Проблемы механизма осуществления мониторинга

Проблемы механизма осуществления мониторинга правоприменения
В целях совершенствования правовой системы Российской Федерации был
принят Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О
мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (далее – Указ), которым
изменены подходы к законотворческому процессу, установлен единый правовой
механизм, позволяющий осуществлять мониторинг правоприменения в Российской
Федерации и реализовывать его результаты в нормотворческой деятельности, а
также правоприменительными органами. В соответствии с данным Указом
Правительством Российской Федерации принято постановление от 19 августа 2011г.
№ 694, которым утверждена методика осуществления мониторинга
правоприменения в Российской Федерации (далее - методика).
Мониторинг правоприменения - это комплексная и плановая деятельность
федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации по сбору, обобщению, анализу и оценке
информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания
утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации.
Целью мониторинга является совершенствование правовой системы
Российской
Федерации
(систематизация
законодательства,
устранение
противоречий между нормативно-правовыми актами, устранение коррупциогенных
факторов, совершенствование правовой системы, анализ, обобщение и оценка
практики применения всех действующих на территории Российской Федерации
нормативных правовых актов).
Осуществление мониторинга правоприменения в Российской Федерации, а
также функции по его координации и методическому обеспечению возложено на
Министерство юстиции Российской Федерации (далее – Минюст России).
Применительно к мониторингу правоприменения суть его механизма видится
в движении информации о действии правовых норм между звеньями,
участвующими в проведении мониторинговых исследований, постепенном
преобразовании в ходе аналитико-оценочной деятельности и последующем
использовании для корректировки нормотворчества и правоприменения, а также
прогнозирования потребностей в правовом регулировании.1
При этом результат мониторинга правоприменения, а во многом и достижение
его цели зависят от слаженности взаимодействия всех элементов рассматриваемого
механизма. Следует оговориться, что под элементами механизма мониторинга
правоприменения в данном случае понимаются не только субъекты и иные
участники данной деятельности (по аналогии с механизмом государства), но и
адресаты информации, полученной по результатам проведения мониторинга (не
только законодатель, но и правоприменители всех типов). В противном случае
1
Глазкова М.Е. Органы судебной власти в механизме мониторинга правоприменения и мониторинга
процессуальных норм // Журнал российского права. 2012. № 9. С. 97 - 104
2
функционирование данного механизма будет замкнуто на исследование действия
норм права, что не приведет ни к устранению выявленных недостатков, ни к
решению проблем в данной сфере. Вследствие этого цель внедрения института
мониторинга правоприменения - совершенствование правовой системы Российской
Федерации - станет иллюзорной, а формирование его механизма - бесполезным.
Нормативная основа мониторинга правоприменения в Российской Федерации
задействовала в его механизме довольно большое количество элементов. В
настоящее
время
система
субъектов
мониторинга
правоприменения,
осуществляемого на плановой основе, включает:
Президента РФ, который осуществляет общее руководство, рассматривает
итоговый доклад и полномочен принимать меры реагирования;
Правительство РФ, которое ответственно за утверждение ежегодного плана
проведения мониторинга и проекта итогового доклада, а также полномочно
принимать меры реагирования в пределах своей компетенции;
Минюст России, отвечающий за проведение мониторинга правоприменения в
России, осуществляющий координацию при планировании, обобщении результатов
мониторинга, методическое обеспечение его проведения и подготовку проекта
итогового доклада Президенту РФ о результатах мониторинга правоприменения;
федеральные органы исполнительной власти, Следственный комитет РФ,
органы государственной власти субъектов РФ, обязанные формулировать
предложения к проекту ежегодного плана мониторинга, в установленные сроки
представлять в Минюст России доклады о результатах проведенного мониторинга, а
также компетентные принимать меры реагирования в рамках предоставленных им
полномочий.
Помимо этого механизм мониторинга правоприменения включает иных
(инициативных) участников, при этом не возлагая на них обязанности по
проведению мониторинговых исследований на постоянной (в том числе плановой)
основе. К их числу относятся:
органы судебной власти (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ,
Высший Арбитражный Суд РФ);
самостоятельные органы и институты, действующие вне ветвей
государственной власти (Генеральная прокуратура РФ, Уполномоченный по правам
человека в РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, Счетная
палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Центральный банк РФ);
органы местного самоуправления;
созданные Российской Федерацией на основании федерального закона
организации (государственные корпорации, фонды и др.);
институты гражданского общества (Общественная палата РФ), средства
массовой информации.
Необходимо отметить, что функционирование механизма мониторинга
правоприменения, адекватное поставленной цели, требует учета не только
3
количества его звеньев (участников), но и их качественных характеристик: сферы и
пределов полномочий, с одной стороны, и профессиональных навыков - с другой.
Эффективность мониторинга правоприменения зависит не только от круга его
участников и источников, но и от качественных характеристик его субъектов,
осуществляющих анализ и оценку информации. Ни один из органов иных ветвей
государственной власти (кроме судебной) не обладает компетенцией и
профессиональной специализацией, более соответствующей такому объекту
мониторинга, как нормы процессуального законодательства.
Мониторинг в правовой сфере ориентирован на установление соответствия
фактического действия норм права заложенным в них целям, ожидаемому
результату правового регулирования.
Задачи данного вида мониторинга правоприменения видятся, к примеру, в
определении качества норм процессуального законодательства; выявлении
пробелов, коллизий в правовом регулировании отношений в сфере судоустройства и
судопроизводства; оценке эффективности деятельности судов по реализации
процессуальных норм, соблюдения последних как участниками судопроизводства,
так и иными органами, организациями и лицами; выработке мер по
совершенствованию
нормативной
основы
отправления
правосудия
и
правоприменительной (в частности, судебной) практики, а также в определении
возможности (и главное - целесообразности) внедрения новых институтов.
Однако если говорить о механизме мониторинга правоприменения,
действующего в равной степени в отношении любого законодательства Российской
Федерации (как материального, так и процессуального), то становится очевидной
необходимость его проведения на основе единообразных методологии, принципов и
общенаучных методов в рамках единой системы информационного обмена, что не
исключает специфики методики проведения мониторинга процессуальных норм
(критериев и показателей).
В то же время, при определении основных проблем механизма мониторинга
правоприменения необходим системных анализ докладов субъектов проведения
данной процедуры, который бы позволил выявить основные недостатки при их
формировании.
Например, в докладе о результатах мониторинга правоприменения в
Волгоградской области за 2012 год, подготовленным органом исполнительной
власти соответствующего субъекта РФ, не отражены подходы к использованию
практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов Волгоградской области,
практики деятельности структурных подразделений федеральных органов
исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность в Волгоградской
области, органов государственной власти Волгоградской области, информации о
практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации,
поступившей от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации,
Уполномоченного по правам ребенка в Волгоградской области, Общественной
палаты Волгоградской области, государственных корпораций, фондов и иных
4
организаций, их структурных подразделений, созданных Российской Федерацией на
основании федерального закона, осуществляющих свою деятельность на территории
Волгоградской области информации, поступившей из общественных, научных,
правозащитных и иных организаций, почерпнутой из средств массовой
информации, поступившей от граждан.
Мониторинг правоприменения должен быть направлен в первую очередь на
изучение социальных потребностей в законе и отражение объективной информации
о законодательстве и правоприменительной практике, которые будут представлены
Президенту Российской Федерации для последующего оперативного устранения
недостатков в законодательстве Российской Федерации либо в правоприменении.
Для того, чтобы объективно оценивать правоприменительную практику к
деятельности по мониторингу правоприменения целесообразно привлекать как
можно более широкий круг профессиональных юристов, представителей научной
школы, правозащитных и общественных организаций, бизнес-сообщества, средств
массовой информации.
Только при комплексном изучении оценки общественного мнения,
противопоставлении полярных позиций государственных органов власти,
профессиональных юристов и представителей иных структур гражданского
общества возможно получить объективную информацию о правоприменении закона
или группы нормативных правовых актов, регламентирующих определенную сферу
правоотношений. Результатом должны быть компетентные квалифицированные
доклады государственных органов власти о ситуации правоприменения в
определенной сфере, выводы которых могут быть включены в проект доклада
Президенту Российской Федерации.
Учитывая, что обсуждение обобщенных результатов мониторинга
правоприменения, в том числе с участием научного, юридического сообществ,
практикующих юристов, позволит обеспечить всесторонний подход к мониторингу
правоприменения и учет межведомственных интересов, возможно создание
соответствующих рабочих групп.
В целях повышения эффективности от результатов мониторинга
правоприменения автором настоящей статьи предлагается расширение перечня
источников получения информации, для комплексного изучения оценки
общественного мнения и увеличение круга лиц, участвующих в проведении
мониторинга, путем создания рабочих групп, тем самым обеспечивая всесторонний
подход к мониторингу правоприменения.
Заместитель начальника отдела законодательства
субъекта РФ, ведения федерального регистра,
регистрации уставов муниципальных образований
Управления Минюста России по Волгоградской области
Б.А. Мороз