).
4.
Статья 13 Закона определяет перечень недопустимых действий
хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность
посредством торговой сети, и хозяйствующих субъектов, осуществляющих
поставки товаров. По нашему мнению, указанные ограничения должны
распространяться не только на торговые сети и поставщиков, но и на любых
других участников торговой деятельности. Кстати, в этом случае
содержание данной статьи будет соответствовать ее названию.
Кроме того, в ту же статью Закона необходимо внести уточнения в
части
недопущения
возврата
контрагенту
нереализованных
продовольственных товаров с истекшим сроком годности.
5.
Также в статье 13 Закона установлен запрет на использование во
взаимоотношениях производителей товаров и торговых сетей договоров
комиссии. Дело в том, что распространенный на практике так называемый
договор на реализацию товаров, заключаемый с поставщиками, в
большинстве случаев является договором комиссии, в котором
предусматривается возврат не реализованного в течение определенного срока
товара, поскольку право собственности на товары, переданные на
реализацию комиссионеру, к нему не переходит. Таким образом, заключение
вместо договора поставки договора комиссии может существенно нарушить
права поставщиков товаров. Предполагалось, что с введением запрета на
заключение договора комиссии права поставщиков должны были
соблюдаться.
Однако Закон не содержит запрета на заключение агентских договоров
и договоров поручения. В этой связи стороны используют эти дозволенные
виды договоров, подменяя ими, по сути, содержание договора комиссии
(основные принципы, правовая природа и структура договорных отношений
всех этих трех договоров практически одинакова). С целью соблюдения прав
поставщиков товаров полагаем необходимым ввести запрет на заключение
85
агентского договора и договора поручения, а также на заключение договора,
содержащего элементы одного или всех указанных договоров.
6.
Также, в настоящее время Закон не регламентирует вопросы о
сроках пересмотра (изменения) цен поставок продовольственных товаров.
Процесс изменения цен определяется договорами поставки между
поставщиками и торговыми сетями. Не принимая изменение цены на
продовольственные товары, некоторые недобросовестные ритейлеры под
угрозой штрафа, размер которого может достигать и даже превышать
стоимость всего договора поставки, не дают поставщику возможности
прекратить поставку, вынуждая его тем самым работать в убыток.
Целесообразно ввести законодательный запрет на применение к
поставщикам штрафов за недопоставки товаров в случае отказа ритейлера от
согласования этих цен при условии, что ритейлер был своевременно и
корректно проинформирован о повышении отпускных цен. Как
представляется,
это
поможет
избежать
сложившейся
практики
злоупотреблений со стороны недобросовестных сетей.
7.
По нашему мнению, в Законе необходимо предусмотреть
требование о наличии профессиональной подготовки работников,
осуществляющих непосредственное обслуживание покупателей
–
продавцов, кассиров, а также право работодателя создавать собственные
учебные центры. В настоящее время требования к квалификации продавцов
содержатся только в ГОСТ Р 51305-99 «Розничная торговля. Требования к
обслуживающему персоналу».
Вместе с тем, с каждым годом увеличивается количество жалоб
населения на квалификацию персонала, незнание им правил торговли.
Профессиональные
знания
продавцу,
осуществляющему
непосредственное обслуживание потребителя, необходимы. В противном
случае возникает прямая угроза правам потребителя на полную и
достоверную информацию, на приобретение товаров надлежащего качества и
т.д.
86
Раздел 10. Законодательство о налогах и сборах
Важным компонентом состояния деловой среды является уровень
фискальной нагрузки. Всемирный банк в своем рейтинге «Doing business»
поставил Россию в начале 2014 года на 56 место по показателю
«Налогообложение», что еще на 7 позиций выше, чем в 2013 году. Однако на
сегодняшний день по оценкам Всемирного банка уровень налоговой
нагрузки на «модельную компанию», включающий налоги и обязательные
социальные страховые платежи, составляет 50,7 % от прибыли.
Несколько более низкий уровень фискальной нагрузки в России дает
Всемирный
экономический
форум
в
Рейтинге
глобальной
конкурентоспособности 2012-2013. Наша страна по данному показателю
занимает 105-е место с уровнем нагрузки в 46,9% от прибыли, правда, это
хуже итогового 67-го места страны по уровню конкурентоспособности. При
этом в "опросной части" величина налоговой нагрузки занимает 4-е место
среди наиболее проблемных для бизнеса факторов (уступая лишь коррупции,
неэффективной бюрократии и доступу к финансированию).
Результаты анкетирования, проведенного ТПП России в конце 2013
года, показали, что большинство организаций оценили уровень налоговой
нагрузки как «высокий» (около 70 % респондентов), для других организаций
уровень нагрузке остался неизменным (30 % опрошенных).
Почти 50% опрошенных указали, что уровень налоговой нагрузки в
2013 году по сравнению с 2012 годом для их организаций увеличился (40 %),
55 % респондентов отметили неизменность нагрузки и только 5%
организаций указали, что уровень налоговой нагрузки для них был
уменьшен. 73% опрошенных отметили, что изменения налогового
законодательства негативно в 2013 году повлияли на инвестиционный
климат, 8 % - позитивно.
При этом среди факторов, увеличивающих налоговые риски бизнеса,
30% отметили различное толкование судами и налоговыми органами
налогового законодательства; 18% - неясность налогового законодательства;
15% слишком частое изменение налогового законодательства.
Налоговое законодательство России в среднесрочной перспективе
будет
развиваться
согласно
векторам,
которые
были
заданы
Минфином России в Основных направлениях налоговой политики до
2016 года. Следует отметить, что при реализации налоговой и бюджетной
политики сохраняются определенные риски. С одной стороны, государству
нужно налоговыми и другими инструментами стимулировать экономической
рост, наращивать объемы отечественного промышленного производства,
развивать инновационный, наукоемкий сектор, что позволит на равных
конкурировать с другими странами-членами ВТО. С другой стороны,
необходимо обеспечить выполнение принятых на себя социальных
обязательств и программ, застраховав при этом бюджет от возможных
мировых колебаний цен на нефть и газ.
87
10 февраля 2014 года Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев
подписал Дорожную карту Агентства стратегических инициатив
«Совершенствование налогового администрирования».
В итоговый документ вошли предложения ТПП России,
предусматривающие меры, направленные на упрощение использования
специальных налоговых режимов:
1.
Исключение из состава выручки суммы НДС, полученной
налогоплательщиками,
применяющими
упрощенную
систему
налогообложения (УСН), при выставлении им счета-фактуры с НДС с целью
соблюдения однократности уплаты налога с одной налоговой базы.
Совершенствование порядка формирования налоговой базы при
применении упрощенной системы налогообложения (УСН), упрощение
порядка
налогообложения
для
субъектов
предпринимательской
деятельности, применяющих упрощенную систему налогообложения (УСН)
и исключение двойного налогообложения.
2.
Подготовка предложений по разработке особого порядка
исчисления НДС (с разницы между ценой продажи и покупки) при
приобретении товаров без НДС у организаций и предпринимателей,
применяющих специальные налоговые режимы.
Расширение возможности для применения упрощенной системы
налогообложения (УСН). Совершенствование порядка взаимодействия
субъектов предпринимательской деятельности, применяющих различные
налоговые режимы.
3.
Снятие ограничений в части возможности применения
упрощенной системы налогообложения (УСН) организациями, имеющими
представительства.
Такая мера позволит расширить возможности для субъектов
предпринимательской деятельности в применении упрощенной системы
налогообложения (УСН), а также создаст дополнительные стимулы для
развития бизнеса в Российской Федерации.
Расширение географии бизнеса, упрощение работы субъектов
предпринимательской деятельности в других регионах.
Следует отметить, что в 2013 году ТПП России выступила
инициатором важных для бизнеса поправок и сопровождала ряд проектов
законов, среди них:
- Федеральный закон «О внесении изменений в части первую и вторую
Налогового кодекса РФ в части стимулирования реализации региональных
инвестиционных проектов на территориях Дальневосточного федерального
округа и отдельных субъектов РФ». Законом вводится новая категория
налогоплательщиков – участник регионального инвестиционного проекта.
При этом инвесторам предоставляется льгота по уплате налога на прибыль
организаций на максимальный срок 10 лет при условии, что объем
капитальных вложений составит не менее 50 млн. руб. для трехгодичного
проекта и 500 млн. руб. для пятилетнего проекта.
88
- Федеральный закон «О внесении изменений в часть первую
Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу
пункта 53 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 229-ФЗ «О
внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса
Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты
Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных
законодательных актов (положений законодательных актов) Российской
Федерации в связи с урегулированием задолженности по уплате налогов,
сборов, пеней и штрафов и некоторых иных вопросов налогового
администрирования». Законом предусматривается введение обязательной
досудебной процедуры обжалования всех без исключения ненормативных
актов налоговых органов, а также действий или бездействия их должностных
лиц. Обязательность прохождения стадии досудебного урегулирования
споров будет создавать стимулы для налогоплательщиков к разрешению
внутри системы налоговых органов возникших конфликтов в сфере
налогообложения,
позволит
существенно
уменьшить
количество
рассматриваемых споров в судах, а также расширит возможности
налогоплательщиков в реализации своих прав и законных интересов.
Кроме того, при активном экспертном участии ТПП России и бизнеса
была введена патентная система налогообложения и введен принцип
добровольности применения ЕНВД, а сам режим сохранен до 2018 года.
В целях создания стимулов для обновления основных фондов и
снижения нагрузки на налогоплательщиков внесены изменения в перечень
объектов налогообложения налогом на имущество организаций,
предусматривающие исключение из объекта налогообложения движимого
имущества (машины, оборудование), принятого с 1 января 2013 года на учет
в качестве основных средств.
С 1января 2014 года вступил в силу ряд нововведений налогового
законодательства, в частности:
- при блокировке счета теперь нельзя будет открыть счет не только в
банке, в который поступило решение о приостановлении операций по счетам,
но и в других банках;
- расширен перечень лиц, обязанных сдавать налоговую декларацию в
электронном виде;
- из числа сведений, составляющих налоговую тайну, исключены
данные о применяемых налогоплательщиками специальных налоговых
режимах, а также об его участии в консолидированной группе
налогоплательщиков;
- предусмотрены особенности исчисления налога на прибыль для
кредитных и потребительских кооперативов и микрофинансовых
организаций;
- по некоторым объектам недвижимого имущества по налогу на
имущество организаций налоговая база будет определяться как кадастровая
стоимость объекта и др.
89
Однако ряд вопросов налогообложения остается нерешенным и
сдерживает промышленное и инновационное развитие бизнеса.
Предложения ТПП России по совершенствованию
налогового законодательства
1. По налогу на прибыль организаций:
- предусмотреть налоговую льготу в части расходов на
благотворительные цели предприятиям, учреждениям и организациям
здравоохранения, народного образования, культуры и искусства, социального
обеспечения и спорта, природным заповедникам;
- предусмотреть целевую налоговую льготу, которая позволяла бы
налогоплательщикам уменьшать облагаемую прибыль на сумму фактически
произведенных затрат на финансирование капитальных вложений;
- установить, что в случае ликвидации организации и распределения ее
имущества налогоплательщик-акционер (участник) вправе принять
получаемое от ликвидируемой организации имущество (имущественные
права) к налоговому учету по стоимости (первоначальной стоимости), равной
рыночной
цене
(рыночной
стоимости)
получаемого
имущества
(имущественных прав), рассчитанной на дату его получения;
- дополнить ст. 288 НК РФ закрытым перечнем амортизируемого
имущества, стоимость которого должна учитываться при расчете удельного
веса остаточной стоимости амортизируемого имущества, при определении
доли прибыли, приходящейся на обособленные подразделения;
- внести изменения в п. 1 ст. 269 НК РФ с тем, чтобы относить расходы
на проценты по кредитам и займам на уменьшение налогооблагаемой базы
по налогу на прибыль организаций без ограничений;
- в п. 2 статьи 269 внести дополнительные критерии для признания
задолженности по займам контролируемой, обеспечивающие равные условия
ведения деятельности как для организаций, имеющих иностранного
участника, так и не имеющих такого участника, при отсутствии признаков
вывода прибыли российских компаний за рубеж;
- предоставить право использовать ускоренный коэффициент
амортизации в пределах 3-х в отношении собственных амортизируемых
основных средств, созданных (реконструированных, модернизированных,
прошедших
техническое
перевооружение
ранее
созданных
налогоплательщиком основных средств) с использованием результатов
научной и (или) научно-исследовательской, и (или) научно-технической
деятельности, проводимой непосредственно налогоплательщиком либо с
привлечением
учреждений
образования,
научных
и
научноисследовательских организаций на основании хозяйственных договоров;
- законодательно закрепить право налогоплательщиков на
подтверждение соответствия индикатора энергетической эффективности
(ИЭЭФ) посредством самостоятельного расчета на основании характеристик,
90
указанных в технической документации к оборудованию, для целей
применения
повышающего коэффициента 2 к норме амортизации и
освобождения от уплаты налога на имущество в отношении
энергоэффективного оборудования;
- рассмотреть возможность установления специальных коэффициентов
ускоренной амортизации для природоохранного оборудования или
предусмотреть в отдельных случаях возможность единовременного
отнесения на расходы всей стоимости в момент ввода природоохранного
оборудования в эксплуатацию (например, если природоохранное
оборудование приобретается в рамках строительства нового промышленного
комплекса или модернизации старого и составляет незначительную часть от
его стоимости (к примеру, не более 5%).
2. По налогу на добавленную стоимость:
- снизить «порог доступа» к заявительному порядку возмещения НДС
без оформления банковской гарантии или предоставить право применения
заявительного порядка возмещения НДС без оформления банковской
гарантии всем крупнейшим налогоплательщикам (зарегистрированным в
налоговых органах в качестве крупнейших налогоплательщиков);
- закрепить право налогоплательщика на принятие к вычету НДС в
текущем налоговом периоде по счетам-фактурам, относящимся к другому
налоговому периоду;
- предоставить право по выбору налогоплательщика отчитываться по
НДС поквартально или помесячно;
- предоставить право на вычет налогоплательщику, получившему в
качестве вклада (взноса) в уставный (складочный) капитал (фонд)
имущество, нематериальные активы и имущественные права, сумм налога (в
размере суммы, пропорциональной остаточной (балансовой) стоимости без
учета переоценки), предъявленных акционеру (участнику, пайщику,
собственнику) при приобретении или создании указанного имущества
(нематериальных активов, имущественных прав), если данные суммы налога
не принимались к вычету акционером (участником, пайщиком,
собственником);
- пересмотреть критерии для применения заявительного порядка
возмещения НДС – ввести иные критерии без использования банковской
гарантии;
- распространить на экспортеров единый порядок применения вычетов
по НДС по мере принятия на учет приобретенных товаров, работ, услуг (по
действующему порядку применения вычетов по НДС при экспорте товаров
(работ, услуг) такой вычет производится после документального
подтверждения экспорта, что отвлекает оборотные средства экспортеров на
период сбора документов);
91
- предоставить возможность возмещения НДС без оформления
банковской гарантии также организациям-налогоплательщикам, которые
отнесенные к категории крупнейших.
3. По налоговому стимулированию инновационной деятельности:
- принять дополнительные меры по налоговому стимулированию
промышленного развития, в частности, установить дифференцированный
подход
при
налогообложении
применительно
к
организациям,
осуществляющим деятельность в обрабатывающей, производственной
сферах, выпуск российского наукоемкого оборудования, наноматериалов и
изделий с их использованием;
- отнести к средствам целевого финансирования, не учитываемым при
определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций, средства,
полученные организациями на осуществление научной и (или)
инновационной
деятельности
вне
зависимости
от
источника
финансирования;
- освободить малые инновационные предприятия от уплаты налога на
прибыль (налоговые каникулы) в течение первых двух лет работы, а также
снизить подлежащую уплате сумму налога на прибыль на 50% – в
последующие два года. Увеличить порог годового оборота для применения
упрощенной системы налогообложения малыми инновационными
предприятиями до 200 млн. рублей с ежегодной корректировкой на
коэффициент-дефлятор;
- расширить перечень расходов, уменьшающих полученные доходы
при определении объекта по упрощенной системе налогообложения,
включив в него все расходы, направленные на создание и внедрение новых
технологий и оборудования.
4. По налогу на имущество организаций:
С 1 января 2014 года вступили в силу поправки в Налоговый кодекс
РФ, предусматривающие исчисление налога на имущество организаций в
отношении отдельных объектов недвижимого имущества с их кадастровой
стоимости.
Законом предусмотрено также поэтапное повышение ставок налога,
применяемых к налоговой базе, определяемой как кадастровая стоимость
объектов.
В начале 2014 года ТПП России провела анкетирование по вопросу
увеличения налоговой нагрузки на бизнес по налогу на имущество
организаций. Результаты опроса показали, что организации будут нести
значительные налоговые издержки в связи с новым порядком исчисления
налога. Более половины опрошенных (53,5%) указали, что для них налоговое
бремя увеличится существенно. При этом следует отметить, что среди
респондентов лишь чуть больше 13 % зарегистрированы и имеют имущество
в г. Москве или Московской области, где уже применяется новый порядок
92
определения налоговой базы. Организации указывают, что налоговая база
возросла в 7-10 раз, а сам налог ежегодно будет увеличиваться минимум на
30% в год, а в некоторых случаях и вовсе увеличится в 26 раз к 2018 году по
сравнению с 2013 годом.
В этой связи считаем целесообразным:
- предусмотреть налоговые льготы для организаций, осуществляющих
выставочную и конгрессную деятельность на региональном уровне;
- предусмотреть в НК РФ возможность исчисления налога на
имущество по данным налогового учета;
- предусмотреть возможность использования льготы по налогу на
имущество, касающейся исключения из налоговой базы имущества,
введенного в эксплуатацию до 01.01.2013г.;
- освободить от налога на имущество новые производственные
мощности на срок до 3 лет после сдачи их в эксплуатацию;
- конкретизировать определение объекта налогообложения по налогу
на имущество с 1 января 2013 года с учетом изменений в части исключения
из перечня объектов налогообложения движимого имущества;
- с целью предотвращения возникновения большого количества споров
налогоплательщиков
с
налоговыми
органами
представляется
целесообразным выработать единый подход к квалификации объектов
основных средств как движимого или недвижимого имущества.
5. По земельному налогу:
В начале 2014 года ТПП России провела анкетирование по вопросу
эффективности налоговых льгот по земельному налогу. Результаты
анкетирования показали, что более двух третьих организаций, собственников
земельных участков, не пользуются налоговыми льготами. Причины этого
достаточно различны: сложная доказательная база, сложности при сборе
документов, отсутствие необходимой нормативной базы и другие.
В этой связи считаем целесообразным:
- предоставить льготу по земельному налогу для вновь создаваемых
объектов, производств;
- не взимать земельный налог с площадей, на которых размещены
производственные мощности, в первый год освоения, и ввести пониженную
ставку налога в последующие два года;
- предоставить налогоплательщикам возможности применения
ретроспективного подхода и уточнения налоговых обязательств по
земельному налогу за все прошлые периоды, в отношении которых
произведен пересмотр кадастровой стоимости и установление рыночной
стоимости.
6. По специальным налоговым режимам:
- учитывать при определении налогооблагаемой базы расходы на
приобретение транспортных, товаросопроводительных и иных документов,
93
связанных с осуществлением перевозок грузов и пассажиров; расходы за
проезд по платным автомобильным дорогам на уплату дорожных сборов и
прочих затрат, связанных с использованием транспортной инфраструктуры»;
- исключить из состава выручки суммы НДС, полученной
налогоплательщиками,
применяющими
упрощенную
систему
налогообложения, при выставлении им счета-фактуры с НДС с целью
соблюдения однократности уплаты налога с одной налоговой базы;
- подготовить предложения по разработке особого порядка исчисления
НДС (с разницы между ценой продажи и покупки) при приобретении товаров
без НДС у организаций и предпринимателей, применяющих специальные
налоговые режимы;
- снять ограничения в части возможности применения упрощенной
системы
налогообложения
(УСН)
организациями,
имеющими
представительства;
- предусмотреть возможность расширения перечня видов деятельности,
в отношении которых применяется патентная система налогообложения, в
частности: организация детских праздников, услуг актера и тамады на
торжествах, пошив игрушек, мягкой бескаркасной мебели и предметов
рукоделия, производство инвентаря для спортивного рыболовства и др.).
7. По налогу на добычу полезных ископаемых:
- установить дополнительные меры налогового стимулирования с
целью увеличения объема затрат на проведение геологоразведочных работ
(ГРР): применение повышающего коэффициента по расходам на ГРР для
вычета из налоговой базы по налогу на прибыль; вычет из НДПИ на нефть
суммы расходов на ГРР;
- установить дополнительные меры налогового стимулирования для
использования передовых методов увеличения нефтеотдачи пласта, включая
метод трехфазного химического заводнения (ASP), в виде снижения ставки
НДПИ в отношении нефти, добытой на месторождении, на котором
применяется ASP до уровня, обеспечивающего возмещение расходов,
понесенных непосредственно в связи с применением ASP.
Следует отметить, что в настоящее время ТПП России принимает
активное участие в подготовке проекта Основных направлений налоговой
политики до 2017 года. Палата провела анкетирование бизнеса и направила
обобщенные предложения к Основным направлениям в Рабочую группу
Открытого правительства.
Кроме того, в конце 2013 года в Счетной палатой РФ, а в начале 2014
года и при Министерстве экономического развития РФ, были созданы
Рабочие группы по мониторингу эффективности налоговых льгот.
Представители Палаты входят в состав обоих групп и принимают активное
участие в их работе. В частности ТПП России проводила анкетирование
бизнеса по вопросу эффективности льгот по земельному налогу. При участии
94
Палаты проводилась оценка Паспортов налоговых льгот для судостроителей
и судовладельцев.
ТПП РФ полагает, что при реализации налоговой политики в 2014-2017
годах в приоритетном порядке должны решаться следующие основные
задачи:
- сокращение дефицита федерального бюджета без необоснованного
увеличения налоговой нагрузки на бизнес;
- дальнейшее укрепление налоговой самостоятельности и доходной
базы региональных и местных бюджетов;
- мониторинг эффективности налоговых льгот;
- налоговое стимулирование инвестиционных потоков – как
иностранных, так и внутренних инвестиций;
- противодействие незаконному перемещению налоговой базы за
пределы налоговой юрисдикции Российской Федерации;
- усиление налогового стимулирования инновационных и научных
предприятий;
- создание дальнейших благоприятных налоговых условий для
развития малого и среднего предпринимательства;
- продолжение курса на улучшение налогового администрирования и
развитие электронных сервисов;
-развитие в налоговом администрировании подхода «Cooperative
compliance»;
- развитие досудебных процедур урегулирования налоговых споров;
- упрощение бухгалтерской и налоговой отчетности предприятий и их
сближение и др.
95
Раздел 11. Законодательное обеспечение интеграционных
процессов в рамках Евразийского экономического союза
Интеграционный
проект
по
формированию
Евразийского
экономического союза является важным направлением политики России,
укрепляющей ее позиции в мире.
Главами государств Белоруссии, Казахстана и России в 2011 году
принято решение о переходе к кодификации законодательства Таможенного
союза
и
Единого
экономического
пространства.
Кодификация
законодательства в интересах бизнеса в рамках Единого экономического
пространства направлена на унификацию и гармонизацию правовых норм
государств-участников не только в сфере таможенного регулирования, но и в
смежных областях права – техническом регулировании, административном,
процессуальном и материальном праве и т.п.
Завершается подготовка Договора о Евразийском экономическом
союзе: к 1 мая 2014 года планируется завершить согласование текста
Договора и он должен быть ратифицирован парламентами России,
Белоруссии и Казахстана – членам Таможенного союза.
На рассмотрение членов Таможенного союза будут представлены
доработанные проекты частей второй - четвертой Договора о Евразийском
экономическом союзе.
Основу Договора представляет собой кодификация договорноправовой базы Таможенного союза и Единого экономического пространства.
Часть вторая проекта Договора включает в себя положения,
касающиеся деятельности Таможенного союза, его функционирования,
таможенного и технического регулирования, внешнеторговой политики,
санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер, а
также защиты прав потребителей.
В части третьей регулируются вопросы Единого экономического
пространства, в числе которых: макроэкономическая и валютная политика,
торговля услугами и инвестиции, финансовые рынки, налоги и
налогообложение, конкурентная политика, естественные монополии,
энергетика, транспорт, закупки для государственных и муниципальных нужд,
интеллектуальная собственность, промышленность и агропромышленный
комплекс, трудовая миграция.
В четвертой части рассматриваются вопросы сотрудничества и
взаимодействие государств - членов в других областях, в том числе в сфере
образования, здравоохранения, культуры, науки.
Кроме того, подготовлены проекты статей, касающихся формирования
официальной
статистической
информации
и
информационного
взаимодействия в рамках формируемого Евразийского экономического
союза, и проекты соответствующих приложений к указанному договору.
В Послании Президента России к Федеральному Собранию в 2013 году
отмечено, что интеграционный проект основан на равноправии, на реальных
96
экономических интересах государств Таможенного союза. Евразийский
процесс не противопоставляется другим интеграционным проектам, в том
числе, европейскому интеграционному проекту.
Действуют рабочие группы, которые готовят дорожные карты по
присоединению к Таможенному союзу и Единому экономическому
пространству Киргизии и Армении.
Речь идет не только о согласовании пошлин (вплоть до их обнуления
по таким товарным позициям, как импортируемые Арменией газ, уран,
необработанные алмазы), но и о снятии различных технических барьеров,
тормозящих развитие производственной кооперации. В свою очередь,
применение Арменией правил регулирования в рамках Таможенного союза
(например, повышение пошлин для импортируемой из Европы
сельхозпродукции) исходит из интересов местных производителей,
получающих таким образом преимущества на рынке. Общий же потенциал
роста экономики Армении в результате присоединения к ТС оценивается
примерно в 4,5%, а возникающие в отдельных случаях риски могут быть
успешно минимизированы путем переговоров и взаимных согласований.
Значительные преимущества будут получены благодаря крупным
инфраструктурным проектам (например, возведение новой атомной
электростанции позволит не только сократить зависимость Армении от
импорта энергоносителей, но и увеличить экспорт электроэнергии в соседние
с ней страны). Общий же эффект от инвестиционных проектов (транспортная
сеть, энергетика, строительство, малый и средний бизнес) может, по оценкам
экспертов, может составить порядка 600 млн. долларов.
Проявляют интерес по присоединению к режиму свободной торговли с
Россией Новая Зеландия, Вьетнам.
Начало функционирования Таможенного союза потребовало создания
нормативной правовой базы Таможенного союза, внесения изменений в
законодательство и нормативные правовые акты Российской Федерации в
области таможенного дела и обеспечения оптимальных условий для их
реализации.
В 2010-2011 годах Россией ратифицировано свыше 100
международных договоров и соглашений в рамках функционирования
Таможенного союза, в частности, соглашения о согласованной
макроэкономической политике, о создании условий на финансовых рынках
для обеспечения свободного движения капитала, о единых принципах и
правилах конкуренции, о согласованных принципах валютной политики, о
торговле услугами и инвестициях в государствах - участниках Единого
экономического пространства, о единых принципах и правилах технического
регулирования и множество других.
В 2011 году подписаны Декларация о евразийской экономической
интеграции и Договор о Евразийской экономической комиссии.
Особенностью Таможенного союза и Единого экономического
пространства является наличие надгосударственных структур. Достаточно
97
большой объем полномочий относится к деятельности наднациональных
органов: Евразийской экономической комиссии - единого постоянно
действующего регулирующего органа Таможенного союза и ЕЭП.
С июля 2011 года в Таможенном союзе сняты внутренние границы и
перенесены все виды таможенного контроля за передвижением товаров на
внешние границы территории Таможенного союза, что завершило
формирование полноценной единой таможенной территории.
В 2012 году вступила в силу обширная база международных договоров
и соглашений Единого экономического пространства. Это документы
прямого действия, когда решения, которые принимаются, непосредственно
исполняются государствами - участниками.
Важным фактором успешной реализации таможенного регулирования в
Таможенном союзе является создание общего информационного
пространства,
обеспечивающего
полноценное
информационное
взаимодействие всех участвующих сторон. Подписан ряд международных
договоров, касающихся информационного такого взаимодействия в рамках
Таможенного союза:
- Соглашение о взаимной административной помощи таможенных
органов государств – членов Таможенного союза;
- Соглашение о требованиях к обмену информацией между
таможенными органами и иными государственными органами государств –
членов Таможенного союза;
- Соглашение о представлении и об обмене предварительной
информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через
таможенную границу Таможенного союза.
Решается одна из приоритетных задач - развитие электронной формы
декларирования товаров. Важным является применение участниками
внешнеэкономической деятельности электронного декларирования товаров и
предварительного информирования таможенных органов в электронной виде
о товарах до пересечения ими таможенной границы Таможенного союза.
Так, каждый из участников ВЭД в соответствии с таможенным
законодательством Таможенного союза имеет возможность подать
декларацию в любой таможенный орган, уполномоченный принимать
декларации.
С 2012 года начал действовать Суд ЕврАзЭС. Обращаться в суд по
всем фактам, связанным с дискриминацией, нарушением правил
конкуренции и равных условий ведения бизнеса, могут не только
государства, но и участники ВЭД и другие экономические субъекты.
В России приняты значимые федеральные законы в сфере таможенного
регулирования:
- «О ратификации Договора о Таможенном кодексе Таможенного
союза»;
- «О ратификации Протокола о внесении изменений и дополнений в
Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза от 27 ноября 2009 года»;
98
- Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской
Федерации», подготовленный при активном участии ТПП России с учетом
современных тенденций развития таможенного дела. Закон разработан в
связи с принятием Таможенного кодекса Таможенного союза и приводит
национальное законодательство в соответствие с положениями Кодекса.
Законом определены основные принципы перемещения товаров при их
ввозе (вывозе) в РФ, и перевозке по территории РФ под таможенным
контролем, правила определения страны происхождения товара, а также
порядок применения таможенных процедур в условиях функционирования
Таможенного союза. Законом предусмотрены меры, направленные на
реализацию ключевых задач модернизации российской экономики и
поддержку высокотехнологичных и инновационных производств: упрощение
процедуры при экспорте высокотехнологичного оборудования и импорте
комплектующих для его создания; минимизация административной нагрузки
при сохранении качества и эффективности осуществления таможенного
контроля для производственных предприятий - уполномоченных
экономических операторов; облегченный порядок международного обмена
научными и коммерческими образцами, ввоза запасных частей для ремонта
транспортных средств иностранного производства. Сокращены сроки
выпуска товара в соответствии с Таможенным кодексом Таможенного союза:
товар должен быть выпущен в течение 2 дней со дня регистрации
декларации, а товар, не облагаемый вывозными пошлинами, в течение 4
часов.
В рамках реализации Национальной предпринимательской инициативы
по улучшению инвестиционного климата в Российской Федерации
распоряжениями Правительства РФ утверждаются дорожные карты,
разработанные при активном участии ТПП России, бизнеса, Агентства
стратегических инициатив по продвижению новых проектов (АСИ).
Указанные дорожные карты включают в себя предложенные
предпринимателями механизмы, направленные на упрощение, удешевление
и ускорение действующих на территории Российской Федерации процедур
по ведению бизнеса. Дорожные карты, по сути, это последовательные планы,
закрепляющие конкретные мероприятия, сроки их проведения и
ответственность конкретных органов власти. Мониторинг реализации
дорожных
карт
совместно
с
экспертами
осуществляют
сами
предприниматели.
Дорожная
карта
«Совершенствование
таможенного
администрирования» утверждена распоряжение Правительства РФ от 26
сентября 2013 года № 1721-р.
План
мероприятий
(дорожная
карта)
«Совершенствование
таможенного администрирования» призван упростить порядок перемещения
товаров и транспортных средств через таможенную границу Таможенного
союза при их ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской
Федерации.
99
Намечено усовершенствовать таможенные операции и таможенные
процедуры, сделать их более простыми, быстрыми, прозрачными, менее
затратными с одновременным повышением эффективности таможенного
контроля за счет применения современных информационных технологий и
смещения акцентов таможенного контроля на этап после выпуска товаров.
Реализация мероприятий, предусмотренных дорожной картой,
позволит создать условия для улучшения инвестиционного климата в
Российской Федерации.
Целями дорожной карты являются:
- сокращение количества документов, требуемых для совершения
таможенных операций и таможенных процедур при ввозе товаров и
транспортных средств в Российскую Федерацию и их вывозе из Российской
Федерации;
- сокращение сроков подготовки и получения документов,
необходимых для завершения процедур экспорта и импорта товаров;
- сокращение сроков прохождения всех процедур, связанных с ввозом
товаров и транспортных средств в Российскую Федерацию и их вывозом из
Российской Федерации;
- сокращение доли теневого оборота импортных товаров на российском
рынке;
- внедрение технологий таможенного декларирования и выпуска
товаров, позволяющих сократить сроки прохождения административных
процедур в связи с ввозом товаров и транспортных средств в Российскую
Федерацию и их вывозом из Российской Федерации до минимальных
значений.
В качестве контрольных показателей успешной реализации дорожной
карты выбран рейтинг Doing business, подготавливаемый Всемирным банком
на ежегодной основе. Целевым ориентиром в соответствии с данным
рейтингом выбрано включение России в двадцатку лучших стран.
Наименование показателя
Позиция в рейтинге Doing
business по показателю
«Международная торговля»
Единица
измерения
-
2012 2013 2014 2015
2018
160
155
130
79
17
Импорт
Количество документов,
требуемых для пропуска
товара через границу
штук
10
10
8
6
4
Срок подготовки документов,
необходимых для
прохождения всех процедур,
дней
25
23
20
15
7
100
связанных с перемещением
товара через границу
Срок прохождения
таможенных операций и
таможенных процедур для
товаров, которые не подлежат
дополнительным видам
государственного контроля и
не идентифицированы как
рисковые поставки,
требующие дополнительной
проверки
часов
96
72
48
24
2
Экспорт
Количество
документов,
требуемых
для
пропуска
товара через границу
штук
8
7
6
6
4
Срок подготовки документов,
необходимых
для
прохождения всех процедур,
связанных с перемещением
товара через границу
дней
25
23
20
15
7
Срок
прохождения
таможенных
операций
и
таможенных процедур для
товаров,
которые
не
идентифицированы
как
рисковые
поставки,
требующие дополнительной
проверки
часов
72
60
45
24
2
ТПП России планирует инициировать разработку проекта
федерального закона «О внесении изменений в статьи 107 и 200
Федерального закона от 27 ноября 2010 года № 311-ФЗ «О таможенном
регулировании в Российской Федерации» (в части сокращения срока до 30
календарных дней принятия решения таможенным органом по
классификации товара в несобранном или разобранном виде, в том числе в
некомплектном или незавершенном виде, ввоз которого предполагается
различными товарными партиями в течение определенного периода времени,
при осуществлении инвестиционных проектов). В настоящее время решение
по классификации товара принимается таможенным органом в течение 90
календарных дней
101
Также в рамках совершенствования таможенного регулирования в
Минюст России направлены предложения Палаты по проведению
«инвентаризации» составов КоАП РФ в части административных
таможенных
правонарушений,
предусмотренных
главой
16
«Административные правонарушения в области таможенного дела
(нарушение таможенных правил)» Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях. В частности, ТПП России предложила
исключить конфискацию как меру наказания из статей 16.2, 16.3, 16.7, 16.9,
16.16 и 16.20 КоАП РФ.
Промышленная модернизация является необходимым условием
экономического роста России, повышения качества продукции и качества
жизни. Системы технического регулирования, стандартизации,
метрологии и оценки соответствия должны быть значимыми
инструментами курса подъема инновационной активности в стране и в
странах Евразийского экономического союза.
Техническое регулирование должно обеспечивать не только
безопасность производимой продукции, жизни и здоровья граждан, но и
защиту потребительского рынка, снижать риски техногенных катастроф,
должно способствовать развитию экономики и общества, внедрению новых
технологий и снижению технических барьеров в производстве и торговле.
Законодательной основой технического регулирования в России
являются:
- Федеральный закон «О техническом регулировании». Закон закрепил
основополагающие принципы, базовые категории и институты технического
регулирования. Действует новая модель технического регулирования, в
основе которой гармонизация с международными принципами. Это позволит
снять имеющиеся торговые барьеры и создаст благоприятные условия для
свободного обращения отечественных товаров на международном рынке, а
также увеличит экспорт российских товаров.
В законодательство о техническом регулировании при активном
участии ТПП России внесены изменения, предусматривающие:
- законодательное закрепление возможности признания и
заимствования лучших мировых стандартов в целях их применения в
Российской Федерации;
- введение двух применяемых по выбору заявителя режимов
технического регулирования, один из которых основан на требованиях
российских стандартов, другой - на требованиях иностранных технических
регламентов
(директив) и
стандартов; расширение
полномочий
Правительства
Российской
Федерации
и
федерального
органа
исполнительной власти по техническому регулированию по формированию
современной нормативно-правовой базы в области технического
регулирования.
102
В Законе о техническом регулировании также определено, что ТПП
России вправе выдавать заключения о целесообразности применения в
Российской Федерации международных регламентов, иностранных
технических регламентов, стандартов и правил в сфере технического
регулирования. Эта поправка была инициирована Палатой;
- Указ Президента Российской Федерации «О единой национальной
системе аккредитации». Одним из принципов формирования такой системы
является создание условий для взаимного признания результатов оценки
соответствия государствами - членами Таможенного союза в рамках
Евразийского экономического сообщества, а также государствами основными торговыми партнерами Российской Федерации;
- Федеральный закон «Об аккредитации в национальной системе
аккредитации», принятый в 2013 году.
Закон направлен на обеспечение эффективного использования
механизма аккредитации как одной из форм государственного
регулирования, создание и функционирование национальной системы
аккредитации Российской Федерации, установление единой политики и
единых принципов аккредитации, создание института независимых
экспертов по аккредитации и механизма досудебного обжалования решений
в области аккредитации. Также Закон содержит правовые нормы,
устанавливающие единые правила аккредитации, в том числе требования к
порядку принятия решения о предоставлении аттестата аккредитации или об
отказе в аккредитации, к порядку приостановления и возобновления действия
аттестата аккредитации, его аннулирования, сокращения области
аккредитации, особенности осуществления государственного контроля за
деятельностью аккредитованных лиц и их ответственность.
К первому чтению ТПП России направлялось заключение в
профильный Комитет Госдумы, в состав рабочей группы по доработке
проекта ко второму чтению были включены представители Палаты.
Для достижения указанных целей технического регулирования
необходимо обеспечить вовлечение усилий бизнеса и производства. Важны
инициативы этих участников в разработке совокупного массива технических
регламентов и национальных стандартов, оказание экспертного
сопровождения реформы технического регулирования со стороны бизнессообщества.
Стадией развития законодательства о техническом регулировании
стало активное и целенаправленное сотрудничество стран - участников
Таможенного союза в разработке и принятии технических регламентов.
Ратифицировано Соглашение о единых принципах и правилах
технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и
Российской Федерации.
В настоящее время к компетенции надгосударственного органа
Евразийской экономической комиссии отнесено принятие технических
регламентов.
103
Введен единый знак обращения продукции на рынке государств членов Таможенного союза и единый знак обращения продукции на рынке
государств - членов ЕврАзЭС.
ТПП России принимает участие в формировании системы технического
регулирования на основе лучших мировых технических регламентов и
стандартов государств – членов Таможенного союза и Европейского Союза.
Палатой проводилась правовая экспертиза проектов технических
регламентов Таможенного союза и ЕврАзЭС.
В дальнейшем создание и совершенствование системы технического
регулирования планируется по трем основным направлениям:
- разработка, согласование и утверждение единых технических
регламентов. Введение их в действие и организация работы по их
практическому применению;
- формирование единого фонда межгосударственных стандартов и
сводов правил, являющихся базой технических регламентов;
- сближение систем аккредитации в области оценки соответствия
России, Белоруссии и Казахстана.
Шире должны использоваться возможности экспертного сообщества
промышленности при подготовке и принятии проектов технических
регламентов
Таможенного
союза,
формировании
единой
базы
межгосударственных стандартов, сближении систем аккредитации трех
стран.
Основными задачами бизнес-сообщества на данном этапе
формирования единой системы технического регулирования стран
Таможенного союза являются:
- организация участия экспертного сообщества России, Белоруссии и
Казахстана в разработке и экспертизе проектов технических регламентов;
- активное участие в работе технических комитетов по стандартизации
и обеспечение их взаимодействия с государственными органами по
стандартизации России, Белоруссии, Казахстана, европейских и других
стран;
- формирование консолидированной позиции бизнес-сообщества по
сближению систем аккредитации в области оценки соответствия стран
Таможенного союза;
- поиск и отработка новых механизмов взаимодействия с Евразийской
экономической комиссией, органами государственной власти в совместной
работе по созданию единой системы технического регулирования стран
Таможенного союза;
- активное привлечение к работе по экспертизе технических
регламентов и подготовке межгосударственных стандартов специалистов и
экспертов от промышленности и бизнеса.
При дальнейшем совершенствовании законодательства о техническом
регулировании предлагается руководствоваться принципом «разумной
достаточности регулирования. При этом должна проводиться комплексная
104
экспертиза проектов и действующих актов с использованием метода оценки
регулирующего воздействия. Комплексная экспертиза в сфере технического
регулирования подразумевает формулирование ответов на вопросы «что
регулируем», «зачем регулируем», «сколько стоит» и «каковы последствия
такого регулирования».
Необходимо по мере принятия указанных законопроектов организовать
обучение и повышение квалификации кадров работающих в области
технического регулирования, стандартизации и оценки соответствия.
Создание в России современной системы аккредитации будет
способствовать достижению важных целей:
- международному признанию сертификатов российских центров,
лабораторий и органов по сертификации наравне с аналогичными
зарубежными компаниями и лабораториями;
- обеспечению безопасности производимой продукции, жизни и
здоровья граждан страны.
ТПП России направляла в Минэкономразвития России и Минпромторг
России заключения на законопроект «О стандартизации в Российской
Федерации»
Палатой при доработке законопроекта предлагается:
- ввести в законопроект норму об обеспечении ежегодного обновления
фонда стандартов не менее чем на 10%, а в секторах с высоким потенциалом
развития - до 15% (как это предусмотрено Концепцией развития
Национальной системы стандартизации Российской Федерации на период до
2020 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 24.09.2012 года
№ 1762-р, далее - Концепция);
- из статьи 19 «Категории документов» и из других статей
законопроекта исключены «своды правил», хотя они предусмотрены
Концепцией. Данная категория документов является частью доказательной
базы технических регламентов, а также широко используется в областях
строительства, санитарно-регулирующих нормах и других сферах
контрольно-надзорной деятельности, выходящих за пределы технического
регулирования. Предлагается упомянуть своды правил в законопроекте;
- статья 26 устанавливает, что документы по стандартизации
применяют на добровольной основе. Необходимо уточнение, что на
добровольной основе применяются национальные стандарты и правила по
стандартизации, т.к. обязательность или добровольность стандартов
организаций устанавливается руководящими органами самих юридических
лиц;
- из статьи 28, по сравнению с предыдущей редакцией проекта,
исключен абзац, касающийся обязательного применения общероссийских
классификаторов технико-экономической и социальной информации.
Предлагается указать в законопроекте ссылки на данные документы,
поскольку классификаторы также упомянуты в Концепции.
105
ТПП России намерена сопровождать в Государственной Думе
следующие проекты федеральных законов, в частности:
- № 433165-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона
«Об аккредитации в национальной системе аккредитации» (первое чтение);
- № 251428-6 «О внесении изменения в статью 36 Закона Российской
Федерации «О таможенном тарифе» (о неприменении аукционов в качестве
метода распределения объемов тарифных квот) (первое чтение);
- № 453811-6 «О внесении изменений в Федеральный закон
«О таможенном регулировании в Российской Федерации» (в части
совершенствования административных процедур по предоставлению
государственных услуг) (первое чтение);
- № 375052-6 «О внесении изменений в Федеральный закон
«О таможенном регулировании в Российской Федерации» в части
совершенствования института уполномоченного экономического оператора»
(об оптимизации технологии включения лиц в реестр уполномоченных
экономических операторов и о предоставлении дополнительных
преимуществ уполномоченным экономическим операторам) (первое чтение);
- № 377406-6 «О внесении изменений в статьи 190 и 191 Федерального
закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»
(о распоряжении ФТС России товарами, задержанными и изъятыми
таможенными органами) (первое чтение) ;
- «О внесении изменений в Федеральный закон «Технический
регламент о требованиях пожарной безопасности» (в части обеспечения
эффективного функционирования системы предупреждения и ликвидации
пожаров) (на стадии «нулевого чтения» и после внесения законопроекта в
Государственную Думу);
- «О стандартизации в Российской Федерации» (на стадии «нулевого
чтения» и после внесения законопроекта в Государственную Думу).
106
Раздел 12. Законодательное обеспечение экономической
безопасности предпринимательской деятельности и противодействия
коррупции
В своей деятельности ТПП России уделяет особое внимание вопросам
экономической безопасности предпринимательской деятельности.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года отмечено, что высокие риски
ведения предпринимательской деятельности в России связаны с излишними
административными барьерами, недостаточным уровнем защиты прав
собственности, низкой корпоративной культурой, наличием коррупции.
Такой подход ведет к обвальному и бесконтрольному росту уголовных
репрессий в отношении субъектов предпринимательской деятельности.
Основным экономическим мотивом искусственной криминализации
нормальной предпринимательской деятельности выступает завладение
собственностью
предпринимателей,
привлекаемых
к
уголовной
ответственности, устранение конкурентов.
По данным доклада Президенту страны Уполномоченного при
Президенте РФ по защите прав предпринимателей за 2013 год, наиболее
острыми проблемами в сфере незаконного уголовного преследования
предпринимателей являются:
- необоснованный и целенаправленный перевод гражданско-правовых
споров в уголовно-правовое русло;
- нарушения при проведении судебных экспертиз;
- уголовное преследование предпринимателей при отсутствии ущерба и
потерпевших.
Решению
задачи
защиты
прав
предпринимателей
должен
способствовать Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 78-ФЗ
«Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской
Федерации».
Закон определил правовой статус Уполномоченного при Президенте
РФ по защите прав предпринимателей (далее – Уполномоченный),
региональных уполномоченных и их права. Уполномоченный и его аппарат
является государственным органом власти, обеспечивающим гарантии
государственной защиты прав и законных интересов субъектов
предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами
государственной
власти,
органами
местного
самоуправления
и
должностными лицами. При этом он сохраняет свою независимость и
подотчетен исключительно Президенту страны. Установлено, что
Уполномоченный назначается сроком на 5 лет с учетом мнения
предпринимательского сообщества.
Уполномоченный
рассматривает
жалобы
субъектов
предпринимательской деятельности по вопросам, связанным с нарушением
их прав и законных интересов. Уполномоченный наделен широкими
107
полномочиями по защите прав субъектов предпринимательской
деятельности. Он вправе:
разъяснять заявителю вопросы, касающиеся его прав и законных
интересов;
передать жалобу в орган государственной власти, орган местного
самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится
разрешение жалобы по существу, направлять в эти органы заключение с
указанием мер по восстановлению прав и соблюдению законных интересов
указанных субъектов;
обратиться в суд с заявлением о признании недействительными
ненормативных правовых актов, признании незаконными решений и
действий (бездействия) государственных органов (за исключением органов
прокуратуры, Следственного комитета Российской Федерации, органов
судебной власти);
обратиться в суд с иском о защите прав и законных интересов других
лиц, в том числе групп лиц, являющихся субъектами предпринимательской
деятельности;
направить в органы государственной власти, органы местного
самоуправления, иные органы, организации, наделенные федеральным
законом отдельными государственными или иными публичными
полномочиями, обращение о привлечении лиц, виновных в нарушении прав и
законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, к
дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в
установленном законодательством Российской Федерации порядке;
принимать с письменного согласия заявителя участие в выездной
проверке, проводимой в отношении заявителя в рамках государственного
контроля (надзора) или муниципального контроля.
Кроме того, в законодательство вводится обязательность немедленного
исполнения
предписаний
Уполномоченного
по
приостановлению
ненормативных актов органов местного самоуправления. Ему предоставлено
право направлять мотивированные предложения Президенту Российской
Федерации об отмене правительственных постановлений и распоряжений.
В Законе учтены поправки ТПП России, активно сопровождавшей
законопроект на всех стадиях его подготовки и обсуждения: о назначении
общественных представителей Уполномоченного (статья 7); о согласовании с
Уполномоченным кандидатов на должности региональных уполномоченных
(статья 9); об обязательности письменных ответов органов государственной
власти и МСУ на обращения уполномоченных (статьи 5 и 10).
Согласно Закону, Уполномоченный назначает общественных
представителей, которые осуществляют представительские и экспертные
функции. Экспертная функция реализуется, в первую очередь, путем
рассмотрения обращений, поступающих от предпринимателей в адрес
Уполномоченного.
108
По данным аппарата Уполномоченного, более 30% поступающих
обращений – обращения субъектов малого и среднего предпринимательства.
Также был принят сопутствующий Закон-«спутник» «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об уполномоченных по защите прав
предпринимателей в Российской Федерации» и отдельные законодательные
акты Российской Федерации».
Палатой в профильный комитет Государственной Думы направлялись
предложения по поправкам ко второму чтению, которые были учтены (о
праве Уполномоченного участвовать в защите подозреваемых и обвиняемых
предпринимателей по делам о преступлениях, предусмотренных статьями
159.1-159.6 «Мошенничество» (разные составы) Уголовного кодекса РФ).
Мировой тенденцией и устойчивым трендом в противодействии
коррупции в настоящее время является борьба с «размыванием» налоговой
базы, с различными офшорными схемами.
По экспертным оценкам, в 2012 году через офшоры или полуофшоры
прошли порядка 111 миллиардов долларов (около 20% экспорта России).
В 2013 году был принят Федеральный закон «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты РФ в части противодействия незаконным
финансовым операциям».
Сам законопроект на стадии его обсуждения вызывал большой
общественный резонанс и неоднозначную реакцию бизнеса.
Концепция Закона поддержана ТПП России, однако Палатой в
заключении к первому чтению отмечалось, что его редакция содержит
серьезные риски для добросовестных экономических субъектов.
Принятый Закон направлен на усиление мер борьбы с легализацией
преступных доходов, противодействие созданию фирм-однодневок.
Комплексные изменения и дополнения внесены в законодательные акты, в
том числе в:
- Федеральные законы «Об оперативно-розыскной деятельности» и
«О банках и банковской деятельности» (в части предоставления доступа к
информации, содержащей банковскую тайну);
- Уголовный кодекс РФ (поправки, уточняющие нормы
ответственности за легализацию (отмывание) доходов, полученных
преступным путем, трансграничное перемещение валютных средств, и
введение уголовной ответственности за незаконное перемещение наличных
денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную
границу в рамках ЕврАзЭС);
- Налоговый кодекс РФ (в частности, внесены уточнения, касающиеся
порядка взыскания недоимки, приостановления операций по счетам
налогоплательщиков, предоставления банками информации о наличии
счетов, вкладов (депозитов), проведения налоговых проверок; у налоговых
органов появилась возможность требовать в судах от учредителей и
владельцев компаний возместить ущерб государству, если они дали указание
не платить налоги);
109
- Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем...» (уточнен понятийный аппарат,
введено понятие «бенефициарный владелец»: под ним понимается
физическое лицо, которое, в конечном счете, прямо или косвенно, через
третьих лиц, владеет более чем 25% в капитале компаний либо имеет
возможность контролировать действия клиента. Клиенты компаний,
осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом,
будут обязаны предоставлять банкам и компетентным органам информацию
о своих бенефициарах). Также расширен перечень организаций, на которые
распространяются требования данного закона (включены, в частности,
страховые брокеры, общества взаимного страхования, негосударственные
пенсионные фонды (НПФ), операторы мобильной связи), уточнены права и
обязанности организаций, осуществляющих операции с денежными
средствами или иным имуществом);
- Гражданский кодекс РФ (введены дополнительные требования к
регистрации юридических лиц в части представления сведений для внесения
в ЕГРЮЛ, порядка и оснований отказа в регистрации юридических лиц,
причем ответственность несут и налоговые органы: до момента
госрегистрации юридического лица или внесения изменений в ЕГРЮЛ они
обязаны провести проверку достоверности сведений о юридическом лице.
Данные ЕГРЮЛ могут быть оспорены в суде, если недостоверны или
включены с нарушениями закона. При этом компания обязана возместить
убытки, причиненные из-за предоставления недостоверных данных);
- законы «Об организации страхового дела в Российской Федерации»,
«О рынке ценных бумаг», «О негосударственных пенсионных фондах»
(введены ограничения к осуществлению функций руководителя, члена
исполнительного органа страховой организации, органам управления и
работникам профессионального участника рынка ценных бумаг, членам
совета НПФ).
Поправки внесены также в иные законодательные акты: УПК РФ,
КоАП РФ, Федеральные законы «О таможенном регулировании в Российской
Федерации», «О несостоятельности (банкротстве)», «О бухгалтерском учете»
и др.
На стадии обсуждения и доработки проекта в Государственной Думе в
ТПП России поступили многочисленные отзывы от территориальных
торгово-промышленных палат и бизнеса. Проект был обсужден Рабочей
группой по управлению налоговыми рисками при Экспертном совете ТПП
РФ по совершенствованию налогового законодательства.
ТПП РФ направила пакет предложений по налоговым поправкам к
законопроекту, подготовленных на основании его обсуждения бизнесом,
экспертами, членскими организациями Палаты.
Ряд поправок Палаты в последующем был учтен:
- скорректирована неоднозначно трактуемая формулировка изменений
Налогового кодекса РФ (слова «в том числе третьими лицами при
110
посредничестве»), предоставлявшая налоговым органам право определять
суммы налогов, подлежащих уплате, при сомнительных сделках (статья 10);
- исключена проектируемая норма КоАП РФ об ответственности за
нарушения передачи бухгалтерских документов при смене руководителя
организации (статья 17);
- исключены избыточные проектируемые нормы из Закона
«О бухгалтерском учете» (в принятом Законе определено, что порядок
передачи документов бухгалтерского учета будет определяться организацией
самостоятельно (статья 22).
В 2013 году в Государственную Думу внесен президентский проект
федерального закона № 357559-6 «О признании утратившими силу
отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»
(об уточнении порядка возбуждения уголовных дел), предполагающий
возможность возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям без
представления налоговых органов, что вызывает обоснованную
озабоченность ТПП России и бизнеса ввиду потенциально возрастающих для
него коррупционных и административных рисков.
Палатой совместно с крупнейшими бизнес-объединениями было
направлено обращение Президенту Российской Федерации с просьбой
рассмотреть «альтернативный вариант» возбуждения уголовных дел по
налоговым преступлениям. Представители Палаты принимали участие в
совещаниях в Администрации Президента РФ, отдельная секция в рамках IX
Всероссийского налогового форума ТПП РФ в 2013 году была посвящена
данному вопросу.
Палатой в профильный комитет Государственной Думы направлялось
экспертное заключение, в котором предложено использовать альтернативную
конструкцию возбуждения уголовных дел, которая предусматривает
необходимость получения следственными органами по их запросу
заключения налогового органа о наличии нарушения законодательства о
налогах и сборах.
Внесенным законопроектом его авторами предлагается установить
общий порядок рассмотрения вопроса о возбуждении уголовного дела по
«налоговым» статьям 198-199.2 Уголовного кодекса РФ, то есть по
инициативе силовых органов.
По мнению разработчиков законопроекта, изменения, внесенные в 2011
году, являются одной из основных причин низкой эффективности раскрытия
налоговых преступлений, в связи с чем существенно затруднено
использование в уголовном процессе имеющихся результатов оперативноразыскных мероприятий, проводимых органами внутренних дел Российской
Федерации в рамках борьбы с налоговой преступностью.
Принятие законопроекта, по их мнению, обеспечит комплексный
подход к противодействию экономическим преступлениям, реализации
возможностей правоохранительных органов и использованию поискового
111
потенциала оперативно-разыскной деятельности для документирования
налоговых преступлений и установления умысла на их совершение.
Следует иметь в виду, что до 2011 года уже действовал общий порядок
возбуждения таких уголовных дел.
После внесения изменений в процессуальное законодательство в 2011
году действующей редакцией статей 140 и 241 Уголовно-процессуального
кодекса РФ установлено, что поводом для возбуждения уголовного дела о
преступлениях, предусмотренных «налоговыми» статьями 198–199.2
Уголовного кодекса РФ, служат только те материалы, которые направлены
налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и
сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.
По мнению бизнеса, возбуждение уголовных дел по налоговым
преступлениям только по представлению налоговых органов привело к
реальному снижению давления на бизнес и фактическому исключению
фактов необоснованного уголовного преследования предпринимателей в
этой сфере, о чем свидетельствуют следующие данные:
- в 2009 году по этим статьям было возбуждено 13 044 уголовных дел
(из них лишь по 3 037 были приняты обвинительные приговоры, то есть 77%
открытых уголовных дел так или иначе «развалились» на этапе следствия
или суда);
- в 2011 году было возбуждено только 1 791 таких дел;
- в 2012 году всего 1 171 (однако указанная статистика не учитывает
уровень латентной преступности в данном сфере правоотношений).
Отметим, что немногие из этих дел доходят до суда, поскольку
уголовно-процессуальное законодательство предусматривает прекращение
дела в случаях, когда до назначения судебного заседания возмещен весь
ущерб от налогового правонарушения (уплачены сумма недоимки, пени и
штрафы).
В настоящее время ФНС России имеет достаточные возможности,
чтобы своевременно отслеживать нарушения в налоговой сфере и, в случае
необходимости, направлять представления о возбуждении уголовных дел.
Порядок проведения проверок и направление дела в следственные
органы полностью прозрачен.
При этом «силовики» не получают необходимой им статистики.
Безусловно, существует в этой области и определенный процент
невыявленных, латентных преступлений, но ситуация, когда следственные
органы просто будут блокировать деятельность отдельных организаций,
путем проведения оперативно-разыскных мероприятий, заключения под
стражу генеральных директоров и т.д. вызовет гораздо больший негативный
эффект, чем позволит вернуть в казну недополученные доходы.
Более того, статистика говорит об обратном: введение нового порядка
возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям в 2011 году не
имело негативных последствий для налоговых поступлений в бюджет,
которые продолжали высокими темпами увеличиваться.
112
Повышение эффективности работы правоохранительных органов в
части раскрытия налоговых преступлений должно происходить посредством
повышения открытости и прозрачности соответствующих процессуальных
процедур, а не посредством упрощения механизма привлечения
предпринимателей
к
уголовной
ответственности
по
налоговым
преступлениям.
Бизнес, признавая необходимость борьбы с налоговой преступностью,
считает необходимым обратить внимание на то, что изменение
действующего порядка возбуждения уголовных дел по налоговым
преступлениям может привести к возобновлению практики использования
уголовного преследования по налоговым преступлениям в качестве
инструмента давления на бизнес, что будет воспринято как крайне
негативный сигнал, приведет к снижению предпринимательской активности
и усилит отток капитала из России, а также неизбежно обострит ситуацию в
сфере уголовного преследования.
Предложения ТПП России к законопроекту сводятся к следующему:
При расследовании уголовных дел большое значение имеет
оперативность действий следственных органов. В этой связи как
компромиссный вариант предлагается внедрить в правоприменительную
практику новый правовой институт - Заключение налогового органа.
Для этого необходимо законодательно установить, что возбуждение
уголовного дела допускается только в случае получения следственными
органами по их запросу заключения налогового органа о наличии нарушения
законодательства о налогах и сборах, повлекшего появление недоимки в крупном
или особо крупном размере.
Этот документ может готовиться на основе собранных правоохранительными
органами материалов и заменить по своему смыслу решение налогового органа, но
при этом не создавать неоправданных препятствий для деятельности
правоохранительных органов. Кстати, во времена налоговой полиции такая практика
существовала – оперативные подразделения получали подобное заключение от своих
внутренних экспертов, прежде чем возбуждать дело.
Таким образом, до возбуждения уголовного дела налоговые органы как
лица, призванные проверять правильность исчисления и уплаты налогов,
выскажут свое профессиональное мнение о наличии нарушения с точки
зрения налогового законодательства и о размере недоимки для последующей
уголовно-правовой квалификации.
В случае принятия предлагаемых ТПП России поправок к
рассматриваемому законопроекту можно будет, по мнению Палаты,
скорректировать такие «чувствительные» для бизнеса положения
процессуальных норм и снять потенциальные риски усиления
административного и коррупционного давления на предпринимателей.
Отметим еще одну важную тему. Во исполнение Указа Президента
Российской Федерации № 596 «О долгосрочной государственной
экономической политике» Минэкономразвития России был разработан
113
проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации, направленных на исключение
возможности решения хозяйственного спора посредством уголовного
преследования».
Для этих целей была создана рабочая группа, в состав которой вошли
представители Минюста России, Верховного Суда РФ, Высшего
Арбитражного Суда РФ, МВД России, Следственного комитета РФ и
Генеральной прокуратуры РФ, ТПП России, иных бизнес-объединений и
научного сообщества.
В процессе подготовки законопроекта в адрес рабочей группы
поступало множество предложений, в том числе от представителей бизнесобъединений, часть из которых была учтена в разработанном законопроекте.
Законопроект предусматривал внесение изменений в Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации, а также в Федеральный
закон от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной
деятельности».
В части изменения уголовно-процессуального законодательства
Российской Федерации законопроектом были предусмотрены изменения,
устанавливающие возможность возбуждения уголовных дел по
преступлениям, предусмотренным статьями 159, 160, 165 Уголовного
кодекса Российской Федерации исключительно по заявлению потерпевшего,
в случаях если субъектом преступлений является индивидуальный
предприниматель в связи с осуществлением им предпринимательской
деятельности и (или) управлением принадлежащим ему имуществом либо
если эти преступления совершены членом органа управления коммерческие
организации. Указанные нормы предполагалось распространить на
коммерческие организации – без государственного или муниципального
участия.
Также в целях защиты интересов бизнеса при изъятии следственными
органами электронных носителей информации при проведении следственных
действий предлагалось предусмотреть возможность ходатайствовать об
изготовлении копии для обладателей информации, находящейся на
информационных носителях, если владельцами электронного носителя и
информации на нем являются разные лица.
В Закон «Об оперативно-розыскной деятельности» предложены
изменения, призванные унифицировать процедуру изъятия документов,
электронных носителей информации, предметов, материалов при проведении
гласных оперативно-розыскных мероприятий и проведении следственных
действий.
Закон от 29 ноября 2012 года № 207-ФЗ «О внесении изменений в
Уголовный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты
Российской Федерации» вступил в силу 10 декабря 2012 года.
С 2013 года МВД России совместно с Минюстом России,
Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав
114
предпринимателей и общероссийскими объединениями предпринимателей
ежегодно проводят мониторинг практики применения соответствующих
норм.
Предложения ТПП России по совершенствованию законодательной базы
для экономической безопасности предпринимательской деятельности
В целях изменения делового климата в стране и исключения
криминализации нормальной предпринимательской деятельности следует:
- отказаться от укоренившейся практики неправомерного уголовноправового воздействия на экономические процессы;
- исключить использование уголовной юстиции в качестве инструмента
передела собственности;
- совершенствовать судебную систему, делая ее подлинно независимой;
- отказаться от практики чрезмерно репрессивного уклона уголовного
законодательства и практики его применения по экономическим
преступлениям;
- законодательно
закрепить
специальные
дополнительные
материально-правовые и процессуальные гарантии, вытекающие из
особенностей предпринимательской деятельности и ограждающие
предпринимателей от незаконного уголовного преследования, в том числе в
целях передела собственности;
- поддерживать практику опровержения при помощи процедуры
конституционного контроля (правовой позиции Конституционного Суда РФ)
неправового толкования и конкретизации норм в разъяснениях российских
высших судов (Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ);
Без реализации указанных изменений невозможно создание в стране
эффективных институтов и повышение уровня защиты прав собственности.
Положение с коррупцией в России, несмотря на действующее
антикоррупционное законодательство, остается на критическом уровне. Это
снижает мотивацию отечественных предпринимательских кругов на
долговременное развитие бизнеса и инвестирование в национальную
экономику.
Репутация Российской Федерации как страны с высокими
коррупционными рисками снижает ее потенциал в международном
разделении труда и торговле, ведет к утрате позиций на рынке капиталов и
технологий, способствует отставанию в мировой конкуренции.
Коррупция системна, во многих случаях носит вертикальный характер,
по существу, она является частью общественных отношений, охватывая
большинство экономических субъектов и социальных групп.
Меры, которые приняты со стороны Президента Российской
Федерации, Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания,
правоохранительных структур и общественных организаций позитивно
влияют на общую обстановку в борьбе с коррупцией, преодолении
115
административных барьеров, поиске благоприятных условий для развития
бизнеса.
Вместе с тем, оценка предпринимательского сообщества о
недостаточной эффективности предпринимаемых мер по борьбе с
коррупцией и ее достаточно высоком уровне совпадает с общей оценкой
положения дел в данной сфере.
Это подтверждают исследования и опросы предпринимательства,
проводимые и ТПП России, и «ОПОРОЙ России». 13% респондентов
характеризуют уровень коррупции как «крайне высокий, не дающий бизнесу
жить и развиваться», 26% заявляют, что «уровень достаточно высокий, и
коррупция обременительна для бизнеса».
Лидерство по коррупционности принадлежит таким ситуациям, как
«Доступ к государственному и муниципальному заказу», «Прохождение
проверок» и «Выделение земли». Свыше 30% руководителей отметили, что
коррупция стала неотъемлемой частью этих сфер.
Не намного лучше обстоят дела с получением государственной
поддержки,
подключением
к
инфраструктуре
и
техническим
регулированием. В этих ситуациях повседневность и повсеместность
коррупции отмечают около 30% участников опроса.
Правоотношения «Расчет и уплата налогов», «Прохождение
таможенных процедур», «Судебные процессы», «Наем иностранной рабочей
силы» коррупционными назвали около 20% компаний.
19% респондентов откровенно признают, что их компании практикуют
неформальные выплаты чиновникам: разнообразные «поборы», «откаты» и
«благодарности».
По мнению предпринимательских объединений, способствует
коррупции чрезмерное административное давление на бизнес, излишний
контроль и надзор над ним.
Ведомства делегируют полномочия подведомственным учреждениям
по сбору с бизнеса разного рода поборов, в основе своей коррупционных.
Уголовное преследование за коррупционные преступления несут лица,
как правило, за относительно небольшие суммы взяток (работники
образования, здравоохранения, муниципальные и государственные
служащие). Борьба в основном сконцентрирована в «низовом» звене.
На среднем и высшем уровне государственного управления крайне мало
случаев возбужденных уголовных дел. Кроме того, необходима политическая
воля для применения уголовных санкций к коррупционерам –
представителям элит и групп, занимающих высокие позиции в социальной
иерархии.
За прошедшие годы при активном участии ТПП России сформирована
законодательная и нормативная правовая база противодействия коррупции,
которая включает базовые федеральные законы, указы Президента
Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства
Российской Федерации и ведомственные нормативные правовые акты:
116
- Федеральный закон «О противодействии коррупции»;
- Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;
- Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовный кодекс РФ и
статью 151 Уголовно-процессуального кодекса РФ», направленный на
борьбу с фирмами-«однодневками»: введена уголовная ответственность за
незаконное образование юридического лица через подставных лиц, а также за
незаконное использование документов для образования юридического лица.
- Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты РФ в связи с совершенствованием государственного
управления в области противодействия коррупции» (установлен ряд
оснований для увольнения лиц, замещающих государственные и
муниципальные должности, в связи с утратой доверия).
- постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля
2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов» и ряд иных актов.
Значимым шагом в борьбе с коррупцией стало присоединение
Российской Федерации к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных
должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок
от 21 ноября 1997 года (ратифицирована Россией в 2012 году).
Целям реализации антикоррупционной политики и устранения
коррупциогенных факторов служат Указ Президента РФ «О мониторинге
правоприменения в Российской Федерации», постановление Правительства
РФ
«Об утверждении
методики
осуществления
мониторинга
правоприменения в Российской Федерации».
Палата активно участвует в реализации на практике этих документов. В
Минюст России систематически направляются обобщенные материалы,
подготовленные с участием территориальных палат, профильных комитетов,
членских организаций Палаты с результатами мониторинга в различных
сферах: налоги, торговая деятельность, развитие малого и среднего
предпринимательства, регистрация юридических лиц и ИП, государственные
закупки, регулирование цен (тарифов), промышленная безопасность,
градостроительная деятельность, таможенное законодательство и другим.
Материалы по проблемам налогообложения, регистрации юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей были включены в доклады
Правительства РФ Президенту РФ о результатах мониторинга за 2011 и 2012
годы.
ТПП России и территориальные ТПП активно используют Соглашение
о сотрудничестве от 9 июня 2009 года между ТПП России и Генеральной
прокуратурой Российской Федерации, предусматривающее, что Палата
информирует Генеральную прокуратуру о ставших известными торговопромышленным палатам фактах принятия органами государственной власти
или местного самоуправления нормативных правовых актов, содержащих
коррупциогенные факторы.
117
Торгово-промышленная палата рассматривает в качестве приоритетной
задачи участие в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов. Более 20 торгово-промышленных палат регионального и
муниципального уровней получили аккредитацию Минюста России в
качестве независимых экспертов.
Целый ряд аспектов противодействия коррупции остается проблемным,
коррупционные практики мешают функционированию предпринимательства,
в частности, и развитию страны в целом.
Предложения ТПП России по совершенствованию законодательных
инструментов противодействия коррупции
Для реализации рекомендаций ГРЕКО (Группа государств по борьбе с
коррупцией) и приведения российского законодательства с международными
правовыми актами предлагается криминализировать незаконное обогащение.
Для этого необходимо ратифицировать в полном объеме Конвенцию
ООН против коррупции. Статья 20 данной Конвенции дает понятие
«незаконное обогащение» как значительное увеличение активов публичного
должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не
может разумным образом обосновать.
Закрепить в Кодексе Российской Федерации об административных
правонарушениях (выделить в отдельную главу) перечень административных
правонарушений коррупционной направленности, в частности, статьи
КоАП РФ:
5.16. Подкуп
избирателей,
участников
референдума
либо
осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума
благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах
и референдумах;
5.17. Непредоставление или неопубликование отчета, сведений о
поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и
проведение выборов, референдума;
5.18. Незаконное
использование
денежных
средств
при
финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного
объединения, деятельности инициативной группы по проведению
референдума, иной группы участников референдума;
5.19. Использование незаконной материальной поддержки при
финансировании избирательной кампании, кампании референдума;
5.20. Незаконное финансирование избирательной кампании, кампании
референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки,
связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание
услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным
(завышенным) расценкам;
15.14. Нецелевое использование бюджетных средств и средств
государственных внебюджетных фондов;
15.21. Неправомерное использование инсайдерской информации;
118
19.28. Незаконное вознаграждение от имени юридического лица;
19.29. Незаконное
привлечение
к
трудовой
деятельности
государственного служащего (бывшего государственного служащего).
Также в КоАП РФ предусмотреть в качестве дополнительного
наказания по всем таким правонарушениям дисквалификацию.
Ввести в Уголовный кодекс Российской Федерации санкцию за тяжкие
и особо тяжкие коррупционные преступления в виде пожизненной
дисквалификации («запрет на профессию») для государственных служащих и
должностных лиц организаций.
Со стороны предпринимателей крайне важно не только декларировать
этические, нравственные нормы ведения бизнеса. Этому должна
способствовать
Антикоррупционная
хартия
российского
бизнеса,
подписанная в 2012 году крупнейшими общероссийскими бизнесобъединениями и открытая для присоединения к ней российскими
компаниями.
На
уровне
общественных
объединений,
в
том
числе
предпринимательских, необходимо организовать обмен положительным
опытом противодействия коррупции (в том числе с участием
правоохранительных
органов или вышестоящих инстанций
тех
государственных и муниципальных органов, в которых имеются
провоцирующие факты коррупционного поведении).
На основе этих контактов следует вырабатывать новые формы и
технологии борьбы с коррупцией.
Целесообразно расширять практику участия представителей
объединений предпринимателей в работе федеральных и региональных
советов, комиссий и рабочих групп по противодействию коррупции, по
защите малого и среднего бизнеса, по поддержке предпринимательства,
сформированных при органах прокуратуры, главах регионов, правительствах
либо других структурах власти субъектов Российской Федерации, а также
муниципальных образований.
Концепцией долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года отмечено, что в целях
перехода к инновационному социально ориентированному развитию
государство в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности
намерено руководствоваться, среди прочих, принципом снижения
административных барьеров в экономике.
Участие представителей территориальных торгово-промышленных
палат в процедуре рассмотрения заявок контрольно-надзорных органов на
проведение проверок, с нашей точки зрения, представляется эффективным
средством повышения прозрачности проверок, в борьбе с коррупцией и
снижением административного давления на бизнес.
По мнению экспертов системы торгово-промышленных палат,
целесообразно доработать методику антикоррупционной экспертизы с
учетом необходимости проведения экспертных исследований не отдельных,
119
отдельно взятых проектов нормативных актов, а совокупности документов,
взаимосвязанных между собой и регламентирующих определенные сферы
правоотношений.
С точки зрения построения системы антикорупционой экспертизы
целесообразно исследовать не только проекты, но и действующие
нормативные правовые акты, осуществлять мониторинг их регулирующего
воздействия. Эти предложения также должны войти в методические
документы.
Целесообразно
внести
изменения
в
регламенты
работы
Государственной Думы и региональных органов законодательной власти,
предусматривающие обязательное направление проектов нормативных
правовых актов по проблемам экономической деятельности в ТПП России,
территориальные палаты, союзы и объединения предпринимателей.
В настоящее время в законодательстве существуют ограничения
антикоррупционной экспертизы. По оценкам экспертов, только 30%
нормативных правовых актов проходят публичное обсуждение. В
Федеральном
законе
«Об
антикоррупционной
экспертизе»
не
предусматривается проведение экспертизы документов индивидуального
характера, к которым относятся указы, постановления, распоряжения,
приказы, инструкции. Данные документы рассматриваются рядом экспертов
в качестве правоприменительных.
По мнению экспертов торгово-промышленных палат, именно в таких
документах зачастую содержится значительное количество коррупциогенных
факторов. Некоторые из таких правоприменительных актов регистрируются
в Минюсте России, что придает этим документам определенный правовой
статус.
Необходимо внести изменения, устанавливающие в государственных
органах четкий порядок регистрации, учета и предоставления эксперту
ответа о рассмотрении акта экспертизы и использования содержащихся в нем
положений.
Необходимо регламентировать рассмотрение экспертных заключений в
законодательных органах всех уровней власти с аргументацией причины
непринятия их и с информированием экспертных организаций, проводивших
данную
экспертизу.
Направление
информации
об
использовании/неиспользовании акта экспертизы представляется важным для
мотивации экспертов, а также для оценки эффективности системы
подготовки проектов нормативных актов и независимой антикоррупционной
экспертизы.
Следует детально проработать правила проведения экспертизы,
определить сроки публикации государственным органом проекта
нормативного акта и сроки проведения экспертных исследований. Срок для
приема экспертных заключений также определяется государственным
органом самостоятельно и составляет, как правило, 5-6 дней, а в отдельных
случаях 3-4 дня. Очевидна невозможность проведения качественной и
120
комплексной антикоррупционной экспертизы в столь сжатые сроки.
Указанный срок проведения антикоррупционной экспертизы не может быть
менее одного месяца со дня размещения проекта документа в
информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Для повышения компетентности и эффективности осуществления
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а также для
проведения научных исследований и обучения экспертов в данной сфере,
целесообразно предусмотреть при формировании федерального бюджета на
2015-2016 годы выделение средств на эти цели.
Требуется развитие механизмов взаимодействия органов власти с
гражданским обществом, в том числе общественная экспертиза готовящихся
решений, общественные советы и слушания. Существенно возрастает роль
социологического изучения общественного мнения в определении
приоритетов политики государства и оценке деятельности органов власти.
В Послании к Федеральному Собранию в 2013 году Президент страны
обозначил тему участия бизнеса, НКО, других институтов гражданского
общества в обсуждении законопроектов, ключевых государственных
решений и стратегических планов государства. Отмечено, что общественные
советы при ФОИВ должны выступать в роли экспертов и конструктивных
оппонентов
ведомств,
быть
активными
участниками
системы
противодействия коррупции.
В целях формирования правовой базы для такого гражданского участия
активизируется подготовка проекта закона «Об общественном контроле».
ТПП России направляла в Общественную палату Российской
Федерации заключение на законопроект, отмечая, он в целом заслуживает
поддержки, но требует существенной доработки, в частности, ТПП РФ
предложено:
- исключить из статьи 4 законопроекта, которая определяет объекты
общественного контроля, слова: «и иные некоммерческие организации, а
также коммерческие организации, деятельность которых затрагивает
общественные интересы»;
- также необходимо исключить из текста и другие аналогичные
положения. В соответствии со статьей 61 законопроекта деятельность НКО
может быть подвергнута общественным проверкам в части удовлетворения
общественных интересов. В законопроекте категория «общественные
интересы» определена наиболее общим образом и в конечном итоге может
быть сведена к любой сфере, рассматриваемой гражданским обществом
непосредственно или через его представителей в качестве общественно
значимой. Поэтому деятельность некоммерческих организаций в части
удовлетворения общественных интересов как предмет общественной
проверки некоммерческой организации представляет, по нашему мнению,
неограниченно широкое определение, что несет с собою риски
злоупотребления правом проверки.
121
Ведение дополнительного вида контроля может привести к появлению
очередного необоснованного административного барьера. НКО ежегодно
отчитываются в установленном законом порядке перед органами юстиции,
указанные органы осуществляют плановые и внеплановые проверки их
деятельности;
- предложенный в статье 16 проекта механизм формирования
общественных советов является, по мнению ТПП РФ, спорным. Данный
механизм выстраивает вертикаль подчиненности институтов гражданского
общества, которая свойственна органам государственной власти. Причем,
предлагается сделать основным элементом этой системы общественные
палаты, которые формируются, в том числе и органами власти, в свою
очередь являющимися объектами общественного контроля;
- в статьях 26, 27, 28, 31 и 32 законопроекта указывается на
возможность проведения общественных экспертиз такими участниками
правоотношений, как общественные эксперты и общественные экспертные
организации. Однако проект закона не содержит понятий общественного
эксперта и общественной экспертной организации, не определен их правовой
статус и ответственность. Отсутствуют обязательные требования к
кандидатурам общественных экспертов, к штату сотрудников общественной
экспертной организации и др. Регламентированные законодательством
обязательные требование к общественным экспертам и общественным
экспертным организациям позволят исключить возможность проведения в
рамках обсуждаемого законопроекта экспертиз неквалифицированными,
имеющими личную заинтересованность лицами;
- в статье 27 проекта упоминается реестр общественных экспертов. При
этом в положениях законопроекта отсутствуют требования к включению в
реестр кандидатур экспертов. Кроме того, не ясно, кем ведется данный
реестр, каким нормативным правовым актом регулируется порядок ведения
данного реестра, каким документом должно подтверждаться включение в
реестр кандидатур общественных экспертов, а также обязательно ли
требование о включении в указанный реестр общественных экспертных
организаций;
- необходимо включить в статье 25 законопроекта в число инициаторов
проведения обязательных общественных экспертиз Уполномоченного при
Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, а
также торгово-промышленные палаты.
В период работы Государственной Думы шестого созыва (до 2016 года)
ТПП России планирует сопровождать проекты федеральных законов, в
частности:
- № 357559-6 «О признании утратившими силу отдельных положений
законодательных актов Российской Федерации» (об уточнении порядка
возбуждения уголовных дел) (второе чтение);
- «Об общественном контроле в Российской Федерации» (на стадии
«нулевого чтения» и после внесения его в Государственную Думу).
122
Раздел 13. Законодательство о финансовом рынке
Российской экономике необходим мощный и суверенный финансовый
сектор. Увеличение его емкости обеспечит конкурентоспособность
отечественным финансовым институтам.
Политика развития финансового сектора состоит в обеспечении
долгосрочной финансовой стабильности и эффективности финансового
сектора для успешного выполнения им своих функций, включая
трансформацию долгосрочных сбережений населения в инвестиции,
управление рисками и бесперебойное осуществление платежей.
Однако финансовый сектор по-прежнему сталкивается с дефицитом
долгосрочных ресурсов, доминированием государства на финансовых
рынках, прежде всего на банковском рынке и рынке инвестиционных услуг.
В мире наблюдается повышение роли финансового сектора в
социально-экономическом развитии и в международной конкуренции стран.
Это диктует жесткие условия развития экономики, одно из которых - наличие
развитого финансового рынка. Более того, жесткая международная
конкуренция заставляет сегодня делать выбор только из двух вариантов:
иметь высокоразвитый эффективный национальный финансовый рынок или
не иметь никакого, привлекая финансирование с использованием ресурсов
мировых финансовых центров (США, Великобритании и Восточной Азии).
Повышение роли финансового сектора резко повысило значение
финансовой конкурентоспособности страны. Проигрыш в конкуренции за
капиталы может привести к проигрышу в экономической и политической
конкуренции.
В современных условиях финансовая конкуренция стран (конкуренция
финансового регулирования, конкуренция инвестиционного климата) столь
же важна, как военная конкуренция стран и блоков полвека назад.
Создание в Российской Федерации международного финансового
центра должно способствовать повышению привлекательности российских
финансовых институтов для национальных и зарубежных участников –
инвесторов, эмитентов, финансовых посредников (депозитариев, брокеров и
др.).
Важное значение для финансового рынка России имеют принятые
федеральные законы:
- «О национальной платежной системе», который направлен на
правовое регулирование современных услуг в сфере платежей и расчетов,
появление которых вызвано технологическим и информационным развитием
общества;
- «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых
организациях»;
- «О кредитной кооперации», принятие которого позволило отчасти
улучшить ситуацию с кредитованием субъектов малого и среднего
предпринимательства;
123
- «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской
информации и манипулированию рынком», который направлен на создание
эффективного механизма для выявления и пресечения правонарушений,
совершаемых путем использования инсайдерской информации и
манипулирования рынком;
«О консолидированной
финансовой
отчетности»,
которым
предусматривается применение на территории России международных
стандартов финансовой отчетности. Его действие распространяется на
кредитные, страховые и другие организации, ценные бумаги которых
допущены к обращению на бирже;
- «О центральном депозитарии»;
- «Об организованных торгах»;
- «О клиринге и клиринговой деятельности».
- «Об обязательном страховании гражданской ответственности
владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на
опасном объекте»;
- «Об обязательном страховании гражданской ответственности
перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров»;
- «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской
Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере
финансовых рынков», в котором учтены предложения по поправкам ТПП
России, согласно которым одной их целей Банка России является
способствование экономическому росту в стране. Данный подход учитывает
положительный опыт ряда стран с развитым финансовым сектором
(Норвегия, США, Канада) и должен значительно усилить роль Банка России
в процессе макрофинансового регулирования в стране.
Также ежегодно ТПП России направляет в профильные комитеты
Государственной Думы развернутые заключения Палаты, подготовленные с
участием комитетов и членских организаций, на проект федерального
бюджета на очередной финансовый год и трехлетний плановый период, а
также на проект Основных направлений единой государственной денежнокредитной политики на очередной период.
В частности, ТПП России поддержано предложение о формировании с
2014 года Федерального гарантийного фонда для кредитования малого и
среднего бизнеса. Представители Палаты активно участвуют в обсуждении
проекта бюджета на уровне экспертных групп Госдумы и Совета Федерации.
Так, в рамках обсуждения в Совете Федерации, в частности, были
заданы вопросы и получены ответы на волнующие бизнес темы от
Председателя Банка России Э.С. Набиуллиной. Опасения и предложения по
поправкам, высказанные ТПП России, нашли свое отражение в официальных
заключениях профильных комитетов Думы и внесенных от их имени
поправкам в проект бюджета. В федеральном бюджете на 2014 год,
например, учтена поправка Палаты о компенсации потерь отрасли в условиях
124
ВТО и создания равных конкурентных условий
отечественной текстильной и легкой промышленности.
для
предприятий
Предложения ТПП России по развитию финансового рынка
В целях развития финансового рынка необходимо решить задачи:
- совершенствования правового регулирования на финансовом рынке;
- повышения емкости и прозрачности финансового рынка;
- обеспечения эффективности рыночной инфраструктуры;
- формирования благоприятного налогового климата для его
участников.
Важными среднесрочными задачами развития финансового сектора
являются:
- улучшение макроэкономической среды;
- защита справедливой конкуренции;
- сокращение присутствия государства в финансовом секторе;
- повышение конкурентоспособности отечественных финансовых
посредников;
- реформа финансового регулирования и надзора;
- обеспечение сбалансированного и сглаженного финансового цикла.
Необходимо нормализовать российские финансы в части преодоления
их разбалансированности по всем ключевым параметрам: денежная масса,
финансовые рынки, процент, инфляция, валютный курс, международные
резервы, фискальная нагрузка и т.п.
В целях расширения использования рубля предлагается формировать
при поддержке государства механизмы экспортного кредитования
иностранных покупателей продукции отечественной промышленности.
Требуется преодолевать низкую норму накопления в отечественной
экономике. Проблемой является избыточность финансовых ресурсов,
перераспределяемых через бюджет, в сравнении с большинством стран мира.
Нужно уходить от чрезмерной налоговой и квази-налоговой нагрузки
на бизнес, выводящей Россию в зону низких темпов экономического роста.
Предлагается ввести освобождение от налога на доходы от операций с
ценными бумагами, включая инвестиционные паи, и финансовыми
инструментами, принадлежащими инвестору более 1 года.
Преодоление дефицита финансовых, в т.ч. налоговых стимулов, будет в
дальнейшем подталкивать экономических агентов к быстрому росту.
Без привлечения отечественного капитала, в том числе в рамках
реализации системных мероприятий по деофшоризации экономики,
репатриации вывезенного российского капитала назад в страну, без
использования сбережений внутренних инвесторов – российского бизнеса и
населения, без насыщения экономики доступными деньгами (кредитами),
повышения уровня монетизации, наличия денежной массы в экономике
(денежный агрегат М2) с нынешних незначительных 50-52% ВВП (28779,2
125
млрд. рублей по состоянию на 1 сентября 2013 года) до 80-180% ВВП, не
представляется возможным реализовать курс на качественный рост
экономических субъектов, их деловой активности и развитие страны в целом.
Следует избавляться от низкой монетизация экономики.
Уровень монетизации (соотношение денежной массы к ВВП страны) в
ряде экономически развитых государств составляет: Япония - 240%, Китай –
185%, Великобритания – 150%, США – 85%. В России этот показатель
составляет уровень порядка 50-52%, что, по мнению ТПП России и
представителей российского бизнеса, недостаточно. Низкая монетизация
является базовой причиной недостаточной капитализации отечественных
банков, растущей ограниченности внутреннего платежеспособного спроса в
сравнении с внешним, ухода ликвидности на внешние финансовые рынки.
Задача заключается в том, чтобы в России трансформировать
сбережения в инвестиции. Также необходимо принимать более активные
меры по улучшению инвестиционного климата и условий работы для
инвесторов, включая меры налогового характера.
Необходимо
способствовать
справедливой
конкуренции
на
финансовом рынке в разрезе регионов и финансовых продуктов, равному
доступу банков к ресурсным и клиентским базам, минимизировать
доминирование на рынке банков с государственным участием.
Следует создать равные условия для деятельности системообразующих
банков, малых и региональных банков, некредитных организаций, включая
микрофинансовые, при проведении однородных операций.
Лизинг должен рассматриваться как один из главных инструментов
модернизации основных фондов и средств производства и получения
финансирования под крупные проекты с большой долей капитальных
вложений и эффективный механизм развития среднего бизнеса.
В значительной степени лизинг может заменить среднесрочное
банковское кредитование.
Для дальнейшего роста лизингового рынка требуется решение
проблемы возврата НДС, сохранение льгот, в том числе по ускоренной
амортизации (разработка соответствующего законопроекта «О внесении
изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации), и
сохранение паритета государственных и частных компании на рынке.
Необходимо решить проблемы, связанные с:
реализацией имущественных прав лизинговых компаний (разработка
соответствующего законопроекта «О внесении изменений в часть вторую
Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон
«О финансовой аренде (лизинге)»);
вопросом отмены основной преференции в российском лизинге – права
применения ускоренной амортизации лизингового имущества.
Ускоренная амортизация лизингового имущества введена в России в
связи с острой необходимостью обновления основных фондов практически
во всех отраслях экономики. В малом и среднем бизнесе лизинг является
126
зачастую единственной возможностью для старта деятельности компании
или обновления оборудования. Негативное влияние на лизинг в случае
отмены ускоренной амортизации будет очевидно.
Необходимо продолжить работу по развитию законодательства о
страховании, в частности, норм, касающихся регламентации процедуры
банкротства страховых компаний, передачи страховых портфелей,
установления ограничений на принятие крупных рисков.
Страхование может и должно стать одним из важнейших элементов
стимулирующей, промышленной и региональной политики.
По мнению страховых организаций – членов Палаты, в качестве точек
роста и основных драйверов роста страхового рынка можно выделить:
- страхование ответственности перевозчиков;
- сельскохозяйственное страхование с государственной поддержкой;
- страхование гражданской ответственности владельца опасного
объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте;
- страхование гражданской ответственности за причинение вреда в
результате пожара;
- страхование ответственности медицинских организаций;
- унификация оценки ущерба жизни и здоровью граждан (в том числе
ОСАГО);
- стимулирование развития страховой розницы;
- стимулирование развития страхования жизни;
- стимулирование развития страхования государственного имущества.
Например, ТПП России отмечает, что в части развития страхового
сегмента российского финансового рынка прослеживается в целом
положительная динамика.
В прогнозный период на 2014-2016 годы государством предполагается
последовательное обеспечение развития рыночных институтов, развитие
конкуренции, совершенствование корпоративного управления, развитие
финансового рынка, его страхового сектора, повышение качества
государственного управления и механизмов регулирования экономической
деятельности.
В рамках развития страхового сектора декларируется организация
работы по совершенствованию подходов к регулированию отношений в
сфере добровольного и обязательного страхования; отчетности, процедур
страхового надзора, определению механизмов взаимодействия государства и
страховых организаций в целях возмещения ущерба; защите прав
потребителей страховых услуг.
Торгово-промышленная палата Российской Федерации намерена
сопровождать в Государственной Думе следующие проекты федеральных
законов, в частности:
- «О финансовом уполномоченном по правам потребителей услуг
финансовых организаций» (разрабатывается Минфином России с участием
127
заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и
представителей бизнеса);
- «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и
2017 годов» и проекты на последующие финансовые годы;
- № 349695-6 «О внесении изменений в Федеральный закон
«О консолидированной финансовой отчетности» (в части расширения
применения
Международных
стандартов
финансовой
отчетности
российскими организациями) (второе чтение);
- «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О защите
прав потребителей» и Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях» (в части оплаты товаров (работ, услуг) посредством
наличных расчетов и платежных карт) (разрабатывается Минфином России);
- № 330414-6 «О внесении изменений в часть первую Налогового
кодекса Российской Федерации и статью 1 Федерального закона «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля», а также о признании утратившими силу отдельных положений
законодательных актов Российской Федерации в связи с совершенствованием
контроля за исполнением банками обязанностей, установленных
законодательством Российской Федерации о налогах и сборах» (первое
чтение);
- № 295767-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные
акты Российской Федерации в части исключения положений,
устанавливающих преимущества для отдельных хозяйствующих субъектов»
(в части развития конкуренции на рынке банковских услуг) (второе чтение);
- № 386407-6 «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона
«О банках и банковской деятельности» (в части обязанности кредитных
организаций раскрывать информацию о квалификации и опыте работы своих
руководителей) (второе чтение);
- № 421437-6 «О внесении изменений в Федеральный закон
«О кредитных историях» и отдельные законодательные акты Российской
Федерации» (в части совершенствования правового регулирования системы
формирования кредитных историй) (первое чтение);
- № 422308-6 «О внесении изменений в статью 29 Федерального закона
«О банках и банковской деятельности» (в части регламентации
предоставления кредитными организациями информации о стоимости своих
услуг) (первое чтение);
- № 445529-6 «О внесении изменений в Федеральный закон
«Об аудиторской деятельности» (первое чтение);
- № 370005-6 «О внесении изменений в статью 13 Федерального закона
«О национальной платежной системе» (в части расширения перечня
операторов связи, взаимодействующих с оператором электронных денежных
средств) (первое чтение).
128
Раздел 14. Земельное законодательство и законодательство о недрах
В XXI веке произошли принципиальные преобразования, касающиеся
форм собственности на землю: проведена приватизация значительной части
земельного фонда, завершен процесс оформления в собственность или
аренду земельных участков находящихся у предприятий на праве
постоянного (бессрочного) пользования, осуществляется переход от
административных
к
рыночным
способам
перераспределения
государственных и муниципальных земельных ресурсов.
В Российской Федерации установлены правовые основы разграничения
государственной собственности на землю, переданы субъектам Российской
Федерации неиспользуемые федеральные земли для последующего
вовлечения в рыночный оборот под строительство и другие хозяйственные
цели. Создана и функционирует система государственного кадастра объектов
недвижимости, провозглашен принцип создания «единого объекта
недвижимости», осуществляются меры по его реализации, в т.ч. переходу к
исчислению налога на недвижимое имущество на основе кадастровой
стоимости. Формируются условия для развития земельного рынка и его
инфраструктуры, о чем свидетельствует увеличение количества сделок с
земельными участками. При этом вовлечение земли и иной недвижимости в
хозяйственный оборот существенно увеличивает возможности для ведения
эффективной предпринимательской деятельности.
Следует отметить, что в 2013 году распоряжением Правительства РФ
от 26.09.2013 г. № 1744-р утвержден прилагаемый план мероприятий
(«дорожной карты») «Совершенствование оценочной деятельности»,
призванной обеспечить обоснованность определения итоговой величины
стоимости объекта оценки, а также повысить качество предоставления
оценочных услуг. В подготовке «дорожной карты» принимала участие ТПП
РФ. Реализация «дорожной карты» будет осуществляться с 2013 по 2015 год
во взаимосвязи с планом мероприятий («дорожной картой») «Повышение
качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового
учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним», утвержденной распоряжением
Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2012 г. N 2236-р.
В настоящее время в рамках реализации планов мероприятий
дорожных карт Правительством РФ подготовлен ряд федеральных законов, в
том числе законопроект № 421531-6 «О внесении изменений в Федеральный
закон
«Об оценочной
деятельности
в
Российской
Федерации»,
предусматривающий совершенствование порядка обжалования результатов
определения кадастровой стоимости и имеющий позитивное значение для
бизнеса.
Помимо этого в течение 2014 – 2016 годов в рамках нормативного
правового обеспечения, необходимого для развития рынка земли и иной
недвижимости, предстоит решить несколько важных задач, обеспечивающих:
129
- прозрачные и эффективные процедуры предоставления земельных
участков частным инвесторам, что особенно важно в условиях, когда
большая часть земельных ресурсов сосредоточена в государственной
собственности или муниципальной собственности;
- создание условий для реализации инфраструктурных объектов, для
чего требуется четкий, гарантирующий соблюдение прав собственников
земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости
порядок резервирования и последующего изъятия земельных участков для
государственных и муниципальных нужд;
- повышение эффективности использования земельных участков,
вовлечение их в гражданский оборот;
- создания единой учетно-регистрационной системы
в целях
оптимизации системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое
имущество;
- введение налога на недвижимое имущество на основе кадастровой
стоимости.
Реализация данных задач позволит создать комфортные условия для
ведения бизнеса и развития свободных конкурентных рынков земли и другой
недвижимости.
1. Говоря о направлениях совершенствования земельного
законодательства, следует остановиться на нескольких позициях, которые, по
мнению ТПП России, имеют приоритетное значение для формирования
нормативной правовой базы по реализации земельной реформы.
1.1. Внести комплексные изменения в Земельный кодекс Российской
Федерации (далее - ЗК РФ), направленные на устранение имеющихся
противоречий и восполнение пробелов, исключение возможности
неоднозначного толкования правовых норм, уточнение порядка
предоставления земельных участков, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, и порядка их разрешенного использования.
1.2. Отменить отдельные категорий земель, как дублирующие
институты
территориального
планирования
и
градостроительного
зонирования, и в связи с этим уточнить вопросы перевода земель или
земельных участков из одной категории в другую.
1.3. Принять
федеральный
закон
«О
государственной
регистрации прав на недвижимое имущество» в целях:
создания единой федеральной системы в сфере государственной
регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета
недвижимости;
государственной регистрации прав, возникающих в силу закона, без
заявления правообладателя или правоприобретателя на основании сведений,
поступающих в порядке информационного взаимодействия от иных органов
и нотариусов.
1.4. Внести изменения в законодательные акты Российской Федерации
в части совершенствования государственного земельного надзора.
130
В настоящее время Правительством Российской Федерации внесен в
Государственную Думу соответствующий законопроект (№ 421545-6),
предусматривающий уточнение понятия государственного земельного
надзора, прав должностных лиц, его осуществляющих, введение процедуры
административного обследования земельного участка, по результатам
которой может быть проведена внеплановая проверка. При его доработке
предлагаем:
уточнить целесообразность сохранения земельного контроля в рамках
смежного законодательства и права уполномоченных органов при его
осуществлении;
сохранить институт производственного земельного контроля,
осуществляемого собственником либо иным правообладателем земельного,
что будет способствовать созданию системы непрерывного контроля и
решению задачи по
снижению числа
нарушений
земельного
законодательства.
1.5. Внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации о
введении единого налога на недвижимое имущество физических лиц.
Учитывая происходящее реформирование налогов на недвижимость –
это направление является приоритетным, как в части вопросов
совершенствования государственной кадастровой оценки, так и в части
анализа экономических последствий изменения налоговой базы в отношении
отдельных объектов недвижимого имущества, определяемой на основе их
кадастровой стоимости, исчисления административных штрафов на основе
кадастровой стоимости. При планируемом введении местного налога на
недвижимое имущество физических лиц, объединяющего в объекте
налогообложения земельный участок и расположенные на нем строения,
необходимо предусмотреть льготы по налогу в федеральном законе с учетом
неухудшения положения действующих категорий льготников.
1.6. Совершенствовать
порядок
резервирования
земель
для
государственных и муниципальных нужд (установление запрета повторного
резервирования; введение ответственности за нереализованные цели
резервирования в установленный срок; исключение практики резервирования
земельных участков «про запас», т.е. не в связи с запланированным их
изъятием для государственных или муниципальных нужд).
1.7. Внести изменения в законодательные акты Российской Федерации
в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для
государственных или муниципальных нужд.
В настоящее время Государственной Думой готовится ко 2 чтению
соответствующий законопроект (№ 304493-5), который в редакции первого
чтении был преимущественно ориентирован на защиту интересов лиц,
ходатайствующих об изъятии земельных участков, а не собственников
участков. По мнению ТПП России, в ходе его доработки следует:
- уточнить механизм изъятия земельных участков и его отдельные
процедуры, сроки их реализации и последствия пропуска сроков;
131
- предусмотреть
реализацию
принципа
предварительного
и
равноценного возмещения, как необходимого условия при отчуждении
земельного участка (в том числе исключить положения, запрещающие
учитывать изменение рыночной стоимости недвижимого имущества под
влиянием планируемого размещения объекта или развития территории,
явившегося причиной изъятия);
- ограничить круг юридических лиц, имеющих право ходатайствовать
об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных
нужд (согласно законопроекту это может быть любое юридическое лицо,
осуществляющее деятельность, для которой статьей 49 Земельного кодекса
РФ предусмотрено изъятие земельных участков для государственных и
муниципальных нужд);
- предусмотреть, что действия по изъятию земельных участков и иных
объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд
должны осуществлять государственные органы исполнительной власти,
органы местного самоуправления или уполномоченные ими учреждения
(в соответствии с законопроектом лицо, заявившее ходатайство об изъятии
земельного участка, в дальнейшем является организацией, осуществляющей
его изъятие, в том числе, выступает заказчиком работ по оценке изымаемой
недвижимости, готовит и заключает с обладателем прав на участок и иные
объекты недвижимости соглашение о выкупе и пр.);
- до одного года продлить срок, в течение которого лица могут заявить
о своих правах на изымаемые участки, и предусмотреть дополнительный
порядок уведомления лиц, земельные участки которых подлежат изъятию
для государственных или муниципальных нужд, когда сведения о правах на
участки отсутствуют (местные СМИ, в которых предлагается публиковать
сообщения об изъятии, как правило, мало доступны для обладателей прав на
земельные участки).
1.8. Разработать и утвердить методические рекомендации по
определению размера убытков, причиненных собственникам земельных
участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам, связанных с
изъятием, временным занятием, ограничением прав собственников,
землепользователей, землевладельцев и арендаторов, либо ухудшением
качества земель в результате деятельности других лиц.
1.9. Внести изменения в Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ
Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» в
части совершенствования порядка обжалования результатов определения
кадастровой стоимости. В соответствующем проекте федерального закона
№421531-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной
деятельности в Российской Федерации» внесенном в Государственную Думу
Правительством Российской Федерации:
- установить порядок подачи, рассмотрения и учета замечаний
заинтересованных лиц на отчет об определении кадастровой стоимости в
132
самом законопроекте либо в подзаконном нормативном акте, увеличить до 1
месяца срок для направления замечаний на отчет;
- увеличить максимальный срок выполнения работ по кадастровой
оценке (установлен Федеральным стандартом оценки «Определение
кадастровой стоимости (ФСО № 4)», утвержденном приказом
Минэкономразвития России от 22 октября 2010 года N 508, и составляет 7
месяцев) в связи с введением законопроектом дополнительных процедур, в
целом составляющих порядка 35 рабочих дней;
- исключить требования об обязательном предоставлении заявителем
при досудебном обжаловании результатов определения кадастровой
стоимости в соответствующей комиссии копий документов на объекты
недвижимого имущества, сведения о которых имеются в органах
исполнительной власти;
- при проведении экспертизы кадастровой оценки предусмотреть
ответственность экспертов и саморегулируемых организаций за выдаваемые
ими экспертные заключения.
2. В 2014 – 2016 годах необходимо реализовать комплекс мер,
касающихся дальнейшего совершенствования законодательства о недрах.
2.1. Требуется внесение изменений в Закон РФ «О недрах» в части:
- использования заявительного принципа для предоставления участков
недр в пользование с целью геологического изучения;
- гарантированного права на разведку и добычу полезных ископаемых,
открытых за счет пользователя недр, оформления такого права в разумный
срок, в том числе на участки недр федерального значения;
- возможности переуступки (продажи) права на поиски, разведку и
добычу полезных ископаемых, геологическое изучение которых проводилось
за счет негосударственных средств, другому пользователю недр;
- уточнения содержания лицензий, разграничения случаев, при
наступлении которых возможно досрочное прекращение, приостановление
или ограничение права пользования недрами, а также упорядочения
процедуры проведения конкурсов или аукционов на право пользования
недрами;
- гармонизации норм закона со смежными отраслями права:
земельным, водным, лесным и др., включая проработку вопроса о запрете
застройки,
прокладки
линейных
объектов
над
разведанными
месторождениями полезных ископаемых.
2.2. Необходимо исключить отнесение отходов горнодобывающего и
связанных с ними перерабатывающих производств, в т.ч. вскрышных пород,
к отходам производства, обращение с которыми регулируется на основании
Федерального закона «Об отходах производства и потребления».
В соответствии с пунктом 3 статьи 6 Закона РФ «О недрах»
использование этих отходов рассматривается в качестве одного из видов
недропользования. Согласно пункту 3 статьи 23.3 того же закона
пользователи недр, осуществляющие первичную переработку получаемого
133
ими из недр минерального сырья, обязаны обеспечить складирование, учет и
сохранение временно не используемых продуктов и отходов производства,
содержащих полезные компоненты. Применение к указанным отходам норм,
касающихся отходов производства, вступает в противоречие с указанными
положениями Закона РФ «О недрах», препятствует их сохранению для
повторного использования, и создает избыточную финансовую нагрузку на
недропользователей по внесению платы за размещение отходов. Полагаем,
что обращение с указанными отходами должно регулироваться в
соответствии с Законом РФ «О недрах». Работы по консервации, ликвидации
и рекультивации горных выработок должны осуществляться за счет средств
ликвидационных
фондов,
создаваемых
недропользователями
(соответствующий законопроект разработан Минприроды России).
2.3. Предусмотреть регулирование Законом РФ от 21 февраля
1992 года № 2395-I «О недрах» размещение в пластах горных пород
попутных вод и вод, используемых пользователями недр для собственных
производственных и технологических нужд, исключив регулирование этих
отношений на основании Федерального закона от 24 июня 1998 года
№ 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
2.4.
Выработать
механизм
финансирования
компенсации
экологического ущерба, в том числе нанесенного разработкой
месторождений в прошлые периоды.
В части установления обязанности недропользователей по созданию
ликвидационных фондов для обеспечения финансирования обязательств по
ликвидации горных выработок и рекультивации использованных земель на
участке недр предусмотреть в федеральном законе:
- основные параметры создания и использования ликвидационных
фондов;
- возможность освобождения от обязанности по формированию
ликвидационного фонда и получения корпоративной гарантии компаний,
соответствующих установленным показателям деятельности;
- возвращение неиспользованных средств ликвидационного фонда
недропользователю при переходе прав на участок недр другому
пользователю;
- обязанность нового пользователя участка недр по формированию
ликвидационного фонда и/или оформлению корпоративной гарантии.
2.5. Необходимо внести изменения в Федеральный закон от 26 марта
1998 года № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (далее
– Закон), направленных на совершенствование законодательного
регулирования учета и обращения драгоценных металлов и драгоценных
камней:
- определения в Законе понятия «самородка», аналогично
определению, приведенному в постановлении Правительства РФ
от 22 сентября 1999 года № 1068 «О порядке и критериях отнесения
134
самородков драгоценных металлов и драгоценных камней к категории
уникальных»;
- исключения нормы, согласно которой на биржах драгоценных
металлов и драгоценных камней в числе прочих ценностей могут обращаться
обработанные драгоценные камни только прошедшие сертификацию;
- введения нижнего предела (до трех грамм) технической возможности
и экономической целесообразности массы изделий из серебра,
произведенных на территории Российской Федерации и подлежащих
опробованию и клеймению государственным пробирным клеймом (при этом
содержание серебра в сплаве на изделиях из серебра менее трех грамм
проставляется изготовителем наряду с именником);
- исключения требования об обязательном направлении на аффинаж в
специализированные организации, произведенных драгоценных металлов,
включая отходы драгоценных металлов, полученных при изготовлении
продукции;
- регулирования оборота цветных драгоценных камней, не добываемых
в промышленных масштабах в Российской Федерации, как обычного товара в
соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, без
ограничений, устанавливаемых Законом.
2.6. Предусмотреть внесение изменений в тарифное и нетарифное
регулирование федерального законодательства и законодательства
Таможенного союза, направленных на расширение присутствия российских
производителей на мировом рынке драгоценных металлов.
2.7. Исключить отнесение участков недр, содержащих незначительные
проявления алмазов и металлов платиновой группы, к участкам недр
федерального значения. Россыпные незначительные месторождения алмазов
и металлов платиновой группы, являясь одними из наиболее ликвидных
полезных ископаемых, не вовлекаются в разработку в достаточной мере в
связи со сложностью получения лицензий на право пользования участками
недр федерального значения.
Указанные предложения будут прорабатываться ТПП России с
органами государственной власти в 2014 – 2016 годах.
135
Раздел 15. Вопросы нормативного правового обеспечения
охраны окружающей среды
Законодательство в области охраны окружающей среды призвано
обеспечить
гармоничное
сочетание
корпоративных
интересов
хозяйствующих субъектов и физических лиц, участвующих в
производственной деятельности, с интересами общества в целом, при
условии не нанесения ущерба окружающей среде и сохранения ее для
будущих поколений.
Планируемое к 2020 году снижение на 40% энергоемкости валового
внутреннего продукта и снижение удельных уровней воздействия на
окружающую среду в 3-7 (для различных отраслей экономики) в ближайшие
годы потребует от предприятий приведения технологии производства и
продукции к международным экологическим стандартам. Для реализации
поставленных задач требуется внесение изменений в законодательство
Российской
Федерации,
призванных
обеспечить
соблюдение
хозяйствующими субъектами нормативов и требований в области охраны
окружающей среды, составной частью которых должно стать
стимулирование предприятий на переход к наилучшим доступным
технологиям. Поэтому Правительством Российской Федерации еще в 2009 2011 годах был разработан пакет проектов федеральных законов,
направленных на совершенствование законодательного регулирования
вопросов охраны окружающей среды. Одним из наиболее важных в
«экологическом» пакете законопроектов является проект федерального
закона № 584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в
области охраны окружающей среды и введения мер экономического
стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших
технологий».
Законопроект предусматривает формирование новой системы
нормирования негативного воздействия на окружающую среду, что
обусловлено
необходимостью
технологической
модернизации
промышленных предприятий с учетом принципа устойчивого развития,
предусматривающего гармоничное сочетание промышленной, экологической
и социальной составляющих, и создания экологически конкурентоспособных
производств. Наряду с этим проект предусматривает меры экономического
стимулирования и жесткие экономические санкции, призванные побудить
хозяйствующих субъектов к внедрению наилучших доступных технологий и
снижению загрязнения окружающей среды.
В состав рабочей группы Минприроды России по разработке проекта
закона входили представители ТПП России, значительная часть предложений
Палаты учтена до внесения в Государственную Думу, в частности:
- хозяйствующим
субъектам
предоставляется
возможность
корректировки платы за негативное воздействие на окружающую среду (в
136
пределах всей суммы платы) за произведенные затраты на природоохранные
мероприятия по снижению воздействия на окружающую среду,
перечисленные в законе;
- с 2018 года планируется выдача крупным предприятиям,
относящимся к опасным экологическим объектам, комплексных разрешений
на негативное воздействие на окружающую среду - единого документа со
сроком действия 7 лет и возможностью продления на такой же срок;
- отчетным периодом по плате за негативное воздействие является
календарный год, а не квартал, как в настоящее время. С целью
равномерного поступления средств в бюджет устанавливаются квартальные
авансовые платежи;
- для хозяйствующих субъектов, оказывающих минимальное
воздействие на окружающую среду, разрешенным будет являться
фактическое воздействие на окружающую среду;
- на переходный период предусмотрена возможность сохранения
временно разрешенных выбросов и сбросов (лимитов) для субъектов
хозяйственной деятельности, приведших в соответствие с требованиями
закона планы мероприятий по охране окружающей среды;
- в целях упрощения администрирования взимания платы за негативное
воздействие на окружающую среду, оказываемое передвижными
источниками, плата будет взиматься путем увеличения цены на топливо.
Предусмотрен также поэтапный переход на технологическое
нормирование на основе наилучших доступных технологий, в первую
очередь для отраслей (производств), оказывающих значительное негативное
воздействие на окружающую среду.
Для остальных хозяйствующих субъектов, оказывающих умеренное
незначительное на окружающую среду, предусмотрена несколько более
упрощенная отчетность по негативному воздействию на окружающую среду:
- для оказывающих умеренное - представление деклараций о
планируемых объемах выбросов, сбросов загрязняющих веществ;
- для оказывающих незначительное воздействие – предоставление
в уведомительном
порядке
отчетности
об
объемах
фактически
осуществленных ими выбросах, сбросах загрязняющих веществ.
Для
хозяйствующих
субъектов,
оказывающих
минимальное
воздействие – представление какой-либо отчетности не планируется.
В части совершенствования системы нормирования негативного
воздействия на окружающую среду и введения мер экономического
стимулирования хозяйствующих субъектов, внедряющих наилучшие
технологии предлагаем следующее.
1. Определить проекте федерального закона № 584587-5 «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
части совершенствования нормирования в области охраны окружающей
среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих
субъектов для внедрения наилучших технологий» критерии отнесения к
137
объектам определенного уровня опасности в зависимости от их воздействия
на окружающую среду, дать определения понятий для объектов каждого
уровня, указать процедуру установления категории объекта. Иначе не ясен
круг предприятий, попадающих в эти категории, подходы к регулированию
их деятельности (разрешительная документация, декларация или отсутствие
государственного регулирования).
2. При определении понятия «вреда окружающей среде» предусмотреть
обязанность природоохранных органов доказать, что вред окружающей среде
действительно имел место и повлек за собой деградацию естественных
экологических систем и истощение природных ресурсов. Нельзя
автоматически считать вредом любое превышение установленного
негативного воздействия на окружающую среду, которое таковым может и
не являться, или отсутствие разрешения.
3. Уточнить, на какие источники выбросов загрязняющих веществ
распространяется требование об оснащении автоматическими средствами
измерения и учета объема выбросов и концентрации вредных веществ.
Предложение постоянно измерять «на каждой трубе» (источнике) множество
показателей невыполнимо по техническим и финансовым основаниям. Так,
по данным субъектов предпринимательской деятельности выполнение этого
требования потребует существенных затрат: организация непрерывного
контроля на одном источнике обойдется порядка 100 тыс. евро, на каждом
заводе может находится до 200 стационарных источников выбросов.
4. Упростить и сократить объем документации, оформляемой
хозяйствующими субъектами по вопросам нормирования негативного
воздействия на окружающую среду.
5. Не следует устанавливать нормативы воздействия на окружающую
среду на основе нормативов качества окружающей среды, которые в
настоящее время фактически не разработаны. Нормативы качества
окружающей среды могут быть разработаны органами государственной
власти по отдельным регионам на 1-3 веществ, показатели по которым имеют
приоритетное значение для охраны окружающей среды в данном регионе.
6. Упростить предлагаемую систему нормирования негативного
воздействия на окружающую среду. Отказаться от использования системы
нормативов, эффективность применения которых не подтверждена на
практике, а разработка представляет в ближайшие годы неразрешимую
задачу, как для органов власти, так и для природопользователей
(хозяйствующих субъектов).
7. Перечни нормируемых загрязняющих веществ в выбросах и сбросах
для каждого предприятия ограничить примерно 10 приоритетными
загрязняющими веществами, определяемыми в установленном порядке.
8. Плата за негативное воздействие на окружающую среду должна
являться неналоговым компенсационным платежом, расходуемым на охрану
окружающей среды. Начисление и взимание платы должно исключать
138
возможность предъявления исков о возмещении ущерба окружающей среде
за те же объемы негативного воздействия на окружающую среду.
9. Исключить предложение о 100-кратном увеличении платы за
негативное воздействие на окружающую среду для хозяйствующих
субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность с превышением
нормативов допустимого воздействия. Иначе крупные загрязнители не будут
мотивированы
осуществлять
модернизацию
принадлежащих
им
предприятий, станут стремиться попасть в число исключений, для которых
достижение показателей наилучших доступных технологий в установленные
сроки не обязательно.
10. Предлагаемые сроки для достижения крупнейшими предприятиями
наилучших доступных технологий представляются невыполнимыми на
практике.
Стоимость модернизации предприятий зачастую сопоставима со
стоимостью их строительства
с «нуля». Требует решения проблема
доступности финансовых ресурсов для модернизации производства и
достижения показателей наилучших доступных технологий в указанные
сроки. Отечественная банковская система не в состоянии предложить
необходимые финансовые ресурсы. Учитывая большую потребность в
заемных средствах в течение короткого срока, зарубежные кредитные
организации могут повысить стоимость своих услуг.
Вопросы совершенствования обращения с отходами производства
и потребления.
В сфере обращения с отходами производства и потребления многие
нормативные и методические документы в значительной степени устарели,
не соответствуют не только современному научно-техническому уровню, но
и находятся в серьезном противоречии с международными нормами и
правилами. Существующая система управления не только не стимулирует
процессы ликвидации и переработки отходов, а скорее способствует их
накоплению на территориях предприятий и в местах для этого не
предназначенных.
К «экологическому пакету» подготовленных Правительством
Российской Федерации законопроектов относится проект федерального
закона № 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон
«Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты
Российской Федерации в части экономического стимулирования
деятельности в области обращения с отходами».
По мнению ТПП России, законопроект, подготовленный ко 2 чтению,
не реализует свою основную цель - создание экономических стимулов по
вовлечению отходов в хозяйственный оборот в качестве вторичных
материальных ресурсов, и создает дополнительные проблемы и
административные барьеры в области обращения с отходами:
139
- отмена лицензирования деятельности по обезвреживанию и
размещению отходов потребления I-IV классов опасности отходов, не может
быть равноценно заменена введением для операторов по обращению с
данными отходами обязательного членства в саморегулируемых
организациях
(СРО).
Это
может
привести
к
увеличению
несанкционированного размещения отходов, нанесению вреда окружающей
среде;
- членство в СРО организаций, занимающихся обращением с отходами
потребления, должно носить добровольный характер. Требование
законопроекта об их обязательном вступлении в СРО повлечет увеличение
финансовой нагрузки для предприятий малого и среднего бизнеса.
В ходе совершенствования нормативного правового регулирования в
области обращения с отходами производства и потребления в 2014 -2016
годах ТПП России предлагает следующее.
1. Отменить обязательную разработку паспортов отходов. Информация
о всех типовых отходах должна содержаться в Федеральном
классификационном каталоге отходов (ФККО). Предприятия уже
разработали документы по таким отходам и представили органам
Ростехнадзора для внесения в ФККО.
Основная задача на ближайшие годы - введение и систематизация
накопленной информации в ФККО, предложения по применению этой
информации для увеличения использования отходов. Должна быть
обеспечена доступность информации, содержащейся в ФККО, для
природопользователей.
Разработка паспортов в добровольном порядке отдельными
предприятиями целесообразна для конкретных отходов, по которым, по
информации предприятия, фактический класс опасности ниже указанного в
ФККО.
2. Постановлением Правительства Российской Федерации определить
порядок ведения Реестра объектов размещения отходов, предусматривающий
его систематическое не реже 2 раз в год, пополнение и изменение, сферу его
применения, ответственность за неисполнение его ведения. Должна быть
обеспечена доступность содержащейся в реестре информации для
природопользователей.
3. В нормативных правовых и методических актах, определяющих
вопросы паспортизации отходов и определение класса опасности отходов,
исключить необходимость установления токсичности по классификации
Роспотребнадзора.
4. Исключить установление нормативов образования отходов для всех
хозяйствующих субъектов, поскольку количество образующихся отходов
зависит от технологических процессов, применяемых на предприятии и
объемов производства.
5. В нормативных правовых актах, определяющих порядок
профессиональной подготовки по обращению с отходами, вместо
140
формулировки «лица, допущенные к обращению с отходами» предлагаем
использовать формулировку «лица, ответственные за обращение с отходами
в соответствии с приказом по предприятию». Предприятиям должно быть
предоставлено право самостоятельно проводить инструктаж по обращению с
отходами (по аналогии с обучением правилам охраны труда).
6. Установить заявительный порядок (без оформления проектов
нормативов образования и лимитов размещения отходов (ПНОЛРО)
определения и получения лимитов на размещение отходов представителями
малого и среднего бизнеса. Лимиты выдавать на 5 лет даже при некотором
(+30% -30%) изменении объема размещаемых отходов. В законодательных
или иных нормативных актах органов государственной власти субъектов
Российской Федерации или актах органов местного самоуправления
предусмотреть возможность введения вмененных нормативов сдачи
некоторых видов отходов субъектами малого предпринимательства
(например, офисы, парикмахерские, мелкий автосервис) исходя из общности
технологических
процессов
(например,
15
люминесцентных
(энергосберегающих) ламп с офиса).
7. Определить упрощенный порядок корректировки ПНОЛРО и
соответственно лимитов на размещение отходов в связи с некоторыми
изменениями производственного процесса и предусмотреть возможность их
размещения на различных полигонах, отвечающих установленным
требованиям.
8. Отходы 4 класса опасности (мало опасные отходы) исключить из
понятия опасных отходов, поскольку в соответствии с международной
классификацией отходов, принятой в Базельской конвенции о контроле за
трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением,
ратифицированной Россией, эти отходы не отнесены к опасным для целей
контроля за их перевозкой и удалением.
9. Предусмотреть создание действенных экономических стимулов и
механизма по вовлечению отходов в хозяйственный оборот в качестве
вторичных материальных ресурсов.
10. Предусмотреть фиксируемый переход отходов в сырье.
11. Предоставить возможность накопления отходов на срок до 3 лет
(в настоящее время - не более чем шесть месяцев) и соответственно о сдаче
отходов каждые полгода.
12. Закрепить полномочия по выработке и реализации политики в
области обращения с отходами производства и потребления за отдельным
органом государственной власти.
В части регулирования вопросов ликвидации экологического
ущерба, в том числе связанного с прошлой хозяйственной
деятельностью.
1. При определении понятия экологического ущерба речь должна идти
об измеримом ухудшении состояния четко определенных компонентов
141
окружающей среды (а не о превышении установленного норматива) по
аналогии с действующей в Европейском союзе Директивой 2004/35/СЕ об
ответственности за ущерб, причиненный окружающей среде.
2. Должна быть предусмотрена обязанность и процедура доказывания
причинения экологического ущерба.
3. На действующих собственников предприятий нельзя возлагать
ответственность за ущерб, причиненный в результате деятельности этих
предприятий в советский период или в период, когда они находились в
собственности иных лиц.
4. При оценке расходов на восстановление нарушенных территорий
необходимо учитывать характер будущего использования земель, например,
нецелесообразно пытаться довести до уровня земель сельскохозяйственного
назначения
территории
санитарно-защитных
зон
промышленных
предприятий.
5. Следует предусмотреть критерии отнесения земельных участков к
участкам, где накоплен экологический ущерб, связанный с прошлой
хозяйственной деятельностью.
6. Предусмотреть следующий порядок возмещения вреда,
причиненного окружающей среде:
- вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и
иной деятельности, возмещается лицом, причинившим вред, за счет
собственных средств путем восстановления нарушенного состояния
окружающей среды в соответствии с проектами рекультивационных и (или)
иных восстановительных работ;
- не возмещенный в добровольном порядке вред окружающей среде
возмещается в судебном порядке в соответствии с утвержденными
Правительством Российской Федерации таксами и методиками исчисления
размера вреда, причиненного окружающей среде.
В заключение следует отметить, что в современных экономических
условиях
необходима
государственная
финансовая
поддержка
природоохранной деятельности через федеральные и региональные целевые
экологические программы - как механизм участия государства в ликвидации
последствий антропогенного воздействия на окружающую среду в результате
деятельности
государственных
предприятий,
действовавших
в
предшествующие годы, и разработка соответствующих программ.
142
Раздел 16. Вопросы трудового законодательства
Развитие трудового законодательства в среднесрочной перспективе
должно учитывать необходимость решения задач, поставленных в
Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской
Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением
Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р,
Указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596 и № 597
«О долгосрочной государственной экономической политике», «О
мероприятиях по реализации государственной социальной политики», иных
программных документах. В них поставлены задачи повышения
производительности труда, в том числе за счет создания и модернизации 25
млн. высокопроизводительных рабочих мест к 2020 году и опережающего
роста инновационного сектора экономики. Полагаем, для решения этих задач
необходим переход к более гибкому регулированию рынка труда, что влечет
изменение роли государственного регулирования от жесткой регламентации
трудовых отношений к расширению договорной свободы сторон при
сохранении базового уровня гарантий для работников и надзора со стороны
государства за деятельностью работодателя.
В числе законодательных актов, принятых в 2013 году и направленных
на распространение гибких форм занятости, улучшение условий труда
работников, следует отметить:
Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 60-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»,
установивший
особенности регулирования труда дистанционных
работников. При доработке законопроекта учтены замечания ТПП РФ, в
соответствии с которыми возможно заключать договоры о дистанционной
работе не только с работающими на территории России, но в других странах,
в том числе в представительствах ТПП РФ.
Федеральный закон от 7 июня 2013 года № 125-ФЗ «О внесении
изменения в статью 350 Трудового кодекса Российской Федерации»,
предусматривающий возможность установления медицинским работникам
медицинских организаций с их согласия дежурства на дому, в течение
которого они должны находиться дома в ожидании вызова на работу для
оказания медицинской помощи в экстренной или неотложной форме. Таким
образом, медицинский работник может привлекаться для оказания
медицинской помощи во внерабочее время, что особенно важно в период
летних отпусков.
Федеральные законы от 28 декабря 2013 года № 426-ФЗ «О
специальной оценке условий труда» и № 421-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона «О специальной оценке условий труда», установившие
новый порядок оценки соответствия рабочих мест требованиям охраны
труда, требования к осуществляющим указанную оценку организациям. В
143
них включены важные для работодателей новации об освобождении от
уплаты дополнительных страховых взносов в Пенсионный фонд РФ при
установлении по результатам специальной оценки условий труда
допустимого и оптимального классов условий труда; о возможности
декларирования соответствия условий труда государственным нормативным
требованиям охраны труда в отношении рабочих мест, на которых не
выявлены вредные и (или) опасные факторы; о возможности снижения
класса опасности условий труда на рабочих местах при применении средств
индивидуальной защиты. С 2017 года дополнительно к существующей
государственной системе досрочных пенсий предусматривается возможность
участия работников в негосударственной системе досрочного пенсионного
обеспечения и установлены требования к формированию таких систем
(минимальный тариф взноса работодателя от 2% до 4% по Спискам № 2 и
№1). Федеральным законом № 421-ФЗ в статью 21 Федерального закона «О
социальной
защите
инвалидов
в
РФ»
внесено
изменение,
предусматривающее при исчислении квоты для приема на работу инвалидов
исключение из среднесписочной численности тех работников, условия труда
которых отнесены к вредным и (или) опасным условиям труда по
результатам аттестации рабочих мест по условиям труда или результатам
специальной оценки условий труда, предлагавшееся ТПП РФ. В Трудовой
кодекс
Российской
Федерации
включены
основные
положения
законопроекта № 451173-5 «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты РФ» (о введении запрета на использование в России
заемного труда, являющегося широко распространенной в мире),
препятствующие необоснованному заключению работодателями договоров
гражданско-правового характера вместо трудовых договоров, что снижает
актуальность принятия указанного законопроекта.
В период 2014-2016 годов представители ТПП России продолжат
участвовать в обсуждении законопроектов в рамках сформированной с
участием представителей сторон социального партнерства постоянно
действующей рабочей группы Комитета Государственной Думы по труду и
социальной политике по обобщению правоприменительной практики и
подготовке предложений по дальнейшему совершенствованию трудового
законодательства. Эксперты ТПП России привлекаются к обсуждению
законопроектов в указанной рабочей группе от стороны общероссийских
объединений работодателей Российской трехсторонней комиссии по
регулированию социально-трудовых отношений.
В период 2014 – 2016 годов в сфере трудового законодательства
считаем целесообразным решение следующих вопросов.
1. Совершенствование
трудового
законодательства
и
иных
непосредственно связанных с ним отношений.
Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) необходимо
обратить внимание на решение следующих проблем:
144
1.1. Законодательное урегулирование особенностей труда отдельных
категорий работников:
а) иностранных граждан;
Профильным Комитетом Государственной Думы подготовлен к
рассмотрению в первом чтении проект федерального закона № 393946-6 «О
внесении в Трудовой кодекс Российской Федерации изменений, связанных с
особенностями осуществления трудовой деятельности иностранными
гражданами». При его доработке предлагаем:
привести положения законопроекта в соответствие с Федеральным
законом от 25.07.2002 года №115-ФЗ «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации», в том числе перенести положения,
касающиеся оформления пребывания и трудовой деятельности иностранных
граждан из ТК РФ в указанный Федеральный закон;
уточнить дополнительные основания увольнения иностранного
гражданина с работы и отстранения от работы;
б) научных работников, связанных с развитием инновационной
экономики;
Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования
механизмов регулирования труда научных работников, а также финансовых
инструментов и механизмов поддержки научной и научно-технической
деятельности в Российской Федерации» разработан Минобрнауки России.
При его доработке предлагаем учесть следующее:
представляется нецелесообразным разделять действующее понятие
«научно-педагогические работники» на две категории «научный» и
«педагогический работник», поскольку в настоящее время значительный
объем научных исследований и разработок создается именно силами научнопедагогических работников образовательных организаций высшего
образования;
предлагаемые новации не должны повлечь ухудшения положения или
дискриминации одной категории работников, занимающихся научными
исследованиями, по сравнению с другими;
в)
работающих
у
работодателей
–
субъектов
малого
предпринимательства (СМП) и работодателей – физических лиц, не
являющихся индивидуальными предпринимателями;
Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» (в части совершенствования
правового регулирования трудовых отношений работников, работающих у
работодателей – субъектов малого предпринимательства и работодателей –
физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями)
разработан Минтрудом России. ТПП России поддерживает его положения:
об отмене права работодателей – СМП вести трудовые книжки
работников. В перспективе от ведения работодателями трудовых книжек
следует отказаться, заменив их пластиковой картой работника, содержащей
145
информацию об уплате взносов на обязательное социальное страхование и
иные сведения.
о приведении критериев численности работников, занятых у
работодателя – СМП, в соответствие с критериями численности,
предусмотренными Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О
развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»
(в статье 59 ТК РФ увеличения численности с 35 до 100 человек).
Одновременно полагаем, что:
а) предусмотренные проектом закона новации целесообразно
распространить только на микропредприятия (с численностью работников до
15 человек) и индивидуальных предпринимателей;
б) за работодателем – СМП должно сохраниться право выбора
относительно регулирования ряда вопросов путем принятия локальных
нормативных актов либо непосредственно в трудовом договоре с
работником;
В соответствии с проектом закона работодатели – СМП лишаются
права принимать локальные нормативные акты, а большинство вопросов,
связанных с регулированием трудовых отношений работников, смогут
устанавливать непосредственно в трудовых договорах. Однако, для
работодателя - СМП, являющегося юридическим лицом с численностью
работников до 100 человек, зачастую более удобно принять один локальный
нормативный акт, чем оформлять 99 дополнений к трудовому договору;
в) проект закона должен распространяться на правоотношения,
возникшие до его вступления в силу;
Иначе у одного работодателя будут одновременно заняты работники,
трудовые отношения с которыми оформляются и регулируются различным
образом, из-за чего работодатель будет вынужден нести двойную
административную нагрузку;
г) необходимо уточнить сроки, порядок действий работодателя при
превышении им установленных для СМП критериев по изменению
регулирования трудовых отношений с работниками;
д) приобретение патентов для осуществления трудовой деятельности у
работодателей – физических лиц, не являющихся индивидуальными
предпринимателями, очевидно, не будет пользоваться спросом у граждан
Российской Федерации по следующим основаниям:
работники – иностранные граждане приобретают патент в целях
подтверждения законности своего пребывания и трудовой деятельности на
территории Российской Федерации (при этом выполняют иную работу у
других работодателей), для российских граждан такая необходимость
отсутствует;
осуществлять контроль за трудовой деятельностью российских
граждан у таких работодателей не планируется;
146
финансовая нагрузка по оплате совокупной стоимости патента и
взносов на обязательное социальное страхование для российских граждан
будет выше, чем для иностранных граждан.
1.2. Исключить практику изъятия норм Трудового кодекса Российской
Федерации (далее – ТК РФ) в отношении определенных категорий
работников, и урегулирование особенностей их труда другими
федеральными законами. В качестве примера можно привести Федеральный
закон от 7 июня 2013 г. № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской
Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018, Кубка конфедераций
FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации», статья 11 которого содержит нормы-изъятия ряда
статьей ТК РФ в отношении работников, трудовая деятельность которых
связана с подготовкой и проведением указанных спортивных мероприятий.
Изъятия из ТК РФ будут действовать продолжительное время - в течение 5,5
лет до 31 декабря 2018 года и распространяться на широкий круг работников
организаций - контрагентов FIFA.
1.3. Также считаем целесообразным предусмотреть решение
следующих проблем:
уточнить перечень оснований для заключения срочных трудовых
договоров и введения гибких графиков работ (ст. 59 ТК РФ);
предоставить работодателю возможность перевода работника в другое
структурное подразделение (изм. в ч. 1 ст. 72.1);
упростить излишне «зарегламентированый» и инерционный порядок
переводов на другую работу в связи с изменением технологических или
организационных условий труда (ст. 74 ТК РФ);
предоставление гарантий и компенсаций совмещающим работу с
обучением работникам, обучающимся по направлению работодателя (что
особенно важно для работодателей – СМП, у которых работник может
являться единственным);
нуждается в урегулировании вопрос о порядке увольнения работника в
случае его длительного отсутствия на работе по неизвестным причинам
(статьи 83 и 84.1 ТК РФ).
1.4. Желательно сократить сроки и стоимость расторжения трудового
договора по инициативе работодателя в связи с ликвидацией либо
сокращением
штата
работников
организации
(индивидуального
предпринимателя) (пп. 1, 2 ст. 81, 178 - 180 ТК РФ). В качестве варианта,
возможно предоставление установленных ТК РФ гарантий в зависимости от
стажа работы у данного работодателя. Например, действующее трудовое
законодательство предусматривает предупреждение о предстоящем
увольнении по указанным основаниям за 5 месяцев на всей территории
Российской Федерации, за 8 месяцев - для регионов Крайнего Севера и
соответственно выплату заработной платы за эти периоды. В то время как в
период экономического кризиса глубина планирования для организации
может составлять 2-3 месяца.
147
1.5. Полагаем, что одновременно следует воссоздать систему
обязательного страхования на случай потери работы, предусмотреть
различные варианты социального страхования, в том числе для работников с
оплатой труда (за год), превышающей предельную величину базы для
начисления страховых взносов (это - один из вопросов непосредственно
связанных с трудовым законодательством).
1.6. Совершенствование вопросов трудоустройства работников,
являющихся иностранными гражданами.
В связи с сокращением численности трудоспособного населения в
России, обусловленным демографической ситуацией, важным источником
пополнения рынка труда стала внешняя трудовая миграция. В настоящее
время поводится работа по подготовке проектов нормативных актов во
исполнение поручения, вытекающего из Послания Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года, о
распространении возможности трудоустройства иностранных граждан на
основании патентов на всех работодателей (не только на работодателей –
физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, как
сейчас) предполагающая кардинальное изменение порядка привлечения
иностранных рабочей силы, прибывающей из стран с безвизовым порядком
въезда в Российскую Федерацию (более 2/3 объема всей трудовой миграции).
При подготовке проектов актов предлагаем обратить внимание на
следующее:
система патентов должна быть дифференцированной, предусматривать
приоритеты в отношении стран, из которых привлекаются иностранные
работники, их возрастного и профессионального состава, требований к
квалификации, знанию государственного языка;
требует корректировки порядок определения потребности в
иностранной рабочей силе и формирования квот на осуществление
иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации.
Существовавший с 2007 года порядок за период его применения
продемонстрировал
свою неэффективность, подвергался обоснованной
критике, как инерционный, не отвечающий потребностям экономического
развития страны и затрудняющий обеспечение отраслей промышленности
(особенно работодателей, относящихся субъектов малого и среднего
предпринимательства) работниками из числа иностранных граждан.
2. Разработка подходов к решению проблемы низкой заработной платы.
В Российской Федерации доля фонда оплаты труда (ФОТ) в ВВП
составляет 38%, в развитых зарубежных странах доля ФОТ в ВВП
превышает 50% при существенно более высоком среднедушевом ВВП (при
этом ориентировочное минимальное соотношение оценивается в 45 – 50%
ВВП). Из-за низкого уровня заработной платы в настоящее время она не
выполняет присущей ей функции воспроизводства рабочей силы (даже с
учетом части не учитываемой теневой заработной платы), стимулирования
работника к высокопроизводительному и эффективному труду (имеется
148
прямая зависимость между зарплатой и качеством труда). Кроме того, при
низком уровне оплаты труда ограничены источники средств для пополнения
средств системы обязательного социального страхования; низкая
покупательная способность населения ограничивает емкость внутреннего
рынка, в результате объемы производства поддерживаются за счет экспорта
сырья.
2.1. Один из путей решения проблемы низкой заработной платы –
развитие
коллективно-договорного
регулирования.
Действующим
законодательством предусмотрен механизм установления более высокого
размера минимальной заработной платы в рамках региональных
трехсторонних соглашений. Такой подход позволяет учесть положение и
особенности экономического развития отдельных субъектов Российской
Федерации, согласовать интересы всех сторон социального партнерства.
2.2. Следует также законодательно урегулировать реализацию
положений статьи 421 ТК РФ, в соответствии с которой порядок и сроки
поэтапного повышения МРОТ до размера прожиточного минимума
трудоспособного населения, устанавливаются федеральным законом, и
предусмотреть механизм индексации, гарантирующий в дальнейшем
поддержание достигнутого соотношения МРОТ и величины прожиточного
минимума. Однако с учетом экономической ситуации и затрат на повышение
заработной платы работникам данные инициативы, как правило, не находят
поддержки у Правительства Российской Федерации и работодателей.
3. Совершенствование законодательства, направленного на развитие и
повышения роли социально-партнерских отношений в сфере труда.
В целях совершенствования правовой базы социального партнерства,
очевидно, потребуется:
а) внесение изменений в Федеральный закон от 1 марта 1999 года
№ 92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию
социально-трудовых отношений» в части:
- закрепления взаимосвязи российской трехсторонней комиссии по
регулированию социально-трудовых отношений (РТК) с трехсторонними
комиссиями других уровней, обеспечение поступления информации о
деятельности органов системы социального партнерства «сверху вниз» и
«снизу вверх»;
б) внесение изменений в Федеральный закон от 27 ноября 2002 года
№ 156-ФЗ «Об объединениях работодателей», в целом направленных на
расширение сферы деятельности и полномочий объединений работодателей,
а также более точного определения объединений работодателей различного
уровня и установление их структуры, требований по представительству в
них, ответственности;
в) внесение изменений в Федеральный закон от 12 января 1996 года
№10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»
в части уточнения понятийного аппарата, порядка создания, реорганизации и
149
ликвидации профсоюзов. Соответствующий законопроект № 110460-6
готовится к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении.
150
Раздел 17. Совершенствование законодательства о третейском
судопроизводстве и внесудебному урегулированию
предпринимательских споров
Развитие
негосударственных
механизмов
рассмотрения
предпринимательских споров является важной частью совершенствования
правовой системы России, поскольку третейское разбирательство и медиация
все более широко используются как эффективные средства защиты прав и
законных интересов участников коммерческого оборота.
В Российской Федерации действуют два законодательных акта,
регулирующих третейское разбирательство.
Закон Российской Федерации от 7 июля 1993 года № 5338-1
«О международном коммерческом арбитраже» (далее – Закон о МКА),
основанный на положениях Типового закона Комиссии ООН по праву
международной торговли (ЮНСИТРАЛ) 1985 года, устанавливает процедуру
разрешения международных коммерческих споров.
Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 102-ФЗ «О третейских
судах в Российской Федерации» регламентирует деятельность третейских
судов по рассмотрению споров, не имеющих международного характера.
В соответствии с п.2 ст.3 Закона РФ «О торгово-промышленных
палатах в Российской Федерации» содействие в урегулировании споров,
возникающих между предприятиями и предпринимателями, является одной
из возложенных на торгово-промышленные палаты задач.
В целях решения указанной задачи, и с учетом положений Закона РФ
«О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации», ТПП РФ и
территориальными торгово-промышленными палатами создано на
сегодняшний день более ста постоянно действующих третейских судов.
Третейские суды, действующие в системе ТПП, являются ведущими
центрами по разрешению предпринимательских споров.
При ТПП России действуют: Морская арбитражная комиссия (МАК)
(с 1930 года), Международный коммерческий арбитражный суд (МКАС) (с
1932 года), Третейский суд для разрешения экономических споров (с 1992
года), Спортивный арбитраж (с 2003 года).
Важное
значение
для
внесудебного
урегулирования
предпринимательских споров имеет Федеральный закон от 27 июля
2010 года № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с
участием посредника (процедуре медиации)». Закон вступил в силу
с 1 января 2011 года.
Закон направлен на создание правовых условий для развития в России
альтернативных (досудебных) способов урегулирования споров при участии
независимых лиц - медиаторов, а также в целях снижения нагрузки на
судебную систему Российской Федерации.
151
Законом открыты новые возможности перед системой торговопромышленных палат в части широкого практического применения
медиации.
ТПП РФ имеет опыт в организации примирительных процедур с
участием посредника. С мая 2006 года при ТПП России действует Коллегия
посредников по проведению примирительных процедур (далее - Коллегия
посредников при ТПП РФ), являющаяся самостоятельным постоянно
действующим внесудебным институтом по мирному урегулированию
разногласий, споров и конфликтов, возникших в сфере коммерческих
отношений. Правила урегулирования споров закреплены Регламентом по
проведению примирительной процедуры с участием посредника. Правовой
статус коллегии установлен Положением о Коллегии.
Практической реализацией закона является открытие комнаты
примирения в Арбитражном суде г. Москвы (в рамках реализации
Соглашения о сотрудничестве между Арбитражным судом г. Москвы и ТПП
РФ), в которой медиаторы Коллегии посредников при ТПП РФ проводят
процедуры судебной медиации.
Территориальным торгово-промышленным палатам предложено
активно участвовать в процессе создания центров (коллегий) медиаторов
(посредников) по проведению примирительных процедур при палатах по
аналогии с ранее созданными в системе ТПП третейскими судами. В системе
ТПП уже действует более двадцати коллегий посредников.
Активному практическому использованию предпринимателями
альтернативных способов разрешения и урегулирования споров содействует
Соглашение о сотрудничестве между ТПП РФ и Уполномоченным при
Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей.
В этой связи предпринимателям, в том числе членам системы торговопромышленных палат, рекомендуется включать в договоры третейские и
медиативные соглашения (оговорки) в пользу третейских судов и коллегий
посредников, действующих при ТПП РФ и региональных палатах.
Исполнение поручения Президента РФ
по подготовке проекта федерального закона, направленного на
совершенствование системы третейского судопроизводства
В соответствии с п. 11 Перечня поручений Президента РФ (№ Пр-3086
от 27.12.2013г.) по реализации Послания Президента РФ Федеральному
Собранию РФ от 12 декабря 2013 года и п. 55 Поручений Председателя
Правительства РФ от 31.12.2013 года №ДМ–П13–9589, Правительством РФ
(Минюст РФ и Минэкономразвития РФ) совместно с ТПП РФ и РСПП
ведется работа по подготовке федерального закона, направленного на
совершенствование системы третейского судопроизводства.
Во исполнение указанного поручения в настоящий момент
подготовлены проекты федерального конституционного закона «О внесении
изменений в Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах
152
в Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «О
третейских судах и арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской
Федерации»» и федеральных законов «О третейских судах и арбитраже
(третейском разбирательстве) в Российской Федерации», «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи
с принятием Федерального закона «О третейских судах и арбитраже
(третейском разбирательстве) в Российской Федерации»», «О внесении
изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской
Федерации и в Федеральный закон «О страховых взносах в Пенсионный
фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской
Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».
Безусловным достоинством законопроектов следует считать
направленность на создание современного и эффективного механизма
правового
регулирования
института
арбитража
(третейского
разбирательства) в Российской Федерации с учетом мировой практики в
области регулирования деятельности третейских судов. В то же время
проекты отражают современное состояние данного института в Российской
Федерации,
что выражается, прежде всего, в сохранении двух
законодательных актов о третейском судопроизводстве. Один из них
направлен на регулирование вопросов международного коммерческого
арбитража, второй – на разрешение споров, главным образом, национального
характера.
ТПП РФ также поддерживает сохранение в законопроектах
либерального подхода к арбитрабельности споров, рассматриваемых
третейскими судами, с прямым перечислением в законе категорий споров,
признаваемых
неарбитрабельными.
В
условиях
сложившейся
правоприменительной
практики по данному вопросу такой подход
представляется правильным и своевременным.
ТПП
РФ
также
поддерживает
предложение
установить
разрешительный порядок создания постоянно действующих третейских
судов только в форме некоммерческих организаций, не имеющих членства и
не распределяющих прибыль учредителям. Подобный подход будет
способствовать решению одной из основных целей совершенствования
законодательства о третейском судопроизводстве – устранить «карманные»
третейские суды и мошеннические схемы, связанные с использованием
третейских судов.
В законопроектах справедливо предлагается сохранить действующий
правовой статус в отношении третейских судов при ТПП РФ и региональных
ТПП, поскольку возможность создания третейских институтов при торговопромышленных палатах прямо предусмотрена Законом РФ от 07.07.1993
№5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации».
ТПП РФ поддерживает предложение сохранить в качестве приложений
к Закону о МКА Положений «О Международном коммерческом
арбитражном суде при ТПП РФ» и «О Морской арбитражной комиссии при
153
ТПП РФ». Данные арбитражные институты на протяжении более 80 лет
достойно выдерживают конкуренцию международных арбитражных центров
и являются национальным достоянием России. Предложения ТПП РФ по
сохранению особого статуса МКАС и МАК при ТПП РФ были поддержаны
Президентом РФ В.В. Путиным.
Предложения ТПП России к проекту
федерального закона «О третейских судах и арбитраже (третейском
разбирательстве) в Российской Федерации»
1. С учетом положительного опыта применения Федерального закона
от 24.07.2002 № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации»
представляется целесообразным включить в текст проектируемого закона
оправдавшие себя на практике нормы действующего федерального закона.
К ним, в частности, относятся нормы, связанные с:
 рассмотрением правил постоянно действующего третейского суда в
качестве неотъемлемой части третейского соглашения, если стороны не
договорились об ином;
 основными принципами третейского разбирательства;
 принятием третейским судом обеспечительных мер;
 обязанностью сторон добровольно исполнить решение третейского
суда;
 обязанностью хранения дел судов ad hoc исключительно в
государственных судах;
 определением порядка и сроков добровольного исполнения
решения третейского суда;
 невозможностью пересмотра решения третейского суда по
существу государственным судом.
2. ТПП РФ в целом положительно оценивает предложение,
содержащееся в законопроекте, иметь в составе действующего арбитражного
учреждения формируемый выборным путем комитет по назначениям или
иной коллегиальный орган с аналогичными функциями, который будет
решать вопросы, связанные с формированием состава арбитража, отводами,
прекращением полномочий и заменой арбитров.
Как показывает практика деятельности международных коммерческих
арбитражей, формирование подобных органов происходит либо по принципу
назначения (Арбитражный институт торговой палаты г. Стокгольма), либо по
смешанному принципу назначения и выборности (МКАС и МАК при ТПП
РФ).
Для Российской Федерации более подходящим будет использование
смешанного принципа, опыт использования которого оправдал себя на
практике.
Например, в МКАС при ТПП РФ в состав Президиума входят по
должности Председатель МКАС и его заместители, а также девять лиц,
избираемых сроком на 5 лет из списка арбитров общим собранием арбитров,
154
включенных в указанный список, и три лица, назначаемые Президентом ТПП
РФ, включая представителя бизнес-сообщества.
3. В отношении юридических лиц, предлагающих на постоянной
основе назначение арбитров в судах ad hoc, ТПП РФ считает необходимым
установить требования, аналогичные требованиям законопроекта к
постоянно действующим арбитражным учреждениям как в части
организационно - правовой формы юридического лица, так и в части
получения разрешения администрировать соответствующие споры в
Межведомственном экспертном совете при Минюсте России.
Предложения ТПП России к проекту
федерального закона «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона «О третейских судах и арбитраже (третейском
разбирательстве) в Российской Федерации»»
1. Статьей 9 проекта федерального закона «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона «О третейских судах и арбитраже (третейском
разбирательстве) в Российской Федерации»» (далее – статья 9 проекта
федерального закона о внесении изменений в отдельные законодательные
акты) предлагается внести изменения в Закон о МКА.
ТПП РФ полагает, что Закон о МКА необходимо привести в
соответствие с поправками 2006 г. в Типовой закон ЮНСИТРАЛ, используя
при этом текст Законопроекта № 583004-5 «О внесении изменений в Закон
Российской Федерации «О международном коммерческом арбитраже» и
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации», который был
направлен на решение этой задачи и принят Государственной Думой РФ в
первом чтении.
Общий подход ТПП РФ к изменениям в Закон МКА заключается в том,
чтобы Закон о международном коммерческом арбитраже был максимально
приближен к Типовому закону ЮНСИТРАЛ. Такой подход может
обеспечить Российской Федерации предсказуемость и прозрачность для
иностранных инвесторов, поскольку Типовой закон ЮНИСТРАЛ положен в
основу многих национальных актов о международном коммерческом
арбитраже.
2. Согласно статье 9 проекта федерального закона о внесении
изменений в отдельные законодательные акты функции Президента ТПП РФ
в области содействия международному коммерческому арбитражу
передаются государственным судам.
ТПП РФ считает, что указанные функции целесообразно сохранить за
Президентом ТПП РФ в отношении международных коммерческих
арбитражей, которые проводятся на территории Российской Федерации.
Данные функции определены Законом о МКА (п.1 ст. 6, п. 3,4 ст. 11, п.3 ст.
13, ст. 14), не противоречат Типовому закону ЮНСИТРАЛ (ст. 6),
155
Европейской конвенции о внешнеторговом арбитраже 1961 г. и успешно
выполнятся Президентом ТПП РФ на протяжении более двадцати лет.
Экспертное сопровождение законопроектов, находящихся на
рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации
ТПП РФ ведет экспертное сопровождение законопроектов,
находящихся на рассмотрении в Государственной Думе Российской
Федерации:
- № 583004-5 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации
«О международном коммерческом арбитраже» (в части совершенствования
норм в связи с изменением положений Типового закона о международном
торговом арбитраже) (второе чтение);
- № 121844-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных
процедур» (первое чтение). В законопроекте сформулированы общие
положения о примирительных процедурах, обозначены принципы их
проведения и основные разновидности (переговоры, посредничество,
медиация, судебное примирение).
Предложения организационного характера
Развивать сотрудничество с системой государственных арбитражных
судов Российской Федерации с целью совершенствования процедур
оспаривания и исполнения решений третейских судов и выработки
единообразной практики применения законодательства о третейском
разбирательстве и медиации.
Совместно с Российским центром содействия третейскому
разбирательству проводить работу по повышению квалификации третейских
судей и сотрудников секретариатов третейских судов.
Поддерживать высокий авторитет действующих при ТПП России
международных арбитражей и третейских судов, обеспечивать соответствие
их
деятельности
потребностям
современных
экономических
и
инвестиционных отношений.
Создавать при торгово-промышленных палатах органы по
урегулированию конфликтов и разногласий с участием посредников
(объединений медиаторов). Популяризировать их потенциал в деловой среде.
Организовать переподготовку и аттестацию медиаторов Коллегии
посредников при ТПП РФ на профессиональной основе.
Внедрять в процессуальную деятельность арбитражных органов при
ТПП России инновационные информационные технологии, современные
программно-технические средства, оптимизирующие процедуры разрешения
споров и способствующие оперативному рассмотрению дел.
156
Раздел 18. Законодательство о транспорте
Регулирование перевозок грузов автомобильным транспортом
В конце 2013 – начале 2014 года начал прорабатываться вопрос о
необходимости урегулировать порядок осуществления перевозок грузов
автомобильным транспортом по территории Российской Федерации и
установить определенные правила игры для всех участников рынка. В рамках
этого процесса транспортными компаниями, страховщиками, органами
государственной власти и представителями ТПП России был совместно
подготовлен проект федерального закона «Об организации перевозок грузов
автомобильным транспортом в Российской Федерации».
Указанный проект федерального закона направлен на регулирование
отношений, связанных с организацией перевозок грузов автомобильным
транспортом в Российской Федерации, в том числе отношений, связанных с
допуском индивидуальных предпринимателей и юридических лиц к таким
перевозкам и организацией контроля за их осуществлением.
Основными целями проекта закона являются: формирование правовых
условий и механизмов, обеспечивающих защиту интересов потребителей
транспортных услуг, повышение качества, безопасности и экологичности
перевозок грузов автомобильным транспортом.
Проект устанавливает определенные требования в области обеспечения
безопасности дорожного движения, в частности владельцы грузовых
транспортных средств обязаны:
1) использовать для перевозок грузовые транспортные средства,
зарегистрированные в соответствии с законодательством Российской
Федерации о государственной регистрации транспортных средств;
2) допускать к управлению грузовыми транспортными средствами лиц,
имеющих удостоверение на право управления транспортными средствами
соответствующих категорий, прошедших в установленном порядке
обязательное медицинское освидетельствование (переосвидетельствование),
а также предрейсовый медицинский осмотр;
3) обеспечить соблюдение установленных законодательством
Российской Федерации режимы труда и отдыха водителей и др.
Также устанавливаются требования к осуществлению технического
обслуживания и ремонта грузовых транспортных средств.
Так, например, федеральный орган исполнительной власти,
осуществляющий функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, устанавливает
минимальный перечень работ и услуг по техническому обслуживанию и
ремонту грузовых транспортных средств, необходимых для их поддержания
в технически исправном состоянии. При этом владелец грузового
транспортного средства может осуществлять работы при наличии у него
сертификата соответствия на выполнение данных работ самостоятельно или
заключить договор на выполнение указанных работ.
157
Особое внимание заслуживают нормы, которые устанавливают, что
индивидуальные
предприниматели
и
коммерческие
организации
допускаются к деятельности по перевозке грузов за плату на основании
решения, принимаемого региональной торгово-промышленной палатой,
образованной на территории одного или нескольких субъектов Российской
Федерации, в которых осуществлена государственная регистрация указанных
субъектов предпринимательства.
Более того, проектом закона предложено подтверждать финансовую
состоятельность перевозчика, что в свою очередь будет дополнительной
гарантией для грузовладельцев. Среди подтверждающих финансовую
состоятельность документов следует выделить договор страхования риска
ответственности за причинение ущерба, связанного с утратой, порчей или
повреждением принятого к перевозке груза. При этом ТПП России будет
вести реестр страховых организаций и обществ взаимного страхования
автомобильных перевозчиков, тем самым, создав условия для отсева
страховых организаций однодневок, не имеющих ни желания, ни
возможностей осуществлять страховые выплаты.
Транспортная безопасность
В начале 2014 года был принят Федеральный закон № 15-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности».
Закон направлен на защиту транспортного комплекса от актов
незаконного вмешательства, в том числе террористических актов. В
частности, изменениями усилена уголовная ответственность за нарушение
требований в области транспортной безопасности, установленная статьей
263.1 УК РФ. Теперь за совершение данного преступления будет грозить до 8
лет лишения свободы. Одновременно усилена административная
ответственность за нарушение аналогичных требований при условии, что
совершенные действия (бездействия) не содержат признаков преступления. В
соответствии с поправками в статью 11.15.1 КоАП РФ гражданам,
совершившим данное правонарушение, может быть назначен штраф в
размере до 30 тысяч рублей либо арест на срок до 10 суток. При этом
требования по соблюдению транспортной безопасности для граждан,
следующих или находящихся на объектах транспортной инфраструктуры или
транспортных средствах, по видам транспорта будут установлены
Правительством РФ. Кроме того, законом предусматривается создание зон
транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры с
особым режимом прохода (проезда) граждан (транспортных средств) и
проноса (провоза) грузов, багажа, ручной клади, личных вещей либо
перемещения животных. Законом подробно регламентируется порядок
проведения досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности.
Организация
досмотра
возложена
на
субъектов
транспортной
инфраструктуры и перевозчиков.
158
Граждане, отказавшиеся от досмотра, не будут допускаться в зоны
транспортной безопасности. Помимо этого, определяются требования к
подразделениям транспортной безопасности, созданным для защиты
объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств первой и
второй категорий от актов незаконного вмешательства. Законом допускается
проверка субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков на
соблюдение требований транспортной безопасности с использованием тестпредметов, имитирующих оружие и взрывчатые вещества.
Регулирование железнодорожных грузоперевозок
12 ноября 2013 года Государственная Дума приняла в первом чтении
законопроект №319967-6 «О внесении изменений в Федеральный закон
«Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» и
Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в Российской
Федерации».
Данный законопроект направлен на установление платности
нахождения порожних и груженых вагонов на инфраструктуре, а также
устанавливает
порядок
согласования
перевозки
порожнего
железнодорожного подвижного состава.
ТПП России инициировала пакет поправок ко второму чтению в
Государственной думе, которые сводятся к следующему.
Концепция законопроекта не полностью отражает перечень лиц,
способных создать дефицит пропускных способностей на инфраструктуре
общего пользования.
В законопроекте отсутствуют перевозчик и владелец инфраструктуры
общего пользования, как субъекты права, обладающие достаточными
техническими и технологическими возможностями наиболее эффективно
выстраивать и управлять перевозочным процессом или создавать
затруднения в прохождении порожних и груженых вагонов на сети.
Законопроект не решает проблему дефицита локомотивной тяги, из-за
которого стоят брошенные поезда, как груженые, так и порожние, а также
проблемы неэффективной диспетчеризации (когда по согласованной заявке,
грузы и порожние вагоны систематически не доставляются в срок и
грузовладельцы несут за это ответственность, как перед контрагентами, за
несвоевременную поставку готовой продукции, так и перед ОАО «РЖД» - за
невыполнение согласованных заявок на перевозку по конкретной дате,
неритмичность подачи груженого/порожнего подвижного состава).
Изменение понятия «оператор» (ст.2 Федерального закона №17-ФЗ «О
железнодорожном транспорте в Российской Федерации»), приведет к
безакцептному списанию перевозчиком с грузовладельца платежей
(штрафов, сборов, плат) за нарушения, допущенные оператором;
многочисленные судебные тяжбы с оператором и перевозчиком, как
следствие - расходы на увеличение персонала, обусловленное ростом
159
функций грузовладельца, связанных с перевозкой производимых грузов,
расширением юридических служб и судебные издержки.
Технические решения системы контроля и учета нахождения
подвижного состава на путях общего или необщего пользования в рамках
инфраструктуры ОАО «РЖД» и предприятий-владельцев мест необщего
пользования (подъездных путей) на территории Российской Федерации по
состоянию на ноябрь 2013 года не реализованы. В рамках сложившейся
практики документального оформления подачи подвижного состава на пути
необщего пользования и вывода с данных путей, оно осуществляется в
ручном режиме сотрудниками ОАО «РЖД», с оформлением документов на
бумажном носителе (памяток приёмосдатчика и ведомостей подачи-уборки
вагонов). Принятие законопроекта в предлагаемой редакции влечет
значительные коррупционные риски при оформлении данных документов.
Принятию законопроекта в первоначальной редакции также
препятствуют противоречия с действующим законодательством.
1)
Гражданский
кодекс
Российской
Федерации
возлагает
ответственность за подачу исправных транспортных средств на перевозчика.
П.1 ст. 791 ГК РФ (Подача транспортных средств, погрузка и выгрузка
грузов) устанавливает обязанность перевозчика подачи исправного
транспортного средства для перевозки конкретного груза и в срок.
Предлагаемые изменения в ст.20 и 94 Устава противоречат данной
статье, т.к. освобождают перевозчика от ответственности за техническую
пригодность вагонов и возлагают на грузоотправителя обязанность по замене
подвижного состава.
Переложение этой обязанности на грузоотправителя нарушает основы
правового регулирования в этой сфере, поскольку в силу п. 2 ст. 3 ГК РФ,
нормы гражданского права, содержащиеся в Уставе, не должны
противоречить нормам Гражданского кодекса Российской Федерации.
Также нарушается п.3 ст.1 Федерального закона №17-ФЗ «О
железнодорожном
транспорте
в
Российской
Федерации»:
«Функционирование железнодорожного транспорта осуществляется исходя
из принципа доступности и безопасности качества оказываемых услуг».
2) П.1 Ст.8 Федерального закона №17-ФЗ «О железнодорожном
транспорте в Российской Федерации», устанавливает: «Тарифы, сборы и
плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг),
относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в
соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» и
иными правовыми актами Российской Федерации».
Ст.4 Федерального закона от 17.08.1995 г. №147 «О естественных
монополиях» устанавливает, что железнодорожные перевозки регулируются,
как естественно-монопольные услуги, т.е. цена оказываемых услуг в этой
сфере регулируется уполномоченным федеральным органом.
Предложения в статьи 31, 39, 44 действующего Устава
предусматривают размер платы за простои на инфраструктуре общего
160
пользования «по соглашению сторон», что противоречит указанным выше
статьям, а также антимонопольному регулированию п. 8, 9 ст.4, п.1, 6, 8 ст.10
Федерального закона от 26.07.2006 г. №135 «О защите конкуренции»,
которые предусматривают: «недопущение, ограничение, устранение
конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе,
посредством установления различных цен (тарифов) на один и тот же товар
не обоснованных экономически или технологически» (предложения в ст.12,
31, 39, 44 действующего Устава).
3) П.4 ст.1, п.1 ст.10 ГК РФ гласит: «Никто не вправе извлекать
преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения. Не
допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением
причинить вред другому лицу, а также иное заведомо недобросовестное
осуществление гражданских прав (злоупотребление правом)».
Однако, предложения в статью 33, 36 Устава противоречат общим
принципам гражданского законодательства, которое имеет большую
юридическую силу, чем отраслевые законы.
Практика неравномерной подачи порожних и груженых вагонов,
снятие ответственности с перевозчика за пригодность вагона к погрузке
конкретного груза (предусмотренная предложениями законопроекта в ст.ст.
20, 94 Устава), в совокупности с данными статьями направлена на
систематическое извлечение прибыли монополистом при полном отсутствии
с его стороны каких-либо попыток повысить качество оказываемых услуг и
конструктивно решать вопросы разгрузки инфраструктуры общего
пользования.
Таким образом, рассматриваемый законопроект не отвечает
государственным подходам и балансу интересов всех участников
перевозочного процесса на железнодорожном транспорте, не является
решением задач железнодорожного транспорта по бесперебойному и
устойчивому функционированию железнодорожного транспорта, а также
предоставлению качественных и доступных услуг (ст.1 №17-ФЗ).
ОАО «РЖД», как владельцу инфраструктуры и перевозчику, нет
смысла повышать качество своей работы, совершенствоваться. Все недочеты
своей работы в соответствии с данным законопроектом будут переложены на
грузовладельцев (в первую очередь) и на операторов железнодорожного
подвижного состава.
Для промышленных предприятий принятие данного законопроекта в
предлагаемой редакции приведет:
- к росту транспортных затрат (по экспертным оценкам рост
транспортных затрат составит около 20%) при одновременном ухудшении
качества перевозки (т.к. мотивация к эффективной работе перевозчика и
владельца инфраструктуры для преодоления инфраструктурных ограничений
в данном законопроекте отсутствует), как следствие - к снижению
конкурентоспособности отечественных производителей на внешнем и
161
внутренних рынках, в том числе и в рамках единого экономического
пространства;
-к нарушению ритмичности производства промышленного сектора всех
отраслей-потребителей услуг железнодорожного транспорта (вплоть до
полной остановки);
-к банкротству предприятий операторского бизнеса, предприятий
промышленного железнодорожного транспорта и обслуживаемых ими
предприятий-грузовладельцев (малого, среднего бизнеса и части крупных
предприятий).
Налогообложение предпринимателей в сфере транспорта
В секторе перевозок грузов автомобильным транспортом отмечается
необходимость создания условий для приобретения российскими
перевозчиками современной автотранспортной техники, обеспечивающей
высокую конкурентоспособность на международном рынке транспортных
услуг.
Также о необоснованно высоком уровне налогообложения участников
автотранспортного рынка России отмечалось на одном из заседаний
Консультационного совета по иностранным инвестициям в России. В
частности, экспертами данного совета на основании проведенного
сравнительного анализа была приведена информация о том, что в России
затраты на перевозки автомобильным транспортом в расчете на 1 км (без
учета заработной платы водителей) соизмеримы с аналогичными расходами в
странах ЕС либо их превосходят. В целом участники автотранспортного
рынка России платят в 1,5 раза больше налогов по сравнению с ЕС, и
показатели физического износа в 3 раза выше.
Таким образом, с целью достижения основных задач, предусмотренных
Транспортной стратегией Российской Федерации до 2030 года, в текущих
условиях представляется необходимым принимать активные меры по
следующим направлениям:
- унификация условий налогообложения автотранспортных операторов,
в том числе по взиманию транспортного налога, в странах, участвующих в
формировании ЕЭП, а также ЕврАзЭС;
- снижение ставок утилизационного сбора до минимального значения
при приобретении подвижного состава, соответствующего наивысшим
экологическим стандартам;
- установление на экономически обоснованном уровне размера платы в
отношении транспортных средств с разрешенной максимальной массой
свыше 12 тонн, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования
федерального значения.
Особенности применения специальных налоговых режимов при
осуществлении автомобильных грузоперевозок
162
Одним из видов специальных налоговых режимов, который широко
используется субъектами малого и среднего предпринимательства,
оказывающими автотранспортные услуги, является упрощенная система
налогообложения с объектом налогообложения доходы, уменьшенные на
величину расходов. При этом действующая редакция статьи 346.16
Налогового кодекса РФ, которой установлен перечень расходов,
уменьшающих налогооблагаемую базу при данном налоговом режиме, не
учитывает особенности оказания автотранспортных услуг.
В частности, у автотранспортных компаний, осуществляющих доставку
грузов в международном сообщении, существенную долю затрат составляют
расходы на приобретение транспортных и иных документов, необходимых
для осуществления перевозок, в том числе разрешений на проезд по
территории иностранных государств, книжек МДП (таможенный документ),
а также на уплату сборов за пользование транспортной инфраструктурой на
территории иностранных государств. Доля таких расходов может достигать
20 - 25 процентов от общих эксплуатационных затрат международных
автоперевозчиков, которые, как правило, являются неизбежными.
Кроме того необходимо учитывать, что в Российской Федерации в
ближайшее время запланировано расширение эксплуатации отдельных
федеральных автомобильных дорог или их участков на платной основе, а
также ожидается введение платы за проезд по автомобильным дорогам
транспортных средств с разрешенной максимальной массой свыше 12 тонн.
Невозможность исключения таких расходов из налогооблагаемой базы
автотранспортными компаниями, применяющими упрощенную систему
налогообложения, приводит к росту налоговой нагрузки и существенно
снижает эффективность применения данного налогового режима.
Для создания правовых оснований учета данных расходов при
определении
налогооблагаемой
базы
при
упрощенной
системе
налогообложения предлагается дополнить пункт 1 статьи 346.16 Налогового
кодекса РФ, новыми подпунктами 37 и 38, следующего содержания:
"37) расходы на приобретение транспортных, товаросопроводительных
и иных документов, связанных с осуществлением перевозок грузов и
пассажиров;
38) расходы за проезд по платным автомобильным дорогам, на уплату
дорожных сборов и прочих затрат, связанных с использованием
транспортной инфраструктуры.".
Особенности исчисления и уплаты транспортного налога
компаниями, осуществляющими автомобильные перевозки.
Для автоперевозчиков Республики Беларусь и Украины национальным
законодательством не предусмотрена уплата налогового платежа,
аналогичного транспортному налогу в Российской Федерации. В Республике
Казахстан годовая сумма налога на большегрузные транспортные средства
составляет около 2 700 рублей, что более чем в 10 раз ниже аналогичного
163
налогового платежа, установленного для российских автотранспортных
компаний.
В Российской Федерации, в частности, по сравнению с Республикой
Казахстан существенно выше не только ставки транспортного налога, но и по
ряду других основных налоговых платежей - налогу на прибыль
организаций, НДС, налогу на доходы физических лиц, налоговым платежам с
фонда оплаты труда.
Одним из важнейших условий развития российской экономики
является, прежде всего, технологическое обновление, модернизация
производства. Данный фактор в полной мере относится и к сектору
автомобильного транспорта. В структуре парка российских международных
автоперевозчиков свыше 40 процентов транспортных средств имеют срок
эксплуатации 7 лет и более, что превышает экономически целесообразный
срок эксплуатации подвижного состава при осуществлении перевозок грузов
в международном сообщении и требуется их замена.
В соответствии с Транспортной стратегией Российской Федерации до
2030 года задача по развитию транспортного комплекса рассматривается
Правительством России как одна из приоритетных точек роста в целом
национальной экономики. Без использования стимулирующей функции
налоговой системы данная задача является недостижимой.
При рассмотрении в Правительстве России вопроса об использовании в
качестве одного из основных источников формирования дорожных фондов
акцизов на моторное топливо и принятого решения поэтапного их
повышения в течение 2011-2013 гг., предусматривалась необходимость
принятия компенсационных мер за счет отмены либо существенного
уменьшения ставок транспортного налога. Вместе с тем, ранее
предложенный механизм принятия компенсационных мер за счет снижения
базовых ставок транспортного налога, установленных в Налоговом кодексе
Российской Федерации, на практике не реализован. В результате, начиная с
2011 года, совокупная налоговая нагрузка и затраты автотранспортных
компаний, существенно выросли, а в течение 2012 – 2013 годов
предусмотрено дальнейшее повышение ставок акцизов на моторное топливо.
Таким образом, российские автоперевозчики вынуждены в настоящее
время оплачивать транспортный налог в прежнем размере, который в расчете
на 1 седельный тягач достигает 35 тысяч рублей в год и более и нести
дополнительные затраты, вызванные ростом акцизов на моторное топливо.
Такие расходы автотранспортных компаний, осуществляющих перевозки
груза в международном сообщении, в условиях 2012 года составляют, по
экспертным оценкам, около 35 тысяч рублей в год на один автопоезд (без
учета реального повышения стоимости моторного топлива).
Кроме того, необходимо учитывать, что, по информации ФНС России,
транспортный налог с точки зрения его администрирования является
сложным, наблюдается низкая собираемость налога (в ряде регионов его
164
собираемость составляет 50 - 60 %), а его администрирование при этом
является достаточно затратным.
165
Раздел 19. Правовое регулирование выставочно-ярмарочной и
конгрессной деятельности
Нормативное правовое регулирование выставочно-ярмарочной и
конгрессной деятельности (далее – ВЯиКД) в Российской Федерации
осуществляется комплексом федеральных законов и нормативных правовых
актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов
исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации,
регламентирующих отдельные стороны и элементы ВЯиКД.
К международным документам, регулирующим ВЯиКД, участницей
которых является Российская Федерация, относятся:
- Парижская конвенция 22 ноября 1928 г. о международных
выставках;
- Соглашение с государствами-участниками СНГ «О развитии
выставочно-ярмарочной деятельности в Содружестве Независимых
Государств» от 26 мая 1995 г.;
Соглашение о взаимодействии в области рекламно-выставочной
деятельности в сфере военно-экономического сотрудничества между
государствами – членами Организации Договора о коллективной
безопасности (г. Душанбе, 6 октября 2007 г.);
Концепция рекламно-выставочной деятельности в области
военно-экономического сотрудничества государств – членов Организации
Договора о коллективной безопасности (г. Бишкек, 6 октября 2011 г.);
- Таможенная конвенция о карнете АТА (Admission Temporaire Temporary Admission) для временного ввоза товаров (Брюссель, 6 декабря
1990 г.);
- Конвенция о временном ввозе (Стамбул, 26 июня 1990 г.);
- двусторонние соглашения Российской Федерации о торговоэкономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве с
иностранными государствами, содержащие отдельные положения,
касающиеся выставочно-ярмарочной и конгрессной деятельности.
Действуют
также
соглашения
о
сотрудничестве
между
территориальными
торгово-промышленными
палатами
России
и
иностранными палатами, а также партнерскими организациями за рубежом, в
которых содержатся статьи о сотрудничестве в области ВЯиКД.
С января 2010 года в Российской Федерации введен в действие
национальный стандарт «Деятельность выставочно-ярмарочная. Термины и
определения. ГОСТ Р 53103-2008», в котором официально приведена и
систематизирована терминология, используемая при осуществлении
выставочно-ярмарочной деятельности. А с января 2011 года введен
национальный стандарт «Конгрессная деятельность. Термины и определения.
ГОСТ Р 53524-2009», согласно которому конгрессная деятельность является
предпринимательской
деятельностью,
направленной
на
создание
благоприятных условий для персонифицированного обмена информацией,
166
деловых и научных контактов с целью установления и развития отношений
между изготовителями товаров, поставщиками услуг и потребителями
товаров и услуг, осуществляемая в процессе организации и проведения
конгрессных мероприятий.
Ряд нормативных документов по ВЯиКД, в частности концепций и
программ развития, подготовлен в субъектах Российской Федерации
(г. Москва, г. Санкт-Петербург, Нижегородская обл., Тверская обл.,
Костромская обл., Самарская обл., Мурманская обл., Республики Карелия и
Чувашия и др.).
Однако в целом можно констатировать, что нормативно-правовое
регулирование в сфере ВЯиКД значительно отстает от других отраслей по
степени нормативной обеспеченности.
Наиболее актуальные задачи и проблемы, подлежащие решению
Координация конгрессной деятельности, также как и выставочной,
должна осуществляться на уровне общественных структур, отраслевых
союзов (ассоциаций), торгово-промышленных палат, предпринимательских и
выставочных
союзов,
призванных
способствовать
становлению
цивилизованного рынка конгрессных услуг.
В области конгрессной деятельности, важным элементом координации
и
усовершенствования
государственной
поддержки
конгрессной
деятельности является создание национального (городского) Конгрессного
бюро с целью организации активной маркетинговой деятельности по
продвижению
конгрессных
возможностей
страны
(города)
на
международном и внутреннем рынках.
Во многом благодаря активной деятельности конгрессных бюро такие
страны как Германия, Франция, Великобритания и другие занимают
лидирующие позиции в мире по числу проводимых международных
конгрессных
мероприятий.
Бюро
не
занимаются
коммерческой
деятельностью (за исключением Австралии). Их целью является
продвижение региона.
Российские конгресс-бюро – это бюро крупных городов: АНО
«Конгрессно-выставочное бюро Москвы», НП «Конгресс (конвеншн) бюро
Санкт-Петербурга», «Конгресс-бюро г. Екатеринбурга», «Конгресс-визитбюро» г. Сочи. Их основная цель – совершенствование системы конгрессновыставочной мероприятий своего города для формирования положительного
имиджа и позиционирования его как международного делового и
туристического центра.
Создание конгресс-бюро крупных городов России не решило все
имеющиеся в конгрессной отрасли проблемы. Остается ряд нерешенных
проблем, связанных с вопросами сотрудничества с большим количеством
международных ассоциаций, разработкой стандартов оценки качества
167
конгрессных услуг, системы добровольной сертификации услуг участников
рынка, разработкой и введением системы статистического учета и др.
Основные направления по совершенствованию нормативно-правового
регулирования ВЯиКД в Российской Федерации были обозначены на
заседании «круглого стола» по вопросам развития данного вида
деятельности, которое состоялось в Совете Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации 5 июня 2013 года.
Прежде всего, необходимо утвердить разработанную Концепцию
развития выставочно-ярмарочной и конгрессной деятельности в Российской
Федерации.
Систему
нормативного
правового
регулирования
ВЯиКД
целесообразно привести в соответствие со сложившейся в Российской
Федерации иерархией и структурой нормативных правовых документов,
регулирующих деятельность основных отраслей экономики.
В связи с отсутствием в настоящее время ряда элементов этой
системы необходимо:
- разработать Концепцию федерального закона «О выставочноярмарочной и конгрессной деятельности Российской Федерации»;
- разработать проект федерального закона «О выставочно-ярмарочной
и конгрессной деятельности в Российской Федерации»;
- внести изменения и дополнения в некоторые положения
действующих нормативных правовых актов, регулирующих выставочноярмарочную и конгрессную деятельность: в части налогообложения
земельных участков, находящихся под выставочными комплексами либо
определения размеров арендной платы за пользование такими участками,
таможенного оформления выставочных грузов, рекламы и перемещения
алкогольной продукции на продовольственных выставках, оценки заявок на
право организации российских экспозиций за рубежом, оказания
государственной поддержки российским организациям – субъектам малого и
среднего бизнеса в продвижении их товаров, работ, услуг на внутреннем и
внешних рынках посредством их участия в выставочно-ярмарочных и
конгрессных мероприятиях;
- разработать
федеральную
целевую
программу
«Развитие
выставочно-ярмарочной и конгрессной деятельности в Российской
Федерации на период до 2020 года»;
- перевести в статус национальных стандартов международные
стандарты, разработанные ТК/ИСО (ПК) 237 «Выставочная терминология»;
- разработать комплекс стандартов, регламентирующих основные
положения, общие требования, методы контроля для сферы выставочноярмарочной и конгрессной деятельности.
На федеральном уровне основой системы нормативного регулирования
ВЯиКД должен стать федеральный закон «О выставочно-ярмарочной и
конгрессной деятельности в Российской Федерации».
168
Представляется, что с учетом международного опыта правового
регулирования в области ВЯиКД в данном законе должно найти отражение, в
частности, следующее:
- определение сферы действия закона;
- определение правового положения участников ВЯиКД;
- определение прав и обязанностей участников ВЯиКД, а также мер их
ответственности;
- установление специального порядка проведения выставочноярмарочных и конгрессных мероприятий с целью недопущения случаев
недобросовестной конкуренции, формально не подпадающих под действие
антимонопольного законодательства;
- установление возможности изъятий выставочно-ярмарочных и
конгрессных мероприятий из сферы действия некоторых законодательных
актов (например, Федерального закона «О рекламе»);
- определение мер государственной поддержки субъектов,
занимающихся ВЯиКД;
- определение принципов государственно-частного партнерства в
осуществлении ВЯиКД;
- разделение компетенций в сфере ВЯиКД между федеральными
органами исполнительной власти и органами власти субъектов Российской
Федерации;
- порядок и формы осуществления государственной поддержки
участников ВЯиКД;
- регламентация взаимодействия органов государственной власти с
профессиональными объединениями предпринимателей в области ВЯиКД;
- координация проведения выставок, ярмарок и конгрессов, как на
национальном, так и на международном уровнях;
- определение критериев отбора выставочно-ярмарочных мероприятий,
имеющих стратегическое значение для российской экономики с присвоением
им статуса выставок федерального и межрегионального значения;
- гарантии при инвестировании в строительство выставочноярмарочных и конгрессных объектов.
Также необходимо внесение изменений и дополнений в ряд
действующих федеральных законов, так или иначе затрагивающих вопросы
ВЯиКД.
В работе выставочных операторов при организации и проведении
выставок по пищевой тематике в настоящее время возникают определенные
трудности, связанные с применением законодательства об обороте
алкогольной продукции и о рекламе. В связи с изменением законодательства
возник ряд вопросов по участию в выставках компаний, производящих и
реализующих алкогольную продукцию, поскольку действующие редакции
федеральных законов «О рекламе» и «О государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
169
продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной
продукции» абсолютно не учитывают специфики такой отрасли экономики
как выставочно-ярмарочная и конгрессная деятельность.
В соответствии с указанными законами запрещена реклама
алкогольной продукции в выставочных залах, а также хранение в
выставочных павильонах образцов продукции и т.д.
Исходя из этого, сама возможность участия производителей
алкогольной продукции в выставках ставится под сомнение, вследствие чего
потребители лишаются возможности отличить качественную продукцию от
суррогата.
ТПП России активно участвует в разработке предложений по вопросам
совершенствования законодательства об обороте алкогольной продукции и о
рекламе при проведении выставочных мероприятий. В рамках созданной
рабочей
группы
с
участием
представителей
ФАС России
и
Росалкогольрегулирования были разработаны предложения по оптимизации
проведения специализированных выставок алкогольной продукции.
В частности, предлагается внести изменения в положения Федерального
закона «О государственном регулировании производства и оборота
этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об
ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» в части
отмены требования о наличии лицензии для хранения алкогольной
продукции, предназначенной для использования в качестве образцов на
специализированных выставках алкогольной продукции (на текущий момент
без лицензии осуществляется только ввоз на территорию РФ и вывоз из РФ
таких образцов), а также в положения Федерального закона «О рекламе» в
части возможности проведения дегустаций в выставочных павильонах при
проведении специализированных выставок (в настоящее время дегустация
спиртных напитков должна проводиться только в дегустационных залах при
стационарных торговых объектах).
В феврале т.г. в Государственную Думу депутатом В.Ф. Звагельским
внесен проект федерального закона № 443660-6 о внесении изменений в
закон о госрегулировании алкогольной продукции. Законопроект направлен
на установление особенностей реализации алкогольной продукции в
предприятиях
общественного
питания.
В
частности,
проектом
предусмотрены изменения, согласно которым отменяются требования о
наличии лицензии для хранения алкогольной продукции, предназначенной
для использования в качестве образцов на выставках и для проведения
сертификации. Данное изменение частично отражает предложения рабочей
группы ТПП России по оптимизации проведения специализированных
выставок алкогольной продукции.
В настоящее время в системе ТПП России ведется проработка
указанного законопроекта с целью включения в него положений,
направленных также на оптимизацию проведения дегустаций при
проведении выставочных мероприятий.
170
Совершенствования действующих нормативных правовых актов
требуют и вопросы, связанные с таможенным правом.
С момента вступления России во Всемирную торговую организацию,
присоединения к Киотской конвенции об упрощении и гармонизации
таможенных процедур, а ранее к конвенции о карнете АТА и Стамбульской
конвенции о временном ввозе, обозначились тенденции к сближению
рамочных стандартов Всемирной таможенной организации, положений
упомянутых конвенций с таможенным законодательством Таможенного
союза (ТС) и России.
Международный опыт нормативного правового обеспечения
выставочно-ярмарочной деятельности свидетельствует о целесообразности
внесения изменений и дополнений в действующее таможенное
законодательство и нормативные правовые акты ТС и России, регулирующие
ВЯиКД.
Изменившиеся экономические реалии требуют предоставления права
крупным выставочным центрам (операторам) и (или) организациям ими
уполномоченным (таможенным представителям, владельцам складов
временного хранения) осуществлять выпуск товаров до подачи таможенной
декларации в рамках ст.ст. 178 и 197 Таможенного кодекса ТС, а также
предоставления
им
права
получения
статуса
уполномоченного
экономического оператора.
Представители российского выставочного сообщества неоднократно
указывали на то, что установленные законодательством о государственных
закупках подходы не учитывают специфики организации выставок за
границей. Организация современной выставки – это работа специалистоввыставочников (концептуалистов, архитекторов, дизайнеров, художников и
т.д.). Современная национальная экспозиция – лицо страны и дилетантский
подход к ее организации недопустим.
В качестве основных недостатков, с точки зрения специалистов
выставочной отрасли, выделялись следующие:
- основным критерием для выбора победителя конкурса является цена,
а такому критерию как качество работ, услуг и (или) квалификация
участника конкурса отводится максимум 20%;
- при формировании конкурсных комиссий в их состав не включались
специалисты отрасли.
К сожалению, в новом Федеральном законе № 44-ФЗ «О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд», вступившем в силу с 1 января
2014 года, предложения о порядке формирования конкурсных комиссий для
организации выставок учтены не были (см. ст. 39). Что касается определения
размера критериев, учитываемых при решении вопроса о заключении
171
контракта, то данный вопрос отнесен к компетенции Правительства
Российской Федерации.
Учитывая изложенное, представляется целесообразным:
- усилить роль критерия «Качество и квалификация участника
конкурса» при оценке заявок на право организации российских экспозиций с
частичным
бюджетным
финансированием.
Необходимо,
чтобы
государственный заказчик при определении выставочного оператора исходил
из необходимости наиболее адекватного соотношения «цена-качество», то
есть, устанавливал значение такого критерия оценки как квалификация
участника от 45% до 50%.
- федеральным органам исполнительной власти в тех случаях, когда
они выступают в качестве государственного заказчика при отборе
операторов российских экспозиций на выставках за рубежом, проводимых с
частичным финансированием из средств федерального бюджета, включать в
состав конкурсных комиссий помимо представителей заинтересованных
министерств и ведомств также представителей ТПП России и отраслевых
объединений.
Требует изменения порядок финансирования организации российских
дотационных выставок за границей, а именно установить авансирование от
60% до 70%.
Одной из основных задач федеральных органов государственной
власти является содействие продвижению отечественных товаров на
внешний рынок. Для решения этой задачи определяются наиболее значимые
выставочные мероприятия, проводимые за рубежом, на которых планируется
организация российских экспозиций с частичным финансированием из
средств федерального бюджета.
Российские выставочные операторы также заинтересованы в
максимальном представительстве отечественных товаропроизводителей на
международных выставках, однако считают, что действующий механизм
финансирования российских экспозиций нуждается в существенной
корректировке.
В настоящее время в соответствии с решениями Правительства
Российской Федерации о порядке исполнения федерального бюджета на
соответствующий период при организации выставок с частичным
бюджетным финансированием определяется порядок расходования
бюджетных средств – аванс в размере до 30% и окончательный расчет после
подписания акта сдачи-приемки услуг, т.е. после завершения отчета по
выставке.
Однако при заключении контрактов с зарубежными и российскими
компаниями на аренду и оборудование выставочной площади, оказание
транспортно-экспедиторских и таможенных услуг, услуг переводчиков и т.д.
выставочный оператор оплачивает счета полностью авансом. Поэтому он
вынужден либо брать на длительный срок кредит (70 % от суммы
172
бюджетного финансирования – при этом проценты, уплаченные за
пользованием кредитом, выставочному оператору не возмещаются), либо
брать эти суммы с экспонентов, что значительно повышает стоимость их
участия в выставке. В связи с этим участие экспонентов в зарубежных
выставках с частичным бюджетным финансированием зачастую обходится
дороже, чем прямое участие в выставке без бюджетного финансирования.
Нынешний порядок финансирования дотационных выставок
препятствует продвижению российской экспортной продукции за рубеж,
поскольку никак не учитывает специфику выставочной деятельности.
С 1 января 2014 года применяются новые правила исчисления налога
на имущество организаций, которые предусматривают порядок определения
налоговой базы в зависимости от кадастровой стоимости объекта
налогообложения, при этом предусмотрено поэтапное повышение ставок
налога. В результате чего, в текущего года существенно возрастет налоговая
нагрузка на организации, в т.ч. на организации, осуществляющие
выставочно-ярмарочную деятельность, что негативно скажется на развитии
указанной отрасли в целом.
Более того, в субъектах Российской Федерации земельный налог и
арендная плата за земельные участки взимается в процентах от кадастровой
стоимости земельного участка в соответствии с целевым (функциональным и
разрешенным) использованием земельного участка. Такой порядок, в
частности, действует в г. Москва, где для большинства земельных участков,
принадлежащих организациям, осуществляющим выставочно-ярмарочную
деятельность, предусмотрена ставка земельного налога и ставка арендной
платы в размере 1,5 %. Поскольку кадастровая стоимость земельных
участков достаточно высока, размер арендной платы для таких организаций
создает существенные препятствия для развития отрасли в целом.
Указанные положения законодательства не учитывают, что
выставочные организации не осуществляют торговую, производственную
или иную подобную деятельность, в связи с чем необходимо предусмотреть
особые условия исчисления и уплаты налога на имущество организаций,
земельного налога и арендной платы за землю.
Принимая во внимание изложенные обстоятельства, представляется
необходимым на уровне субъектов Российской Федерации рассмотреть
вопрос о введении налоговой льготы по налогу на имущество и земельному
налогу для организаций, осуществляющих выставочно-ярмарочную
деятельность, а также предусмотреть особые ставки арендной платы за
землю (аналогично ставкам, применяемым для учреждений культуры).
В свою очередь, в целях повышения эффективности и качества
выставочно-ярмарочной и конгрессной деятельности на федеральном уровне
необходимо:
- рассмотреть вопрос о предоставлении льгот по земельному налогу в
отношении участков, на территории которых расположены выставочные
173
комплексы, разработать на федеральном уровне методику расчета,
позволяющую определять коэффициент взимания арендной платы за землю с
выставочных центров (не ведущих торговую деятельность) как с учреждений
культуры;
- рассмотреть вопрос о предоставлении льгот по налогу на имущество
организаций на федеральном уровне, в отношении объектов, используемых
для проведения выставок;
- подготовить и принять нормативные акты, обеспечивающие реальную
возможность быстрого (до двух недель) таможенного оформления вывоза
наукоемкой и высокотехнологичной продукции на зарубежные выставки.
Вопросы укрепления выставочного потенциала России являются
исключительно важными и актуальными на современном этапе
экономического развития. В связи с этим не должна подвергаться сомнению
необходимость формирования и совершенствования нормативной правовой
базы регулирования выставочно-ярмарочной и конгрессной деятельности.