конспект леций по курсу организация и планирование раздел 3
advertisement
3 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ .......................................................................................................... 5 1. ЛЕСОУПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЛЕСНАЯ ПОЛИТИКА 5 1.1. Лесоуправление как форма организации государственной лесной политики ........................................................................................................... 5 1.2. Формирование государственной лесной политики и лесоуправления в России ........................................................................................................... 28 1.3. Структура и органы государственного управления лесным хозяйством в России ...................................................................................... 54 2. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ ................................................................................................. 61 2.1. Административная реформа системы лесоуправления ...................... 61 2.2. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области лесных отношений ...................................................................................................... 64 2.3. Полномочия органов исполнительной власти различных уровней в сфере лесных отношений .............................................................................. 73 3. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, ОХРАНЫ, ЗАЩИТЫ, ВОСПРОИЗВОДСТВА ЛЕСОВ................................................... 83 3.1. Планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов .................................................................................. 83 3.2. Организация лесной территории ........................................................... 87 3.3. Лесной план субъекта Российской Федерации.................................... 90 3.4. Лесохозяйственный регламент лесничества ........................................ 92 3.5. Проект освоения лесов ........................................................................... 95 3.6. Государственная инвентаризация лесов............................................... 99 3.7. Государственный лесной реестр ......................................................... 101 3.8. Порядок перевода лесных земель в другие категории...................... 102 4. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЛЕСОВ ..................................................................... 105 5. ОХРАНА И ЗАЩИТА ЛЕСОВ .................................................................. 116 5.1. Общие положения об охране и защите лесов .................................... 116 5.2. Охрана лесов от пожаров ..................................................................... 118 5.3. Охрана леса от лесонарушений ........................................................... 120 4 5.4. Защита лесов.......................................................................................... 122 6. ВОСПРОИЗВОДСТВО ЛЕСОВ И ЛЕСОРАЗВЕДЕНИЕ ....................... 127 7. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЛЕСНОЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР................. 131 Список литературы....................................................................................... 134 5 ВВЕДЕНИЕ Управление лесами (лесоуправление) – формирование и реализация системы мероприятий, регулирующих воздействие на леса и направленных на достижение устойчивого управления лесами. Управление лесами включает управление лесным хозяйством и лесопользованием, а также управление любым воздействием на леса, связанным и не связанным с ведением лесного хозяйства и лесопользованием, влияющим на состояние и динамику лесов. Лесоуправление в России тесно связано с мировыми тенденциями в отношении природопользования, экономического развития и лесной политики. Особая озабоченность, вызванная состоянием окружающей природной среды (изменение климата, загрязнение и трансграничный перенос загрязняющих веществ и т.п.), необходимостью сохранения биологического разнообразия (исчезновение видов, сокращение ареалов и т.д.), создания условий для выживания человечества (проблемы жизнеобеспечения), делает проблему государственного лесоуправления чрезвычайно важной и актуальной. В связи с тем, что леса в России являются государственной собственностью, проблемы их охраны, рационального использования и воспроизводства находятся в сфере государственного управления. Вопросы экономики, организации, планирования и государственного контроля – составные части лесоуправления. Их решение зависит от принятых моделей лесоуправления, которые определяются многими факторами, в том числе формой собственности на леса, историческим опытом каждой страны, уровнем экономического развития, интенсивностью лесного хозяйства. Лесоуправление – сложный процесс, требующий высокой квалификации специалистов, владеющих современными методами и средствами управления, надёжного информационного и научного обеспечения. 1. ЛЕСОУПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЛЕСНАЯ ПОЛИТИКА 1.1. Лесоуправление как форма организации государственной лесной политики На сегодняшний день нет однозначных определений лесной политики, не ясен вопрос о её сущности. Архи важно для страны – чьи и какие интересы возобладают в лесной политике России [80]. 6 При поиске определения лесной политики за исходную базу принимаются следующие элементы [11]: лес, лесовладелец (лесопользователь), государство, население. Вместе взятые они могут рассматриваться как субъекты лесной политики. В центре внимания всегда стоит лес. (Рис.1) Его можно рассматривать с позиций оставшихся трёх составляющих: как источник получения прибылей для лесопользователя, источник получения налогов для государства, источник различных полезностей для населения. Следовательно, целью лесной политики должно быть проведение в жизнь такой политики, которая учитывала бы интересы этих трёх составляющих и, вместе с тем, давала бы возможность лесу как экологической системе оставаться устойчивой и стабильной. Учитывая, что верховенство власти принадлежит государству, лесную политику можно определить как отношение государства к лесу и мотивы этого отношения. Источник налогов для государства Источник получения прибыли для лесопользователя Лес – экологическая система Источник различных полезностей для населения Рис. 1. Субъекты лесной политики В последнее время лесная политика занимает более видное место как в исследованиях лесоэкономистов, так и правоведов, занимающихся вопросами лесного законодательства. Сам термин «лесная политика» для российского лесного хозяйства не является чем-то новым. О лесной политике писали на страницах специализированных изданий как в дореволюционное время, так и после революции, особенно в 20-е годы прошлого столетия. Началом исследования проблем лесной политики государства в отечественной специальной литературе можно считать 50-е годы XIX в. К концу XIX в. разработки по этой тематике становятся более структуризованными и целенаправленными. Лес как объект государственной лесной политики рассматривается в них, с одной 7 стороны, как элемент природной среды, играющий важную роль в жизнедеятельности человека, с другой стороны, как источник благосостояния человека. Точнее сказать, лес рассматривался, в первую очередь, как источник строительных материалов и топлива для населения, прибылей для лесовладельцев и налогов для государства. Тематика, посвящённая лесной политике, вызывала наибольшее оживление, как правило, в периоды возникновения в стране радикальных изменений или проведения экономических реформ. Так, Фалеев Н.И. (1912), занимаясь вопросами лесного права, определял лесную политику как идею о целесообразном ведении лесного хозяйства в индивидуальных, национальных и общечеловеческих интересах [11]. Наибольший интерес эта тема вызывает начиная с 1917 года. Резко возросший интерес к лесной политике был вызван, главным образом, преобразованиями, кардинально изменившими государственное устройство России, её экономические и политические устои. В остальное время, в периоды относительной стабильности в стране, о лесной политике вспоминают гораздо реже, но это не означает, что государство не проводит лесную политику, и что она прекращает своё существование. Лесная политика существует постоянно, с момента появления государства и собственности на леса. Цели, преследуемые государством при проведении лесной политики могут быть самые различные. В области лесопользования это может быть стимулирование лесозаготовок или их сокращение, в области лесовосстановления, охраны и защиты лесов – выделение целевых средств на реализацию общегосударственных программ и тому подобные меры. Всё многообразие целей может быть объединено в две группы. Первая группа – это цели, которые преследует государство по восстановлению, охране и защите лесов, и вторая группа – это цели, связанные с пользованием лесами. Петров А.П. [10], поднимая проблему экономических и правовых основ национальной лесной политики, считает, что стратегия использования, охраны, защиты и воспроизводства лесных ресурсов называется лесной политикой. Если смотреть с исторической точки зрения, то, очевидно, вначале доминировали цели, связанные с наиболее выгодным пользованием лесом. Затем, с появлением нужды в лесовосстановлении, охране и защите лесов, на передний план стали выдвигаться цели по восстановлению, охране и защите лесов. С течением времени последние из региональных постепенно превращаются в национальные, а затем и в международные. В настоящее время на переднем плане для многих стран-лесофондодержателей стоят задачи по устойчивому управлению лесным хозяйством. Эта проблема рассматривается как гарантия сохранения биоразнообразия и предотвращения климатической катастрофы. 8 Как видно из вышеизложенного, в центре лесной политики всегда находится лес, как основной её объект. Материализация целей лесной политики находит своё выражение в созданных лесных культурах, сохранённом и улучшенном лесном фонде, заготовленной лесопродукции. Концентрированным выражением лесной политики является федеральный закон о лесах, устанавливающий концептуальные рамки в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. Лесоуправление является одной из структур государственного управления. Как наука и практика, лесоуправление непосредственно продолжает лесоустройство, а лесоустройство и лесная экономика являются составляющими лесоуправления и каждая из них имеет своё функциональное назначение. Содержание лесоустройства сводится к планированию как к процедуре подготовки и принятия хозяйственных решений на разных уровнях управления. Поэтому лесоустройство считается инструментом лесоуправления. Оценивая роль лесоуправления М.М. Орлов писал: «лесоустройство без лесоуправления мертво, лесоуправление без лесоустройства – слепо. Они неразрывно связаны между собою… совершенство, достигаемое в лесном хозяйстве прежде всего и более всего есть результат хорошего лесоуправления, которое обычно не бросается в глаза, трудно поддаётся анализу и изучению, но является главной движущей силой в лесном хозяйстве»[8]. Что же касается лесной экономики, то её назначением является экономическая оценка принимаемых решений путем сопоставления различных альтернатив лесоуправления [5]. Лесоуправление представляет собой сложный механизм управления процессами использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов на принципах непрерывного, неистощительного пользования древесиной, многообразными лесными продуктами и полезностями при расширенном воспроизводстве высокопродуктивных насаждений с сохранением их природоохранных свойств. Таким образом, непосредственно лесоуправление является формой выражения государственной лесной политики. Учитывая федеративное устройство России, можно говорить о двух уровнях лесной политики – федеральном и субъектов РФ. Под уровнями лесной политики понимаются области разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ (федеральный уровень) и органами государственной власти её субъектов (уровень субъектов РФ). В основу такого разграничения должен быть положен критерий оптимальной экономической, экологической и социальной эффективности использования лесного фонда [12]. В соответствии со ст.1 Лесного Кодекса РФ [22] лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на следующих принципах: 9 1) устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала; 2)сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду; 3)использование лесов с учётом их глобального экологического значения, а также с учётом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов; 4)обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах; 5)воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов; 6)обеспечение охраны и защиты лесов; 7)участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах; 8)использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека; 9)подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций; 10)недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления; 11)платность использования лесов. Первый принцип – принцип устойчивого развития, устойчивого управления лесами приобретает сегодня все большее значение. Богатства природы, её способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались небезграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества. Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, в вопросах лесоуправления, сокращение доли государственной собственности позволяет создать экономические условия, обеспечивающие высокую деловую активность. При этом повышаются роль государства – гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления 10 и контроля в области охраны природы. Демократизация общественной жизни позволяет повысить роль граждан и негосударственных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений с учётом экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны сформировать экономические стимулы бережного отношения к природным ресурсам и окружающей среде для субъектов хозяйственной деятельности. Переход к устойчивому развитию потребует скоординированных действий во всех сферах жизни общества, адекватной переориентации социальных, экономических и экологических институтов государства, регулирующая роль которого в таких преобразованиях является основополагающей. Одним из важнейших условий является создание отлаженной системы взаимодействия «центр- регион». Переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений, следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. Это, в частности, отказ от реализации любых проектов, которые наносят невосполнимый ущерб окружающей среде или экологические последствия которых недостаточно изучены. Переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех её регионов. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации, что предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции этих программ при разработке государственной политики в области устойчивого развития. Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать федеральным задачам, но при этом необходим учёт местных особенностей. Важное значение может иметь разработка комплексных межрегиональных схем, охватывающих территории нескольких субъектов Российской Федерации. Программы и прогнозные документы федерального уровня должны служить ориентиром при разработке региональных программ перехода к устойчивому развитию и вместе с соответствующими правовыми актами и нормативами определять экономические условия их реализации. Принцип устойчивого ведения лесного хозяйства требует сбалансированного учета экономических интересов общества на данном этапе развития и необходимости улучшения состояния окружающей природной среды. Таким образом, в условиях рыночной экономики при осуществлении многообразного лесопользования необходимо 11 обеспечивать соблюдение требований по охране окружающей среды и сохранению всех средообразующих свойств леса. Устойчивое ведение лесного хозяйства предполагает использование полезностей леса на основе рационального, многоцелевого, непрерывного, неистощителъного лесопользования. Обязательным условием организации рационального лесопользования, наряду с требованием охраны окружающей природной среды, является в настоящее время учет конъюнктуры рынка сбыта лесных ресурсов. Второй принцип - сохранения средозащитных функций и обеспечения социальных, рекреационных услуг в лесах соответствует социальному характеру государства, провозглашенному Конституцией Российской Федерации. Право каждого на благоприятную среду предполагает право на пребывание в лесах, на заготовку и сбор пищевых и иных недревесных лесных ресурсов, лекарственных растений и т.п., предусмотренных в ст. 11,33,35 и др. ЛК РФ [22]. В Лесном Кодексе РФ и иных регулирующих лесные отношения нормативных правовых актах предусматривается обеспечение прав и свобод граждан. Движение к этой цели предполагает формирование открытого общества, включающего в качестве системных элементов правовое государство, рыночное хозяйство, гражданское общество, правовую и социальную ответственность всех его членов. Третий принцип касается использования лесов. Интенсивное использование лесов во второй половине XX века меняет представление о лесе: лес, считавшийся ресурсом древесины, приобретает экологическое, рекреационное значение, роль глобальных легких планеты. В Федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)» [53] , важной составной частью предусматривается подпрограмма «Леса». Четвертый принцип – обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов предусматривается в «Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации до 2010 года» [51]. Организация рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов признается стратегически важной задачей. Рациональное использование природных ресурсов является одним из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды и предполагает учет законов природы (которые являются объективными, не носят волевого характера, не зависят от желаний людей, даже облеченных большой властью) и потенциальных возможностей окружающей среды (которые не безграничны, обладают верхним пределом, могут испытывать опасные перегрузки). 12 Рационализм природопользования заключается в том, чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное потребление и воспроизводство природных ресурсов, когда не допускаются необратимые последствия для окружающей среды. Законом запрещается разработка и реализация народнохозяйственных проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных экологических систем и природного равновесия, неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя земли, уничтожением генетического фонда растений и животных, наступлением других необратимых последствий для человека, окружающей природной среды. Непрерывное неистощителъное пользование лесом (определенный в течение длительного времени размер пользования лесными ресурсами, который не приводит к их последующему уменьшению и ухудшению качества) обусловлено чрезвычайно большой длительностью цикла воспроизводства лесных ресурсов. В связи с этим государственное управление использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов должно непременно учитывать необходимость согласования по срокам и объемам использование лесных ресурсов с их воспроизводством. Ведение лесного хозяйства в лесах должно обеспечивать постоянное сохранение и умножение всех полезных свойств леса, непрерывное, неистощительное и рациональное пользование, повышение качества и продуктивности лесов, охрану их от пожаров, защиту от вредителей и болезней, рациональное использование земель лесного фонда. Принцип непрерывного и неистощительного лесопользования включает в себя все основные направления лесохозяйственной деятельности и обеспечивается нормированием изъятия лесных ресурсов и соблюдением необходимых лесоводственных требований при рубках леса и других видах лесохозяйственной деятельности. Совокупность лесохозяйственных, технологических и экономических мероприятий, согласованных с зонально-типологическими и экономическими условиями, называется региональными системами ведения лесного хозяйства. Системы разрабатываются научными и проектными организациями для различных регионов и призваны практически обеспечивать сбалансированное изъятие и воспроизводство лесных ресурсов или непрерывное неистощительное лесопользование в неизменных либо относительно равномерных объемах. Нарушение сбалансированности изъятия и воспроизводства того или иного ресурса приводит к нарушениям требований непрерывного и неистощительного лесопользования и спаду объемов данного ресурса с 13 отрицательными экономическими, а иногда и экологическими последствиями. Четвертый принцип общесоциальных и экологических принципов лесного законодательства имеет в виду удовлетворение потребностей граждан, общества, государства в древесине и иных лесных ресурсах. Заготовка древесины стоит первой среди видов конкретного использования лесов и предусматривается в п.1 ч.1 ст.25, ст.29, ст.30 ЛК РФ [22]. Пятый и шестой принципы, предусматривающие требования воспроизводства, охраны и защиты лесов тесно связаны между собой и конкретизируются в ст. 51-66 и др. ЛК РФ [22]. Со всеми этими принципами связаны требования неуклонного исполнения предписаний лесного законодательства и неотвратимости юридической ответственности за их нарушения. Седьмой принцип – активизируется участие общественности в охране природных ресурсов и окружающей среды как в форме подготовки экологически значимых решений, так и посредством деятельности различных общественных организаций («Российское общество лесоводов»; Новгородский клуб «Экология»; лесной клуб российских неправительственных организаций; Всемирный фонд дикой природы и другие). Восьмой принцип. Под вредом окружающей среде в ст.1 «Основные понятия» Федерального закона «Об охране окружающей среды» [37] понимается негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности и здоровья человека является основным принципом охраны окружающей среды, конкретизируемым в ст. 17-19, 53, 55 и др. ЛК РФ [22]. Предупреждение вреда достигается проведением экологической экспертизы государственной и общественной. Девятый принцип – деление лесов на защитные, преимущественно эксплуатационные и резервные (Рис.2), заменившее деление лесов на первую, вторую и третью группы лесов, предусматривается в ст.10, 102109 ЛК РФ [22]. Приказом Федерального агентства лесного хозяйства Российской Федерации [73] утвержден порядок отнесения лесов к защитным, эксплуатационным и резервным. 14 Рис. 2. Распределение лесов по целевому назначению Защитные леса. С учетом особенностей правового режима защитных лесов определяются следующие категории указанных лесов: 1) леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях; 2) леса, расположенные в водоохранных зонах; 3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов: а) леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; б) защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; в) зеленые зоны, лесопарки; г) городские леса; д) леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов; 4) ценные леса: а) государственные защитные лесные полосы; б) противоэрозионные леса; в) леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах; г) леса, имеющие научное или историческое значение; д) орехово-промысловые зоны; е) лесные плодовые насаждения; ж) ленточные боры. К особо защитным участкам лесов относятся: 15 1) берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов, склонов оврагов; 2) опушки лесов, граничащих с безлесными пространствами; 3) постоянные лесосеменные участки; 4) заповедные лесные участки; 5) участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений; 6) места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных; 7) другие особо защитные участки лесов. Правовой режим лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях определяется статьей 103 ЛК РФ [22], в соответствии с которой к лесам, расположенным на особо охраняемых природных территориях относятся леса, расположенные на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, государственных природных заказников и иных установленных федеральными законами особо охраняемых природных территориях. В лесах, расположенных на территориях государственных природных заповедников, устанавливается самый жесткий режим особой охраны, которым запрещается любая деятельность, противоречащая задачам заповедника и режиму особой охраны его территории. Допускается зонирование территории заповедника с дифференцированным режимом хозяйственной деятельности. Запрещается проведение рубок лесных насаждений на лесных участках, на которых исключается любое вмешательство человека в природные процессы. На иных участках, если это не противоречит правовому режиму особой охраны территорий государственных природных заповедников, допускается проведение выборочных рубок лесных насаждений в целях обеспечения функционирования государственных природных заповедников и жизнедеятельности проживающих в их пределах граждан. В лесах, расположенных на территориях национальных парков, природных парков и государственных природных заказников, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, если иное не предусмотрено правовым режимом функциональных зон, установленных в границах этих особо охраняемых природных территорий. Особенности проведения выборочных рубок лесных насаждений и в установленных федеральными законами случаях сплошных рубок лесных насаждений определяются положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях. В лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях, за исключением территорий биосферных полигонов, запрещается использование токсичных препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях. 16 Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах и лесов, выполняющих функции защиты природных объектов, ценных лесов, а так же лесов, расположенных на особо защитных участках, утверждены приказом МПР РФ [45]. Водоохранные и защитные функции лесов реализуются через установление правового режима лесов, расположенных в водоохранных зонах. Определение водоохранных зон содержится в ст.65 ВК РФ [18], в соответствии с которой водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Ширина водоохраной зоны морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и ширина их прибрежной защитной полосы за пределами территорий городов и других поселений устанавливаются от соответствующей береговой линии. Ширина водоохраной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью: - до 10 км – в размере 50 м; - от 10 до 50 км – в размере 100 м; - от 50 км и более – в размере 200 м. Для реки, ручья протяженностью менее 10 км от истока до устья водоохранная зона совпадает с прибрежной защитной полосой. Радиус водоохраной зоны для истоков реки, ручья устанавливается в размере 50 м. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности. Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет 30 м для обратного или нулевого уклона, 40 м для уклона до 3 градусов и 50 м для уклона 3 и более градуса. Ширина прибрежной защитной полосы озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов) устанавливаются в размере 200 м независимо от уклона прилегающих земель. В лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях. 17 Проведение выборочных рубок должно допускаться только в целях замены лесных насаждений, утрачивающих свои водоохранные и иные полезные свойства, на лесные насаждения, обеспечивающие выполнение соответствующих функций. Перечень лесов, отнесенных к категории лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов определен в ст.102 ЛК РФ [22]. Эта категория защитных лесов выполняет дополнительно санитарногигиенические и оздоровительные функции, что очень важно для поддержания благоприятного состояния окружающей среды. Зоны санитарной охраны организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение – защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. Правовое регулирование использования лесов, расположенных в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, должно основываться на принципе водного законодательства, который закрепляет приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования (ст.3 ВК РФ) [18]. Леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не должны предоставляться в пользование. В них допускается проведение выборочных рубок для уничтожения погибших и поврежденных лесных насаждений. Сплошные рубки допускаются только в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 17 ЛК РФ [22]. Леса могут располагаться на полосах отвода железнодорожных путей общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности РФ или ее субъектов. Основное назначение этих лесов состоит в защите дорог от неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных воздействий. Так, лесные насаждения вдоль железных дорог разделяются на следующие виды: - снегозадерживающие, предназначаемые для задержания и аккумуляции метелевого снега внутри и около себя; - ветроослабляющие, предназначаемые для ослабления вредной ветровой нагрузки на подвижной состав и устройства железных дорог при сильных ветрах; - пескозащитные, создаваемые для закрепления подвижных песков и аккумуляции подносимых к пути песчаных частиц; 18 - почвоукрепительные, создаваемые в качестве самостоятельного средства или в комплексе с инженерными сооружениями для укрепления примыкающих к пути участков территории с оползневыми и эрозионными процессами, осыпями, обвалами и другими природными явлениями, угрожающими устойчивости земляного полотна; - противоабразионные, размещаемые в поймах рек и вдоль берегов водохранилищ для защиты земляного полотна и прилегающих территорий от разрушения водой; - озеленительные, создаваемые с целью благоустройства и декоративного оформления территорий станций, жилых поселков, линейно-путевых зданий и объектов, а также для защиты населенных пунктов от промышленных газов, шума и пыли; - оградительные, создаваемые для предупреждения выхода скота и крупных диких животных на железнодорожный путь. Правое регулирование использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на полосах отвода дорог, подчинено правовому режиму земель транспорта. В соответствии со ст.90 ЗК РФ [17] землями транспорта признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта. В целях обеспечения эксплуатации объектов железнодорожного и автомобильного транспорта земельные участки могут предоставляться для установления полос отвода и охранных зон железных дорог, а также полос отвода автомобильных дорог. В соответствии с указанием МПС России от 24 ноября 1997 года № С-1360у «Об утверждении Норм и правил проектирования отвода земель для железных дорог» [48] к зонам земель специального охранного назначения относятся: - полосы естественных лесов, прилегающие к земляному полотну шириной 500 м в каждую сторону от оси железнодорожного пути, в пределах которых запрещается сплошная вырубка и допускаются только рубки ухода, санитарные и лесовосстановительные рубки; - площади естественных лесов, где сплошная вырубка может отразиться на устойчивости склонов гор и холмов и привести к образованию оползней, оврагов, сплывов и вызвать появление селевых потоков и снежных обвалов (лавин) и повлиять на сохранность, устойчивость и прочность сооружений; - площади естественных лесов в поймах рек и вдоль берегов озер и водохранилищ, где вырубка леса может привести к размыву откосов железнодорожной насыпи. Статьей 90 ЗК РФ [17] предусматривается предоставление земельных участков для установления полос отвода автомобильных дорог. 19 На полосах отвода автомобильных дорог сплошные рубки и повреждение лесных насаждений запрещены. Выборочные рубки должны носить санитарный характер. Особый режим устанавливается в отношении зеленых зон и лесопарков. Он совмещает в себе режим лесопользования с режимом особо охраняемой природной территории, закрепляя императивные нормы в отношении запрета на осуществление отдельных видов природопользования (ведения охотничьего хозяйства, разработку месторождений полезных ископаемых) и хозяйственной деятельности (использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях, ведение сельского хозяйства, размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений). Правовой статус зеленых зон недостаточно четко определен. В соответствии с п.5 ст.86 ЗК РФ [17] в составе пригородных зон могут выделяться зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарногигиенические и рекреационные функции (на них могут располагаться леса, лесопарки, иные зеленые насаждения). А в соответствии со ст.98 ЗК РФ [17] к землям рекреационного назначения относятся также земли пригородных зеленых зон. При этом земли рекреационного назначения входят в состав земель особо охраняемых природных территорий и объектов. В основном зеленые зоны располагаются вокруг населенных пунктов и имеют особое экологическое значение для поддержания благоприятного состояния окружающей среды крупных промышленных центров. Лесопарки входят в состав земель лесного фонда и наравне с лесничествами являются основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Лесопарки также могут располагаться на территории городских лесов, которые входят в состав земель поселений, а также на особо охраняемых природных территориях (ст. 23 ЛК РФ) [22] . В случаях, если зеленые зоны и лесопарки входят в состав земель лесного фонда, их перевод в земли иных категорий запрещается. На них устанавливается режим особой охраны, сходный с режимом особо охраняемых природных территорий. Городские леса предназначены для отдыха граждан и туризма и входят в состав рекреационных зон земель населенных пунктов, поэтому их использование дополнительно регулируется нормами градостроительного законодательства, устанавливающими единый градостроительный регламент земельных участков соответствующей зоны. В городских лесах запрещается проведение сплошных рубок, за исключением случаев, установленных ч.4 ст.17 ЛК РФ [25], а выборочные 20 рубки должны осуществляться только в санитарных целях и в целях ухода за лесами. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, подчинены правовому режиму лечебно-оздоровительных местностей и курортов. В соответствии с постановлением Правительства РФ «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» [61] в пределах округов санитарной и горно-санитарной охраны защите подлежат леса, лесопарки, курортные парки и другие зеленые насаждения, имеющие лечебно-оздоровительные свойства и выполняющие санитарно-гигиенические функции. На территориях округов санитарной и горно-санитарной охраны устанавливается режим хозяйственной деятельности, запрещающий всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зеленым насаждениям, ведущие к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы, санитарное и экологическое состояние территорий. Перечень ценных лесов дан в ст. 102 ЛК РФ [22].Правовой режим данной категории защитных лесов устанавливается нормами лесного, земельного, экологического и иного законодательства. Государственные защитные лесные полосы представляют собой искусственно созданные насаждения в виде массивов, полос и куртин, выполняющие климаторегулирующие, почвозащитные, водоохранные и иные функции. В основе создания защитных лесных полос лежит концепция защитного лесоразведения. В соответствии со ст.63 ЛК РФ [22] лесоразведение осуществляется для предотвращения водной, ветровой и иной эрозии почв, создания защитных лесов и иных целей, связанных с повышением потенциала лесов. Основная функция противоэрозионных лесов состоит в защите почв от разрушения. К противоэрозионным относятся леса на крутых горных и лавиноопасных склонах, каменистых россыпях, легкоразвеваемых песках, крутых склонах балок и речных долин, мерзлотных почвах, рекультивируемых землях, в селеопасных бассейнах, оврагах. Особое значение они имеют для сохранения, восстановления и воспроизводства плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения. Леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах выполняют важную экологическую функцию. Это байрачные леса естественного или искусственного происхождения, разобщенные участки леса (колки) в степных и лесостепных районах, высокогорные леса, расположенные по границе с верхней безлесной частью горных вершин и хребтов. Горные леса 21 расположены на склонах хребтов от подножий до субальпийских лугов и горных тундр. Эти леса отличаются характерным видовым составом и ярко выраженной вертикальной поясностью. Они играют особо важную роль как водоохранные, водорегулирующие, почвозащитные. Леса, имеющие научное значение, являются образцами выдающихся достижений лесохозяйственной практики или объектами долгосрочных научных исследований. Для осуществления научно-исследовательской деятельности в соответствии со ст. 40 ЛК РФ [22] лесные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям в постоянное (бессрочное) пользование, другим научным организациям – в аренду. Леса, имеющие историческое значение, могут располагаться на территории историко-культурных заповедников, мемориальных комплексов или в местах, связанных с важнейшими историческими событиями нашей страны, в зонах охраны памятников истории и культуры. Режим использования лесов подчинен режиму использования земель историко-культурного назначения, и дополнительно устанавливается нормами Федерального закона [55] . Ценные леса могут выполнять не только защитные функции, но и иметь специальное хозяйственное назначение. Это орехово-промысловые зоны и лесные плодовые насаждения. Орехово-промысловые зоны сочетают в себе сырьевую базу для заготовки орехов и организации охотничьего промысла пушных зверей. Размер каждой конкретной зоны и целесообразность ее выделения даются в технико-экономическом обосновании. К лесоплодовым насаждениям отнесены естественные или искусственно созданные леса, в составе которых произрастают ценные плодово-ягодные, орехоплодные породы деревьев, декоративные и лекарственные растения и кустарники. В соответствии со ст.39 ЛК РФ [22] выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных и лекарственных растений представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с получением плодов, ягод, декоративных и лекарственных растений и подобных лесных ресурсов. Отнесение лесов к категории ценных и определение их границ отнесено к полномочиям органов государственной власти и органов местного самоуправления в пределах, определенных ст. 81-84 ЛК РФ [22]. В ценных лесах проведение сплошных рубок запрещено, за исключением случаев, когда с помощью выборочных рубок невозможно обеспечить замену лесных насаждений, утративших свои защитные функции. В лесах всех видов возможно выделение особо защитных участков с ограниченным режимом лесопользования. Это береговые и почвозащитные участки леса вдоль берегов водных объектов, склонов оврагов и балок, опушек лесов на границах с безлесными территориями, 22 постоянные лесосеменные участки, участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений, места обитания и распространения редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных, растений и др. Выделение производится исходя из хозяйственного назначения лесов, их местоположения, выполняемых функций и технико-экономического обоснования. Выделение особо защитных участков лесов и установление их границ осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных ст. 8184 ЛК РФ [22] . Перечень особо защитных участков является открытым, что дает возможность законодателю пополнять его новыми видами. Особенности лесопользования в части ограничения или запрещения проведения рубок наиболее жестко урегулированы. Так, полностью запрещено проведение рубок на заповедных лесных участках. В отношении других видов особо защитных участков допускается проведение выборочных рубок, которые должны носить санитарный характер. Сплошные рубки допускаются только в случаях, установленных ч.4 ст. 17 ЛК РФ [22]. Эксплуатационные леса. 1.К эксплуатационным относятся леса, которые подлежат освоению в целях, предусмотренных частью 3 статьи 12 ЛК РФ [22]. 2. Отнесение лесов к эксплуатационным и установление их границ осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 ЛК РФ [22]. Основное назначение эксплуатационных лесов состоит в удовлетворении потребностей лесопользователей в получении высококачественной древесины, других лесных ресурсов, продуктов их переработки. Эти леса могут предоставляться для одного или нескольких видов лесопользования, определенных ст. 25 ЛК РФ [22]. К ним отнесены: 1) заготовка древесины; 2) заготовка живицы; 3) заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов; 4) заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений; 5) ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты; 6) ведение сельского хозяйства; 7) осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности; 8) осуществление рекреационной деятельности; 9) создание лесных плантаций и их эксплуатация; 10) выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений; 23 11) выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых; 12) строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов; 13) строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; 14) переработка древесины и иных лесных ресурсов; 15) осуществление религиозной деятельности; 16) иные виды. В соответствии с п.1 ст.24 ЛК РФ [22] использование лесов может осуществляться с предоставлением или без предоставления лесных участков, а также с изъятием или без изъятия лесных ресурсов. В основе лесопользования должен лежать принцип обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах. В эксплуатационных лесах могут выделяться особо защитные участки лесов, где запрещено проведение сплошных рубок, а выборочные рубки используются для вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений. Перечень особо защитных участков лесов дан в ст.103 ЛК РФ [22]. Резервные леса. Впервые резервные леса ЛК РФ признаны самостоятельным видом. Традиционно они входили в структуру лесов третьей группы, которые делились на освоенные и резервные. В отличие от защитных и эксплуатационных лесов, основное целевое назначение резервных лесов состоит в формировании и сохранении запасов лесных ресурсов, основанное на принципе непрерывного и неистощительного лесопользования. Понятие резервных лесов в Кодексе отсутствует. Дается только критерий отнесения лесов к резервным – в них не должна планироваться заготовка древесины в течение 20 лет. За исключением заготовки древесины, в резервных лесах могут осуществляться другие виды лесопользования, определенные в ст. 25 ЛК РФ [22]. Резервные леса являются основным запасом для последующего их использования, прежде всего в целях получения высококачественной древесины, других лесных ресурсов, продуктов их переработки. Поэтому для включения данного вида лесов в интенсивное освоение необходимо соблюдение в первую очередь двух условий: - истечения 20-летнего срока, в течение которого в этих лесах не планировалась заготовка древесины; - перевода их в эксплуатационные или защитные леса. 24 Десятый принцип – принцип недопустимости использования лесов органами исполнительной власти реализуется через разделение функций. Согласно административной реформе федеральные органы исполнительной власти делятся на правоустанавливающие – МПР России, Министерство сельского хозяйства России и другие министерства; правоприменительные и контрольные – Ростехнадзор, Росприроднадзор и др.; и службы оказания услуг и управления государственным имуществом – Федеральное агентство лесного хозяйства и др. (Рис.3). Их функции получили отражение в ст. 81 -83 ЛК РФ [22]. Рис. 3. Функции федеральных органов исполнительной власти Согласно ч. 1 ст. 84 ЛК РФ [22] органы местного самоуправления (как и органы государственной власти по соответствующим направлениям) наделяются правами контроля и надзора в отношении лесных участков, находящихся в их собственности, а также правами владения, пользования и распоряжения находящимися на них лесами. Рассматриваемый принцип лесного законодательства соответствует требованиям ч.5. ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [37], который запрещает совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Одиннадцатый принцип – платность лесопользования устанавливается ст.73, 76, 94 и 95ЛК РФ [22]. Однако, в законе не предусматривается целевое использование платы за лесопользование на восстановление и воспроизводство лесов, не определена часть ее, направляемая на улучшение качества и повышение продуктивности лесов. Таким образом, при сохранении в измененном виде ряда прежних принципов лесного законодательства, Лесной Кодекс ориентирует лесное законодательство, в частности, на использование лесов способами, не 25 наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека; подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций; недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления; платность использования лесов. Значение норм-принципов содержащихся в Лесном Кодексе, прежде всего состоит в том, что они определяют цели, на которые должна быть ориентирована вся нормотворческая деятельность в области лесного законодательства, находящая выражение в нормах как Лесного Кодекса, так и других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Отношения, регулируемые лесным законодательством, определены в ст.3 ЛК РФ [22]. Лесное законодательство регулирует: а) лесные отношения, связанные с использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов. Соответствующие действия могут осуществляться исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе (ст. 5 ЛК РФ [22] ); б) имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений. Следует обратить внимание на то, что указанные имущественные отношения регулируются прежде всего Гражданским кодексом Российской Федерации и другими актами гражданского законодательства (ст. 2 ГК РФ) [19] . Именно гражданское законодательство определяет, в частности, правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, прочие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Другие отрасли законодательства не могут первично регулировать указанные отношения. Поэтому имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению лесными земельными участками, совершению с ними сделок регулируются гражданским законодательством. В то же время земля и находящиеся на ней леса являются весьма специфическими природными объектами, особенности которых при определенных условиях могут влиять на возможность и объемы участия данных объектов в гражданском обороте. С учетом этого законодателем в ст.3 ЛК РФ [22] предложена правовая конструкция, на основе которой для названных здесь имущественных отношений общее значение имеют нормы гражданского законодательства, а специальное – нормы земельного, лесного и других отраслей законодательства. В таком случае, согласно одному из общих принципов права, приоритет имеют специальные нормы. 26 Субъектами лесных отношений, согласно ст.4 ЛК РФ [22], могут быть государство (Российская Федерация), государственные (субъекты РФ) и муниципальные образования, а также граждане и юридические лица. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования как специфические субъекты права участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, по правилам главы 5 ГК РФ [19], а в лесных отношениях - в соответствии с ч.2 ст.4 ЛК РФ [22] (через соответствующие уполномоченные органы). Новый Кодекс, проводящий линию на либерализацию лесопользования, уменьшения участия государства в ведении лесного хозяйства, ослабление административных и усиления договорных методов регулирования лесных отношений не дает четких положений по важным видам лесных отношений. Так, право собственности урегулировано применительно к лесным участкам, древесине и иным добытым лесным ресурсам и никак не затрагивается право собственности на лес вообще, лесной фонд, а также на лесные насаждения; содержание же права собственности на лесные участки прямо не регулируется и может быть определено только косвенно - по кругу прав и обязанностей государственных и муниципальных органов как представителей собственника в сфере распоряжения лесными участками, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Законодатель обходит вниманием основания возникновения права собственности на лесные участки, основания и порядок его прекращения. Однако поскольку само по себе многообразие форм собственности на лесные ресурсы не противоречит Конституции РФ [38], следовательно, нельзя исключить подобные нововведения впредь. Как следует из текста Лесного Кодекса, право частной собственности на лесные участки вовсе не исключено. Во-первых, согласно ЗК РФ [17], ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки только из состава земель лесного фонда (земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами). Согласно ЛК РФ [22], федеральная собственность установлена только на лесные участки в составе земель лесного фонда, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Следовательно, возможна приватизация лесопокрытого земельного участка в пределах иной, кроме земель лесного фонда, категории земель – к примеру, участка городского леса на территории населенного пункта или участка особо охраняемой природной территории, за исключением заповедника и национального парка, земли которых не подлежат приватизации и изъяты из оборота, и произойти это может в порядке реализации прав собственников зданий, строений, 27 сооружений на приватизацию соответствующего земельного участка. Вовторых, лесной участок из состава лесного фонда тоже может быть приватизирован – но уже в «два шага», по мере изменения его целевого назначения и перевода в иную категорию земель, например, земель населенных пунктов, земель специального назначения, и этот путь вполне вероятен, учитывая снятие законодательных ограничений перевода земель лесного фонда в земли других категорий. В-третьих, по установленному ЛК РФ [22] правилу, к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ [19], если иное не установлено ЛК РФ [22]. Однако, по смыслу ст. 624 ГК РФ [19], при условии отсутствия в ЛК РФ [22] запрета на выкуп арендованных лесных участков – а такого запрета действительно нет – в договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество (лесные участки) переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены. Уточним, что подобная скрытая приватизация лесов в пределах земель лесного фонда возможна при том же условии – изменении целевого назначения участка (категории земель). Иностранные граждане и юридические лица, лица без гражданства не названы ЛК РФ [22] в числе участников лесных отношений, однако это не исключает того, что данные лица могут быть субъектами лесных отношений, поскольку в их адрес прямо не сформулирован какой-либо запрет. Согласно ч.3. ст.62 Конституции РФ [38], иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных Федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Следовательно, особенности их правового статуса должны быть названы прямо в тексте Кодекса, в противном случае эти лица будут пользоваться всеми правами российских граждан, что, к слову, противоречит преобладающему общественному мнению и зарубежной практике. В ЛК РФ [22] отсутствует понятие лесных отношений и объектов таких отношений. Как следует из содержания документа, лесные отношения складываются по поводу использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, использования лесных участков, лесных насаждений, а также прав пользования названными объектами. Преимущественно ЛК РФ [22] регулирует отношения по поводу лесных участков как объектов имущественных прав и в меньшей мере учитывает многофункциональное значение лесов как природного объекта, совмещающего в себе разнообразные природные свойства. Но ведь лес – не только источник древесины, но и важнейший поглотитель углерода, важнейший рекреационный объект, среда обитания животного мира. В то время как арендным и иным имущественным отношениям посвящено 28 множество статей, средообразующие и другие экологические свойства леса в документе отражены в гораздо меньшей степени. Никак не отражена роль лесов в реализации обязательств страны по Киотскому протоколу. Кодекс фактически не регулирует использование и охрану лесов, произрастающих на землях иных (кроме земель лесного фонда) категорий, отсылая к правовому режиму земель, на которых располагаются такие леса. 1.2. Формирование государственной лесной политики и лесоуправления в России Решение современных задач теории и практики в любой отрасли народного хозяйства требует знания предыдущего опыта. Особенно это актуально для лесного хозяйства. Лесовод пожинает плоды созданного в прошлом и своим настоящим сеет и растит леса для будущего. В части организации лесоуправления Россия обладает двухсотлетним историческим опытом, который был накоплен в специфических условиях нашей страны, где и в прошлом, и теперь большая часть лесов была и остаётся общегосударственной собственностью. Какой же вклад в формирование государственной лесной политики, лесного законодательства и лесоуправления внесли наши предшественники? История развития отечественной лесной политики, лесного законодательства и лесоуправления свидетельствует об их неустойчивости, подверженности скоропалительным решениям. В России вспоминают о лесной политике, как правило, в связи с реформированием в лесном секторе экономики. В остальное время о ней говорят значительно реже. Рассмотрим по периодам историю формирования государственной лесной политики и лесоуправления в России. Следует заметить, что в истории становления лесоуправления и формирования государственной лесной политики Новгородская земля занимает особое место. Давно занятый славянами северо-западный регион России (Новгородская, Псковская земли) испытывал антропогенные процессы, связанные с притоком населения, развитием землепашества, строительством городов, крепостей уже в глубокой древности. Великий Новгород был крупным речным портом, торговым городом и родоначальником становления государственности в России. Не случайно большинство указов на первых этапах формирования лесоуправления касалось в том числе и лесов земли Новгородской. Первый период (до XIII в.). Обилие лесов в России при сравнительно небольшом числе её населения не способствовало развитию ограничений на пользование лесом. Этот период связан с ничем неограниченным пользованием лесом и лесными землями, в связи с этим не было 29 необходимости ни в законах о лесах, ни в лесоуправлении, ни тем более в лесной политике. В материалах по истории Древней Руси лес, как категория земель, упоминается крайне редко. Это вызвано тем, что леса были настолько естественным элементом ландшафта, что не заслуживали специального упоминания. В летописи чаще всего попадали более значимые для того времени угодья, такие как пашенные и луговые земли, бортные (медосборные), сенокосные угодья, бобровые гоны и т.п. Культ поклонения лесам, рощам, деревьям, рекам, озёрам, колодцам зародился тогда, когда славяне жили, в основном, за счёт охоты, рыболовства и собирательства. Леса и водные пространства почитались ими как священные, дающие пищу и воду. В те времена существовали «священные рощи», «заповедные места», причём, заповедные рощи были общинными. Основанный на суевериях, запрет на использование таких рощ способствовал размножению и последующему расселению в другие места различных животных, пополняющих скудеющие запасы дичи. Здесь же было изобилие лекарственных трав, а также ягод, грибов. Попытки охранять леса законом относятся к глубокой древности. Так, в XI в. при Ярославе Мудром вокруг создаваемых князьями городов, сёл лежали сельскохозяйственные, охотничье-промысловые, бортные и рыболовные угодья. На порубежных камнях, деревьях, столбах ставили тамги или «знамёна» - знаки собственности, отмечающие границы княжеских владений. В состав образовавшихся владений входили и леса. Законодательно преследовались такие нарушения как рубка меженного дерева, «перетёс знамён», перепашка граничной межи. Поджог и порубка лесов строго наказывались. Эти нормы были закреплены в «Русской правде Краткой редакции», датируемой первой третью XI века [7]. В древнерусском языке глагол «заповедать», «заказать» означал «сказать то, что должно быть исполнено в будущем», а также «запретить». Отсюда «заповедник», « заказник»- это участок леса, где запрещены охота и рубка деревьев. С утверждением христианства на Руси заповедование каких- либо участков леса происходило торжественно, с иконами и хоругвями; совершался молебен, и с населения бралась клятва не входить в лес, не рубить его и не охотиться. Регулирование землевладения и землепользования осуществлялось на основании «Закона Русского» («Правда Роськая»), который содержал нормы уголовного, наследственного, семейного и процессуального права. На северо-востоке Руси закрепление имущественного права на землю, воды, строения и т.д. оформлялось в виде различного рода грамот: дарственных, охранных, договорных, духовных (завещательных) и др. В отношении лесов немногие ограничения были связаны с заповедованием отдельных культовых рощ, «бороных угожий», а также лесных массивов, отведённых для княжеской охоты [79]. 30 Второй период (XIII-конец XVI в.) связан с появлением специальных охранных грамот. Это давало возможность передавать леса по наследству или другим лицам, оформляя соответствующими грамотами. Охранные грамоты могли рассматриваться в то время как частный случай ограничений, оставлявших исключительное право рубки только за владельцами леса. Одна из первых грамот такого рода, сохранившихся до нашего времени, датированная 1134 годом, - охранная грамота великого князя Всеволода Мстиславича Юрьеву монастырю. Охранные грамоты запрещали не только рубку леса, но и любой другой вид лесопользования. Например, в грамоте Вяжицкому монастырю, датированной 1477-1478 гг., монастырскому ключнику Якиму и крестьянам в Толвуе запрещалось промышлять в монастырских островах: "...леса не секите, сена не косите, зайцев не гоняйте, рыб не ловите, ягод ни губ не берите. А хто ослышается нашей грамоты... тот буде лишён лотки и сети, а за свою вину даст нам рубль" [7]. Торговый договор 1269 г. между Новгородом, Любеком и Готландом предусматривал среди товаров, вывозившихся из Новгорода на запад, соль. В XIV веке в представлении современников Старая Русса уже прочно связывалась с солеварением и оно уже достаточно развито. В дошедшей до нас жалованной грамоте великого князя Василия II княжеским тонникам в Руссе, в которой подтверждается пожалование его деда Дмитрия Донского, солеварение названо "Русьским промыслом". Тонники - это мелкие землевладельцы, живущие в городе. Их пашни и сенокосы начинаются у городской черты. Но вместе с тем им пожаловано право "Русьским промыслом промышляти, соль варити" и "дрова по рекам плавити на себя" [7]. В 1497 г. Иваном III был обнародован первый принятый от имени верховной власти письменный закон – Судебник. Однако из 68 включенных в него статей ни одна не содержала норм в отношении ответственности за нарушение пользования лесом: ни в виде заготовки древесины, ни охоты, ни бортничества. Третий период (конец XVI века – начало XVII столетия) принятие первых законодательных актов в отношении лесов, их использовании и охраны. Леса становятся хозяйственно ценными лишь с той поры, когда с увеличением населения и с развитием промышленности появляются опасения их истощения в будущем. Такое время явственно наступило в России уже в XVII столетии. Это хорошо понимал отец Петра I царь Алексей Михайлович Романов. Он придавал большое значение бережному отношению к природным ресурсам страны. В 1649 г. царём Алексеем Михайловичем принято Соборное Уложение, объединившее в себе прежние законы и указы, постановления судов и другие юридические документы. В Уложении были окончательно юридически закреплены положения о собственности на леса, которые 31 подразделялись на вотчинные, государевы, поверстные, поместные, заповедные, засечные. Из 967 статей Уложения лес упоминается в 15, около 70 раз. Вотчинные леса - леса на передаваемых по наследству землях. Государев лес принадлежал царю, который мог пожаловать либо передать лес "и бортные, и иные ухожья в нём" на основе займа другим лицам. Поверстные леса (от "приверстать") - леса, расположенные в границах вотчины. Поместные леса - леса на землях, жалованных царём отдельным лицам за службу во временное или пожизненное владение. Под "заповедью" на Руси подразумевали всякого рода запреты и ограничения в пользовании чем-либо. Власть воспрещала свободно торговать заповедным товаром, делать порубки или охотиться в заповедном лесу. Длительное время, начиная с конца XV или первой четверти XVI века, с момента выделения и устройства засек в качестве оборонительного рубежа от нашествия крымских татар выделялись и сохранялись в течение нескольких веков так называемые Тульские засеки или засечные леса, в которых лесопользование было строго ограниченным и сводилось к выборочно-приисковым рубкам леса на засечные завалы и оборонительные сооружения. В соборном Уложении Алексея Михайловича законоположение приводится в систему. Оно предусматривало регламентацию лесопользования в зависимости от права собственности и определяло наказание за нарушение установленного порядка. При Алексее Михайловиче продолжает совершенствоваться лесная служба в "засечных лесах", расположенных на южных границах России. Главная заслуга Алексея Михайловича, касающаяся лесного дела, заключается в том, что он предопределил организацию государственной лесной службы и подготовку лесного законодательства. Окончательно лесное хозяйство получает статус государственного ведомства при Петре I. Эпоха Петра I - начало бурного развития промышленности. Лес стал стратегическим сырьём. Задумав создать русский флот, Пётр Великий взглянул на лес с государственной точки зрения. В 1693 г. Пётр 1, будучи проездом в Старой Руссе, заметил в её окрестностях годный для кораблестроения дубовый лес, и по его распоряжению там были начаты заготовки древесины. Для наблюдения за этими работами на реках Пола и Переходы находился сын Петра - царевич Алексей. В 1695 г., создавая флот для Азовского похода, Пётр I объявляет отдельные массивы заповедными. К числу замечательных наших земляков того времени, советы которых полезно сейчас вспомнить, принадлежит Иван Тихонович Посошков, сподвижник Петра I, крупнейший экономист и предприниматель. В 1719 г. И.Т. Посошков приобрёл в Устрицкой волости (ныне Мошенской 32 район) лесные участки с пашней и покосами, а в 1720 г. - дом в Новгороде. Своей "Книгой о скудости и богатстве" И.Т. Посошков вписал блестящие страницы в историю русской экономической мысли. Нашлось в ней место и рекомендациям, как рубить лес, когда вести лесозаготовки. "Да крестьянам же ... сказать что (бы) ... и лесу бы, кой годитце в строение, на дрова отнюдь не рубили". Заботясь о сохранении молодого поколения леса, Иван Тихонович советовал: "А при стенных местах молодого леса на дрова и в своих лесах отнюдь бы не рубили, а рубили бы то дерево, кое уросло, в строение хоромное непригодное" [6]. И.Т. Посошков говорит о необходимости создания смешанных трехъярусных насаждений, о том, что почву под них следует пахать осенью. "А как тот сеянной лес взойдёт, от пожару б берегли и первой год надобно его и пополоть, чтоб трава не заглушила его". "Книга о скудости и богатстве" И.Т. Посошкова по праву может считаться и первым практическим руководством по лесному делу в России. В XVII в. с развитием промышленного потребления древесины и резким сведением лесов на обширных площадях для углежжения, производства поташа появились такие формы взаимоотношений, как право на аренду лесов для рубки, а также ограничение прав лесовладельцев. В этот период кроме имеющихся заповедных, засечных и иных лесов, появляются закрепленные сырьевые базы (заводские леса) и государевы корабельные леса [79]. Особенно много ограничений и нововведений связано с петровской эпохой. В царствование Петра I появилось много указов, инструкций и других документов, связанных с рациональным использованием, охраной и воспроизводством лесов, переработкой древесины (например, насильное введение лесопиления вместо вытесывания досок из бревна), подготовкой специальных кадров и т.д., причем половина этих указов относится к корабельным лесам. Казавшаяся неисчерпаемость лесов стала обозримой. На строительство флота, промышленных мануфактур, новой столицы требовалось огромное количество древесины и лесное изобилие отодвигалось всё дальше на север, ставя под угрозу стратегические планы России. Понимая это, Пётр I ввёл жёсткое государственное регулирование лесными пользованиями в наиболее ценных лесах. Петром I были заложены основы лесного законодательства в виде 200 указов и распоряжений, касающихся, в основном, выделения, описания и охраны корабельных лесов. Царь понял, что благосостояние и развитие России зависит от леса. Только на постройку одного корабля требовалось в среднем 4 тыс. дубов. Но население России, проживающее по берегам рек, поизредило леса. От его наличия зависит и полноводность рек. Пора было 33 регулировать рубку леса, позаботиться о его разведении для будущих поколений. Для этого надо было знать качество и количество лесов. В 1701 г. Петр I издает указ об охране лесов в 30 км береговых зонах крупных российских рек. Указом 1703 года Петр I повелел описать все леса, находящиеся на расстоянии 50 верст от больших и 20 верст - от малых рек. На этом пространстве было запрещено всем без исключения рубить такие породы как дуб, клен, вяз, карагач, лиственницу и сосну толщиной 12 и более вершков [14]. За нарушения устанавливались следующие наказания: штраф за порубку всякого дерева, кроме дуба, в размере 10 руб., смертная казнь за порубку дуба и за большую порубку остальных заповедных деревьев. В 1705 г. Петр I издал указ, на основании которого с лиц, использующих дуб для бытовых целей, взымалась пошлина в казну в трехкратном размере от действительной стоимости древесины дуба. В 1707 г. была запрещена торговля поташом, для производства которого использовались только широколиственные породы, а в конце 1718г. « для бережения лесов» поташ объявлен государственным товаром. Указом Петра I предусматривалось усилить охрану лесов Новгородской губернии: "для смотрения заповедных лесов валтимиров иметь, одного по Деревской и Бежицкой пятинам, а другого - по Шелонской пятине, которых определить из людей добрых" [6]. Для выполнения работ по описанию лесов и поиску пригодных для кораблестроения в 1713 году в Новгородскую губернию была направлена группа военно-морских офицеров во главе с сыном Петра I - царевичем Алексеем. Развитие кораблестроения, производство поташа, выварка соли в неограниченных масштабах привели к почти полной утрате дубовых и других широколиственных лесов. Только благодаря вводимым ограничениям по заготовке древесины для различных нужд, отпуску лесных материалов за границу удалось уменьшить повсеместно истребление новгородских лесов. Так, в ноябре 1712 г. "Повелено, в уездах Новгородском, Старорусском, Лужском и Торопецком по рекам Мсте, Свири, Паше, Оскуйшельте, Тигоде, Керести, Полисти, Волхову, Ловати, Локоте, Холове, Увере, Поле, Шелони, Мшаге, Порусье и по всем впадающим в них сплавным рекам не рубить сосновые деревья толще 6 вершков (26 см) на 10 верст от берегов, в случае же порубки назначена ссылка на каторжные работы" [15]. За самовольные порубки заповедного леса устанавливалось строгое наказание. В подтверждение его Петр I велел установить на просеках заповедного леса через каждые 5 верст по виселице. Когда некто Дружинин в 1719 г. просил разрешения на выварку соли в Старой Руссе, Петр I на его прошение наложил следующую резолюцию: 34 "Варить соль позволяется, только не токмо что заповедные леса не употреблять на дрова, но никакого лесу до Мcты и тех рек, которые впадали в Мcту, а заказные деревья нигде - по разорением и галерною работою вечно". Старорусские солеварни Новгородской губернии снабжали солью Петербург и другие города, отправляли соль за границу. На них вываривали в год более 4500 т соли, причем для получения каждой тонны сжигали более 230 м3 дров. Это было настолько расточительно, что в 1752 г. сенатским указом старорусские варницы "для убежания толь многого числа траты лесов остановлены и уничтожены" [6]. В 1717 г. для надзора за заповедными корабельными лесами Петр I создает постоянную лесную стражу из расчета 1 человек на 500 дворов, находящихся поблизости от заповедного леса. Старшими к лесным сторожам назначаются надзиратели из дворян. С 1719 г. для охраны заповедных лесов выделяют и солдат. Первыми такими военными стражами стали солдаты и драгуны под командованием комиссара Кофтырева, посланные присматривать за лесом близ Санкт-Петербурга вдоль финского побережья. Создаётся в эти годы и специальная государственная лесная служба - вальдмейстеров. Организационно она вошла в Адмиралтейств-коллегию, строившую и снабжавшую флот. За каждым из вальдмейстеров закрепляются леса вдоль определённой реки. Ранг вальдмейстеров зависел от величины обслуживаемых ими рек. В помощники к ним назначаются унтер-вальдмейстеры, каждому из которых поручается надзор за 2-3 тыс. дворов. Таким образом, с начала XVIII века благодаря Петру I в России вводится постоянная государственная лесная стража в лесах, представлявших исключительную государственную важность для страны [6]. Первые лесные указы Петра I, появившиеся в 1697-1703 гг., не имели общегосударственного значения. Первым общегосударственным стал Указ от 19 ноября 1703 г., требующий описания всех лесов по берегам больших рек - на 50, а малых рек - на 20 верст. Основы управления лесами были заложены Петром I , которого волновало количество и состояние корабельных лесов. Не случайно Указом от 17 июня 1719 г. управление лесами он поручил морскому ведомству Адмиралтейств-коллегии, где была образована вальдмейстерская контора. В 1722-1723 гг. появилось большое количество указов, регламентирующих не только саму рубку, но и место - «не на болотах и очень сухих местах»; состояние деревьев - «свежие, у которых лист зелен, потому что желтизна- признак болезненности дерева»; время - «лес на суда всегда рубить с ноября месяца» и т.д. Несмотря на то, что практически каждый указ или распоряжение в отношении лесов являлся вкладом в систему лесоуправления, следует отметить специальный Указ « О вальдмейстерах» от 6 апреля 1722 г. 35 Вальдмейстеры были определены в Петербурге, Москве, Казани, Воронеже, Рязани, Брянске, Новгороде, Смоленске, Муроме и «быть… где еще надобно будет». Перечисленные местности были хорошо населены и имели большое количество лесов, годных к кораблестроению и требующих охраны от самовольных порубок [6]. Многие указы и распоряжения о необходимости рационального использования леса нашли своё воплощение в обобщённом виде в обервальдмейстерской инструкции 1723 г., включавшей всего 28 статей. Издание Вальдмейстерской инструкции придало лесному законодательству единство и стройность. Её положения определяют отношение к лесам, как к общегосударственному достоянию. Общее правило Инструкции – запрет рубить леса, пригодные для кораблестроения и засечные. Кроме охраны предписывалось обсеменять эти леса преимущественно желудями. Инструкция узаконила систему вальдмейстеров, заложив основы организации современного лесного хозяйства. Примечательно, что статья 21 Инструкции повторяла предписание Петра I для уральских горнозаводских лесов Н. Демидова о разделении лесов на 25 или 30 участков, «из которых одно по другом погодно ж рубить сряду, и срубя паки лесною порослью запускать и уже отнюдь в тех местах недорослого не рубить, дабы покамест последний вырубят, к тому ж времени первый поспел…». Таким образом, 285 лет назад, когда в стране лесу было предостаточно, мудрый государь официально ввёл принцип постоянства пользования лесом. Этот принцип - непреложный закон природоохранной и экономической деятельности [79]. Главными особенностями лесных законов Петра I были их запретительный характер, признание за лесами государственного значения, природоохранная направленность, учёт интересов будущих поколений и, конечно же, варварство или дикость наказания за неисполнение их. Лес был нужен тогда не как источник народного благосостояния, он нужен был государству для потребностей флота, для войны. Породы, необходимые для этой цели, запрещено было рубить безусловно под страхом смертной казни, остальные породы, не нужные государству, составляли общее достояние, и право частной собственности на леса не признавалось. В управлении страной, утверждал Пётр I, распорядок – главное. Вводится распорядок и в пользование лесом, в первую очередь, для защиты от бессистемных рубок лесов самых ценных, пригодных для судостроения. Выработка инструкций, разработка общегосударственного лесного законодательства, попытки рационального лесопользования требовали описания и оценки лесов, составления подробных ландкарт. Первыми были описаны флотскими офицерами и приглашёнными из Германии лесными смотрителями леса вдоль Невы и Финского залива. 36 Для сбережения лесов и использования порубочных остатков на лесосеках, валежника и сухостоя рачительный царь издал указ, например, «О делании поташа из остаточного корабельного лесу» (от 24 апреля 1713 г.), который позволял улучшить, говоря современным языком, санитарное, а также противопожарное состояние лесов. В 1705 г. Им запрещено «жечь степи, яко порче лесам», что перекликается с запретами царя Алексея Михайловича в отношении выжигания травы вблизи засечной черты. Как показывает опыт, оставление порубочных остатков на лесосеке ведёт к появлению и размножению вредных насекомых, которые переходят на здоровые деревья, повреждая их. Пётр Великий учредил множество аптек, призванных обеспечить лекарствами, в основном, армию и флот. Им созданы и крупные аптекарские огороды, и ботанические сады, которые были призваны служить не только местом выращивания, но и интродукции, акклиматизации, создания коллекций и изучения привозимых из разных стран лекарственных и декоративных растений; они в дальнейшем обогатили флору многих регионов России. Учреждённый Петром I в Москве аптекарский огород при главном военном госпитале (1706) стал основой Ботанического сада МГУ (1805), а Петербургский аптекарский огород (1713) дал начало Императорскому ботаническому саду (1823) и Ботаническому институту им. В.Л. Комарова (1931) – центру отечественной ботаники. При царе-преобразователе было положено начало садово-парковому строительству и озеленению улиц и дорог. Особо следует отметить озеленение дорог, которое разнообразило ландшафт, создавало укрытия для птиц и мелких зверей, а позже вошло в практику как защитные полосы вдоль дорог. Например, в 1701 г. вдоль дороги Москва-Воронеж были установлены верстовые столбы, между которыми по обе стороны дороги были высажены по 10 и 20 молодых деревьев, общее их количество составляло не менее 200 тыс. шт. [15]. Таким образом, в короткий период жизнедеятельности Петра I в области природопользования и ресурсоуправления можно отметить следующие положительные результаты: -заложены основы лесного и природоохранного законодательства; -введены начала лесоуправления; -изданы первые лесоохранительные инструкции; -впервые официально введён принцип постоянства пользования лесом; -впервые введён запрет на рубку леса вдоль сплавных рек; -положено начало регулярному описанию лесов; -введено лесопиление как способ сокращения потерь при переработке древесины; 37 -положено начало закладке питомников по выращиванию саженцев для озеленения и лесовосстановления; -начаты работы по интродукции, искусственному лесовосстановлению и лесоразведению; - введены элементы правил рубки леса, часть которых действуют и доныне; -улучшено санитарное и противопожарное состояние лесов за счёт пережигания на древесный уголь порубочных остатков, валежника и сухостоя; -начаты работы по озеленению улиц и дорог; -уделено особое внимание поддержанию чистоты рек и морей, укреплению берегов каналов, рек и водоёмов; -запрещена или сильно ограничена охота на лосей и птиц, введены жёсткие сроки охоты. Все указы (постановления) о лесах подразделялись на два типа: полицейские (охранные) и финансовые. Анализируя их направленность, можно сделать вывод, что позиция Петра I в отношении лесов заключалась в следующем: леса – достояние государства, причём право собственности частных лесовладельцев на них может быть всегда ограничено для пользы государственной. Четвертый период (1725- 1798 гг.). После смерти Петра I (1725 г.) начинается систематическое ослабление государственной направленности лесного хозяйства. В царствование Екатерины I указом от 30 декабря 1725 г. предписывалось резко сократить перечень рек по берегам которых оставались заповедные леса. При этом по большим рекам такие леса выделялись лишь на расстоянии 15 вёрст, а произрастающие вдоль малых рек исключались из этой категории и всем дозволялось здесь рубить. А самое главное, были ликвидированы вальдмейстеры и вальдмейстерские конторы. Период характеризовался восстановлением неограниченной свободы собственности и произвола в отношении лесов, который был остановлен в 1741 г. императрицей Елизаветой Петровной, повелевшей строго исполнять все указы отца. В 1766 г. вышли указы о генеральном межевании, которые следует считать важным пунктом в формировании государственного лесоуправления, так как были получены первые относительно достоверные планы казенных лесных дач. При этом леса подразделялись на строевые, дровяные «смешанные» и кустарники. Кроме казённых, помещичьих, общинных, церковных и колонистских лесов, появляются с 1785 г. городские, с 1786 г. - крестьянские, с 1798 г. - арендные, старостинские и с 1808 г. - оформились леса удельного ведомства, в которые вошли, кроме собственно удельных лесов, леса дворцовые и личные леса царской семьи. Материалы обследования лесов послужили основой для разработки Устава о лесах. Проект Устава был закончен к 1782 г. Леса в 38 экономическом отношении были разделены на северную, среднюю и полуденную полосы и на три класса: высокоствольный, малорослый и кустарники. Высокоствольный лес, в свою очередь, подразделяли на чёрный из твёрдолиственных пород, куда были отнесены и насаждения берёзы, ольхи; на белый, или мягкий (осина, липа, тополь, ива, осокорь); и красный из хвойных пород. По Уставу запрещалось рубить "недоросший лес", оставлять пни выше 30 см, требовалось нарезать лесосеки шириной не более 40 м, против ветра, по косогору - снизу вверх и сохранять примерно 20-30 семенных деревьев на 1 га. В Уставе ставилась задача по посеву леса в южной полосе, по облесению берегов рек, предлагалось в лесах, приписанных к селениям, заводам, отделять пятую часть и называть её заказной. Полный Устав о лесах не был обнародован. Но "отчасти он вошёл в силу двумя указами 1786 года, данными губернаторам губерний северной и средней полосы России". Был установлен оборот рубки для высокоствольных лесов северной полосы в зависимости от породы 70-120 лет, в средней полосе 60 - 100 лет. Требовалось принимать меры предосторожности против лесных и степных пожаров. В 1782 г. издаётся указ, по которому: " 1) все леса, растущие в помещичьих дачах, хотя бы они были заклеймлены и считались заповедными, оставить в полную собственность владельцев; 2) позволить всякому свои леса продавать внутри государства и отпускать за границу, с платежом установленной пошлины; 3) впредь запрещено в помещичьих дачах рубить леса на какие-либо казённые надобности и даже для адмиралтейства иначе, как с согласия владельцев и с уплатою требуемой цены". Последующее истребление лесов при этом можно было предвидеть в высказанном пожелании, "что радетельные помещики, приемля с признанием сей новый знак Нашей к ним Императорской милости и попечения о добре их приложат старания их о всевозможном охранении лесов своих от напрасного истребления и о размножении растений их в собственную свою и потомства их пользу" [74]. Указ этот повторяется в дворянской грамоте 21 апреля 1785 г. [1], по которой земельные владения становятся впервые постоянной частной собственностью дворян, а не царской землёй, пожалованной временно за службу. Вот почему к концу XVIII в. усилилось истощение лесов. Указом 1784 г. разъяснялось, "что по требованию Адмиралтейств - Коллегии дозволяется рубить леса во всех казённых дачах без всякой за то платы, но рубка леса, даже для казённых надобностей других правительственных мест, должна быть разрешаема только с уплатой попенных денег" [74]. Так, с этого времени и была введена в России попенная плата за стволовую древесину на корню. 39 Начало отпуска леса за деньги было положено в 1780 г. по почину Новгородского наместнического правления, которое назначило взыскивать по 5 копеек за каждое дерево, вырубленное для распилки из дач государственных крестьян. Это распоряжение Новгородского наместничества было обжаловано, но мера признана справедливой, как Сенатом, так и именным указом Императрицы Екатерины II [6]. После принятия Указа от 22 сентября 1782 г., предоставившего частному лесовладельцу «всевозможную свободу пользоваться по лучшему его изобретению всеми лесами, кои в собственных его дачах произрастают», начинается ничем не ограниченная рубка лесов. Особенно пострадали корабельные леса, так как «хотя бы оные до сего и заповедными признаваемы, а потому заклеймены были» оказались предоставлены в полную волю частным лесовладельцам. Кроме того, с этого момента начинает меняться характер государственной лесной политики. Лесоуправление, имевшее целью обеспечение нужд военного флота, получило и прямую экономическую окраску- пополнение казны за счет дохода от лесов в виде попенной платы. В указе Екатерины II от 23 ноября 1783 г. предписано: с деревьев, вырубаемых на распиловку в государственных дачах, взыскивать попенные деньги в размере 5 копеек с дерева. С. Ведров писал, что «тысяча семьсот восемьдесят вторым годом кончается в России история лесоохранения и начинается с одной стороны история управления казенными лесами, а с другой печальная летопись истребления частных лесов их собственными хозяевами» [79]. Император Павел I, при вступлении на престол, обратил особое внимание на целостность лесов, нужных для кораблестроения, и в 1796 г. повелел, чтобы в корабельных лесах впредь ни одного дерева не употреблять без назначения Адмиралтейской Коллегии. Повелел вести рубки леса только по лесобилетам, выданным коллегией, «стараться заводить рощи и, когда посевы и посадки будут сделаны, доносить подробно императору» [1]. Именно обязательное лесовосстановление явилось новым качеством в развитии лесного хозяйства. Пятый период (1798 - 1837 гг.) связан, в первую очередь, с учреждением в России «при Интендантской Экспедиции особого департамента для лесной части». Поступавшие жалобы на повсеместное истребление корабельных лесов вынудили Павла I принять меры к коренной реформе лесного управления и 26 мая 1798 г. дан Сенату Указ «Об обращении в ведение Адмиралтейской Коллегии всех казённых лесов и всех форстмейстеров и вальдмейстеров» с образованием «Департамента для лесной части», который в официальной переписке назывался «Лесной департамент». Управление Лесным Департаментом поручено Генерал-Кригс-комиссару адмиралу Осипу Михайловичу Дерибасу. 40 В течение первых четырех лет деятельности лесного департамента было издано более 70 указов и повелений по лесному делу. В числе важнейших следует отметить: утверждение в июле 1799 г. первых лесных такс на древесину, отпускаемую из казенных лесов, а также разделение в 1800 г. всех губерний в соответствии с их положением, характером деятельности и обычаями населения, лесистостью территории на 8 отделений, что явилось первым лесоэкономическим и лесохозяйственным районированием в России. Новгородская губерния относилась к первому отделению. Неудовлетворительность местного охранения лесов очень хорошо сознавалась правительством, которое старалось помочь этому изданием целого ряда законоположений. Предписано принимать меры для предупреждения лесных пожаров, принято ряд указов «об употреблении лесов с рассмотрением и сбережением», «о нечинении самовольной порубки казённых лесов»; «о разрабатывании и введении в общее употребление земляного угля, отысканного под Боровичами и по берегу реки Мсты»; об употреблении каменного угля вместо леса на возобновляемых соляных варницах»; «о введении в употребление торфа для отапливания во всех местах, где оный безвредно употребляем быть может» [6]. Для устранения в будущем недостатка в корабельных лесах повелено «приступить к разведению дубовых лесов и рощей по рекам Неве, Волхову, Мсте, Ловати, Поле и по другим в них впадающим». Необходимые на расходы деньги разрешено употреблять из лесных доходов, а по указу 1800 года повелено сверх положенной по тарифу пошлины, взимать в особый доход Лесного Департамента такую же сумму на лесоразведение и прочие хозяйственные надобности к сбережению лесов относящиеся [74]. После передачи в сентябре 1802 г. Лесного департамента из Адмиралтейств- коллегии в ведение Министерства финансов был утвержден проект «Устава о лесах», который был призван найти пути для осуществления трех основных целей лесной политики: организовать «с хозяйственной бережливостью» лесоуправление для сбережения и употребления лесов; предотвратить недостаток в лесе «не только для продовольствия жителей, но и …нужд казенных и благосостояния флота»; в многолесных районах страны получить «прибыль казне без отягощения народа и без потери пользы Государству». В Уставе (статья 22) законодательно была закреплена необходимость обеспечения постоянства пользования лесом: «существенная и прочная государственная польза требует, чтоб для потомственного изобилия в лесе, наблюдаема была точная соразмерность между рубкою лесов и выращиванием их вновь» [74]. 41 В 1811 г. Лесной Департамент был преобразован в лесную часть, входящую в состав третьего и четвёртого отделений Департамента государственных имуществ Министерства финансов. С передачей лесного ведомства в Департамент государственных имуществ начался процесс децентрализации лесоуправления, т.к. по мнению Министра финансов Е.Ф. Канкрина лучший способ сохранить леса заключается в передаче их в «непосредственный присмотр тех ведомств и заведений, для продовольствия и пользования коих они предназначены» - казённым заводам, Департаменту корабельных лесов и Департаменту уделов, городам, монастырям. Как самостоятельное структурное подразделение Министерства государственных имуществ Лесной Департамент возрождается с 1843 г. В 1826 г. Министерство финансов по инициативе Егора Францевича Канкрина проводит реформу лесного управления. Было выделено 5 разрядов губерний в зависимости от штатного расписания; губернии делились на округи, лесничества, лесные участки и дистанции. «Округи разделяются на лесничества и лесные участки не столько по обширности, как по мере ежегодной вырубки, и по количеству сберегаемых для флота и для других надобностей лесов» [6]. Обер-форстмейстеры переименованы в губернских лесничих, форстмейстеры – в учёных и окружных лесничих, форстеры – в младших лесничих, унтер-форстеры – в подлесничих. Так, благодаря Е.Ф. Канкрину с 1826 г. в России появилась должность лесничего, а 30 января 1839 г. по представлению графа П.Д. Киселёва в России организован корпус лесничих «с принадлежностью его Министерству государственных имуществ и ближайшим заведованием инспектора корпуса». В 1839 г. корпус состоял из 726 человек, через полстолетия увеличится в 5 раз, ещё через четверть века превысит 5 тыс. человек. Сразу же после назначения Павла Дмитриевича Киселёва министром государственных имуществ число лесничеств увеличивается со 119 до 401, а в конце его правления число это удваивается. Примечательно, что губернские и старшие лесничие назначались министерством финансов, а остальные – Департаментом государственных имуществ. В этот период очень тщательно были разработаны документы, регламентировавшие ответственность за лесонарушения, надзор за транспортировкой заготовленного леса в другие губернии, расследование дел о лесных пожарах и штрафах, запрещение прочисток и продажи леса на сруб, сбережение липового леса в Костромской, Вятской, Оренбургской, Пермской, Калужской и Тульской губерниях, ограничение деятельности Олонецких лесопильных заводов. Следует отметить правительственное распоряжение о мерах по ограждению от истребления лесов, растущих на землях, отданных в пользование башкирам, что 42 свидетельствует о проведении государством не только лесоохранной, но и национальной политики. В этот период были заложены основы высшего и среднего лесного образования, рационального лесоустройства, начата торговля казенным лесом в другие страны. К 1842 году сложились 12 наиболее крупных лесовладений и, соответственно, стоящих за ними собственников, включающих: казённые, корабельные, городские, частные, удельного ведомства леса, леса военных, казённых и иностранных поселений, лесовладения, приписные к разным промыслам, заводам, фабрикам, духовному ведомству (монастырские, церковные, архирейские и т.д.). Примерно с этого времени начинают собирать систематические сведения о лесах Европейской части России. В XIX веке лесникам пришлось носить военные мундиры на протяжении нескольких десятилетий. Должности лесничих занимали грамотные люди из смежных отраслей. Больше всего их было из среды военных. Приказы о переводе в Корпус лесничих строевых офицеров являлись для тех лет делом обычным. Первым дипломированным лесным генералом стал в 1858 г. выпускник лесного института В.С. Семёнов. Уже в первые годы деятельности Лесного Департамента было обращено его особенное внимание на лесоводственное образование лесных чиновников. Предусматривалось подвергать экзамену лиц, желающих занять места обер-форстмейстеров, предложено посылать молодых людей за границу учиться лесоводству. Лесной Департамент приступил к исполнению возложенной на него «Уставом о лесах» обязанности – учреждению в надлежащих местах школ для образования людей, сведущих в лесоводстве. Первая такая школа, «Практическое лесное училище», основана 19 мая 1803 года в Царско-сельском Зверинце. Департамент государственных имуществ также в последствии обращал должное внимание на специальную научную подготовку лесных чиновников, не только постепенно вводя разные улучшения в преподавании наук в лесном институте, но и отправляя с 1827 года лучших из бывших его воспитанников в Германию к известным лесоводам Котту и Пфейлю для дальнейшего усовершенствования. Для образцового и правильного лесоводства и для введения воспитанников Санкт-Петербургского Института в надлежащую по лесной части практику, 7 декабря 1834 года учреждено Лисинское учебное лесничество. При лесничестве «для пользы владельцев, желающих иметь сведущих лесничих открыто Егерское училище», в которое кроме помещичьих людей могли также поступать люди свободных состояний. С целью обеспечения своих заводов и имений работниками со специальными знаниями графиня Строганова в 1824 году открыла в Петербурге «Школу сельского хозяйства и горнозаводских наук с разными к сим двум предметам принадлежащим ремёслами». 43 С 1839 г. школа уже называлась «Школой земледелия, горных и лесных наук». Для практических занятий Строганова предоставила в Марьине Новгородской губернии две свои лесные дачи, заведование которыми на правах управляющего она поручила Александру Ефимовичу Теплоухову [2]. Шестой период (1837-1888 гг.) охватывает период от учреждения Министерства государственных имуществ до принятия Лесоохранительного закона. В 1843 - 1846 гг. проведена структурная перестройка управления лесами на местном уровне. Она заключалась в упразднении должностей окружных начальников и окружных лесничих и возложении их обязанностей на лесных ревизоров; именовании всех местных лесничих, включая подлесничих, лесничими; назначении в помощь лесничим лучших выпускников егерских школ и предоставлении им званий лесных кондукторов и должности подлесничих. Большой вклад в становление лесоуправления внес граф Павел Дмитриевич Киселев (1788- 1872), возглавлявший Министерство государственных имуществ с 1837 по 1856 г. Его сотрудник и биограф А.П. Заболоцкий-Десятовский писал о нем: « На казенные леса он смотрел преимущественно с общей государственно-экономической точки зрения, по влиянию их на климат, на плодородие страны и на обеспечение нужд будущих поколений топливом и строительными материалами. При таком взгляде граф Киселев строго держался неотчуждаемости казенных земель и лесов, он считал своей обязанностью охранять государственное достояние от незаконного завладения и пользования, от перехода тем или иным способом в частное владение; сверх того, леса он берег от истощения неумеренными порубками, несмотря на то, что этим самым он ставил препятствия к возрастанию доходов от лесов и тем самым оправдывал упрек, который ему делали его порицатели» [74]. В 1845 г. была издана составленная Ф.К. Арнольдом «Инструкция для таксационных работ в лесных дачах, избираемых для ведения правильного лесного хозяйства. В ней подробно рассматривались природные и экономические условия разных устраиваемых территорий, обуславливающих степень интенсивности ведения лесного хозяйства, иначе говоря рассматривался опыт лесоуправления [79]. После отмены крепостного права состояние лесов резко ухудшилось. Это связано, в основном, с отменой крепостной повинности по лесоохранению, бесплатным использованием крестьян на лесоустроительных, лесокультурных и иных лесных работах, а также с появлением больших площадей крестьянских лесных наделов. Для исправления положения 3 июня 1869 г. было издано « Положение о лесной страже в казенных лесах», которое вводило повсеместную наемную лесную стражу из лесников и объездчиков, заменяло ею полесовщиков и 44 пожарных старост, т.е. отменяло повинности государственных крестьян по охране казенных лесов [79]. Интенсивное развитие капитализма, массовое строительство железных дорог, заводов резко увеличили спрос на древесину. В этих сложных условиях правительству Российской империи удалось остановить истребление лесов и превратить государственное лесное хозяйство в высокодоходную отрасль. Во всём этом решающую роль сыграл принятый в 1888 г. при императоре Александре III закон: "Положение о сбережении лесов". Тщательно подготовленный и направленный на защиту общенациональных интересов закон оказал решающее влияние на судьбу лесов России [82]. Многие его статьи не утратили своей актуальности и ныне, спустя 120 лет. В законе 1888 г. подчёркнуто, что его действие распространяется на леса всех видов собственности. В названном законе впервые был решён вопрос о выделении защитных, а затем и водоохранных лесов, т.е. таких, "безусловное сохранение которых необходимо в видах государственной или общественной пользы". До разработки и утверждения планов правильного ведения хозяйства (т.е. до проведения лесоустройства) в защитных лесах всех форм собственности закон запрещал рубку растущих деревьев. Все расходы по составлению указанных планов государство брало на себя. В лесах, не признанных защитными, закон воспрещал проведение "опустошительных рубок", в результате которых был бы истощён древесный запас данной (вполне конкретной) лесной дачи. В соответствии с законом 1888 г. в стране была создана система лесоохранительных комитетов - уездных и губернских. В их состав входили: лица, возглавляющие администрацию данной территории (в губерниях - губернаторы), судебные органы, органы самоуправления, полиция, ведущие чиновники разных ведомств (в том числе Управления земледелия и государственных имуществ), представители частных лесовладельцев и, конечно, местные чины Корпуса лесничих. Делопроизводством в уездном лесоохранительном комитете заведовал уездный ("казённый") лесничий, в губернском - лесной ревизор. Лесоохранительные комитеты были наделены широкими полномочиями. В частности, на них было возложено: признание конкретных участков леса защитными и водоохранными, утверждение разработанных лесоустроителями планов ведения правильного лесного хозяйства, разрешение (запрещение) перевода лесных площадей в другие угодья, запрет (немедленное прекращение) опустошительных рубок леса на конкретных участках, установление сроков и утверждение смет для финансирования искусственного восстановления леса на неправильно вырубленных участках (за счёт лесовладельцев), привлечение к ответственности виновных в нарушении закона и др. 45 Быть лесничим, состоять в Корпусе лесничих в Российской империи было престижно. Многие чины Корпуса были хорошо образованными людьми, воспринимавшими тяжёлую работу и подчас опасную жизнь в лесу как свой гражданский и профессиональный долг. Научную поддержку деятельности Лесного департамента обеспечивали его собственные структуры: постоянная комиссия по лесному опытному делу, 15 опытных лесничеств, одна опытная таксационная партия, несколько специалистов, привлекаемых для решения конкретных вопросов, а также лесные кафедры учебных институтов [9]. Седьмой период (1888 – 1917 г.г.) – последний в развитии России как унитарного государства. После учреждения в 1894 г. Министерства землевладения и государственных имуществ ему было «вверено заведывание сельскохозяйственною, лесною и горною промышленностью, а также государственными имуществами». В течение 1894-1897 гг. были приняты распоряжения Министерства в отношении упорядочения торгов, о расширении власти местного казенного лесного управления, о продаже леса крестьянам без торгов, о новых лесных таксах и т.д. В 1905 г. был принят новый Лесной Устав, содержащий 815 статей. Устав был важной вехой как в развитии лесного хозяйства России, так и в практике лесоуправления. Однако он был громоздок, грешил мелочной регламентацией и даже изложением статей из Уложения 1649 г. В течение нескольких лет продолжалась серьезная работа над новым Уставом, который был принят в 1913 г. [82]. Лесной Устав 1913 г. содержал 481 статью, сгруппированные в 6 разделов: о сбережении и охранении лесов; о лесах казенных; о государственных лесах, в непосредственном распоряжении лесного ведомства не состоящих; о лесах частновладельческих; о лесах въезжих, общих и спорных; об ответственности за нарушение постановлений о лесах. Наиболее значимым разделом был первый, связанный с лесоохранением. Лесоохранительные комитеты, созданные еще в 1888 г. сразу после принятия лесоохранительного закона, получили новые возможности - была введена должность уездного лесничего. Параллельно в Лесном департаменте проводилась большая работа по совершенствованию второго по значению нормативного документа нашей отрасли - лесоустроительной инструкции. Издание такой инструкции в 1914 г. (Инструкция для устройства, ревизии лесоустройства и исследования казённых лесов), подготовленной под руководством проф. 46 М.М. Орлова, и подготовка Лесного устава (1913г.) явились в Российской империи венцом законотворчества в области лесных отношений [81,82]. Таким образом, в дореволюционный период в России сложились определенная государственная лесная политика, лесное законодательство, система лесоуправления, лесоустройства, лесоохранения, лесного образования, ориентированные на разные формы собственности. В этот период развёрнуты работы по закладке полезащитных лесных полос, начала формироваться сеть особо охраняемых природных территорий, создан первый в России государственный заповедник. Восьмой период (1917- 1991 гг.) начался 27 апреля - 2 мая 1917 г., когда в Петрограде в период правления Временного правительства состоялся Второй съезд лесоводов, на котором было признано «желательным отменить право собственности на леса и установить, что все леса без исключения должны быть имуществом национальным (государственным), предназначенным для удовлетворения нужд населения на основании планомерного распределения продуктов древесины» [79]. Согласно «Декрету о земле», принятому 26 октября (8 ноября) 1917 г., отменялось право частной собственности на землю и было установлено, что леса, имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства (национализируются), а все мелкие леса переходят в пользование общин, при условии заведования ими местными органами самоуправления. За подписью В.И.Ленина 5 апреля 1918 г. появляется обращение ВЦИК. В нем, в частности, говорилось: «…3) лесных специалистов нельзя заменить другими без ущерба для леса и тем самым – для всего народа: лесное хозяйство требует специальных технических знаний;… 5) наследие несчастной войны оставило громадные площади оголенных мест, которые необходимо, в интересах народа, немедленно засадить и засеять лесом; 6) все леса нужно привести в известность, описать и организовать в них хозяйство; 7) все леса не составляют собственности ни сел, ни уездов, ни губерний, ни областей, представляют собой общенародный фонд и ни в коем случае не могут подлежать какому-либо разделу и распределению ни между гражданами, ни между хозяйствами». В мае 1918 г. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет принял не менее широко известный «Основной закон о лесах», подготовленный бывшим преподавателем общего законоведения в Лесном институте, членом Коллегии земледелия и бывшим военным юристом подполковником Н.И. Фалеевым [82]. В части, касающейся лесоуправления, в этом документе наиболее важными были следующие статьи: 47 ст.1: «Всякая собственность на лес … отменяется навсегда»; ст.2: «Леса, принадлежащие частным лицам и обществам, объявляются … общенародным достоянием …»; ст.6: «Заведование лесами осуществляется … лесными органами местной Советской власти, под контролем и руководством Центрального Управления лесов республики»; ст.19: «Все лесные отпуски … производятся по твёрдым ценам»; ст. 21: «Твёрдые цены определяются Центральной Советской властью»; ст.77: «Хозяйство во всех лесах … должно производиться: а) в интересах общего блага б) на основах планомерного лесовозобновления ст. 78 : «Для удовлетворения … потребностей предназначается исключительно древесный прирост лесов …» ст.93: «Денежные доходы, получаемые от лесов, поступают исключительно в общенародную казну…». В названных и иных статьях «Основного закона о лесах» был отчётливо выражен приоритет общегосударственных интересов. На всех съездах и совещаниях по «лесной политике» Н.И.Фалеев обосновывает необходимость исключительно государственного владения лесами в стране [3]. В период гражданской войны и иностранной интервенции лесам России был нанесен серьезный ущерб, особенно в приречных полосах. Интересен факт, что в этот период руководители Центрального управления лесами отказались принять на себя организацию лесозаготовок, что, по мнению ряда руководителей лесного сектора экономики, привело к развалу аппарата управления лесным хозяйством. С 1 августа 1923 г. введен в действие Лесной кодекс РСФСР. Он содержал 7 разделов и 73 статьи. Раздел 1. Основные положения. Раздел 2. О лесах местного назначения. Раздел 3. О лесах общегосударственного значения. Глава 1. Общие положения. Глава 2. Основы организации лесного хозяйства. Глава 3. Побочные пользования в лесах. Раздел 4. О лесах особого назначения. Раздел 5. Обращение лесных площадей в другой вид угодий. Раздел 6. Об органах управления государственным лесным фондом. Раздел 7.Об охране лесов. Понятие «лесной фонд» ранее не встречалось в законодательных и иных нормативных актах. Оно шире лесоводственного понятия «лес». По сути, понятие «лесной фонд» охватывает три разных фонда: 48 собственно лесной (древесный фонд) – площади, покрытые древесной и кустарниковой растительностью; лесной земельный фонд – площади безлесные, но предназначенные для лесовыращивания; хозяйственный земельный фонд – площади, предназначенные для обслуживания нужд лесного хозяйства. С точки зрения лесной политики, увеличение площади лесного земельного фонда означает истощение государственного лесного фонда, т.е. неэффективное лесоуправление. В лесном кодексе РСФСР «единый лесной фонд» был разделён на две категории («Леса местного значения» и «Леса общегосударственного значения») с разным правовым статусом и неидентичной ответственностью государства за состояние лесов. Согласно Кодексу, «леса местного значения» были переданы в управление, бесплатное и бессрочное пользование различным земельным обществам, т.е., по существу, поделены между множеством юридических лиц. В Кодексе было также определено, что хозяйство в «лесах местного значения» должно вестись «по упрощенным планам за счёт лесопользователей». Впоследствии «леса местного значения» превратились в колхозные (совхозные). Их предшественниками в России были так называемые общественные леса (принадлежащие, как правило, крестьянским общинам). Считая такую форму лесовладения наихудшей из возможных, проф. М.М. Орлов подчёркивал, что многие из таких лесов были превращены в кустарниковые заросли или вообще исчезли [82]. В «лесах общегосударственного значения» ведение хозяйства было возложено на систему лесничеств, подчинённых губернским лесным отделам под руководством и контролем Лесного управления Народного комиссариата земледелия РСФСР. Пользование лесом в этой категории лесного фонда было объявлено платным, по таксам определяемым губернскими администрациями, а распределение лесосек производилось между лесопользователями по нарядам. В условиях введения новой экономической политики в лесное хозяйство заслуживает внимания решение проводить отпуск леса из государственных лесов с торгов (Постановление II сессии ВЦИК от 16 октября 1924 г.). На этой же сессии ВЦИК было принято Постановление в отношении изменения порядка финансирования и увеличения лесного дохода. В документе, в частности, отмечено: «1. Установить, что финансирование лесного хозяйства должно производиться в сметном порядке по государственному бюджету. Примечание. Существующие процентные отчисления от государственных доходов и доходов от хозяйственных разработок являются дополнительным источником финансирования лесного хозяйства... 49 3. При составлении расходной сметы на ведение лесного хозяйства обратить особое внимание: 1) на неотложность лесоустройства, 2) на лесокультурные работы в степных районах, 3) на увеличение заработной платы лесным работникам и улучшение их быта, 4) на увеличение разъездных денег лесным работникам». Третий документ связан с мероприятиями по обеспечению семей работников леса, погибших при исполнении служебных обязанностей. Отказ от распределения лесосек по нарядам и решение об их продаже на открытых соревновательных торгах незамедлительно сказались на лесном доходе, он увеличился в 1925 г. вдвое [82]. В середине 20-х годов в структурах лесоуправления были произведены изменения, сохранившиеся до наших дней: лесничества превратили в лесхозы, в составе которых, в свою очередь, были сформированы участковые хозяйства превратившиеся впоследствии в лесничества. ВЦИК своим постановлением от 26 ноября 1929 г. решил объединить лесное хозяйство и лесную промышленность. Подобная смена привела к тому, что был отброшен в сторону даже такой принцип устойчивого лесоуправления, как постоянство пользования лесом. Последующие изменения в сфере лесоуправления выражались, главным образом, в соединении и разделении лесного хозяйства то с лесной промышленностью, то с сельским хозяйством. Попытки отрасли восстановить свою самостоятельность временами удавались. В такие периоды просматривались улучшение состояния лесов и более рациональное их использование. Тем не менее, в течение всех прошедших лет лесное хозяйство, в основном, выполняло роль сырьевого придатка чужих и своих лесозаготовителей. В 1931-1933 гг. была развернута дискуссия об основных принципах лесопользования и связанных с ним лесоуправления, лесного хозяйства, лесоустройства. Основной принцип постоянства и равномерности (непрерывности) лесопользования сочли неприемлемым, как противоречащий плановому началу лесного хозяйства, началась полная анархия в лесоуправлении. Но, несмотря на это, в 1931 г. были выделены леса лесокультурной зоны, а из них в 1936 г. – леса водоохранной зоны, которые были переданы в ведение образованного Главного управления лесоохраны и лесонасаждений СНК СССР (Главлесоохраны). Леса водоохранной зоны начали приводить в порядок, их состояние значительно улучшилось. В 1943 г. лесной фонд был разделен на 3 группы по народнохозяйственному значению с учётом социальных, экономических и природоохранных факторов. Для каждой группы был установлен свой режим лесопользования и интенсивность ведения лесного хозяйства. Это 50 деление сохранилось до введения в действие 01.01.2007 г. нового Лесного Кодекса РФ [22]. Принятый в самый трудный период Отечественной войны, этот порядок позволил предотвратить истребление лесов 1 группы, в том числе в самых густонаселённых территориях. В 1947 г. образовано Министерство лесного хозяйства СССР, в ведение которого переданы весь лесной фонд, материально-технические средства и кадры лесного хозяйства в центре и на местах. К сожалению, огромный и по многим причинам непоправимый ущерб лесному хозяйству был нанесен в 1953г. после его упразднения. В последующие годы лесное хозяйство многократно передавалось в подчинение то одним, то другим ведомствам. В целом, лесная политика, лесное законодательство и лесоуправление советского периода находились под давлением государственного монополизма в сфере управления народным хозяйством. Государство продолжало вести свою внутреннюю и внешнюю политику, принося лесной сектор экономики в жертву текущим интересам. Таким образом, за девятнадцатое столетие центральный орган управления лесами реорганизовывали 4 раза, а с 1917 по 1992 г. лесное ведомство было реорганизовано 20 раз, причем трижды упразднено. Девятый период (начинается с 1991-1992 гг.). Внедрение рыночных отношений потребовало от Верховного Совета Российской Федерации разработки и принятия новой законодательной базы, регулирующей правовые и экономические вопросы в государственной и частной сферах производства. Шестого марта 1993 г. были приняты Основы лесного законодательства Российской Федерации [16], которые сильно отличались от предыдущих лесных законов. Было дано определение понятий «лес» (Преамбула) и «лесной фонд» (статья 2), спустя многие десятилетия был вновь введен принцип многоцелевого, непрерывного, неистощительного пользования лесом (статья 12), осуществлен приемлемый на тот момент принцип разграничения полномочий между федеральными, региональными и местными органами в сфере лесных отношений (статьи 3…7). Новым было введение в лесной закон положения об отделении функций управления лесным фондом от заготовки древесины в порядке рубок главного пользования (статья 8). Основы лесного законодательства были разработаны до принятия Конституции Российской Федерации, что обусловило наличие в них ряда противоречий с основным законом России. Поэтому в 1995 г. была начата работа по подготовке нового нормативного акта - Лесного кодекса Российской Федерации, который введен в действие с 4 февраля 1997 г. [23]. В отличие от Основ лесного законодательства (1993 г.) в Лесном кодексе принятом Государственной Думой 22 января 1997 г., было чётко определено: 51 лесной фонд находится в федеральной собственности (ст.19), собственник несёт бремя забот по охране, защите, воспроизводству лесов, организации лесопользования и имеет право на получение доходов от использования лесного фонда (ст.18). Названные две статьи Кодекса имели фундаментальное значение. Значение факта юридического признания всех лесов федеральной (т.е. общегосударственной) собственностью трудно преувеличить. Общеизвестно, что лесное хозяйство можно хорошо вести как при государственном, так и при частном лесовладении, если в обоих случаях надёжно обеспечен приоритет интересов общества (государства) над интересами собственника леса [82]. В прошлом в Российской империи имелись частные лесовладения, в которых уровень ведения лесного хозяйства современники оценивали как образцовый. В качестве примера могут служить леса семьи Шереметьевых, Строгановых, Васильчиковых и др. Однако так было далеко не везде. Поэтому в России (и во многих других странах) в официальных и иных кругах предпочтение отдавалось и отдаётся государственному лесовладению. Кроме России 100%-ная государственная собственность на леса существует еще в шести странах Азии и Африки. Чуть меньше (в интервале 70-100%) она распространена в семи странах, в том числе с развитым лесным хозяйством: Индонезия – 99,4%, Танзания – 99,1, Судан – 98, Канада – 93,2, Гайана – 91,7, Индия – 76,1, Австралия – 70,9%. В США государственная (федеральная) собственность распространена на 37,8% площади лесов, в Китае – на 45, в Японии – на 41,8%. Остальная площадь лесов в этих странах находится в муниципальной (провинциальной) собственности. В Швеции государство владеет 20,2% лесов, в Аргентине – 20,5%. Характерно, что в пяти странах из десяти мировых лидеров по лесозаготовкам (США, Китай, Бразилия, Индонезия, Россия) в государственной собственности находится значительная площадь лесов. В настоящее время в мире 84% всех лесов являются государственной собственностью и это нормально [13]. В течение многих лет большая часть лесов России находилась (по крайней мере, де-юре) в государственной собственности. Это вошло в стереотип национальных представлений. Важное значение для государственного управления лесами имели и многие другие статьи Лесного Кодекса 1997 года [23]: - необходимость регулирования «лесных отношений с учётом представления о лесе как о совокупности…растительности, земли, животного мира и других компонентов…среды…» (преамбула); - переход к реализации леса на корню по результатам лесных аукционов (ст.43); - запрет на применение в лесах лесопромышленной техники, если она не отвечает эколого-лесоводственным требованиям (ст.90) и др. 52 К сожалению, внесённые в Лесной кодекс новые позитивные правовые нормы в ряде случаев оказались в противоречии с другими его статьями. Так, упомянутые ст.18 и 19 (о федеральной собственности на лес) были «ослаблены» ст.34, 35, 47 и др., в которых говорилось о передаче существенного объёма полномочий по распоряжению лесами областным администрациям. Более того, ст.19 вообще допускает передачу лесов субъектам Федерации в собственность, но только в соответствии с федеральным законодательством. Из объёма бремени ответственности и расходов собственника лесов на ведение лесного хозяйства (ст.18) в другой статье Кодекса (ст.108) почему-то исключены затраты на воспроизводство лесов. А провозглашённое в ст.18 право присвоения собственником дохода, получаемого от ведения лесного хозяйства, оказалось разделённым (ст.106) между федеральным и местным бюджетами. На ведение лесного хозяйства непосредственно в лесхозы попадала только часть средств, полученных от превышения ставок лесных податей, установленных в субъекте РФ, над минимальными ставками, установленными правительством РФ. Заявленная в преамбуле Кодекса необходимость регулирования лесных отношений с учётом представлений о лесе как о целостном биогеоценозе в последующих статьях развития не получила. Более того, растительный мир оказался в Кодексе в правовой и экономической изоляции от земли и животного мира. Хотя принятие Лесного Кодекса (1997 г.) несмотря на целый ряд недостатков наметило приоритеты в лесоуправлении и государственной лесной политике, но уже за короткий период времени, прошедший с момента принятия Кодекса проявилось несовершенство лесного законодательства, о чём многократно подчёркивалось на различных форумах при обосновании неудовлетворительной оценки использования потенциала лесного сектора экономики России. В связи с изменениями в налоговом, финансовом и гражданском законодательстве назрела необходимость совершенствования и лесного законодательства. После принятия 22 августа 2004 года Федерального закона № 122 [25], существенно ограничивающего полномочия по управлению лесами на местах, возникла необходимость передачи субъектам в рамках действующего законодательства части полномочий в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. 1 января 2005 года вступил в силу Федеральный закон № 199 [26], который внёс ряд существенных изменений и дополнений в Лесной Кодекс в части разграничения полномочий между органами публичной власти как по горизонтали (между федеральными органами власти), так и по 53 вертикали (между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления). Объём этих полномочий обсуждался на Государственном Совете при президенте РФ. В результате чего была выработана позиция о передаче двух блоков полномочий. Первый блок был связан с передачей субъектам РФ прав владения, пользования, распоряжения определённой частью лесного фонда, а именно, лесами ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций (так называемые «сельские леса»). Но при этом субъекты РФ были лишены функций управления лесным фондом на местах. Субъект Федерации не мог принимать участие в определении размера пользования (установление расчётной лесосеки), в определении цены за пользование лесным фондом (размер попённой платы) в процессе передачи лесных участков в аренду. Законодатель исходил из того, что сельские леса экономически являлись более привлекательными (в этих лесах возможны все виды лесопользования, в том числе заготовка древесины в порядке рубок главного пользования), их передача неоднократно инициировалась самими регионами. Кроме того, государственное управление сельскими лесами осуществлялось системой Минсельхоза России. Сельские леса представляли собой структурно и технологически обособленные массивы с самостоятельными материалами лесоустройства, планами ведения лесного хозяйства. Вторая группа полномочий касалась тушения лесных пожаров на всей территории лесного фонда. Лишив субъекты РФ права управлять лесами, им вменили в обязанность тушение лесных пожаров. Здесь можно сразу отметить, что у субъектов Российской Федерации в результате внесённых изменений в Лесной кодекс Российской федерации схема действий практически не менялась. Все организационные полномочия по тушению пожаров в части разработки и утверждения мобилизационных планов, привлечения населения и техники, как и прежде, оставались за органами исполнительной власти субъектов РФ. При этом на них возлагалась только одна дополнительная обязанность – оплачивать за счёт выделенных в качестве субвенций из федерального бюджета средств работы по тушению лесных пожаров. То есть по существу поменялась только схема финансирования. Следующий блок изменений и дополнений в Лесной кодекс, предусмотренных Федеральным законом, был связан с реализацией прошедшей административной реформы. В результате реформы полномочия РФ в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов были распределены между МПР России, Росприроднадзором и Рослесхозом с учётом принципа разделения нормотворческих, контрольно-надзорных и управленческих функций 54 федеральных органов исполнительной власти (Указ президента Российской Федерации от 09.03.2004 №314) [70]. Но уже 31 декабря 2005 г. Федеральным законом № 199-ФЗ [27] вновь внесены изменения в Лесной Кодекс РФ. В результате на уровень субъекта Российской Федерации с 01.01.07 г. предполагалось передать большой перечень полномочий, осуществляемых за счёт субвенций из федерального бюджета. Таким образом, история отечественной лесной политики, лесного законодательства и лесоуправления свидетельствуют об их неустойчивости, подверженности скоропалительным решениям. История дает множество примеров изменения лесных законов, когда от ничем не ограниченного пользования переходили к строжайшим запретам вплоть до смертной казни за самовольную рубку леса, а от них – к опустошительным рубкам, в том числе и деревьев, заклейменных для рубки исключительно для государственных нужд, и вновь к строжайшим ограничениям. В настоящее время продолжается процесс формирования лесной политики, идёт подготовка и принятие новых нормативных документов в соответствии с вступившим в действие с 01.01.2007 года новым «Лесным Кодексом РФ». Правительством Российской Федерации одобрена «Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 20032010 годы», с изменениями, внесенными в связи с принятием нового «Лесного Кодекса РФ» [51], формируется новая структура органов лесоуправления. 1.3. Структура и органы государственного управления лесным хозяйством в России Как уже ранее упоминалось, в Российской Федерации при разработке лесного законодательства при переходе к рыночным отношениям была сохранена монополия федеральной собственности на лесной фонд (Лесной кодекс 1997 г. ст.19). Интересы субъектов Федерации в Лесном кодексе были закреплены путём передачи им целого ряда полномочий в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. В соответствии с Лесным Кодексом Российской Федерации 1997 года [23] была введена следующая система управления лесным хозяйством (Рис. 4). Субъекты лесных отношений Российская Федерация Субъекты Российской Федерации Муниципальн ые образования Юридические лица и граждане 55 Рис. 4. Субъекты лесных отношений Субъектами-участниками лесных отношений являлись (гл.3, ст.13): - Российская Федерация, - субъекты Российской Федерации, - муниципальные образования, - граждане и юридические лица. В основе классификации участников лесных отношений и органов, осуществляющих государственное управление лесным фондом, лежал объём и характер их компетенции по отношению к данному фонду и функций управления им. Принято различать органы государственного управления общей и специальной компетенции. (Рис. 5) Органами государственного управления общей компетенции выступают государственные органы, полномочия которых в области регулирования лесных отношений связаны с определённым административно-территориальным делением. К их компетенции относится управление лесным фондом. Такими функциями наделены Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местной администрации. Каждый из этих органов в пределах предоставленных ему полномочий управлял лесным фондом на территории административнотерриториальной единицы. Органы управления общей компетенции Президент Правительство Органы исполнительно й власти субъекта Российской Федерации Органы исполнительно й власти муниципальн ых образований Органы управления специальной компетенции МПР Рослесхоз Агентство лесного хозяйства в субъектах РФ Лесхоз 56 Рис. 5. Органы государственного управления лесным хозяйством К органам специальной компетенции, которые осуществляют государственное управление в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов в качестве своей основной задачи, относились органы системы Министерства природных ресурсов Российской Федерации. Распределение управленческих функций по субъектам лесных отношений было приведено в разделе III Лесного кодекса. К полномочиям Российской Федерации были отнесены 21 функция, в основном, обеспечивающие создание нормативной базы для управления лесным хозяйством. По сравнению с ранее действовавшим федеральным законодательством Лесной кодекс 1997 г. расширил полномочия Российской Федерации, передав ей ряд распорядительных функций в управлении лесным хозяйством. Такими функциями являлись: определение и утверждение расчётной лесосеки; установление видов платежей за пользование лесным фондом; установление минимальных ставок платы за древесину; перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы. Лесной кодекс 1997 г. радикально расширил полномочия субъектов Российской Федерации, передав им 13 функций, включая следующие распорядительные: принятие решений о предоставлении участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование; установление ставок лесных податей и ставок арендной платы (за исключением минимальных ставок платы за древесину), а также платы за перевод лесных земель в нелесные; приостановление, ограничение и прекращение работ, представляющих опасность для состояния и воспроизводства лесов; перевод лесных земель в нелесные в лесах второй и третьей групп. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов устанавливались Лесным Кодексом, а также заключёнными в соответствии с Конституцией Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами 57 государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления могли наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов (ст.49). Но уже 29.12.2004 г. Федеральным законом №199-ФЗ [23] были внесены существенные изменения в распределение управленческих функций между участниками лесных отношений. Так, в частности, к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ были отнесены только: тушение лесных пожаров в лесном фонде на территории субъекта РФ и осуществление прав владения, пользования и распоряжения лесами ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций, их охрана, защита и воспроизводство. Федеральным законом №199-ФЗ от 31.12.2005 г. [27]с 01января 2007 года предполагалось вступление в силу изменений, внесённых в ст. 47 Лесного Кодекса, согласно которым к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ осуществляемым за счёт субвенции из федерального бюджета, относились: 1. Тушение лесных пожаров в лесном фонде на территории субъекта Российской Федерации; 2. Осуществление прав пользования и распоряжения лесами, их охрана, защита и воспроизводство, в том числе: -принятие решений о предоставлении участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование; -организация и проведение лесных конкурсов и лесных аукционов; -определение ставок лесных податей; -выдача лесорубочного билета, ордера и (или) лесного билета; -разрешение проведения в лесном фонде строительных работ, добычи полезных ископаемых, прокладки коммуникаций и выполнения иных работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования, если для этого не требуется перевода лесных земель в нелесные земли или перевода земель лесного фонда в земли других категорий; -обеспечение проведения лесоустройства; -обеспечение воспроизводства лесов; -обеспечение защиты лесов от вредителей и болезней леса; -проведение мероприятий по профилактике лесных пожаров, противопожарному обустройству; -установление порядка пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства; -утверждение правил пользования лесным фондом для заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования. 58 На федеральном уровне государственное управление лесным хозяйством осуществляло правительство Российской Федерации непосредственно и через уполномоченный им федеральный орган – Министерство природных ресурсов. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 160 [50] к полномочиям Министерства природных ресурсов РФ были отнесены вопросы правового регулирования, а также разработки и представления в Правительство Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в числе других и по вопросам использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. В ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации находились Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз). Функции государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов возложены на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования и её территориальные органы – службы по надзору в сфере природопользования в субъектах РФ. Федеральное агентство лесного хозяйства являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства. При формировании новой структуры Правительства, указом Президента Российской Федерации от 12.05.2008 г. [71] Федеральное агентство лесного хозяйства выведено из подчинения министерства природных ресурсов РФ и передано Министерству сельского хозяйства РФ. До разделения нормотворческих, контрольно-надзорных и управленческих функций между МПР России, Росприроднадзором и Рослесхозом низовым органом управления лесным хозяйством являлся лесхоз, правовой статус которого за последние десятилетия претерпел большие изменения (Рис. 6). В условиях централизованно планируемой экономики вплоть до 1993 года, когда были приняты Основы лесного законодательства, лесхоз был государственным лесохозяйственным предприятием, выполнявшим три вида деятельности: лесоуправление; пользование лесными ресурсами (заготовку и переработку древесины и недревесных ресурсов); воспроизводство лесов, их охрану и защиту. С 1993 года лесхозам было запрещено проводить рубки главного пользования и перерабатывать заготовляемую от них древесину, что 59 изменило статус лесхоза. В соответствии с лесным кодексом лесхоз являлся специально уполномоченным государственным органом в следующих областях государственного управления: 1) использования, охраны, защиты лесного фонда Российской Федерации и воспроизводства лесов; 2) охраны окружающей природной среды; 3) охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания. Самой низовой управленческой структурой являлось лесничество, регламентация деятельности которого определялась нормативными актами, утверждёнными Федеральным органом управления лесным хозяйством Российской Федерации. В результате административной реформы лесхоз лишился полномочий по государственному контролю в указанных областях деятельности. Функции государственной лесной охраны также перешли в ведение Росприроднадзора . Новым Лесным Кодексом (2006 г.) предусмотрена масштабная и последовательная децентрализация лесоуправления. Субъекты Федерации наделяются правами и полномочиями в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. По-новому решен вопрос о порядке ведения лесного хозяйства: - на арендованных участках лесное хозяйство ведет арендатор; на остальной площади – конкурсный исполнитель соответствующего государственного заказа (Рис.6). До 1993 года государственное лесохозяйственное предприятие Лесоуправление Пользование лесными ресурсами (заготовка и переработка древесины и недревесных ресурсов) Воспроизводство лесов, их охрана и защита. После 1993 года специально уполномоченный государственный орган в следующих областях Использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов Охрана окружающей природной среды Охрана, контроль и регулирование использования объектов животного мира и среды их обитания С 2007 года новая система управления лесами Леса России – федеральная собственность Управление лесами возлагается на администрации субъектов РФ За федеральным центром сохраняется жестко ограниченный объем полномочий по лесоуправлению и контролю Разделение хозяйственных и управленческих функций в сфере лесного хозяйства Территориальной единицей лесоуправления является лесничество Лесное хозяйство ведет арендатор или конкурсный исполнитель государственного контракта 60 Рис.6. Изменение правового статуса лесхоза Новый Лесной Кодекс предусматривает, что в дальнейшем бюджетный процесс будет строиться с опорой на лесные долгосрочные региональные программы. На их основе будут формироваться перспективные лесные годовые планы, которые станут исходной базой для бюджетного финансирования лесного хозяйства. Новая система управления лесами предполагает следующие принципы (Рис. 6): 1) леса России - федеральная собственность; 2) управление лесами возлагается на администрации субъектов РФ; 3) за федеральным центром сохраняется жестко ограниченный объем полномочий по лесоуправлению и контролю; 4) хозяйственные и управленческие функции в сфере лесного хозяйства разделены; 5) территориальной единицей лесоуправления является лесничество; 6) лесное хозяйство вдет арендатор или конкурсный исполнитель государственного контракта. В основе реализации указанных принципов являются Лесной план субъекта РФ и Лесохозяйственный регламент по лесничеству. Ведение лесного хозяйства лесопользователем – арендатором осуществляется на основании Проекта освоения лесов, который после его подготовки проходит государственную экспертизу и распространяется на срок действия Лесохозяйственного регламента лесничества. В новом Лесном Кодексе статьей 4 сохранен перечень участников лесных отношений, закрепленных статьей 13 Лесного Кодекса 1997 года. От имени Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в лесных отношениях участвуют соответственно органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами. Исходя из смысла ст. 5-7 нового ЛК РФ [22] объектами лесных отношений можно считать леса, земли лесного фонда и иных категорий, на которых расположены леса, лесные участки, и права пользования ими. Лесное законодательство регулирует лесные отношения. Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным Кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами. Таким образом, статья 3 ЛК РФ [22] закрепляет принцип приоритета регулирования лесным законодательством отношений 61 в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов – основного предмета лесного законодательства. 2. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ 2.1. Административная реформа системы лесоуправления Указом президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» [69] определены приоритетные направления по реформированию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Указанные приоритеты: - ограничивают вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; - разделяют функции управления государственным имуществом и предоставление услуг гражданам и юридическим лицам; - оптимизируют деятельность органов исполнительной власти. Все ранее проведённые административные реформы в лесном хозяйстве (в советский и постсоветский периоды) сводились только к перераспределению управленческих функций, а соответственно и финансовых потоков на верхних уровнях управления им (союзном, республиканском, федеральном, региональном). На нижнем уровне управления его функции были монополизированы лесхозами. С момента своего создания (30-е годы прошлого века) практически до принятия нового Лесного Кодекса они сохраняли хозяйственную и экономическую систему, в которой соединено государственное и хозяйственное управление лесным фондом, а в самом управлении совмещены правоприменительные и контрольные функции. В 1990-1991 гг. была сделана попытка реформирования лесного хозяйства путём перевода лесного хозяйства на хозрасчёт. На практике это означало ведение лесного хозяйства на принципах окупаемости затрат доходом и разделения распорядительных и контрольных функций. К сожалению, в силу сложившейся политической ситуации этот эксперимент не был завершён и лесное хозяйство Российской Федерации возвратилось в прежнюю экономическую систему, где лесной доход отделён от расходов, а результаты хозяйственной деятельности принимались самими исполнителями. Вторая попытка реформировать деятельность лесхозов предпринята в 1993 г. Основы лесного законодательства [16] запретили лесхозам вести рубки главного пользования и перерабатывать заготавливаемую от них древесину, при этом, лесхозам направили на финансирование лесного 62 хозяйства часть лесного дохода от платежей за пользование лесным фондом. Принятый в 1997 году Лесной Кодекс Российской Федерации [23] сохранил за лесхозами в статусе федеральных государственных учреждений обязанности по государственному и хозяйственному управлению лесным хозяйством за счёт бюджетных средств РФ и её субъектов. Предоставленная Лесным Кодексом возможность лесхозам зарабатывать лесной доход через поступление средств за счёт разницы в аукционных ценах на древесину на корню и минимальных ставках была отменена Бюджетным кодексом РФ. Начиная с 2002 г. весь лесной доход от государственного управления рубками главного пользования поступает в бюджетную систему. Неэффективность сохранения существовавшей системы управления лесами и ведения в них хозяйства осознана федеральными и региональными органами государственной исполнительной власти и в результате административной реформы государственные функции (Рис.7) разделены на: Рис. 7. Государственные функции по управлению лесным хозяйством правоустанавливающие по принятию нормативных правовых актов во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами; 63 функции по надзору и контролю; правоприменительные (издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров); функции по управлению государственным имуществом (осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казённым предприятиям и государственным учреждениям, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ); функции по оказанию государственных услуг, под которыми понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих общественную значимость. В соответствии с приведенной классификацией государственных функций государство устанавливает органы исполнительной власти, которые будут выполнять эти функции на федеральном, региональном и районном уровнях. Такими органами на федеральном уровне Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [70] названы Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральное агентство лесного хозяйства. С 12 мая 2008 года к ним добавилось Министерство сельского хозяйства. В результате проводимой реформы перераспределение полномочий между федеральными и региональными органами власти предполагает кардинальное изменение организационной структуры управления. Государственные лесхозы и региональные агентства лесного хозяйства Рослесхоза вместе с их имуществом и штатами переданы в регионы. На их основе созданы новые структуры управления. Полномочия по исполнению государственных функций в сфере лесных отношений возлагаются на уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской федерации в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов: на примере Новгородской области – комитет лесного хозяйства Новгородской области и его отделы - лесничества [75]. Комитет лесного хозяйства в установленном порядке осуществляет управление федеральным имуществом и оказание государственных услуг, в том числе: - предоставление прав пользования участками лесного фонда; - обеспечение проведения лесоустройства; - ведение государственного лесного реестра; - организацию разработки и утверждения лесных планов субъекта Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов и проектов освоения лесов; - осуществление государственного лесного контроля и надзора; 64 - организацию использования лесов, их охраны (в том числе тушение лесных пожаров), защиты и воспроизводства. Наиболее сложным вопросом в создании системы органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление лесным хозяйством, будет установление и распределение государственных функций на региональном и районном уровнях, которые до 01.01.2008 года выполнялись лесхозами. В результате реформы лесхозы преобразованы путем выделения из них лесничеств, как территориальных единиц управления, лесного контроля и надзора. На лесничества возложены функции по организации лесных аукционов, работ по охране, защите и воспроизводству лесов на основе государственных контрактов, по обеспечению исполнений условий договоров аренды. Хозяйственными же функциями бывших лесхозов наделены филиалы государственного унитарного предприятия, и это можно рассматривать как реализацию установленного (ст.1 ЛК РФ) принципа недопустимости использования лесов органами государственной власти. Государственное унитарное предприятие будет осуществлять ведение лесного хозяйства по заказам частного сектора на основе договоров подряда или по заказам органов государственной власти на конкурсной основе. В функции государственного унитарного предприятия и его филиалов – лесхозов входит управление лесохозяйственным производством и выполнение работ и мероприятий на участках лесного фонда, не переданных в долгосрочную аренду: - воспроизводство лесов, выполнение гидромелиоративных работ, работ по лесному семеноводству и иных работ, направленных на сохранение и усиление средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных природных свойств лесов; - рубки промежуточного пользования и прочие рубки; - обеспечение охраны лесов от пожаров (устройство противопожарных барьеров, уход за минерализованными полосами и противопожарными разрывами, строительство дорог противопожарного назначения, организация и содержание пожарно-химических станций, ремонт и содержание телефонной и радиосвязи, наем временных пожарных сторожей, содержание технических средств и противопожарная пропаганда); - обеспечение защиты лесов от вредителей и болезней (лесопатологический мониторинг, наземные меры борьбы, биотехнические мероприятия). 2.2. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов 65 Российской Федерации, органов местного самоуправления в области лесных отношений 2.2.1. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений (Рис.8) относятся: Рис. 8. Полномочия органов государственной власти 1) установление возрастов рубок и порядка исчисления расчетной лесосеки; 2) установление перечня видов (пород) деревьев, кустарников, заготовка древесины которых не допускается; 3) утверждение формы лесной декларации, порядка ее заполнения и подачи; 4) установление правил заготовки древесины; 5) установление правил заготовки живицы; 6) установление правил заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений; 7) установление правил заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов; 8) установление правил использования лесов для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных и лекарственных растений; 9) установление правил использования лесов для осуществления научно-исследовательской и образовательной деятельности; 10) установление правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности; 11) установление порядка использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых; 12) установление порядка использования лесных участков для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; 66 13) установление правил использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов; 14) установление формы отчета об использовании лесов и порядка представления этого отчета; 15) установление порядка определения кадастровой стоимости лесных участков; 16) установление правил пожарной безопасности в лесах; 17) установление правил санитарной безопасности в лесах; 18) установление порядка организации авиационных работ по охране и защите лесов и выполнения этих работ; 19) установление особенностей охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также разработки и осуществления профилактических и реабилитационных мероприятий в зонах радиоактивного загрязнения лесов; 20) установление формы отчета об охране и защите лесов и порядка его представления; 21) установление правил лесовосстановления; 22) установление правил лесоразведения; 23) установление правил ухода за лесами; 24) установление порядка использования районированных семян лесных растений основных лесных древесных пород; 25) установление формы отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении и порядка представления этого отчета; 26) установление порядка проведения лесоустройства; 27) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, в целях его аренды; 28) установление порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности; 29) утверждение формы примерного договора аренды лесного участка; 30) установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности; 31) установление порядка подготовки и заключения договоров купли-продажи лесных насаждений; 32) установление границ лесничеств, лесопарков, а также определение их количества; 33) осуществление государственной инвентаризации лесов; 34) установление состава, порядка разработки, сроков действия лесохозяйственных регламентов и порядка внесения в них изменений; 35) установление порядка ведения государственного лесного реестра; 67 36) установление порядка осуществления контроля и надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственного лесного контроля и надзора); 37) осуществление государственного пожарного надзора в лесах; 38) утверждение такс или методик исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства; 39) отнесение лесов к ценным лесам, выделение особо защитных участков лесов и установление их границ; 40) определение особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий; 41) отнесение лесов к эксплуатационным лесам, резервным лесам и установление их границ; 42) иные установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами полномочия. Распределение полномочий федеральных и региональных органов государственной власти, которое отражено в ст.81 ЛК РФ, является итогом децентрализации системы управления лесным хозяйством. В результате последовательно проводимой передачи части управленческих полномочий органам государственной власти субъектов РФ, в федеральном ведении остается нормативно-правовое регулирование, бюджетное планирование, государственная инвентаризация лесов, пожарный надзор в лесах, отнесение лесов к видам по целевому назначению, контроль за исполнением делегированных полномочий субъектам Российской Федерации. Большинство распорядительных полномочий передано субъектам Федерации (ст.81 ЛК РФ) [22], однако, Российская Федерация при этом остается собственником земель лесного фонда и расположенных на них участков (Рис.8). До принятия нового Лесного Кодекса РФ специально уполномоченным государственным органом управления в сфере использования и охраны лесов – Федеральным агентством лесного хозяйства – осуществлялись обширные функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства, а также по нормативно-правовому регулированию по отдельным вопросам, определенным положением об агентстве. В связи с новыми задачами формируется новая структура Рослесхоза. Разработана схема размещения территориальных органов Федерального агентства лесного хозяйства. Рослесхоз образует восемь территориальных органов: по одному департаменту лесного хозяйства в каждом из семи федеральных округов, а также управление лесного хозяйства по Москве и Московской области. Прежние территориальные 68 органы Рослесхоза в субъектах Федерации ликвидируются. Главной задачей новых территориальных органов станет контроль эффективности исполнения субъектами Федерации переданных им полномочий по управлению государственным лесным фондом. Проводится также реорганизация системы федеральных учреждений Рослесхоза. Создаются центры государственной инвентаризации и оценки состояния лесов, а также лесозащиты и селекционного лесного семеноводства, на которые возлагаются следующие функции: 1) государственная инвентаризация и оценка состояния лесов (будет основана на сочетании наземных статистических методов, а также дистанционных аэрокосмических методов); 2) развитие методов оценки устойчивого лесоуправления на региональном уровне; 3) развитие сети модельных лесов; 4) восстановление системы защитного лесоразведения в малолесных регионах России. Кроме того, на Рослесхоз и его территориальные органы возлагается контроль за полнотой и качеством исполнения региональными органами государственной власти делегированных полномочий, финансирование лесохозяйственных мероприятий за счет субвенций. Завершена передача в ведение субъектов Федерации лесхозов, которые преобразованы в соответствии с гражданским законодательством (ст.11 Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ) [24]. Речь идет об изменении статуса бюджетных учреждений и переходе в иные организационно-правовые формы, например в государственные унитарные предприятия субъектов Федерации. Основным видом деятельности преобразованных лесхозов является предоставление хозяйственных услуг в области охраны, защиты и воспроизводства лесов на договорных условиях. С другой стороны, созданы лесничества субъектов Федерации как управленческие структуры с правом осуществления государственного лесного контроля. 2.2.2. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Рис.8) относятся следующие полномочия в области лесных отношений: 1) владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; 2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, в целях его аренды; 69 3) установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; 4) утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд; 5) установление порядка заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд; 6) установление порядка заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд; 7) установление для граждан ставок платы по договору куплипродажи лесных насаждений для собственных нужд; 8) иные установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами полномочия. Кроме того, в соответствии со статьей 83 ЛК РФ: 1. Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации (Рис.8) осуществление следующих полномочий в области лесных отношений: - разработка и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов; - предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов; - выдача разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда; - организация использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях; - ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации; - осуществление государственного лесного контроля и надзора; - установление перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор. 2. Осуществление полномочий, указанных в части 1 настоящей статьи, может не передаваться органам государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, плотность населения которых в пятнадцать раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации. Перечень таких лесничеств, 70 лесопарков и перечень таких субъектов Российской Федерации утверждаются Правительством Российской Федерации. 3. Средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. 4. Субвенции из федерального бюджета, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, распределяются исходя из площади эксплуатационных лесов, защитных лесов, интенсивности их использования, количества проживающего на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации населения, показателей пожарной опасности лесов по методике, утвержденной Правительством Российской Федерации. 5. Порядок расходования и учета средств на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий устанавливается Правительством Российской Федерации. 6. Средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий не могут быть использованы на другие цели. 7. В случае использования указанных в части 3 настоящей статьи средств не по целевому назначению уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. 8. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, а также обязательные для исполнения методические и инструктивные материалы об осуществлении таких полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 9. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти: - согласовывает структуру уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные им полномочия; - согласовывает назначение на должность руководителя органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные ему полномочия; - осуществляет надзор за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов переданных полномочий с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений; 71 - осуществляет контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий; осуществляет подготовку предложений об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации и вносит эти предложения при необходимости в Правительство Российской Федерации для принятия решений; - устанавливает содержание и форму представления отчетности об осуществлении переданных полномочий; - вправе давать обязательные для исполнения указания о формировании лесных участков и об их предоставлении для федеральных нужд в порядке, установленном Лесным Кодексом. 10. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации): - назначает на должность по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и освобождает от должности руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные ему полномочия; - утверждает по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти структуру уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации; - организует деятельность по осуществлению субъектом Российской Федерации переданных ему полномочий в соответствии с федеральными законами и предусмотренными частью 8 настоящей статьи нормативными правовыми актами; - обеспечивает своевременное представление в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти ежеквартального отчета о расходовании предоставленных из федерального бюджета субвенций, о достижении целевых прогнозных показателей в случае их установления, о нормативных правовых актах, издаваемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных ему полномочий. 11. Контроль за расходованием субъектом Российской Федерации средств на осуществление переданных ему полномочий проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, Счетной палатой Российской Федерации. В действующем с 01.01.2007 г. Лесном кодексе получила свое завершение принципиально новая схема распределения полномочий в 72 сфере управления лесопользованием. Главная ее особенность состоит в передаче субъектам Федерации всех основных полномочий по предоставлению прав на использование лесов, по охране и защите лесов и возложении на региональные органы власти всей полноты ответственности за состояние лесного фонда. Другая важная характеристика проводимой реформы – разделение функций государственного управления и ведения лесного хозяйства. 2.2.3. Полномочия органов местного самоуправления в области лесных отношений 1. К полномочиям органов местного самоуправления (Рис.8) в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся: - владение, пользование, распоряжение такими лесными участками; - установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды; - установление ставок платы за единицу объема древесины; - разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов; - осуществление муниципального лесного контроля и надзора в отношении таких лесных участков. 2. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Органы местного самоуправления участвуют в лесных отношениях от имени муниципальных образований. Как следует из ЛК РФ (ч.4 ст. 23) [22], органы местного самоуправления могут реализовывать свою компетенцию через муниципальных лесничих, устанавливая порядок их деятельности. Применение указанной нормы должно быть согласовано с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ [54]. Названный закон относит к вопросам местного значения поселения организацию благоустройства и озеленения территории поселения, использование, охрану, защиту, воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление муниципального лесного контроля и надзора (ст.14). К вопросам местного значения городского округа относится организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использование, охрана, защита, воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (ст.16). 73 Вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности поселения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Согласно Федеральному закону «О введении в действие Лесного Кодекса Российской Федерации» [24] органы местного самоуправления осуществляют в соответствии с земельным законодательством распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Важно подчеркнуть, что органы местного самоуправления не могут осуществлять непосредственное использование лесов, что является одним из принципов лесного законодательства. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов должно осуществляться в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ст.19) [54]. 2.3. Полномочия органов исполнительной власти различных уровней в сфере лесных отношений 2.3.1. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере лесных отношений Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является Министерство природных ресурсов Российской Федерации [50], а с 12 мая 2008 года так же Министерство сельского хозяйства Российской Федерации [71]. МПР РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). 74 Рис. 9. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере лесных отношений Министерство природных ресурсов Российской Федерации (Рис. 9), на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента и Правительства Российской Федерации в числе других по следующим вопросам: использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов; охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания; особо охраняемые природные территории; совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Министерство сельского хозяйства (Рис. 9), вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации по 75 вопросам, относящимся к сфере деятельности Федерального агентства лесного хозяйства. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, Федеральных конституционных законов, Федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в сфере лесных отношений: порядок исчисления расчетной лесосеки, порядок использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых, порядок организации и осуществления лесопатологического мониторинга, порядок использования районированных семян лесных растений основных лесных древесных пород, форма лесной декларации, порядок ее заполнения и подачи, порядок проведения государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов; правила заготовки древесины, правила заготовки живицы, правила заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, правила заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений, правила использования лесов для ведения сельского хозяйства, правила использования лесов для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных и лекарственных растений, правила использования лесов для осуществления научно-исследовательской и образовательной деятельности, правила использования лесов для осуществления рекреационной деятельности, правила использования лесов для строительства, реконструкции и эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, правила использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов, правила лесовосстановления, правила лесоразведения, правила ухода за лесами; форма отчета об использовании лесов и порядок его представления, форма отчета об охране и защите лесов и порядок его представления, форма отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении, порядок его представления, форма представления отчетности об осуществлении субъектами Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений и ее содержание, порядок разработки лесохозяйственных регламентов, их состав, сроки действия и порядок внесения в них изменений, порядок разработки проекта освоения лесов и его состав; акты, устанавливающие особенности охраны, защиты и воспроизводства лесов, разработки и осуществления профилактических и реабилитационных мероприятий в зонах радиоактивного загрязнения лесов, особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, особенности использования, 76 охраны, защиты и воспроизводства лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства ценных лесов, особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на особо защитных участках лесов; акт, определяющий лесорастительные зоны и лесные районы; нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области лесных отношений; перечень видов информации, содержащейся в государственном лесном реестре, предоставляемой в обязательном порядке и условия ее предоставления; перечень карантинных объектов (вредителей растений, возбудителей болезней растений). Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) (Рис. 9) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования [56]. Осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования: 1) осуществляет в числе других следующие полномочия в установленной сфере деятельности: в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства), за исключением полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации; в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; геологическое изучение, рациональное использование и охрану недр; государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в части 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, и (или) в случаях, когда указанные полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 77 использование и охрану водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов); государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий; государственный пожарный надзор в лесах; за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий по осуществлению государственного лесного контроля и надзора с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий; 2) организует и проводит в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, государственную экологическую экспертизу: проектов правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на природные ресурсы; нормативно-технических и инструктивно-методических документов органов государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на использование природных ресурсов; материалов, подлежащих утверждению органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и предшествующих разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе: -проектов генеральных планов развития территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности; -проектов генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; -проектов схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национальногосударственных образований; -проектов комплексных схем охраны природы Российской Федерации и территориальных комплексных схем охраны природы и природопользования; документации, обосновывающей соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов, находящихся в ведении Российской 78 Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, субъектов Российской Федерации и местного значения, а также программ реабилитации этих территорий; проектов схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, находящихся в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; документации об изменении функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалов, обосновывающих перевод лесных земель в нелесные; иных видов документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на охрану и использование природных ресурсов. 3) осуществляет ведение Красной книги Российской Федерации. 4) осуществляет ведение кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения. 5) утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, а также государственную экспертизу проекта освоения лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий. Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) (Рис.9) является федеральным органом исполнительной власти осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений [60]. Осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы или подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Федеральное агентство лесного хозяйства в установленной сфере деятельности: 1) осуществляет в числе других следующие полномочия: установление возраста рубок; рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда в земли других категорий; контроль за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов Российской 79 Федерации полномочий в области лесных отношений, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции; отнесение лесов к ценным лесам и выделение особо защитных участков и установление их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам и установление их границ; 2) проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд; 3) осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности; 4) организует и обеспечивает в лесах, расположенных на землях лесного фонда, лесопатологический мониторинг и лесное семеноводство; 5) осуществляет государственную инвентаризацию лесов; 6) определяет количество лесничеств, лесопарков, устанавливает их границы; 7) осуществляет функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в области лесных отношений, установленных Лесным кодексом Российской Федерации, в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в части 2 статьи 83 ЛК РФ [22], и (или) в случаях, когда указанные полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с Лесным Кодексом [22], статьей 11 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» [24] и статьей 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ [26] предусматривается передача значительной части функций управления лесным хозяйством субъектам Российской Федерации. 2.3.2. Полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере лесных отношений Полномочия по исполнению государственных функций в сфере лесных отношений возлагаются на уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (на примере Новгородской области – Комитет лесного хозяйства Новгородской области). 80 Комитет в установленном порядке осуществляет следующие полномочия в области лесных отношений [75]: 1) Разрабатывает проекты областных законов, указов Губернатора области, постановлений и распоряжений Администрации области в сфере лесных отношений, в том числе: лесной план Новгородской области; ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесных участков, находящихся в собственности области, в целях их аренды; лесохозяйственные регламенты за исключением лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных в границах территории области, указанных в части 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, а также лесничеств, лесопарков, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, землях, находящихся в муниципальной собственности; порядок заключения договора купли-продажи лесных насаждений гражданами для собственных нужд. 2) Организует использование лесов, их охрану (в том числе тушение лесных пожаров), защиту, воспроизводство (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечивает охрану, защиту, воспроизводство лесов на указанных землях, в том числе: обеспечивает использование расчетной лесосеки лесничества по видам целевого назначения лесов и категориям рубок; организует ежемесячный контроль за выполнением условий договоров аренды лесного участка и купли-продажи лесных насаждений, в том числе за полным освоением расчетной лесосеки при заготовке древесины, а также строительством и ремонтом арендаторами лесных дорог; проводит лесопатологический мониторинг в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, находящихся в собственности области; утверждает объемы заготовки древесины гражданами для собственных нужд; проводит мониторинг пожарной опасности в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в собственности области, а также в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации; размещает заказы на выполнение лесоавиационных работ в отношении лесных участков, находящихся в собственности области, а также в отношении лесных участков в пределах земель лесного фонда, 81 осуществление полномочий по организации и обеспечению охраны и защиты лесов которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации; устанавливает необходимое количество и типы воздушных судов, возможные места базирования подразделений, осуществляющих лесоавиационные работы, возможности использования имеющихся аэродромов и посадочных площадок и дополнительную потребность в их оборудовании, патрульные маршруты и периодичность проведения авиапатрулирования, сроки его начала и окончания, численность авиапожарных команд, другие показатели, необходимые для организации лесоавиационных работ, в отношении лесных участков, находящихся в собственности области, а также в отношении лесных участков в пределах земель лесного фонда, осуществление полномочий по организации и обеспечению охраны и защиты лесов которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации; координирует действия авиационных и наземных подразделений, осуществляющих охрану и защиту лесных участков, находящихся в собственности области, а также в отношении лесных участков в пределах земель лесного фонда, осуществление полномочий по организации и обеспечению охраны и защиты лесов которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации; проводит лесозащитное районирование (определение зон слабой, средней и сильной лесопатологической угрозы), санитарнооздоровительные мероприятия в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в собственности области, в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по защите которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации (за исключением лесных участков, предоставленных в аренду, где санитарно-оздоровительные мероприятия осуществляются арендаторами этих участков на основании проекта освоения лесов); контролирует правильность исчисления, полноту и своевременность уплаты платежей за использование лесов, их начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним в соответствии с законодательством Российской Федерации; разрабатывает планы тушения лесных пожаров в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в собственности области, а также в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, 82 осуществление полномочий по охране которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации; организует противопожарное обустройство лесов, в том числе строительство, реконструкцию и содержание дорог противопожарного назначения, посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения авиационных работ по охране и защите лесов, прокладку просек, противопожарных разрывов в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в собственности области, а также в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации; создает системы, средства предупреждения и тушения лесных пожаров, содержит их, а также формирует запасы горюче-смазочных материалов на период высокой пожарной опасности в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в собственности области, а также в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации; проводит лесопатологические обследования лесных насаждений в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в собственности области, а также в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации. 3) Ведет государственный лесной реестр в отношении лесов, расположенных в границах территории области. 4) Проводит государственную экспертизу проектов освоения лесов за исключением проведения государственной экспертизы проектов освоения лесов, расположенных в границах территории области, указанных в части 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, государственной экспертизы проектов освоения лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий. 5) Выдает разрешение на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда. 6) Проводит аукционы по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, договора купли-продажи лесных насаждений, находящихся в государственной собственности, в том числе утверждает состав аукционной комиссии и подписывает протоколы о результатах аукциона. 83 7) Представляет в пределах земель лесного фонда лесные участки в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, заключает договоры купли-продажи лесных насаждений. 8) Принимает решение о предоставлении лесного участка без проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка. 9) Осуществляет государственный лесной контроль и надзор. 10) Устанавливает перечень должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор. 11) Обеспечивает осуществление прав владения, пользования и распоряжения лесными участками, находящимися в собственности области. 12) Выдает лесорубочные билеты, лесные билеты до 1 января 2009 года гражданам и юридическим лицам, которые заключили договоры аренды участка лесного фонда, договоры безвозмездного пользования участком лесного фонда и не осуществили приведение в соответствие с Лесным кодексом Российской Федерации указанных договоров. 13) Обеспечивает защиту сведений, составляющих государственную тайну, в установленном порядке. 14) Участвует в установленном законодательством Российской Федерации порядке в осуществлении международного сотрудничества в области лесных отношений. 15) Выступает государственным заказчиком области в случаях, если комитету предусмотрены средства за счет субвенций из федерального бюджета, предоставленных на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, и средства областного бюджета для размещения государственных заказов области. 3. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, ОХРАНЫ, ЗАЩИТЫ, ВОСПРОИЗВОДСТВА ЛЕСОВ 3.1. Планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов Лесоуправление является одним из механизмов лесной политики. Функции в области управления лесами (Рис.10) определяются как: определение федеральной и региональной лесной политики; законодательные и нормативные функции; распорядительные функции (например, принятие решений по проведению лесных аукционов, принятие решений об отчуждении участков лесного фонда и др.); организационные (исполнительные) функции (например, учет леса, проведение лесоустройства, ведение государственного лесного реестра и др.); контрольные функции (например, осуществление государственного 84 лесного контроля, контроля за соблюдением правил пожарной безопасности в лесах и др.); функции по управлению лесным фондом Российской Федерации и др. Органы управления и организации лесного хозяйства реализуют возложенные на них задачи по обеспечению комплексного и рационального использования ресурсов и полезных свойств лесов, воспроизводству, повышению продуктивности, сохранению биологического разнообразия и устойчивости лесов, осуществлению мероприятий по лесоустройству, охране лесов от пожаров и защите от вредителей и болезней, лесовосстановлению, уходу за лесом, организации лесопользования в части подготовки и передачи лесного фонда для осуществления лесопользования, контроля за лесопользованием и другие задачи. Рис.10. Функции в области управления лесами Целями развития лесного хозяйства и совершенствования управления лесным фондом и не входящими в лесной фонд лесами являются создание условий, обеспечивающих устойчивое управление лесами при соблюдении требований непрерывного, рационального неистощительного пользования лесным фондом, повышение доходов от 85 использования лесных ресурсов, своевременное и качественное воспроизводство лесов, сохранение их ресурсного, рекреационного, экологического потенциала и биологического разнообразия. Законодатель в статье 85 ЛК РФ определяет термин «лесное планирование» - это планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Цель лесного планирования – обеспечение устойчивого развития территорий. Имеются в виду не только земли лесного фонда, но и иные категории земель, на которых расположены леса. Планировать – значит выстраивать заранее намеченную систему деятельности, в которой есть последовательность и сроки выполнения. Законодатель подчеркивает, что требуемые задачи в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов должны решаться на основе лесного планирования - это основа освоения лесов (п.2 ст.85 ЛК РФ) [22]. Статья 12 ЛК РФ посвящена освоению лесов, в ней указывается, что оно должно осуществляться в целях обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности. Кодекс выделяет различные цели освоения для разных категорий лесов (Рис.11): Рис. 11. Цели освоения различных категорий лесов. Для эксплуатационных лесов – это устойчивое, максимально эффективное получение высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. Для защитных лесов – это сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным их использованием при условии, если это использование совместимо с целевым назначением 86 защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. Особенности различных категорий дифференцированы не только по целевому назначению лесов, но и с учетом природных условий территории, что находит отражение в районировании лесов [39]. В соответствии со стандартом отрасли [72], лесорастительное районирование подразумевает территориальное деление лесов на части, отличающиеся по природным условиям, обусловливающим распространение лесообразующих пород, типы леса, состав и производительность лесов и лесовосстановительные процессы в них. Может также производиться лесоэкономическое районирование, т.е. территориальное деление лесов на части, соответствующие районам с определенными экономическими условиями, существенно влияющими на лесопользование и ведение лесного хозяйства. На основе лесорастительного и лесоэкономического районирования строится лесохозяйственное районирование - территориальное деление лесов по классификационным единицам разного уровня, объединяющим леса с определенными природными и экономическими условиями, которые определяют соответствующее ведение лесного хозяйства и лесопользование. Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 28 марта 2007 года № 68 [39] в соответствии со статьей 15 ЛК РФ [22] утверждены перечни лесорастительных зон и лесных районов Российской Федерации. Лесные районы установлены с относительно сходными условиями использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Документом лесного планирования является лесной план субъекта Российской Федерации [58]. В соответствии со статьей 83 ЛК РФ [22] разработка и утверждение лесных планов субъектов Федерации являются переданными полномочиями Российской Федерации органам государственной власти субъектов Федерации, на осуществление которых средства должны предоставляться в виде субвенций из федерального бюджета. Основные вопросы, которые должны быть отражены в лесном плане субъекта Федерации: - цели и задачи лесного планирования; - мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов; - зоны планируемого освоения лесов. Утверждаться лесной план субъекта Федерации должен руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Для таких территориальных единиц управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, которые подпадают под п.2 ст. 83 ЛК РФ [22], подготовка лесных планов субъектов Федерации не осуществляется. Речь идет о лесничествах и лесопарках, 87 расположенных в границах территорий субъектов Федерации, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации. 3.2. Организация лесной территории Ведение правильного лесного хозяйства возможно лишь в тех массивах, на площади которых полностью проведено лесоустройство съёмка площадей, занятых лесом, разбивка их на отдельные хозяйственные единицы - лесничества, участковые лесничества, кварталы с нанесением их на план [65]. Все устроенные леса разделены на кварталы, большей частью прямоугольной формы. Величину кварталов устанавливают в зависимости от ценности лесов и степени их использования. Чем ценнее лес и выше спрос на древесину (особенно в малолесных районах), тем более дробно разбивается квартальная сеть. В связи с этим кварталы имеют самые разнообразные размеры от 500x500 м в малолесных районах до 4x4 км и более в многолесных. Квартальную сеть прокладывают чаще всего в направлении сторон света. Ширина квартальных просек 2-6 м. Квартальными просеками служат и естественные рубежи: дороги, реки и т.п. [4]. Основное назначение квартальной сети - деление леса на учетные единицы – кварталы. Кроме того, квартальная сеть необходима при отводе лесосек, её используют как пути связи и транспорта, она облегчает охрану леса и борьбу с лесными пожарами, служит ясным и удобным ориентиром. Содержание в порядке и исправности квартальной сети и межевых знаков обязанность владельцев лесного фонда и лесопользователей. Внутри квартальной сети при лесоустроительных работах прорубают узкие полосы шириной 0,3 м - таксационные визиры для проведения таксации насаждений по выделам. Чем ценнее лес, тем чаще прорубают визиры. Квартальные просеки и визиры точно промеряют лентой и через каждые 100 м ставят колья (пикеты). По результатам проведённой по просекам и визирам таксации леса составляют поквартальное таксационное описание, которое служит основой для всех расчётов, необходимых при составлении плана хозяйства. При этом определяют целевое хозяйственное значение каждого участка. В сочетании со съёмочными работами это даёт возможность составить необходимый плановый материал - планшеты и планы лесонасаждений. Планшет - это часть общего плана участкового лесничества, составленного в масштабе 1:10000 или 1:20000, на который наносят все измерения, сделанные в натуре: длину окружной межи и планшетных рамок, квартальные просеки и визиры, румбы линий и величину углов на поворотах. На планшете, кроме того, обозначают вырубки, культуры, гари, 88 угодья, реки, ручьи, озера, дороги и т.д., а также контуры древостоев или насаждений (выделы) с обозначением их той же литерой, что и в таксационном описании. План лесонасаждений, составленный (смонтированный) из планшетов всего участкового лесничества, но в более мелком масштабе (1:25000 или 1:50000), наглядно изображает всю его площадь. Каждая порода окрашена на плане в свой особый цвет, причём окраска молодых насаждений имеет более светлые тона, а насаждений старших классов возраста - более тёмные. Каждый выдел на плане обозначен той же литерой, что на планшете и в таксационном описании. Лесоустройство включает в себя: а) проектирование лесничеств и лесопарков; б) проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; в) проектирование лесных участков; г) закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов и резервных лесов, а также особо защитных участков лесов и лесных участков; д) таксацию лесов (выявление, учет, оценку качественных и количественных характеристик лесных ресурсов); е) проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. Проектирование лесничеств и лесопарков осуществляется в целях установления количества лесничеств и лесопарков, а также закрепления на местности местоположения их границ. В ходе проектирования осуществляется деление территорий лесничеств и лесопарков на лесные кварталы. При проектировании лесничеств и лесопарков составляются: ведомости и схемы проектируемого деления лесов на лесничества и лесопарки, а территорий лесничеств и лесопарков - на лесные кварталы с указанием номеров лесных кварталов; пояснительная записка с обоснованием соответствующего деления. Проектирование эксплуатационных, защитных и резервных лесов, а также особо защитных участков лесов осуществляется в целях подразделения лесов на виды по целевому назначению и выделения особо защитных участков в указанных лесах. Подразделение лесов на виды по целевому назначению осуществляется путем отнесения: а) к эксплуатационным - лесов, которые подлежат освоению в целях обеспечения устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов; 89 б) к защитным - лесов, которые подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарногигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями; в) к резервным - лесов, в которых в течение 20 лет не планируется осуществлять заготовку древесины. Границы эксплуатационных, защитных и резервных лесов устанавливаются по квартальным просекам и границам лесных кварталов с учетом естественных рубежей в границах лесничеств и лесопарков, закрепляются на местности с помощью лесоустроительных, лесохозяйственных знаков и (или) указываются на картах лесов. Проектирование особо защитных участков лесов в эксплуатационных, защитных и резервных лесах осуществляется в целях выделения относительно небольших участков леса, имеющих важное значение для выполнения берегозащитных, почвозащитных и других функций. Их границы устанавливаются по квартальным просекам и границам лесных кварталов с учетом естественных рубежей, а также по лесотаксационным выделам, закрепляются на местности с помощью лесоустроительных, лесохозяйственных знаков и (или) указываются на картах лесов. По результатам проектирования эксплуатационных, защитных и резервных лесов, а также особо защитных участков лесов составляются: а) ведомости и схемы проектируемого деления лесов на эксплуатационные, защитные и резервные леса в пределах лесничеств и лесопарков с указанием номеров лесных кварталов; б) пояснительная записка с обоснованием соответствующего подразделения лесов; в) ведомости проектируемых особо защитных участков лесов с указанием номеров лесных кварталов и лесотаксационных выделов; г) пояснительная записка с обоснованием выделения особо защитных участков лесов. Проектирование лесных участков в пределах лесничеств и лесопарков осуществляется в целях организации использования лесов. При проектировании лесных участков определяются их местоположение, границы по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, площадь и иные количественные и качественные характеристики. Границы лесных участков закрепляются на местности с помощью лесоустроительных, лесохозяйственных знаков и (или) обозначаются на картах лесов. По результатам проектирования лесных участков составляются: ведомости и схемы проектируемых лесных участков; 90 пояснительная записка с обоснованием проектируемых лесных участков и указанием номеров лесных кварталов и лесотаксационных выделов. Таксация лесов проводится для выявления, учета и оценки количественных и качественных характеристик лесных ресурсов. При таксации лесов, проводимой в пределах лесных участков, лесничеств и лесопарков, осуществляются установление границ лесотаксационных выделов, определение преобладающих и сопутствующих древесных пород, их диаметров, высот и объема древесины, лесорастительных условий, естественного возобновления древесных пород и подлеска, а также других показателей, характеризующих лесные ресурсы. По результатам проведения таксации лесов составляются таксационные описания и картографические материалы по лесным участкам, лесничествам и лесопаркам. Проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов осуществляется по результатам проведения таксации лесов и по результатам проектирования составляются соответствующие ведомости по лесным участкам, лесничествам и лесопаркам. Лесоустройство проводится в соответствии с лесоустроительной инструкцией [46]. Материалы лесоустройства являются основанием для разработки лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов, проектов освоения лесов и внесения в них изменений, а также для ведения государственного лесного реестра и осуществления государственной инвентаризации лесов. Проектирование лесничеств и лесопарков, а также закрепление на местности местоположения их границ, проектирование эксплуатационных, резервных, ценных лесов, особо защитных участков лесов и закрепление на местности местоположения их границ обеспечиваются Федеральным агентством лесного хозяйства. 3.3. Лесной план субъекта Российской Федерации На основе материалов лесоустройства, государственной инвентаризации лесов, государственного лесного реестра, отчетных данных об использовании, охране, защите и воспроизводству лесов, планов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, разрабатывается Лесной план субъекта Российской Федерации [58]. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральное агентство лесного хозяйства в пределах своих полномочий организуют ознакомление заинтересованных лиц с проектом лесного 91 плана, в том числе, путем размещения его на срок не менее 30 дней на официальном сайте соответственно высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или Федерального агентства лесного хозяйства в сети Интернет. По истечении указанного срока органы государственной власти субъектов Российской Федерации либо Федеральное агентство лесного хозяйства в течение 30 дней осуществляют доработку проекта лесного плана с учетом предложений и замечаний, поступивших от заинтересованных лиц, и направляют его на заключение в Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Министерство природных ресурсов Российской Федерации в течение 45 дней с даты поступления проекта лесного плана осуществляет его рассмотрение и направляет положительное либо отрицательное заключение в соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в Федеральное агентство лесного хозяйства. При наличии положительного заключения Министерства природных ресурсов Российской Федерации лесной план в течение 14 дней утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо руководителем Федерального агентства лесного хозяйства. Лесной план включает в себя: а) характеристику состояния лесов и их использования; б) основные направления планируемого использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; в) оценку экономической эффективности реализации мероприятий по осуществлению планируемого освоения лесов. К лесному плану прилагаются карты с обозначением границ лесничеств, лесопарков, а также зон их планируемого освоения. а) Характеристика состояния лесов и их использования включает в себя: информацию о состоянии и об изменении состояния лесов, об их целевом назначении по лесничествам и лесопаркам, а также о лесорастительных зонах и лесных районах; социально-экономическую оценку использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов на территории субъекта Российской Федерации (доходы от использования лесов, объемы лесопромышленного производства, анализ проведенных мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, характеристика транспортного освоения лесов); возрасты рубок основных лесообразующих пород по лесным районам субъекта Российской Федерации; характеристику лесосырьевого потенциала и его использования, определение потребности общества в лесах и лесных ресурсах. 92 б) Основные направления использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов включают в себя: количественные и качественные целевые показатели улучшения состояния лесов; распределение лесов по зонам планируемого освоения, в том числе по видам использования и интенсивности освоения; показатели использования лесов; основные направления деятельности в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и лесоразведения; перечень мероприятий по осуществлению эффективного использования лесных ресурсов, а также обеспечению охраны, защиты, воспроизводства лесов и лесоразведения; показатели развития лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры; целевые показатели уменьшения антропогенных, рекреационных и техногенных нагрузок на леса. в) Оценка экономической эффективности реализации мероприятий по осуществлению планируемого освоения лесов включает в себя: финансово-экономическое обоснование мероприятий по осуществлению планируемого освоения лесов; целевые показатели эффективности выполнения мероприятий по осуществлению планируемого освоения лесов. 3.4. Лесохозяйственный регламент лесничества Основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка, разрабатываемый на срок до 10 лет [47]. Разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов являются переданными полномочиями Российской Федерации органам государственной власти субъектов Федерации, на осуществление которых средства должны предоставляться в виде субвенций из федерального бюджета. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти утверждает лесохозяйственные регламенты: - лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Федерации, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации, перечень которых утверждается Правительством РФ; - лесничеств, лесопарков на землях обороны и безопасности; - лесничеств, лесопарков на землях особо охраняемых природных территорий. 93 Органы местного самоуправления утверждают лесохозяйственные регламенты лесничеств и лесопарков, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности. Органы государственной власти субъектов Федерации утверждают лесохозяйственные регламенты в случаях, не относящихся к вышеуказанным. В лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств (лесопарков), в соответствии с частью 5 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации устанавливаются: виды разрешенного использования лесов; возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования; ограничения использования лесов в случаях запрета на осуществление одного или нескольких видов использования лесов, запрета на проведение рубок, иных ограничений, установленных Лесным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами; требования к охране, защите, воспроизводству лесов. Лесохозяйственный регламент содержит следующую информацию: наименование и местоположение лесничества, лесопарка (далее лесничество); общую площадь лесничества и участковых лесничеств; распределение территории лесничества по муниципальным образованиям; схематическую карту субъекта Российской Федерации (формата не более A3) с выделением территории лесничества; распределение лесов лесничества по лесорастительным зонам и лесным районам с приложением схематической карты территории лесничества (формата не более A3) с распределением территории лесничества и участковых лесничеств по лесорастительным зонам и лесным районам; распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов по кварталам или их частям, а также основания выделения защитных, эксплуатационных и резервных лесов; характеристику лесных и нелесных земель лесного фонда на территории лесничества; характеристику имеющихся особо охраняемых природных территорий и объектов, планов по их организации, развитию экологических сетей, сохранению биоразнообразия; характеристику существующих объектов лесной, лесоперерабатывающей инфраструктуры, объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, мероприятий по строительству, 94 реконструкции и эксплуатации указанных объектов, предусмотренных документами территориального планирования; поквартальную карту-схему подразделения лесов по целевому назначению с нанесением местоположения существующих и проектируемых особо охраняемых природных территорий и объектов, объектов лесной, лесоперерабатывающей инфраструктуры, объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры; виды разрешенного использования лесов на территории лесничества с распределением по кварталам; нормативы, параметры и сроки разрешенного использования лесов для заготовки древесины, включающие: - расчетную лесосеку для заготовки древесины при осуществлении рубок спелых и перестойных лесных насаждений по выборочным рубкам и по сплошным рубкам; - ежегодный допустимый объем изъятия древесины в средневозрастных, приспевающих, спелых, перестойных лесных насаждениях при уходе за лесами; - расчетную лесосеку (ежегодный допустимый объем изъятия древесины) при всех видах рубок; - возрасты рубок; - процент (интенсивность) выборки древесины с учетом полноты древостоя, состава и т.п.; - размеры лесосек; - сроки примыкания лесосек; - количество зарубов; - сроки повторяемости рубок; - методы лесовосстановления; - сроки разрешенного использования лесов для заготовки древесины и другие сведения; - нормативы, параметры и сроки разрешенного использования лесов по другим видам пользований, не связанным с заготовкой древесины. В других подразделах приводятся основные параметры и нормативы использования лесов для осуществления соответствующего вида пользования с указанием лесотаксационных выделов, в которых допускается определенный вид пользования в соответствии с лесохозяйственным регламентом. Требования к охране, защите и воспроизводству лесов, включающие: требования к охране лесов от пожаров, загрязнения и иного негативного воздействия (в том числе нормативы, параметры и сроки проведения мероприятий по предупреждению, обнаружению и ликвидации лесных пожаров); 95 требования к защите лесов от вредных организмов (в том числе нормативы, параметры и сроки проведения профилактических, санитарнооздоровительных, истребительных и иных мероприятий); требования к воспроизводству лесов (нормативы, параметры и сроки проведения мероприятий по лесовосстановлению, лесоразведению, уходу за лесами); особенности требований к использованию лесов по лесорастительным зонам и лесным районам, включающие схему лесорастительного и лесного районирования лесничества, особенности требований (по нормативам, параметрам и срокам использования) к различным видам использования лесов в соответствии с лесорастительными зонами и лесными районами. В лесохозяйственном регламенте приводятся: ограничения по видам целевого назначения лесов; ограничения по видам особо защитных участков лесов; ограничения по видам использования лесов. 3.5. Проект освоения лесов Лица, которым, лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, в соответствии со статьей 12 Лесного Кодекса Российской Федерации [22] составляют проект освоения лесов [44]. Проект освоения лесов состоит из следующих разделов: общие сведения; сведения о лесном участке; организация использования лесов; мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов; мероприятия по охране объектов животного мира, водных объектов; иные сведения и мероприятия. В разделе "Общие сведения" указываются: -наименование арендатора (пользователя), его адрес (для юридических лиц - юридический адрес, для граждан - адрес места жительства), дата и номер договора аренды лесного участка либо реквизиты решения уполномоченного органа о предоставлении права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком, дата и номер регистрации права, срок аренды, кадастровый номер лесного участка; - сведения о лице, предоставившем лесной участок в аренду или постоянное (бессрочное) пользование (далее - Арендодатель); -выписка из государственного земельного кадастра с описанием границ лесного участка; -сведения о разработчике проекта (наименование организации, ее юридический адрес, номера телефонов, факса, электронный адрес). 96 В разделе "Сведения о лесном участке" приводится следующая информация: -перечень переданных в аренду (в пользование) лесных кварталов (лесотаксационных выделов), их общая площадь; -пространственное расположение лесного участка, переданного в аренду или в постоянное (бессрочное) пользование на карте-схеме лесничества (лесопарка); -распределение площади лесного участка по видам целевого назначения лесов на защитные (по их категориям) и эксплуатационные леса; -распределение площади лесного участка из состава земель лесного фонда на лесные и нелесные земли; -таксационная характеристика лесных насаждений на лесном участке; -средние таксационные показатели лесных насаждений; -установленные ограничения использования лесов; -характеристика имеющихся особо охраняемых природных территорий и объектов, планы по их организации, развитию экологических сетей, сохранению биоразнообразия; -сведения о наличии редких и находящихся под угрозой исчезновения видов деревьев, кустарников, лиан и иных лесных растений; -сведения об обременениях лесного участка; -прогнозные показатели состояния лесного участка к сроку завершения действия проекта. Раздел "Организация использования лесов" включает в себя подразделы, соответствующие видам разрешенного использования лесов согласно лесохозяйственному регламенту и договору аренды лесного участка или праву постоянного (бессрочного) пользования лесным участком. Подраздел "Заготовка древесины" содержит следующие сведения: -возрасты рубок лесных насаждений; -основные параметры использования лесов для заготовки древесины и нормативы назначения рубок лесных насаждений в соответствии с лесохозяйственным регламентом; -проектируемые технологии заготовки древесины; -характеристика лесных насаждений, в которых разрешена заготовка древесины при различных видах рубок; -товарная структура лесных насаждений, в которых разрешена заготовка древесины при различных видах рубок; -общие сведения о ежегодных объемах заготовки древесины; -ведомость лесотаксационных выделов, в которых допускается заготовка древесины и их пространственное размещение (тематическая лесная карта). 97 Раздел "Мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов" содержит: -распределение территории лесного участка по классам пожарной опасности, данные о среднем классе пожарной опасности; -обоснование и характеристику проектируемых видов и объемов мероприятий по противопожарному обустройству лесов в соответствии с лесохозяйственным регламентом лесничества (лесопарка), правилами пожарной безопасности в лесах и их территориальное размещение, данные о наличии и потребности пожарной техники, оборудования, снаряжения, инвентаря в соответствии с действующими нормативами; -сведения о наличии очагов вредных организмов, загрязнений и иных негативных воздействий на леса; -обоснование и характеристику видов и объемов, проектируемых санитарно-оздоровительных и истребительных мероприятий, связанных с рубкой погибших и поврежденных лесных насаждений в соответствии с лесохозяйственным регламентом, Правилами санитарной безопасности в лесах; -ведомость лесотаксационных выделов, в которых проектируются санитарно-оздоровительные и истребительные мероприятия, и их пространственное размещение (тематическая лесная карта); -площадь земель, нуждающихся в лесовосстановлении; -проектируемые способы и ежегодные объемы лесовосстановления в соответствии с лесохозяйственным регламентом и правилами лесовосстановления; -ведомость лесотаксационных выделов, в которых проектируются мероприятия по лесовосстановлению, и их пространственное размещение (тематическая лесная карта); -площадь лесов, нуждающихся в уходе за лесом, проектируемые виды и объемы ухода за лесом при воспроизводстве лесов (не связанные с заготовкой древесины) в соответствии с лесохозяйственным регламентом и правилами ухода за лесами; -ведомость лесотаксационных выделов, в которых проектируются мероприятия по уходу за лесами, и их пространственное размещение (тематическая лесная карта); -проектируемые технологии осуществления мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. Раздел "Мероприятия по охране объектов животного мира, водных объектов" содержит следующие данные: -характеристику водных объектов; -проектируемые виды и объемы мероприятий по охране водных объектов; -сведения о животном мире; 98 -проектируемые виды и объемы мероприятий по охране объектов животного мира; -ведомость лесотаксационных выделов, в которых проектируются мероприятия по охране объектов животного мира, водных объектов, и их пространственное размещение (тематическая лесная карта). В разделе "Иные сведения и мероприятия" могут предусматриваться дополнительные мероприятия и информация, не противоречащие требованиям лесного законодательства, лесному плану и лесохозяйственному регламенту, не предусмотренные в предыдущих разделах проекта освоения лесов. Проект освоения лесного участка составляется только на те виды использования лесов, которые разрешены в соответствии с договором аренды лесного участка или правом постоянного (бессрочного) пользования лесным участком. Разделы проекта освоения лесов, не относящиеся к разрешенному виду использования лесов согласно договору аренды лесного участка или праву постоянного (бессрочного) пользования лесным участком, не разрабатываются. Проект освоения лесов разрабатывается на период до 10 лет, не превышающий срок действия соответствующего лесохозяйственного регламента лесничества (лесопарка). При разработке проекта освоения лесов допускается по инициативе и за счет арендатора (пользователя) проведение в установленном порядке таксации лесов для выявления, учета и оценки качественных и количественных характеристик лесных ресурсов. Информация проекта освоения лесов оформляется в виде текстовых, табличных и графических материалов (в том числе картографических). Проектирование лесных участков, закрепление на местности местоположения их границ, таксация лесов, проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов обеспечиваются: а) по результатам размещения государственных или муниципальных заказов: органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления - в отношении лесных участков, находящихся соответственно в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований; Федеральным агентством лесного хозяйства - в отношении лесных участков, расположенных на землях лесного фонда в границах лесничеств и лесопарков, указанных в части 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации; органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - в отношении лесных участков, расположенных на землях лесного фонда, за исключением лесных участков в границах лесничеств и лесопарков, указанных в части 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации; 99 Федеральной службой по надзору в сфере природопользования - в отношении лесных участков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения; федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обороны, безопасности, - в отношении лесных участков, расположенных на землях обороны и безопасности, находящихся в федеральной собственности; б) на основании договоров, заключенных в соответствии с гражданским и лесным законодательством гражданами и юридическими лицами, использующими леса, - в отношении лесных участков, предоставленных им в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или безвозмездное срочное пользование. Что же понимается под лесным участком? Согласно п.2 ст.6 ЗК РФ [17] участком является часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Таким образом, лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в процессе проведения лесоустройства, прошедший государственный кадастровый учет лесных участков. В ЛК РФ нет понятия лесного кадастра, а государственный кадастровый учет лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007г. № 221-ФЗ [31]. ЛК РФ не раскрывает понятие «Лесные отношения», но устанавливает, что они регулируются лесным законодательством, а имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным Кодексом РФ [17]. 3.6. Государственная инвентаризация лесов В соответствии со статьей 90 ЛК РФ Федеральным агентством лесного хозяйства в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда и землях иных категорий, проводится государственная инвентаризация лесов, представляющая собой мероприятия по проверке состояния лесов, их количественных и качественных характеристик [52]. Проведение государственной инвентаризации лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, находящихся в федеральной собственности, осуществляется по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обороны, безопасности. Для проведения государственной инвентаризации лесов Федеральное агентство лесного хозяйства запрашивает необходимую информацию у органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан, обеспечивающих в соответствии с лесным законодательством проведение лесоустройства, 100 разработку лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов и проектов освоения лесов. В целях своевременного выявления и прогнозирования развития процессов, оказывающих негативное воздействие на леса, при инвентаризации осуществляются: -проверка состояния лесов, их количественных и качественных характеристик (площадь лесов, объемы и прирост древесины, распределение лесов различного целевого назначения по преобладающим древесным породам лесных насаждений, возрасту и т.д.); -выявление и учет изменений состояния лесов, происходящих в результате негативных воздействий (в том числе изменений, произошедших в результате воздействия вредных организмов, лесных пожаров, ветровалов, использования лесов и т.д.), а также причин, приведших к такому изменению. В целях проведения оценки эффективности мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов выявляются изменения, произошедшие в состоянии лесов после осуществления указанных мероприятий, а также соответствие этих мероприятий лесному плану субъекта Российской Федерации, лесохозяйственному регламенту и проекту освоения лесов. Государственная инвентаризация лесов проводится аэрокосмическими и наземными способами с использованием методов статистической выборки. Аэрокосмические способы применяются в целях своевременного выявления и прогнозирования развития процессов, оказывающих негативное воздействие на леса преимущественно в зонах их интенсивного использования. Наземные способы применяются в целях: -определения количественных и качественных характеристик отдельных лесных участков и сравнения их с данными, полученными при проведении таксации лесов; -проведения оценки эффективности осуществления мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. Данные о негативном воздействии на леса и нарушениях лесного законодательства, полученные при проведении государственной инвентаризации лесов и требующие принятия неотложных мер, в 3дневный срок с даты их получения направляются в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, осуществляющие функции управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, а также в органы государственной власти, уполномоченные в области государственного лесного контроля и надзора. Обобщенные результаты государственной инвентаризации лесов оформляются в виде текстовых, табличных и графических (в том числе 101 картографических) материалов и ежегодно направляются в органы государственной власти, осуществляющие функции управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, а также в органы государственной власти, уполномоченные в области государственного контроля и надзора. 3.7. Государственный лесной реестр Органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках своих полномочий ведут государственный лесной реестр [57]. Законодатель определяет, что государственный лесной реестр – это систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и лесопарках. В государственном лесном реестре содержится документированная информация: 1) о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса; 2) о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах; 3) о защитных лесах, об их категориях, об эксплуатационных лесах, о резервных лесах; 4) об особо защитных участках лесов, о зонах с особыми условиями использования территорий; 5) о лесных участках; 6) о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов; 7) об использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов; 8) о предоставлении лесов гражданам, юридическим лицам. Прежнее лесное законодательство (ЛК РФ 1997 г.) не оперировало понятием государственного лесного реестра. Институтом лесного законодательства был государственный лесной кадастр, содержащий сведения об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда. Сегодня эти составляющие государственного лесного кадастра вошли как один их элементов документированной информации, содержащейся в государственном лесном реестре. Прежнее законодательство, лесное и земельное, подчеркивало разграничение между собой государственного учета лесов и государственного учета земель лесного фонда. Ведение государственного земельного кадастра [30] и ведение государственного лесного кадастра предусматривалось изолированно. Соединяло их положение о том, что границы земель лесного фонда в соответствии со статьей 101 ЗК РФ [17] определяются путем отграничения земель лесного фонда от земель иных 102 категорий в соответствии с материалами лесоустройства. Это положение ЗК РФ признано утратившим силу статьей 33 ФЗ «О введении в действие лесного кодекса Российской Федерации» [24]. Сегодня на основании статьи 92 ЛК РФ [22] государственный кадастровый учет лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [31]. Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется на основе принципов единства технологии его ведения на всей территории Российской Федерации. Сведения о состоянии, использовании земельных участков, их площадях, местоположении, об их количественных, качественных, экономических и иных характеристиках вносятся в документы Государственного кадастра недвижимости на основании материалов геодезических и картографических работ, землеустройства, лесоустройства, иных обследований и изысканий. Право собственности и другие вещные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[28]. 3.8. Порядок перевода лесных земель в другие категории В Лесном Кодексе РФ осуществляется привязка лесов к землям, на которых они расположены, и в отличие от лесного законодательства прошлых лет регулирование использования и охраны лесов осуществляется в зависимости от целевого назначения, использования и охраны этих земель, которые в соответствии с п.1.ч.1ст.1 ЗК РФ [17] рассматриваются как часть природы, природный ресурс и одновременно как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю. В соответствии со статьей 7 ЛК РФ [22] лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со ст. 69 и 92 ЛК РФ [22]. Норма этой статьи предусматривает привязку лесов к землям, на которых они расположены, и концепцию использования и охраны лесов в соответствии с целевым назначением и категориями этих земель. Границы лесных участков (заменивших участки земель лесного фонда) определяются в соответствии с Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» [31]. Ведение отдельных видов деятельности на лесных участках допускается без перевода земель лесного фонда в земли иных категорий. В соответствии со ст. 21 и 43 ЛК РФ [22] для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных 103 ископаемых лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду. На основании разрешений органов государственной власти, органов местного самоуправления в пределах их полномочий, допускается выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда без предоставления лесного участка, если выполнение таких работ не влечет за собой проведение рубок лесных насаждений. Лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться гражданам, юридическим лицам, в соответствии со статьями 9,21 и 44 ЛК РФ [22] для строительства водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а так же гидротехнических сооружений и специализированных портов. Данные объекты создаются и используются в соответствии с Водным Кодексом РФ [18]. В соответствии со ст.10 Кодекса внутреннего водного транспорта [20] бассейновые органы государственного управления на внутреннем водном транспорте имеют право: - пользоваться береговой полосой для проведения работ по обеспечению судоходства и строительству зданий, строений и сооружений для этих целей; - устанавливать на береговой полосе береговые средства навигационного оборудования; - осуществлять рубки произрастающих на береговой полосе, а так же за пределами береговой полосы деревьев и кустарников для обеспечения безопасности судоходства в порядке, установленном лесным и водным законодательством РФ; - использовать безвозмездно для проведения работ грунт, камень, гравий, деревья и кустарники, находящиеся в пределах береговой полосы; - разрешать устройство временных сооружений для причаливания, швартовки и стоянки судов и иных плавучих объектов по согласованию с органами исполнительной власти в установленном порядке; - разрешать строительство временных строений и проведение других работ в случаях непредвиденных зимовок судов или транспортных происшествий с судами; Использование лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередач, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейный объектов осуществляется в соответствии со статьями 9, 21 и 45 ЛК РФ [22]. Лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам, юридическим лицам для строительства линейных объектов на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды и безвозмездного срочного 104 пользования, праве ограниченного пользования чужими лесными участками. Использование лесных участков для указанных целей производится без перевода земель лесного фонда в земли иных категорий при условии последующей рекультивации земель. Особенностью размещения линейных объектов является то, что они лишь частично ограничивают права собственника земельного участка на котором они расположены. Перевод земель лесного фонда в земли иных категорий осуществляется в соответствии с положением, утвержденным постановлением Правительства [59]. В состав документации о переводе, представляемой МПР РФ в правительство Российской Федерации, входят: - ходатайство физического лица, индивидуального предпринимателя, юридического лица, государственного органа или органа местного самоуправления (заявитель); - копии документов, подтверждающих личность заявителя физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или юридических лиц; - акт выбора участка лесного фонда (далее - акт выбора) с приложением к нему плана (чертежа) с краткой характеристикой участка по материалам лесоустройства, описанием имеющихся на участке сооружений и объектов и указанием категорий земель, прилегающих к границам участка; - решение территориального органа Федерального агентства лесного хозяйства об утверждении акта выбора; - акт натурного технического обследования участка лесного фонда; - расчет размера потерь лесного хозяйства при переводе; - схема (проект) размещаемого на участке лесного фонда объекта согласованная с органами архитектуры и градостроительства; - справка территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере недропользования об отсутствии на выбранном участке лесного фонда полезных ископаемых, а при их наличии - разрешения органа государственного горного надзора на освоение указанного участка; - положительное заключение государственной экологической экспертизы по материалам, обосновывающим перевод; - выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на участок лесного фонда, перевод которого предполагается осуществить; - проект акта Правительства Российской Федерации о переводе; - положительное заключение государственной экологической экспертизы по проекту акта Правительства Российской Федерации о переводе – в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами. 105 Заявитель обеспечивает формирование документации и вместе с ходатайством представляет ее в территориальный орган Федерального агентства лесного хозяйства по месту нахождения участка лесного фонда. При переводе земельного участка из состава земель лесного фонда, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке, в другую категорию в состав документации включается выписка из Государственного кадастра недвижимости, относительно сведений об этом земельном участке. 4. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЛЕСОВ Государственное управление лесопользованием основано на передаче временных прав государственной собственности юридическим или физическим лицам на условиях, устанавливаемых договорами. Использование лесов должно базироваться на основополагающих принципах, определенных в статье 1 ЛК РФ [22]: - использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов; - обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах; - воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности; - обеспечение охраны и защиты лесов; - использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека; - подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций. Использование лесов допускается с предоставлением или без предоставления лесных участков. Лесным Кодексом РФ закреплено право исключительной федеральной собственности на лесные участки в составе земель лесного фонда [22, 24], поэтому гражданам и юридическим лицам лесные участки могут предоставляться только в пользование. В постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются юридическим лицам; в аренду, безвозмездное срочное пользование – гражданам (Рис.12). 106 Рис. 12. Предоставление лесных участков в пользование В зависимости от вида использования лесов лесные участки могут предоставляться гражданам и юридическим лицам: - для заготовки древесины на основании договора аренды лесных участков; - заготовки живицы на основании договора аренды лесных участков; - заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов на основании договора аренды лесных участков, за исключением заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд; - заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений на основании договора аренды лесных участков, за исключением заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд; - ведения охотничьего хозяйства и осуществления охоты на основании договора аренды лесных участков; - ведения сельского хозяйства; - создания лесных плантаций и их эксплуатации на землях лесного фонда на основании договора аренды лесных участков; - выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений на основании договора аренды лесных участков; - выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых на основании договора аренды лесных участков в случаях, если выполнение таких работ влечет за собой проведение рубок лесных насаждений; - строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов; строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; - переработки древесины и иных лесных ресурсов на основании договора аренды лесных участков. 107 Лесные участки могут предоставляться также для определенных видов лесопользования только юридическим лицам (Рис.13): Рис. 13. Виды лесопользования для юридических лиц Только юридическим лицам лесные участки могут предоставляться для: - осуществления научно-исследовательской и образовательной деятельности государственным и муниципальным учреждениям на праве постоянного (бессрочного) пользования, другим научным и образовательным организациям на основании договора аренды лесных участков; - осуществления рекреационной деятельности государственным и муниципальным учреждениям на праве постоянного (бессрочного) пользования, другим лицам на основании договора аренды лесных участков; осуществления религиозной деятельности религиозным организациям на праве безвозмездного срочного пользования. Без предоставления лесных участков допускается использование лесов в случаях: - заготовки древесины гражданами и юридическими лицами на основании договора купли-продажи лесных насаждений; - осуществления гражданами любительской и спортивной охоты; - выполнения работ по геологическому изучению недр, если выполнение таких работ не влечет за собой проведение рубок лесных насаждений (Рис.14): 108 Рис. 14. Использование лесов без предоставления лесных участков Леса можно использовать с изъятием и без изъятия лесных ресурсов. Договор аренды лесного участка является одним из оснований возникновения долгосрочного лесопользования. Сущность договора аренды лесов заключается в срочном возмездном владении и пользовании древесными и иными растительными ресурсами, а также полезными природными свойствами лесов, необходимыми арендатору для самостоятельного осуществления хозяйственной или иной деятельности. Порядок заключения договора аренды лесного участка регулируется нормами Лесного и Гражданского Кодексов РФ. В соответствии со статьей 606 ГК РФ [19] по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором являются его собственностью. Существенными условиями договора аренды являются условия о его предмете, сроке и арендной плате. Договор аренды лесного участка имеет свои особенности [63]. Так, объектом аренды могут быть только лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и прошедшие государственный кадастровый учет. На условиях договора аренды лесные участки предоставляются также и для реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов. Максимальный срок договора аренды лесного участка составляет 49 лет, а конкретный срок определяется в соответствии со сроком разрешенного использования лесов, предусмотренным лесохозяйственным регламентом. Арендодателем по договору выступает уполномоченный орган по управлению лесным хозяйством в Российской Федерации. Арендаторами могут быть граждане и юридические лица, признанные в качестве лесопользователей в соответствии с часть 3 ст.25 ЛК РФ [22]. 109 На арендатора возлагается обязанность по разработке проекта освоения лесов, который подлежит государственной экспертизе. В соответствии с проектом освоения лесов арендатор обязан подавать лесную декларацию [40], представлять отчет об использовании лесов (ст. 49 ЛК РФ), отчет об охране и защите лесов (ст.60 ЛК РФ), отчет о воспроизводстве лесов (ст. 66 ЛК РФ) [22]. Лесной декларацией является заявление об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов. Лесная декларация должна содержать сведения о всех видах использования лесов, которые предусмотрены договором аренды или договором постоянного (бессрочного) пользования и проектом освоения лесов на переданном в пользование лесном участке на декларируемый календарный год. Порядок предоставления лесного участка в аренду определен нормами статьи 74 ЛК РФ [22]. Договор подлежит государственной регистрации в соответствии со ст.93 ЛК РФ [22]. Невыполнение арендатором лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов является основанием для досрочного расторжения договора аренды лесного участка (ст. 24 ЛК РФ) [22]. Арендаторам, заключившим договор аренды участка лесного фонда до 01.01.2007 года, предоставлено право перезаключить договор аренды без проведения аукциона на условиях нового лесного законодательства. Арендаторы, которые не переоформили свои договоры, не имеют права: - сдавать арендованный им участок лесного фонда в субаренду; - передавать свои права и обязанности по договору аренды участка лесного фонда другим лицам; - отдавать арендные права в залог; - вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал коммерческих подразделений. В случае отказа арендатора от приведения договора аренды участков лесного фонда в соответствие с новым лесным законодательством договор аннулируется после прекращения действия лесорубочного билета. Договор аренды носит возмездный характер, а одной из основных обязанностей арендатора является своевременное внесение платежей за пользование лесным участком. В основе определения размера арендной платы заложен ее минимальный размер. При использовании лесного участка с изъятием лесных ресурсов минимальный размер арендной платы рассчитывается как произведение ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и объема изъятия лесных ресурсов на арендуемом лесном участке; при использовании лесного участка без изъятия ресурсов – как произведение ставки платы за единицу площади лесного участка и площади арендуемого лесного участка (ст.73 ЛК РФ [22], Постановление Правительства № 310 от 22 мая 2007 года [67]). 110 Договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора. Аукцион проводится путем повышения начальной цены предмета аукциона (ст.78-80 ЛК РФ [22]). Без проведения аукциона договоры аренды лесных участков заключаются как исключение 1) в случае реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов; 2) для осуществления видов деятельности, не связанных с ведением лесного хозяйства (ст.43,45 ЛК РФ [22]). Право пользования лесным участком по договору аренды и другие права (Рис.15) возникают с момента государственной регистрации данного договора. Арендатор вправе с согласия арендодателя осуществлять (ст.615 ГК РФ) Сдавать арендованный им участок в субаренду Передавать свои права и обязанности по договору аренды другим лицам Отдавать арендные права в залог Вносить арендные права в качестве вклада или паевого взноса Рис. 15. Права арендатора в соответствии со ст.615 ГК РФ В случаях заготовки древесины без предоставления лесных участков в пользование оформляется договор купли-продажи лесных насаждений. Гражданским законодательством устанавливаются общие положения о данном договоре, а лесным законодательством закрепляется специфика регулирования купли-продажи лесных насаждений [30,64]. В качестве продавца по договору может выступать орган государственной власти или орган местного самоуправления, в качестве покупателя - граждане и юридические лица. Если гражданин занимается предпринимательской деятельностью по заготовке древесины, договор заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора. Если заготовка древесины связана с удовлетворением собственных нужд граждан, договор заключается в административном порядке на основании заявления в соответствующий орган государственной власти. На уровне субъектов Российской Федерации законодательно закрепляются исключительные случаи заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений [78]. Утверждаются порядок, нормативы и ставки 111 платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан [76,77]. Существенным условием договора купли-продажи лесных насаждений является его срок, который не может превышать один год. Процедура проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка или договора купли-продажи лесных насаждений (Рис.16) предусмотрена ст.78-80 ЛК РФ [22]. А) Б) Рис.16. Процедура проведения аукциона для заключения договора А) аренды лесного участка; Б) купли-продажи лесных насаждений Все виды пользования могут быть ограничены в соответствии с Лесным кодексом РФ и другими федеральными законами. Вводимые Кодексом ограничения распространяются, в основном, на субъектов хозяйственной деятельности. Пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами (ст.11 ЛК РФ) [22]. Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения: 112 1) пожарной и санитарной безопасности в лесах; 2) безопасности граждан при выполнении работ. Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным ст. 11 ЛК РФ, не допускается. Особый режим устанавливается Кодексом для лесов, выполняющих защитные функции, например, выборочные рубки лесных насаждений в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, проводятся только в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений (ст.105 ЛК РФ) [22]. В Лесном Кодексе РФ предусматриваются следующие виды ограничений использования лесов: 1. Запрещены рубки: - в лесах, расположенных на территориях государственных природных заповедников, на лесных участках, на которых исключается любое вмешательство человека в природные процессы. На иных участках допускается проведение выборочных рубок, если это не противоречит правовому режиму особой охранной территории заповедников; - в лесах, расположенных на территориях национальных, природных парков и государственных природных заказников, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, если иное не предусмотрено правовым режимом функциональных зон, установленных в границах этих особо охраняемых природных территорий (ст. 103 ЛК РФ) [22]; - в лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещаются проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях (ст. 104 ЛК РФ)[22]; - в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, и случаев установления правового режима зон с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса (ст.105 ЛК РФ) [22]; - в ценных лесах запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций (ст.106 ЛК РФ) [22]; 113 - на заповедных лесных участках запрещается проведение рубок лесных насаждений. На других особо защитных участках лесов запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций (ст.107 ЛК РФ) [22]. 2. Запрещена деятельность: - гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу РФ, Красные книги субъектов Федерации, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 года № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» [34]. - создание лесоперерабатывающей инфраструктуры запрещается в защитных лесах, а также в иных предусмотренных ЛК РФ, другими федеральными законами случаях (ст.14 ЛК РФ) [22]; - запрещается заготовка древесины в объеме, превышающем расчетную лесосеку (допустимый объем изъятия древесины), а также с нарушением возрастов рубок (ст. 29 ЛК РФ) [22]; - запрещаются монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция в области использования лесов (ст.50 ЛК РФ) [22]; - в целях сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов деревьев, кустарников, лиан, иных лесных растений, занесенных в Красную книгу РФ или Красные книги субъектов РФ, может запрещаться осуществление деятельности, негативное воздействие которой приведет или может привести к сокращению численности таких растений и (или) ухудшению среды их обитания, либо могут устанавливаться ограничения осуществления этой деятельности (ст. 59 ЛК РФ); [22] - в защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (ст.102 ЛК РФ); [22]; - в зеленых зонах, лесопарках, лесах расположенных на особо охраняемых природных территориях, за исключением территорий биосферных полигонов, запрещено использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях (ст.103 ЛК РФ) [22]; - в зеленых зонах, лесопарках запрещено ведение охотничьего хозяйства, ведение сельского хозяйства, разработка месторождений 114 полезных ископаемых, размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений (ст. 105 ЛК РФ) [22]. Приостановление использования лесов в случаях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях [21] осуществляется в судебном порядке. В иных случаях приостановление использования лесов осуществляется органами исполнительной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии с федеральными законами. В соответствии со ст.3.12 КоАП РФ [21] административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными видами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды. В качестве санкции приостановление деятельности предусмотрено, например, статьей 8.12 КоАП РФ [21]. Нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах – влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 1500 рублей; на должностных лиц от 2000 до 3000 рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица – от 2000 до 3000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц – от 20000 до 30000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток. Нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов (ст.8.13 КоАП РФ) [21], которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления – влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1000 рублей; на должностных лиц – от 1000 до 2000 рублей; на юридических лиц – от 10000 до 20000 рублей. Невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов их водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для пользования - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 1500 рублей; на должностных лиц – от 2000 до 3000 рублей; на лиц, 115 осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от 2000 до 3000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц – от 20000 до 30000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток. Нарушение правил водопользования (ст. 8.14 КоАП РФ) [21] при заборе воды, без изъятия воды и сбросе сточных вод в водные объекты влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1000 рублей; на должностных лиц от 1500 до 2000 рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица – от 1500 до 2000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц – от 10000 до 20000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток. Досрочное расторжение договора аренды лесного участка или договора купли-продажи лесных насаждений, а также принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или безвозмездного срочного пользования лесным участком может возникнуть при невыполнении лесопользователями лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов, в первую очередь в части охраны, защиты и воспроизводства лесов. Общие требования досрочного расторжения любого договора содержатся в ГК РФ. В соответствии с п. 2 ст. 450 ГК РФ [19] договор может быть изменен или расторгнут по требованию одной из сторон только на основании решения суда при нарушении другой стороной существенных условий договора или в иных случаях, предусмотренных ГК РФ, другими законами или договором. Право требования досрочного расторжения договора аренды есть как у арендодателя, так и у арендатора. На основании ст. 619 ГК РФ [19] арендодатель может требовать досрочного расторжения договора, если арендатор использует имущество с существенным нарушением условий договора или назначения имущества; существенно ухудшает имущество, переданное в пользование; более двух раз подряд не вносит арендную плату; не производит капитального ремонта имущества (если это его обязанность) в установленный или разумный срок. Законодателем предусмотрена досудебная процедура письменного предупреждения арендатора о необходимости исполнения обязательства в разумный срок, так как согласно п.2 ст.452 ГК РФ [19] право арендодателя на обращение в суд о досрочном расторжении договора возникает только после получения отказа арендатора на предложение расторгнуть договор либо неполучения ответа в срок, указанный в предложении или установленный законом, либо договором, а при его отсутствии – в 30дневный срок. 116 Арендатор имеет право требовать досрочного расторжения договора на основании ст. 620 ГК РФ [19], если: арендодатель не предоставляет имущество в пользование либо создает препятствия пользованию имуществом; переданное имущество имеет препятствующие пользованию недостатки, которые не были оговорены арендодателем при заключении договора, не были заранее известны арендатору и не должны были быть обнаружены арендатором во время осмотра имущества или проверки его исправности при заключении договора; арендодатель не производит капитального ремонта имущества (если это его обязанность) в установленный или в разумный срок; имеет место непригодность имущества в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает. Нормы купли-продажи лесных насаждений являются новеллой Лесного кодека РФ, но к ним применяются общие положения о договорах купли-продажи, предусмотренные ГК РФ, в том числе в части досрочного расторжения договора. Особенностью досрочного прекращения договорных обязательств в лесном праве является его односторонний характер, так как этим правом обладает продавец лесных насаждений. 5. ОХРАНА И ЗАЩИТА ЛЕСОВ 5.1. Общие положения об охране и защите лесов Леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов. Охрана и защита лесов осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 ЛК РФ [22]. К полномочиям органов государственной власти в Российской Федерации в области охраны и защиты лесов относятся: - установление правил пожарной безопасности в лесах и пожарного надзора; - установление правил санитарной безопасности в лесах; - установление порядка организации авиационных работ по охране и защите лесов и выполнения этих работ; - установление особенностей охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также разработки и осуществления профилактических и реабилитационных мероприятий в зонах радиоактивного загрязнения лесов; - установление правил лесовосстановления, лесоразведения и правил ухода за лесами; - установление формы отчета об охране и защите лесов и порядка его представления; 117 - установление порядка осуществления контроля и надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов ( государственного лесного контроля и надзора); - утверждение такс или методик исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства; - отнесение лесов к ценным лесам, выделение особо защитных участков лесов и установление их границ; - определение особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий (ст. 81 ЛК РФ) [22]. Государственные органы субъектов Федерации осуществляют полномочия по охране и защите лесов в порядке передачи им этих полномочий Российской Федерацией. К названным передаваемым полномочиям относятся: - разработка и утверждение лесных планов субъектов Федерации, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов; - организация использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях; - ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта Федерации; - осуществление государственного лесного контроля и надзора; - установление перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор. Средства на осуществление переданных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. Субвенции из федерального бюджета, предоставляемые бюджетам субъектов Федерации для осуществления переданных полномочий, распределяются исходя из площади эксплуатационных лесов, защитных лесов, интенсивности их использования, количества проживающего на территориях соответствующих субъектов Федерации населения, показателей пожарной опасности лесов по методике, утвержденной Правительством РФ. К полномочиям органов местного самоуправления в области охраны и защиты лесов в части лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся: - разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов; - осуществление муниципального лесного контроля и надзора в отношении таких лесных участков. 118 Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством РФ (ст.84 ЛК РФ) [22]. 5.2. Охрана лесов от пожаров Осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» [35], Лесным кодексом РФ[22] и Правилами пожарной безопасности в лесах [49] . Закон «О пожарной безопасности» определяет систему обеспечения пожарной безопасности, которая представляет собой совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами. Основными исполнителями системы обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации. В целях обеспечения пожарной безопасности в соответствии с Правилами пожарной безопасности в лесах[49] осуществляются: 1) противопожарное обустройство лесов, в том числе строительство, реконструкция и содержание дорог противопожарного назначения, посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения авиационных работ по охране и защите лесов, прокладка просек, противопожарных разрывов; 2) создание систем, средств предупреждения и тушения лесных пожаров, содержание этих систем и средств, а также формирование запасов горюче-смазочных материалов на период высокой пожарной опасности; 3) мониторинг пожарной опасности в лесах; 4) разработка планов тушения лесных пожаров; 5) тушение лесных пожаров; 6) иные меры пожарной безопасности в лесах. Привлечение граждан, юридических лиц для тушения лесных пожаров осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[32]. Меры пожарной безопасности в лесах, осуществляются: а) органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления - в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся соответственно в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований; 119 б) органами государственной власти субъектов Российской Федерации - в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации[22]; в) Федеральным агентством лесного хозяйства - в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых не передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации [22]; г) Федеральной службой по надзору в сфере природопользования - в отношении лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения; д) федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обороны и безопасности, - в отношении лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, находящихся в федеральной собственности. Указанные в пунктах "1" и "2" мероприятия на лесных участках, предоставленных в аренду, осуществляются арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов. Основными задачами охраны лесов от пожаров являются предупреждение лесных пожаров, их обнаружение, ограничение распространения и тушение. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти в области лесного хозяйства, федеральный орган исполнительной власти по надзору в сфере природопользования и их территориальные органы запрещают в необходимых случаях на период высокой пожарной опасности в лесах посещение гражданами лесов и въезд в них транспортных средств, а также проведение определенных видов работ на отдельных участках лесного фонда. Граждане и юридические лица в местах проведения на территории лесного фонда работ, культурно-массовых и других мероприятий обязаны иметь средства пожаротушения в соответствии с нормами, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области лесного хозяйства и федеральным органом исполнительной власти по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также содержать указанные средства в пожароопасный период в готовности, обеспечивающей их немедленное использование. В случае отсутствия утвержденных норм на указанные средства граждане и юридические лица обязаны иметь первичные средства пожаротушения, перечень и количество которых определяются территориальными 120 органами федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства. Лесопользователи обязаны разрабатывать и утверждать по согласованию с лесничествами планы противопожарных мероприятий, а также проводить их в установленные сроки. Лесничества оказывают содействие лесопользователям при разработке ими планов противопожарных мероприятий. Лесопользователи и иные граждане и юридические лица, осуществляющие работы на участках лесного фонда и землях, граничащих с лесным фондом, а также лица, ответственные за проведение культурномассовых и других мероприятий в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах, за нарушение требований и правил пожарной безопасности несут уголовную, административную и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. 5.3. Охрана леса от лесонарушений Предусматривает обеспечение их охраны от нарушений лесного законодательства (лесонарушений), в первую очередь, Лесного кодекса, Закона об охране природы и других законодательных актов. Лесонарушение - это противоправное действие (бездействие), наносящее вред лесам, ущерб лесному хозяйству или нарушающее установленный порядок пользования, воспроизводства, охраны леса, влекущее юридическую ответственность нарушителя лесного законодательства (лесонарушителя). В лесном фонде наиболее часто регистрируются следующие нарушения лесного законодательства и нормативно-правовых актов: - уничтожение или повреждение сеянцев или саженцев в лесных питомниках, лесных культур, плантаций, молодняков естественного происхождения, подроста; - незаконная рубка, выкапывание, уничтожение или повреждение до степени прекращения роста деревьев, кустарников и лиан, а также повреждения, не влекущие прекращения роста; - незаконная рубка сухостойных деревьев, присвоение (хищение) древесины буреломных, ветровальных деревьев; - заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов, пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений, осуществляемые с нарушением установленных правил, равно самовольно; - самовольное использование лесов для: ведения охотничьего хозяйства, ведения сельского хозяйства, строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов; - самовольное снятие, уничтожение или порча почв, нахождение транспортных средств и механизмов в защитных лесах вне отведенных мест, их движение вне существующих лесных дорог; 121 - уничтожение или повреждение лесоустроительных или лесохозяйственных знаков; -уничтожение или повреждение муравейников; -захламление участков лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов коммунально-бытовыми, промышленными отходами, бытовым и строительным мусором; - повреждение полотна лесохозяйственной дороги или полотна дороги противопожарного назначения, включая естественные проезды, используемые для целей лесного хозяйства. Нередки нарушения требований отпуска леса на корню, правил пожарной безопасности в лесах, санитарных правил, а также другие нарушения. Действующая ответственность за лесонарушения установлена Постановлением Правительства Российской Федерации от 08 мая 2007 г. № 273 [68]. Нарушения закона "Об охране окружающей природной среды» по статьям, касающимся лесного фонда, и ответственность за них устанавливаются в связи: -с загрязнением окружающей природной среды и причинением вследствие этого вреда здоровью человека, растительному и животному миру, имуществу граждан и юридических лиц; -с порчей, повреждением, уничтожением природных объектов, в том числе памятников природы, истощением и разрушением природнозаповедных комплексов и естественных экологических систем; -с нарушением установленного порядка или правил добывания, заготовки, продажи, скупки, приобретения, обмена объектов растительного и животного мира, их продуктов; -с невыполнением обязательных мер по восстановлению нарушенной окружающей природной среды и воспроизводству природных ресурсов. К нарушениям «Земельного кодекса РФ» [17] относятся: самовольное занятие земель (в том числе государственного лесного фонда); нарушение установленного режима использования земель. К основным нарушениям "Водного кодекса РФ" [18] на землях лесного фонда относятся: нарушение требований по обеспечению защиты водных объектов и их водосборных площадей; рубка и корчевка леса в прибрежных защитных полосах. Органы управления лесным хозяйством в целях успешного осуществления мероприятий по ведению лесного хозяйства, в том числе профилактики лесонарушений, устанавливают контакты и взаимодействуют со всеми организациями, юридическими лицами и гражданами, а также с общественными организациями и движениями. Согласно лесному законодательству Российской Федерации предприятия, учреждения, организации, юридические лица и граждане, деятельность 122 которых влияет на состояние и воспроизводство лесов, обязаны проводить согласованные с соответствующими государственными органами управления лесным хозяйством и государственными органами власти технологические, санитарные и другие мероприятия, направленные на воспроизводство, охрану и защиту лесов, в том числе мероприятия по предупреждению лесонарушений. 5.4. Защита лесов Деятельность по защите лесов направлена на выявление в лесах вредных организмов (растений, животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред лесам или лесным ресурсам) и предупреждение их распространения, а в случае возникновения очагов вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам, - на их локализацию и ликвидацию. Защита лесов от вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 2000 года № 99-ФЗ «О карантине растений» [33]. В соответствии с Лесным кодексом РФ [22], Правилами санитарной безопасности в лесах [66], в целях обеспечения санитарной безопасности в лесах осуществляются: а) лесозащитное районирование (определение зон слабой, средней и сильной лесопатологической угрозы); б) лесопатологические обследования и лесопатологический мониторинг; в) авиационные и наземные работы по локализации и ликвидации очагов вредных организмов; г) санитарно-оздоровительные мероприятия (вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия); д) установление санитарных требований к использованию лесов. Указанные в пункте «г» меры санитарной безопасности на лесных участках, предоставленных в аренду, осуществляются арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов. В целях защиты лесов от вредных организмов и их санитарной безопасности проводится, прежде всего, лесозащитное районирование лесов. Это специальный вид районирования лесов, при котором определяются зоны слабой, средней и сильной лесопатологической угрозы. В соответствии со статьей 56 ЛК РФ [22] для проведения лесозащитного районирования и установления на основе его лесных районов с относительно сходными условиями использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов осуществляются плановые и экстренные лесопатологические обследования, а также лесопатологический мониторинг [41]. 123 Критерием для определения зон лесопатологической угрозы служит степень повреждения лесов вредными организмами с учетом целевого назначения лесов, их экологической и хозяйственной ценности. Для каждой зоны лесопатологической угрозы органами государственной власти и органами местного самоуправления определяются требования, учитываемые при проведении лесопатологического мониторинга и осуществлении лесозащитных мероприятий, а также устанавливаются критерии для определения мероприятий по защите лесов. Сбор и анализ информации о санитарном состоянии лесов (степень захламления, усыхания, загрязнения) и лесопатологическом состоянии лесов (степень повреждения или поражения вредными организмами) проводятся в ходе лесопатологического обследования и лесопатологического мониторинга. Информационной основой организации и осуществления лесопатологического мониторинга являются: а) данные лесоустройства; б) результаты лесопатологических обследований; в) данные государственного лесного реестра; г) сведения о метеорологической обстановке; д) картографические материалы. При осуществлении лесопатологического мониторинга обеспечиваются: а) своевременное выявление неудовлетворительного лесопатологического состояния лесов, определение причин его возникновения; б) проведение оценки эффективности профилактических, санитарнооздоровительных мероприятий, авиационных и наземных работ по локализации и ликвидации очагов вредных организмов; в) подготовка прогноза развития наблюдаемых в лесах патологических процессов и явлений, а также проведение оценки их возможных последствий; г) подготовка, обработка и хранение информации о лесопатологическом состоянии лесов; д) подготовка обзоров санитарного и лесопатологического состояния лесов, рекомендаций по обеспечению санитарной безопасности в лесах; е) своевременное направление информации о необходимости проведения мероприятий по защите лесов лицам, осуществляющим защиту лесов. В первую очередь лесопатологический мониторинг организуется в отношении лесных насаждений ценных древесных пород, защитных лесов, лесов, расположенных в зонах техногенного загрязнения, пострадавших от стихийных бедствий, пожаров, вредных организмов, иных 124 неблагоприятных факторов. Объектами лесопатологического мониторинга являются также опасные для леса вредные организмы, в том числе отнесенные к категории карантинных, и другие факторы, негативно влияющие на состояние лесов. Способами осуществления лесопатологического мониторинга являются: а) наземные наблюдения за состоянием объектов лесопатологического мониторинга; б) дистанционные наблюдения за санитарным и лесопатологическим состоянием лесов; в) лесопатологическая таксация; г) экспедиционные обследования. Применение способов осуществления лесопатологического мониторинга определяется в соответствии с лесозащитным районированием. В зоне слабой лесопатологической угрозы применяются преимущественно дистанционные наблюдения за санитарным и лесопатологическим состоянием лесов и, при необходимости, экспедиционные обследования. В зоне средней лесопатологической угрозы применяются дистанционные наблюдения за санитарным и лесопатологическим состоянием лесов, наземные наблюдения за состоянием объектов лесопатологического мониторинга и лесопатологическая таксация. В зоне сильной лесопатологической угрозы используются все способы лесопатологического мониторинга с преобладанием наземных наблюдений за состоянием объектов лесопатологического мониторинга. Лесопатологический мониторинг обеспечивается: а) в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, Федеральным агентством лесного хозяйства; б) в отношении лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, находящихся в федеральной собственности, соответствующими федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обороны, безопасности; в) в отношении лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, - Федеральной службой по надзору в сфере природопользования; г) в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления соответственно. Лесозащитное районирование, лесопатологические обследования, авиационные и наземные работы по локализации и ликвидации очагов вредных организмов, санитарно-оздоровительные мероприятия обеспечиваются: 125 а) в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления соответственно; б) в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по защите которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; в) в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по защите которых не передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, Федеральным агентством лесного хозяйства; г) в отношении лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, - Федеральной службой по надзору в сфере природопользования; д) в отношении лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, находящихся в федеральной собственности, соответствующими федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обороны, безопасности. На лесных участках, предоставленных в аренду, санитарнооздоровительные мероприятия осуществляются арендаторами этих участков на основании проекта освоения лесов. В целях защиты лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов от вредителей и болезней леса лесопользователи обязаны: -проводить работы способами и с соблюдением технологий, которые обеспечивают улучшение санитарного состояния лесных участков; -не допускать распространения вредителей и болезней леса на лесных участках, на которых ими осуществляется лесопользование; -осуществлять мероприятия по защите лесов от вредителей и болезней леса, предусмотренные договором аренды лесного участка или договором безвозмездного срочного или постоянного (бессрочного) пользования; -оказывать помощь органам исполнительной власти в области лесного хозяйства и осуществляющим ведение лесного хозяйства организациям органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в осуществлении мероприятий по защите лесного фонда от вредителей и болезней леса; -своевременно информировать лесничества и осуществляющие ведение лесного хозяйства организации органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о появлении в лесном фонде вредителей и болезней леса; 126 -выполнять Правила санитарной безопасности в лесах [66]. Органы государственной власти субъекта РФ обеспечивают проведение работ по борьбе с вредителями и болезнями леса и улучшению санитарного состояния лесов, а также запрещают пребывание граждан в лесах и осуществление лесопользования при проведении авиахимических, авиабиологических и аэрозольных мероприятий по борьбе с вредителями и болезнями леса. Лесоавиационные работы являются составной частью комплекса мероприятий по охране лесов от пожаров, защите их от вредных организмов и иных негативных воздействий природного и антропогенного характера, а также по обеспечению санитарной безопасности в лесах. Организация лесоавиационных работ осуществляется: а) в отношении лесных участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; б) в отношении лесных участков в пределах земель лесного фонда, осуществление полномочий по организации и обеспечению охраны и защиты лесов которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 ЛК РФ [22] - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; в) в отношении лесных участков в пределах земель лесного фонда на территории субъектов Российской Федерации, осуществление полномочий по организации и обеспечению охраны и защиты лесов которых не передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 83 ЛК РФ[22] - Федеральным агентством лесного хозяйства; г) в отношении лесных участков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения - Федеральной службой по надзору в сфере природопользования; д) в отношении лесных участков, расположенных на землях обороны и безопасности, находящихся в федеральной собственности федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обороны, безопасности. Авиационные работы по охране лесов от пожаров осуществляются на территориях, где обнаружение и тушение лесных и других ландшафтных (полевых, луговых, тундровых) пожаров в лесах (далее лесные пожары) наземными силами и средствами затруднено либо невозможно. Авиационные работы по защите лесов проводятся с целью ведения лесопатологического мониторинга, выявления очагов вредных организмов и иных негативных воздействий природного и антропогенного характера, проверки сообщений о появлении указанных очагов на труднодоступных 127 территориях, уточнения границ этих территорий, а также локализации и ликвидации таких очагов для обеспечения санитарной безопасности в лесах. Правилами санитарной безопасности в лесах [66] устанавливаются санитарные требования к использованию лесов. 6. ВОСПРОИЗВОДСТВО ЛЕСОВ И ЛЕСОРАЗВЕДЕНИЕ Воспроизводство лесов – одна из главных задач ведения лесного хозяйства. Оно обеспечивается с помощью лесовосстановления и ухода за лесами (ст. 61 ЛК РФ) [22]. Лесовосстановление осуществляется в целях восстановления вырубленных, погибших, поврежденных лесов. Лесовосстановление должно обеспечивать восстановление лесных насаждений, сохранение биологического разнообразия лесов, сохранение полезных функций лесов. Лесовосстановление осуществляется путем естественного, искусственного или комбинированного восстановления лесов [42]. Лесовосстановление обеспечивается: а) на лесных участках, предоставленных в аренду для заготовки древесины, - арендаторами этих лесных участков; б) на лесных участках, за исключением указанных в пункте "а": органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 Лесного кодекса Российской Федерации. Лесовосстановление проводится на вырубках, гарях, рединах, прогалинах, иных не покрытых лесной растительностью или пригодных для лесовосстановления землях. Лесовосстановительные мероприятия на каждом лесном участке, предназначенном для проведения лесовосстановления, осуществляются в соответствии с проектом лесовосстановления. Проект лесовосстановления должен содержать: -характеристику местоположения лесного участка - наименование лесничества (лесопарка), участкового лесничества, номер квартала, номер выдела, площадь лесного участка; -характеристику природно-климатических условий лесного участка (в т. ч. рельефа, гидрологических условий, почвы); -характеристику вырубки (количество пней на единице площади, состояние очистки от порубочных остатков и валежной древесины, характер и размещение оставленных деревьев и кустарников, степень задернения и минерализации почвы); 128 -характеристику имеющегося подроста и молодняка лесных древесных пород (состав пород, средний возраст, средняя высота, количество деревьев и кустарников на единице площади, размещение их по площади лесного участка, состояние лесных насаждений и его оценка); -обоснование проектируемого способа лесовосстановления, породного состава восстанавливаемых лесов; -сроки и способы выполнения работ по лесовосстановлению; -показатели оценки восстанавливаемых лесов для признания работ по лесовосстановлению завершенными (возраст, состав пород, средняя высота). Для выращивания посадочного материала и создания лесных культур используются районированные семена лесных насаждений, соответствующие требованиям, установленным в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 1997 г. N 149-ФЗ "О семеноводстве" [36]. Параметры используемого для лесовосстановления посадочного материала, созданных при лесовосстановлении молодняков, площади которых подлежат отнесению к землям, покрытым лесной растительностью, должны соответствовать требованиям, указанным в Правилах лесовосстановления [42]. В лесах, поврежденных промышленными выбросами, рекреационными нагрузками, вредными организмами и иным негативным воздействием, способы лесовосстановления должны обеспечивать формирование лесных насаждений, устойчивых к указанным факторам повреждения. В целях содействия естественному лесовосстановлению осуществляются следующие мероприятия: -сохранение возобновившегося под пологом лесных насаждений жизнеспособного поколения основных лесных древесных пород (далее главные лесные древесные породы), способного образовывать в данных природно-климатических условиях новые лесные насаждения (подрост), древесные растения в возрасте до двух лет (самосев) в числе подроста не учитываются; -сохранение при проведении рубок лесных насаждений ценных лесных древесных пород, хорошо укоренившихся, участвующих в формировании главных лесных древесных пород, высотой более 2,5 метров (молодняк); -уход за подростом ценных лесных древесных пород на площадях, не покрытых лесной растительностью; -минерализация поверхности почвы; -огораживание площадей. 129 Меры по сохранению подроста ценных лесных древесных пород осуществляются одновременно с проведением рубок лесных насаждений [42]. Результаты проведенных мер содействия естественному лесовосстановлению признаются эффективными в случае соответствия нормативам густоты подроста, установленным в Правилах лесовосстановления [42]. Площади, на которых произошло эффективное естественное лесовосстановление древесными породами, относятся к землям, покрытым лесной растительностью. Искусственное лесовосстановление проводится, когда невозможно обеспечить естественное или нецелесообразно комбинированное лесовосстановление хозяйственно ценными лесными древесными породами, а также на лесных участках, на которых погибли лесные культуры. При подготовке лесного участка для создания лесных культур проводятся мероприятия по созданию условий для качественного выполнения всех последующих технологических операций, а также для уменьшения пожарной опасности и улучшения санитарного состояния лесных культур. Подготовка лесного участка включает: -обследование лесного участка; -проектирование лесовосстановления; -отвод лесного участка; -маркировку линий будущих рядов лесных культур или полос обработки почвы и обозначение мест, опасных для работы техники; -сплошную или полосную расчистку площади от валежной древесины, камней, нежелательной древесной растительности, мелких пней, стволов усохших деревьев; -корчевку пней или уменьшение их высоты до уровня, не препятствующего движению техники; -планировку поверхности лесного участка, проведение мелиоративных работ, нарезку террас на склонах; -предварительную борьбу с вредными почвенными организмами [42]. Без предварительной обработки почвы, как исключение, допускается создание лесных культур путем посадки саженцев на хорошо очищенных вырубках с количеством пней до 500 штук на 1 гектар при отсутствии опасности возобновления быстрорастущих лесных насаждений малоценных лесных древесных пород, а также на участках с многолетнемерзлотными почвами. На вырубках таежной зоны и зоны хвойно-широколиственных лесов на свежих, влажных и переувлажненных почвах первоначальная густота 130 культур, создаваемых посадкой сеянцев, должна быть не менее 3 тысяч на 1 гектаре, на сухих почвах и в лесостепной зоне - 4 тысяч штук на 1 гектаре. При создании лесных культур посевом семян число посевных мест по сравнению с указанными нормами густоты культур при посадке сеянцев увеличивается на 20%. При посадке лесных культур саженцами допускается снижение количества высаживаемых растений до 2,5 тысяч штук на 1 гектар [42]. При комбинированном лесовосстановлении густота лесных культур (количество посадочных или посевных мест на единице площади) устанавливается в зависимости от количества имеющегося подроста и молодняка лесных насаждений главной лесной древесной породы исходя из расчета, что общее количество культивируемых растений и подроста лесных насаждений главной лесной древесной породы должно быть не менее количества, предусмотренного Правилами лесовосстановления [42]. Комбинированное лесовосстановление под пологом лесных насаждений проводится, в основном, в зеленых зонах в целях повышения санитарно-гигиенических функций, в противоэрозионных и других защитных лесах. Первоначальная густота лесных культур при комбинированном лесовосстановлении под пологом лесных насаждений должна составлять не менее 50% от нормы, установленной для искусственного лесовосстановления в соответствующих природно-климатических условиях. Площади лесных участков, на которых проведено искусственное и комбинированное лесовосстановление с закладкой лесных культур, относятся к землям, покрытым лесной растительностью, при достижении лесными растениями параметров главной лесной древесной породы, указанных в Правилах лесовосстановления [42]. Мероприятия по воспроизводству лесов назначаются в соответствии со ст.85 ЛК РФ [22] на основании Лесного плана субъекта РФ, лесохозяйственного регламента лесничества и проекта освоения лесов. Проекты освоения лесов и лесохозяйственные регламенты определяют объемы посадки сеянцев и саженцев, а также посев семян лесных культур с учетом типов условий местопроизрастаний. Определяются также породы насаждений, пригодные по их приживаемости в конкретных природно-климатических условиях. Невыполнение гражданами и юридическими лицами лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов в части их воспроизводства является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесных участков и договоров купли-продажи лесных насаждений, а также для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования или права безвозмездного срочного пользования лесными участками (ст.61 ЛК РФ) [22]. 131 Лесоразведение осуществляется для предотвращения водной, ветровой и иной эрозии почв, создания защитных лесов и иных целей, связанных с повышением потенциала лесов. Лесоразведение представляет собой такое лесохозяйственное мероприятие, при котором создаются лесные культуры на землях, ранее не находящихся под лесом. К лесоразведению относятся: -облесение нелесных земель в составе земель лесного фонда (осушенные болота, рекультивированные земли, овраги, земли, вышедшие из-под сельскохозяйственного пользования и др.); -создание защитных лесных насаждений на землях транспорта, промышленности, водного фонда, сельскохозяйственного назначения и других категорий; -создание лесных насаждений при рекультивации земель, нарушенных промышленной деятельностью, а также лесных насаждений в санаторно-курортных зонах и других объектах. Уход за лесами представляет собой осуществление мероприятий, направленных на повышение продуктивности лесов, сохранение и усиление их полезных функций (ст. 64 ЛК РФ) [22]. Уход за лесами осуществляется лицами, использующими леса на основании проекта освоения лесов. Наиболее традиционные лесохозяйственные мероприятия по уходу за лесом состоят в вырубке части деревьев – сухостойных, ветровальных, менее ценных древесных пород, для создания более благоприятных условий более ценным древесным породам. Уход за лесом предполагает также агролесомелиоративные мероприятия: осушение заболоченных, переувлажненных участков леса, внесение удобрений, уничтожение сорняков, рыхление почвы и т.д. Уход за лесами осуществляется в соответствии с Правилами [43] на основании Лесного плана субъекта РФ, лесохозяйственного регламента лесничества (лесопарка), а также проекта освоения лесов. 7. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЛЕСНОЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР Задачей государственного лесного контроля и надзора является обеспечение соблюдения всеми юридическими лицами и гражданами установленного порядка пользования лесами и лесными участками, правил заготовки древесины и правил ухода за лесами, правил осуществления иных видов использования лесов, норм по охране, защите и воспроизводству лесов, а также иных требований, установленных лесным законодательством Российской Федерации. Осуществление государственного лесного контроля и надзора является федеральным полномочием, переданным органам 132 государственной власти субъектов Российской Федерации (п.6 ч.1 ст.83 ЛК РФ) [22]. Особенности и содержание контрольной деятельности в сфере лесных отношений определены Положением об осуществлении государственного лесного контроля и надзора [62]. Государственный лесной контроль осуществляется за соблюдением: - порядка ведения государственного учета лесного фонда, государственного кадастрового учета лесных участков, отчетности, отражающей количественные и качественные характеристики использования, охраны, защиты лесного фонда, воспроизводства лесов; - требований по сохранению лесов от уничтожения, повреждения, загрязнения и иных негативных воздействий; - требований лесного законодательства по воспроизводству лесов и лесоразведению; - выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения лесосечных работ; - выполнения требований законодательства о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек, распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков; - режима использования лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов; - правил санитарной безопасности в лесах, требований по предупреждению возникновения и распространения очагов вредителей и болезней леса, их учету; - требований законодательства РФ по предоставлению участков лесного фонда в аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование; - правил заготовки древесины, правил ухода за лесами, правил заготовки живицы и второстепенных лесных ресурсов, побочного лесопользования; - правил использования лесов в целях не связанных с заготовкой древесины и пребывания граждан в лесах; - правил пожарной безопасности в лесах и требований по определению причиненного лесными пожарами ущерба лесному фонду; - правил пользования объектами животного мира и охраны среды обитания животных на землях лесного фонда; - порядка отвода лесных участков и предоставления в пользование в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов; - требований по обеспечению соответствия лесоустроительных материалов и документов лесного планирования принципам устойчивого управления лесным хозяйством; 133 - иных требований лесного законодательства Российской Федерации. Согласно ст. 23.24 КоАП РФ [21] органы, уполномоченные в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.7.1, частью 2 ст. 7.2, ст.7.8, 7.9, 7.10, 7.11, 8.5, 8.7, 8.8, 8.12, 8.13, 8.24-8.37 (об административных правонарушениях, совершенных в лесах) КоАП РФ [21]. Рассматривать дела об административных правонарушениях вправе: главный государственный лесной инспектор РФ, его заместители; главные государственные лесные инспектора в субъектах РФ, их заместители; старшие государственные лесные инспектора РФ и их заместители; старшие государственные лесные инспектора в лесничествах и лесопарках и их заместители; государственные лесные инспектора в лесничествах и лесопарках и их заместители. Протоколы об административных правонарушениях составляются, согласно ст.28.3 КоАП РФ [21], должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. При выявлении административных правонарушений в соответствующей сфере должностные лица органов, на которые возложен контроль за соблюдением законодательства, могут осуществлять препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении, при невозможности его составлении на месте, в служебное помещение органов внутренних дел местного самоуправления или иное служебное помещение. Лесные инспектора в соответствии со ст.27.10 КоАП РФ обладают также правом досмотра вещей, находящихся при физическом лице, а также на изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения [21]. Осуществление государственного лесного контроля и надзора, а также установление перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, относится к числу федеральных полномочий, переданных ЛК РФ [22] органам государственной власти субъектов РФ. В связи с передачей осуществления государственного лесного контроля и надзора на уровень регионов, в настоящее время в субъектах федерации формируется система государственного лесного контроля. Эту функцию будут исполнять лесничества, которые станут основными субъектами управления, государственного лесного контроля и надзора. 134 Список литературы 1. Арнольд, Ф. К. История лесоводства в России, Франции и Германии [Текст] : С-Пб, 1895. – 404 с. 2. Бейлин, И. Г. У истоков науки о лесе (очерк о А.Е. Теплоухове) [Текст] : М.: Лесная промышленность, 1969. – 72 с. Библиогр. : с.68 -69 – 4500 экз. 3. Бобров, Р. В. Управляющий лесами республики, или история загадочных псевдонимов [Текст] : Лесное хозяйство, 1997. № 6 с. 10 – 11. ISSN 0024-1113. 4. Ковязин, В. Ф. Основы лесного хозяйства [Текст] : учеб. пособие / В. Ф. Ковязин, М. В. Никонов, В. Т. Ярмишко - СПб. : ЛТА, 2000.- 356 с. Библиогр.: с.350-351– 300 экз. – ISBN 5–9239-0006-8. 5. Моисеев, Н. А. Учение великого лесовода и сегодня на переднем крае борьбы за русский лес [Текст] : Лесная газета, 2007. 23 октября. № 81 (9831). 6. Никонов, М. В. История формирования лесов и лесного дела на земле Новгородской [Текст] : учеб. пособие / М. В. Никонов; НовГУ им. Ярослава Мудрого. - Великий Новгород, 2002.-51 с.; Библиогр. : с. 4850 – 500 экз. 7. Никонов, М. В. Устойчивость лесов к воздействию природных и антропогенных факторов (на примере Новгородской области) [Текст] : НовГУ им. Ярослава Мудрого. - Великий Новгород, 2003.-296 с.; Библиогр. : с. 274-292 – 1000 экз. - ISBN 5–900605-57-4. 8. Орлов, М. М. Лесоуправление как исполнение лесоустроительного планирования [Текст] : М. ООО Издательский дом «Лесная промышленность», 2006. – 480 с.Библиогр.: с.466 - 477 – 10000 экз. – ISBN 5-903082-04-1. 9. Орлов, М. М. Очерки по организации лесного опытного дела в России. [Текст] : Труды по лесному опытному делу в России. Вып.LVII, Пг.: Лесной департамент, 1915. – 271 с. 10. Петров, А. П. Экономические и правовые основы формирования региональной лесной политики [Текст] : Лесное хозяйство, 1995. № 1 с. 20 – 22. - ISSN 0024-1113. 11. Петров, В. Н. Лесная политика и охрана лесов [Текст] : СПб.: Наука, 1998. – 253 с. Библиогр.: с.243- 252 – 500 экз. – ISBN 5-02-026108-9. 12. Петров, В. Н. Основы политики государства в области лесных отношений [Текст]: Лесное хозяйство, 2004. № 4 с. 2 – 4. - ISSN 0024-1113. 13. Писаренко, А. И. Лесное законодательство и система лесного хозяйства [Текст] : /А.И. Писаренко, В.В. Страхов, А.А. Крайнев//Лесное хозяйство, 2007. № 6 с. 2 – 4. – Библиогр.: с. 4. - ISSN 0024-1113. 135 14. Редько, Г. И. Корабельный лес во славу флота Российского [Текст] : / Г. И. Редько, Н. А. Бабич. ; Архангельск.: Сев. Зап. кн. изд-во, 1993. – 151 с. - Библиогр. : с. 150 - 1000 экз.- ISBN 5–85560-296-6. 15. Редько, Г. И. Петр I об охране природы и использовании природных ресурсов. [Текст] : / Г. И. Редько, В.П. Шлапак. ; Киiв: Либiдь, 1993. – 176 с. - Библиогр. : с. 167 - 172 - ISBN 5–325-00365-8. 16. Российская Федерация. Верховный Совет Российской Федерации. Основы лесного законодательства Российской Федерации [Текст] пост. от 6 марта 1993 г. N4613-1 "О порядке введения в действие Основ Лесного законодательства Российской Федерации". 17. Российская Федерация. Законы. Земельный кодекс Российской Федерации [Текст] : федер. закон от 25 октября 2001 г. N 136ФЗ : (с изменениями от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля, 31 декабря 2005 г., 17 апреля, 3, 30 июня, 27 июля, 16 октября, 4 декабря 2006 г.) : Кодексы и законы Российской федерации.– СПб.: ИД «Весь», 2002.- с. 383 - 408. – 25050 экз. - ISBN 5– 94435-160-8. 18. Российская Федерация. Законы. Водный кодекс Российской Федерации [Текст] : федер. Закон от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (с изменениями от 4 декабря 2006 г., 19 июня 2007г.) [Принят Гос. Думой 12 апреля 2006 года: одобр. Советом Федерации 26 мая 2006г.]. 19. Российская Федерация. Законы. Гражданский кодекс Российской Федерации [Текст] : часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ, (с изменениями от 26 января, 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 2, 29, 30 декабря 2004 г., 21 марта, 9 мая, 2, 18, 21 июля 2005 г., 3, 10 января, 2 февраля, 3, 30 июня, 27 июля, 3 ноября, 4, 18, 29, 30 декабря 2006 г., 26 января, 5 февраля, 20 апреля, 26 июня, 19, 24 июля, 2, 25 октября, 4, 29 ноября, 1, 6 декабря 2007 г., 24, 29 апреля, 13 мая, 30 июня 2008 г.) Кодексы и законы Российской федерации.– СПб.: ИД «Весь», 2002.- с. 136 - 265. – 25050 экз. - ISBN 5–94435-160-8. 20. Российская Федерация. Законы. Кодекс внутреннего водного транспорта [Текст] : фед. закон от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ (с изменениями от 5 апреля, 30 июня 2003 г., 29 июня 2004 г., 4, 18 декабря 2006 г., 26 июня, 8 ноября, 6 декабря 2007 г., 14 июля 2008 г.) [Принят Гос. Думой 7 февраля 2001 года, одобр. Советом Федерации 22 февраля 2001 года]. 21. Российская Федерация. Законы. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Текст] : фед. закон от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изменениями от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 136 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25 октября, 28, 30 декабря 2004 г., 7, 21 марта, 22 апреля, 9 мая, 18 июня, 2, 21, 22 июля, 27 сентября, 5, 19, 26, 27, 31 декабря 2005 г., 5 января, 2 февраля, 3, 16 марта, 15, 29 апреля, 8 мая, 3 июня, 3, 18, 26, 27 июля, 16 октября, 3, 5 ноября, 4, 18, 29, 30 декабря 2006 г., 9 февраля, 29 марта, 9, 20 апреля, 7, 10 мая, 22 июня, 19, 24 июля, 2, 18 октября, 8, 27 ноября, 1, 6 декабря 2007 г., 3 марта, 29 апреля, 13, 16 мая 2008 г.) : [Принят Гос. Думой 20 декабря 2001 года, одобр. Советом Федерации 26 декабря 2001 года]. 22. Российская Федерация. Законы. Лесной кодекс Российской Федерации [Текст] : федер. закон от 04 декабря 2006 г. № 200-ФЗ : [принят Гос. Думой 08 ноября 2006 г : одобр. Советом Федерации 24 ноября 2006 г.] : Российская газета - 2006, 08 декабря № 277(4243). 23. Российская Федерация. Законы. Лесной кодекс Российской Федерации [Текст] : федер. закон от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (с изменениями от 30 декабря 2001 г., 25 июля, 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 21 июля, 31 декабря 2005 г., 27 июля, 4 декабря 2006 г., 24 июля 2007 г.) : [принят Гос. Думой 22 января 1997 г.] : 24. Российская Федерация. Законы. О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации [Текст] : федер. закон от 04 декабря 2006 г. № 201-ФЗ: [принят Гос. Думой 08 ноября 2006 г: одобр. Советом Федерации 24 ноября 2006 г.]: Российская газета.- 2006, 08 декабря № 277(4243). 25. Российская Федерация. Законы. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [Текст] : фед. закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (с изменениями от 29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г., 1 апреля, 9 мая, 30 июня, 18 июля, 27 сентября, 31 декабря 2005 г., 10 января, 6, 13 марта, 3 июня, 16, 25 октября, 3, 4 ноября, 18, 29 декабря 2006 г., 20 апреля, 26 июня, 21 июля, 2, 18 октября, 8 ноября, 1 декабря 2007 г., 24 апреля, 13 мая 2008 г.) [Принят Гос/ Думой 5 августа 2004 года одобр. Советом Федерации 8 августа 2004 года]. 26. Российская Федерация. Законы. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований [Текст] : фед. 137 закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ (с изменениями от 31 декабря 2005 г., 3 июня, 4, 29 декабря 2006 г., 24 июля, 18 октября 2007 г.). [Принят Гос. Думой 24 декабря 2004 года :одобр. Советом Федерации 27 декабря 2004 года]. 27. Российская Федерация. Законы. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий [Текст] : фед. закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ (с изменениями от 15 февраля, 27 июля, 4, 29 декабря 2006 г., 20 апреля 2007 г.). [Принят Гос. Думой 23 декабря 2005 года: одобр. Советом Федерации 27 декабря 2005 года]. 28. Российская Федерация. Законы. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. [Текст] : фед. закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ (с изменениями от 5 марта, 12 апреля 2001 г., 11 апреля 2002 г., 9 июня 2003 г., 11 мая, 29 июня, 22 августа, 2 ноября, 29, 30 декабря 2004 г., 5, 31 декабря 2005 г., 17 апреля, 3, 30 июня, 18 июля, 4, 18 декабря 2006 г., 24 июля, 2, 18 октября, 8, 23 ноября 2007 г., 13 мая 2008 г.) : [Принят Гос. Думой 17 июня 1997 года, одобр. Советом Федерации 3 июля 1997 года]. 29. Российская Федерация. Законы. О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей [Текст] : фед. закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ (с изменениями от 23 июня, 8, 23 декабря 2003 г., 2 ноября 2004 г., 2 июля 2005 г., 5 февраля, 19 июля, 1 декабря 2007 г., 30 апреля 2008 г.) : [Принят Гос. Думой 13 июля 2001 года, одобр. Советом Федерации 20 июля 2001 года.]. 30. Российская Федерация. Законы. О государственном земельном кадастре [Текст] : фед. закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ (с изменениями от 22 августа 2004 г., 30 июня, 4 декабря 2006 г.) : [Принят Гос. Думой 24 ноября 1999 года, одобр. Советом Федерации 23 декабря 1999 года.] 31. Российская Федерация. Законы. О государственном кадастре недвижимости. [Текст] : фед. закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ: [Принят Гос. Думой 4 июля 2007 года, одобр. Советом Федерации 11 июля 2007 года.]. 32. Российская Федерация. Законы. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций [Текст] : фед. закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ. 33. Российская Федерация. Законы. О карантине растений [Текст] : фед. закон от 15 июля 2000 г. N 99-ФЗ (с изменениями от 25 июля 2002 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г., 30 декабря 2006 г.) : [Принят Гос. Думой 5 июля 2000 года, одобр. Советом Федерации 7 июля 2000 года]. 34. Российская Федерация. Законы. О наркотических средствах и психотропных веществах [Текст] : фед. закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ (с изменениями от 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 1 декабря 138 2004 г., 9 мая 2005 г., 16, 25 октября 2006 г., 19, 24 июля 2007 г.) : [Принят Гос. Думой 10 декабря 1997 года, одобрен Советом Федерации 24 декабря 1997 года]. 35. Российская Федерация. Законы. О пожарной безопасности [Текст] : фед. закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ (с изменениями от 22 августа 1995 г., 18 апреля 1996 г., 24 января 1998 г., 7 ноября, 27 декабря 2000 г., 6 августа, 30 декабря 2001 г., 25 июля 2002 г., 10 января 2003 г., 10 мая, 29 июня, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 1 апреля, 9 мая 2005 г., 2 февраля, 25 октября, 4, 18 декабря 2006 г., 26 апреля, 18 октября 2007 г.) : [Принят Гос. Думой 18 ноября 1994 года.]. 36. Российская Федерация. Законы. О семеноводстве [Текст] : федер. закон от 17 декабря 1997 г. № 149-ФЗ. : сборник нормативных правовых актов. – М., ПАИМС, 1998. – с. 76-88. – 20000 экз. - ISBN 5– 89574-024-3. 37. Российская Федерация. Законы. Об охране окружающей среды [Текст] : фед. закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (с изменениями от 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 31 декабря 2005 г., 18 декабря 2006 г., 5 февраля, 26 июня 2007 г., 24 июня 2008 г.) : [Принят Гос. Думой 20 декабря 2001 года одобр. Советом Федерации 26 декабря 2001 года]. М.: ИНФРА-М, 2007. – 58 с. -1500 экз. - ISBN 978-5-16-003077-7. 38. Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации [Текст] : офиц. текст.– М.: Маркетинг, 2001.- 39, [1] с. 20 см. – 10000экз. - ISBN 5–94462-025-0. 39. Российская Федерация. Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Перечень лесных районов [Текст] : утв. приказом МПР РФ 28 марта 2007 г. № 68. 40. Российская Федерация. Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Порядок заполнения и подачи лесной декларации [Текст] : утв. приказом МПР РФ 02 апреля 2007 г. № 74. 41. Российская Федерация. Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Порядок организации и осуществления лесопатологического мониторинга [Текст] : утв. приказом МПР РФ 09 июля 2007 г. № 174. 42. Российская Федерация. Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Правила лесовосстановления [Текст] : утв. приказом МПР РФ 16 июля 2007 г. № 183. 43. Российская Федерация. Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Правила ухода за лесами [Текст] : утв. приказом МПР РФ 16 июля 2007 г. № 185. 44. Российская Федерация. Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Состав проекта освоения лесов и порядок его разработки [Текст] : утв. приказом МПР РФ 06 апреля 2007 г. № 77. 139 45. Российская Федерация. Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов [Текст] : утв. приказом МПР РФ от 22 января 2008 г. N 13. 46. Российская Федерация. Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Лесоустроительная инструкция. [Текст] : утв. приказом от 6 февраля 2008 г. № 31. 47. Российская Федерация. Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений [Текст] : утв. приказом МПР РФ от 19 апреля 2007 г. N 106. 48. Российская Федерация. Министерство путей сообщения Российской Федерации. Нормы и правила проектирования отвода земель для железных дорог. [Текст] : указание от 24 ноября 1997 г. N С-1360у. 49. Российская Федерация. Правительство. Правила пожарной безопасности в лесах [Текст] : утв. постановлением Правительства РФ 30 июня 2007 г. № 417. 50. Российская Федерация. Правительство. Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации [Текст] : Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 160 (с изменениями от 13 августа 2005 г., 26 февраля 2006 г.). 51. Российская Федерация. Правительство. Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации до 2010 года [Текст] : одобрена Распоряжением Правительства РФ от 18 января 2003 г. N 69-р) (в редакции распоряжения Правительства РФ от 28 сентября 2007 г. N 1305-р). 52. Российская Федерация. Правительство. О проведении государственной инвентаризации лесов [Текст] : постановление Правительства РФ 26 июня 2007 года № 407. 53. Российская Федерация. Правительство. О федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)» [Текст] : утв. Пост. Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 860. 54. Российская Федерация. Правительство. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Текст] : фед. закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25, 27 июля, 16 октября, 1, 4, 29 декабря 2006 г., 2 марта, 26 апреля, 10 мая, 15, 18 июня, 21 июля, 18 октября, 4, 8 ноября 2007 г., 10 июня 2008 г.) : [Принят Гос. Думой 16 сентября 2003 года, одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года]. 140 55. Российская Федерация. Правительство. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации [Текст] : утв. фед. законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (с изменениями от 27 февраля 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 3 июня, 31 декабря 2005 г., 18, 29 декабря 2006 г., 26 июня, 18 октября, 8 ноября 2007 г., 13 мая 2008 г.) : [Принят Гос. Думой 24 мая 2002 года, одобр. Советом Федерации 14 июня 2002 года]. 56. Российская Федерация. Правительство. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования [Текст] : утв. постановлением Правительства РФ 30 июля 2004 г. № 400 (с изменениями 20 октября 2006 г., 20 декабря 2006 г., 24 мая 2007 г.). 57. Российская Федерация. Правительство. Положение о ведении государственного лесного реестра [Текст] : утв. постановлением Правительства РФ 24 мая 2007 г. № 318. 58. Российская Федерация. Правительство. Положение о подготовке лесного плана субъекта Российской Федерации [Текст] : утв. постановлением Правительства РФ 24 апреля 2007 г. № 246. 59. Российская Федерация. Правительство. Положение о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий [Текст] : утв. постановлением Правительства РФ 28 января 2006 г. № 48. 60. Российская Федерация. Правительство. Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства [Текст] : утв. постановлением Правительства РФ 16 июня 2004 г. № 283 (с изменениями 22 декабря 2005 г., 04 августа 2006 г., 27 ноября 2006 г., 24 мая 2007 г.). 61. Российская Федерация. Правительство. Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения [Текст] : утв. постановлением от 7 декабря 1996 г. N 1425 (с изменениями от 20 декабря 2002 г., 19 июля 2006 г.). 62. Российская Федерация. Правительство. Положение об осуществлении государственного лесного контроля и надзора [Текст] : утв. постановлением Правительства РФ 22 июня 2007 г. № 394. 63. Российская Федерация. Правительство. Правила подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности [Текст] : утв. постановлением Правительства РФ 28 мая 2007 г. № 324. 64. Российская Федерация. Правительство. Правила подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности [Текст] : утв. постановлением Правительства РФ 26 июня 2007 г. № 406. 141 65. Российская Федерация. Правительство. Правила проведения лесоустройства [Текст] : утв. постановлением Правительства РФ 18 июня 2007 г. № 377. 66. Российская Федерация. Правительство. Правила санитарной безопасности в лесах [Текст] : утв. постановлением Правительства РФ 29 июня 2007 г. № 414. 67. Российская Федерация. Правительство. Ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности [Текст] : утв. постановлением Правительства РФ 22 мая 2007 г. № 310. 68. Российская Федерация. Правительство. Таксы для исчисления размера ущерба, причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства, заготовка древесины которых допускается [Текст] : утв. постановлением Правительства РФ 08 мая 2007 г. № 273 69. Российская Федерация. Указ Президента РФ О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах. [Текст] : указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 70. Российская Федерация. Указ Президента РФ О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти [Текст] : указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (с изменениями от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г., 15 февраля, 24 сентября 2007 г., 12 мая 2008 г.). 71. Российская Федерация. Указ Президента РФ. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти [Текст] : указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 (с изменениями от 30 мая 2008 г.). 72. Российская Федерация. Федеральная служба лесного хозяйства России. Стандарт отрасли ОСТ 56-108-98 Лесоводство. Термины и определения [Текст] : утв. приказом Рослесхоза от 3 декабря 1998 г. N 203. 73. Российская Федерация. Федеральное агентство лесного хозяйства. Об отнесении лесов к защитным, эксплуатационным и резервным лесам. [Текст] : утв. приказом от 19 декабря 2007 г. N 498. 74. Столетие учреждения лесного департамента [Текст] : С-П..: Типо-Литография Ю.Я. Римана, Виленский пер. 6, 1898. – 251 с. 75. Субъект Российской Федерации. Постановление Администрации Новгородской области. Положение о комитете лесного хозяйства Новгородской области [Текст] : утв. Постановлением Администрации Новгородской области от 25 декабря 2007 г. N 305) 76. Субъект Российской Федерации. Закон Новгородской области. Порядок заключения гражданами договора купли-продажи 142 лесных насаждений для собственных нужд. [Текст] : пост. Администрации Новгородской области от 29 июня 2007 г. N 182 с изменениями от 29 июля 2008 № 255. 77. Субъект Российской Федерации. Закон Новгородской области. О ставках платы для граждан по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд [Текст] : обл. закон от 16 мая 2007 г. N 100-ОЗ [Принят Новгородской областной Думой 25апреля 2007 года]. 78. Субъект Российской Федерации. Закон Новгородской области. Об установлении исключительных случаев заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений [Текст] : обл. закон от 15 февраля 2007 г. N 49-ОЗ [Принят Новгородской областной Думой 31 января 2007 года]. 79. Тепляков, В. К. Лесная политика и охрана природы [Текст] : / В.К. Тепляков, В.П. Тарасенко // Лесохозяйственная информация, сб. научно-технической информации по лесному хозяйству / ВНИИЛМ. – 2003. - № 3 – с. 37 - 58. 80. Шутов, И. В. Деградация лесного хозяйства России [Текст] : / И.В. Шутов; СПб. : СПб НИИЛХ, 2006.- 97 с. Библиогр.: с. 96 – 100 экз. ISSN 0130-8726. 81. Шутов, И. В. Разрушение и воссоздание лесного хозяйства России [Текст] : сб. тр. СПбНИИЛХ ; Вып. 6(10) ; СПб. : СПб НИИЛХ, 2003. – 161 с. Библиогр. с.160 – 30 экз. - ISSN 0130-8726. 82. Шутов, И. В. Становление устойчивого лесоуправления [Текст] : сб. трудов СПбНИИЛХ Устойчивое лесоуправление и критерии его оценки в период перехода к рыночной экономике; под научн. ред. И.В.Шутова - СПб.: СПб НИИЛХХ, 1998.- с.7 - 39. Библиогр.: с.39 – 500 экз.- ISSN 0130-8726.
