РЕГИОНАЛЬНАЯ ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ ИНСТИТУТА ГЧП В

РЕГИОНАЛЬНАЯ ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ ИНСТИТУТА ГЧП В
РОССИИ
Гоосен Е.В.
Никитенко С.М.
Государственно-частное партнерство является одной из важнейших
форм взаимодействия бизнеса и власти в современной рыночной экономике,
обеспечивающей его устойчивое и поступательное развитие. Однако в
России, не смотря на все усилия со стороны государства, развивается
медленно, а рынок ГЧП представляет собой разрозненные пилотные
проекты, за которыми нет ни общей концепции, ни четкой законодательной
базы. Препятствий для успешного развития рынка ГЧП в России немало. Это
и неравноправие сторон в партнерстве, и сохраняющееся недоверие между
властью и бизнесом, и недостаточная проработанная законодательная база, и
недостаточное понимание ГЧП механизмов.
На сегодняшний день, по данным федерального портала «ГЧП-инфо», в
России реализуется около 300 проектов. Это очень небольшая цифра по
масштабам России. По оценкам П. Селезнева председателя Комитета по
частно-государственному партнерству Ассоциации менеджеров России
потенциал российского рынка ГЧП составляет 8 трлн. руб. при этом число
проектов в ближайшее время должно возрасти до 1600 проектов при средней
стоимости проекта в 15 млрд. или 5 млрд. руб. По мнению экспертов,
основная причина небольшого количества проектов в России несовершенство действующего российского законодательства ГЧП.
Предлагаемый доклад представляет результаты междисциплинарного
экономико-правового исследования проблем развития государственночастного партнерства (ГЧП) в России на региональном и местном уровнях,
проеденного в рамках гранта РГНФ «Методология и методика оценки
готовности регионов к внедрению инновационных проектов ГЧП» № в 20112012 годах.
Цель – изучение проблем формирования и развития института ГЧП в
регионах России.
Проблемы эффективности института ГЧП анализируют в основном
юристы. В экономической литературе с целью выделения наиболее
существенных элементов института ГЧП, определяющих его эффективность
используют такое понятие как институциональный потенциал ГЧП. Он
включают в себя следующие элементы: границы института ГЧП,
включающее в себя его легитимное определение, круг субъектов и
распределение между ними прав и рисков; перечень допустимых форм
взаимодействия бизнеса и власти в рамках проектов ГЧП, механизмы
разработки проектов и заключения соглашений; способы разрешения
конфликтов и механизмы защиты и обеспечения прав основных участников
проектов. Как правило, считается, что институциональный потенциал тем
выше, чем лучше в законодательстве проработаны данные элементы.
Авторы в совеем исследовании института ГЧП опираются на
методологию институционального анализа (подход Д. Норта), в соответствии
с которым институт ГЧП - важнейший элемент институциональной среды
современной рыночной экономики. Он включает в себя нормы права
(законодательство о ГЧП всех уровней), определяющие перспективные
направления, формы и механизмы реализации ГЧП, регулирующие права и
обязанности государства, бизнеса и других участников проектов;
правоприменительную практику, неформальные правила и процедуры,
которые формируют ожидания у заинтересованных сторон, снижают риски,
обеспечивают права, помогают их реализовать и защитить в ходе реализации
проектов. Эффективное законодательство лежит в основе института ГЧП.
Авторы полагают, что основной причиной неэффективности
законодательства о ГЧП является серьезный разрыв между нормативной
составляющей института ГЧП, с одной стороны, и ожиданиями субъектов
ГЧП и правоприменительной практикой, с другой. Глубина и направления
этого разрыва неодинаковы в регионах. Для объяснения этого феномена
авторами предложена концепция региональной дифференциации института
ГЧП. Она позволила разработать классификацию регионов и выявить
институциональные факторы, способствующие/мешающие широкому
распространению проектов ГЧП на местах.
Доклад состоит из двух основных частей.
В первой анализируются причины дифференциации института ГЧП в
российских регионах - это различия российских территорий по уровню
экономического развития, разнообразию ресурсов и институтов (включая
характер элит и традиции управления), социальным характеристикам и
укладам жизни. Это неизбежно порождает различия в количестве ГЧП
проектов в регионах и уровне развития института ГЧП, несовпадение в
представлениях о месте и функциях ГЧП в региональной экономике,
различия в степени востребованности форм ГЧП и несовпадения в
ожиданиях участников от реализации ГЧП проектов.
В России нет специального комплексного законодательства
регулирующего отношения между властью и бизнесом в рамках ГЧП. Среди
форм ГЧП законодательством Российской федерации определена концессия в
соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года №115-ФЗ «О
концессионных соглашениях». Сейчас идет разработка федерального закона
о ГЧП. По мнению специалистов отсутствие специального федерального
законодательства о ГЧП в России определяется рядом факторов:
- стремлением в рамках рыночных реформ максимально сузить сферу
вмешательства государства в экономические процессы;
- наличием серьезных социально-экономических институциональных и
культурных различий между регионами;
- стремлением развить рынок института ГЧП, способный с помощью
предложения норм «с низу» обеспечить формирование института ГЧП
максимально соответствующего потребностям регионов и отражающего
пожеланиям региональных властей и бизнеса.
Однако, авторы согласны с мнением значительной части экспертов и
практиков в области ГЧП, что отсутствие комплексного федерального
законодательства, регулирующего отношения в рамках ГЧП, является одним
из основных препятствий формирования института ГЧП в России.
Во второй части доклада на основе регрессионного анализа дается
оценка характера региональной дифференциации института ГЧП и ее
возможных последствий. Для этого авторы проанализировали следующие
параметры:
- уровень развития и характер регионального законодательства о ГЧП;
- степень законодательной активности;
- структура проектов (соотношение ГЧП, квази-ГЧП проектов и
традиционных формы взаимодействия власти и бизнеса);
- степень совпадения/несовпадения предложения форм ГЧП в
законодательстве и спроса на различные формы взаимодействия власти и
бизнеса на практике.
В результате авторам удалось предложить классификацию регионов по
двум основаниям:
- степени сбалансированности спроса и предложения на нормы и
правила института ГЧП: сбалансированные – несбалансированные регионы.
- характеру спроса на нормы института ГЧП: регионы с преобладанием
спроса на нормы института ГЧП; регионы с преобладанием спроса на нормы
квази-ГЧП проектов и регионы где отсутствует реальный спрос на любые
формы ГЧП.
Полученная классификация позволила показать связь между типом
региона и количеством и качеством ГЧП проектов, реализуемых в регионе.
Классификация также позволила авторам предложить методику оценки
уровня готовности регионов к внедрению проектов ГЧП. Методика была
опробована на данных по Сибирскому федеральному округу.
Источниками информации послужили результаты социологических
полевых исследований, проведенные в 4-х регионах СФО, данные
федеральной и региональной статистики, базы данных федеральных
информационных порталов: ГЧП-инфо, Государственно-частное партнерство
в России, ГЧП-Россия.RU, материалы официальных сайтов администраций
регионов.
Полученные результаты имеют прикладное значение для оценки
уровня готовности регионов участвовать в проектах ГЧП и могут служить
основой для совершенствования законодательства, регулирующего ГЧП и
смежных отраслей права.