О внесении дополнений в некоторые законодательные акты

Министерство экономики Кыргызской Республики
Аналитическая справка
Анализ регулятивного воздействия
на проект Закона Кыргызской Республики «О внесении дополнений в
некоторые законодательные акты Кыргызской Республики»
Продолжительность работы
Бишкек 2014 год
Анализ регулятивного воздействия
на проект Закона Кыргызской Республики «О внесении дополнений в
некоторые законодательные акты Кыргызской Республики»
Основание проведения АРВ
Настоящим законопроектом предлагается установить предельный размер
суммы пени, которая может быть начислена в случае несвоевременной выплаты
заработной платы с целью сохранения баланса интересов сторон трудовых
правоотношений.
Предлагается внести соответствующие дополнения в Трудовой кодекс
Кыргызской Республики и в Закон Кыргызской Республики «Об обеспечении
своевременности выдачи заработной платы, пенсий, пособий и иных
социальных выплат».
Данное изменение затрагивает как интересы работников, так и интересы
работодателей (предпринимателей).
Согласно статье 19 Закона Кыргызской Республики «О нормативных
правовых актах Кыргызской Республики», проекты нормативных правовых
актов, направленные на регулирование предпринимательской деятельности,
подлежат анализу регулятивного воздействия в соответствии с методикой,
утвержденной Правительством.
Анализ регулятивного воздействия осуществляется и обеспечивается
разработчиком нормативного правового акта.
Руководствуясь вышеизложенным Министерством проведен анализ
регулятивного воздействия к законопроекту «О внесении изменений в
некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» в соответствии с
Методикой, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской
Республики «О методике анализа регулятивного воздействия (АРВ)
нормативных
правовых
актов
на
деятельность
субъектов
предпринимательства» № 603 от 20 декабря 2007 года.
Описание проблемы
Проблемы:
- существующие экономические риски для работодателя;
- наличие обременительных финансовых последствий, приводящих к
банкротству работодателя;
- возможные уменьшения налоговых поступлений;
- возможное сокращение рабочих мест;
- обогащение недобросовестного работника;
- возникновение дисбаланса интересов сторон;
- в случаи выступления в качестве работодателей государственных
учреждений и предприятий возможные риски ущерба бюджету страны;
- отсутствие юридического оформления трудовых отношений;
- ограничение работодателем работника в оплате труда;
- отсутствие учета стажа для трудового отпуска;
- отсутствие отчислений страховых взносов в социальный фонд;
- отсутствие выплаты больничных листов.
Трудовой кодекс Кыргызской Республики и Закон «Об обеспечении
своевременности выдачи заработной платы, пенсий, пособий и иных
социальных выплат» предусматривают ответственность работодателя за
несвоевременную выплату заработной платы за каждый просроченный день, в
размере 0,15% в отношении действующий работников, а в случае задержки
выплаты сумм уволенному сотруднику 0,5%, пеня начисляется до фактической
оплаты задолженности работнику.
Однако в существующей редакции вышеуказанных законодательных
актов, (статьи 157 и 414 Трудового кодекса Кыргызской Республики и статья 5
Закона Кыргызской Республики «Об обеспечении своевременности выдачи
заработной платы, пенсий, пособий и иных социальных выплат») пеня
финансово обременяет хозяйствующие субъекты, так как, исковая давность на
взыскание работником заработной платы не распространяется и не ограничена
максимальная сумма пени. Отсюда следует, что меры, заложенные в
вышеуказанных законодательных актах на практике, могут являться способом
обогащения недобросовестного работника, что ставит работодателя в уязвимое
положение и способствует возникновению дисбаланса интересов сторон.
Также как известно на практике, в предприятиях частного
предпринимательства, особенно в секторе неформальной экономики, зачастую
трудовые отношения юридически не оформляются, а работник фактически
выполняет трудовые функции. Также нередки случаи, когда работодатель
ограничивает работника в оплате труда, не учитывает стаж для трудового
отпуска, не отчисляет страховые взносы в социальный фонд, а также не
оплачивает больничный лист, мотивируя это тем, что с работником не
заключен трудовой договор.
Очень часто в профсоюзы обращаются работники с вопросом
правомерности действия работодателя, если он отказывает в предоставлении
трудового отпуска или в выплате денежной компенсации за неиспользованный
отпуск по тем мотивам, что работник до увольнения не проработал полного
года, такой отказ работодателя является незаконным.
Причины принятия проекта Закона Кыргызской Республики
«О внесении дополнений в некоторые законодательные
акты Кыргызской Республики»
Существующие нормы в законодательных актах о применении пени за
каждый день просрочки выплаты заработной платы не имеет никаких
ограничений по сроку начисления, по максимальной сумме пени. Тем самым
создается ситуация, при которой возникают неоправданные экономические
риски для работодателя. В частности, компании - работодатели могут
потенциально столкнуться с обременительными финансовыми последствиями
из-за допущенных ошибок в начислении заработной платы работникам, вплоть
до банкротства. Это может привести к ликвидации хозяйствующих субъектов,
соответственно, будет уменьшение налоговых поступлений в государственный
бюджет, увеличится рост сокращений рабочих мест.
Законодательством
Кыргызской
Республики
предусмотрена
ответственность работодателя, где работодатель за несвоевременную выплату
заработной платы за каждый просроченный день, выплачивает пении в размере
0,15% в отношении действующий работников, а в случае задержки выплаты
сумм уволенному сотруднику 0,5%. Пеня начисляется до фактической оплаты
задолженности работнику.
Однако в существующей редакции законодательства Кыргызской
Республики (статьи 157, 414 Трудового кодекса Кыргызской Республики и
статья 5 Закона Кыргызской Республики «Об обеспечении своевременности
выдачи заработной платы, пенсий, пособий и иных социальных выплат») пеня
финансово обременяет хозяйствующие субъекты, так как, исковая давность на
взыскание работником заработной платы не распространяется и не ограничена
максимальная сумма пени (статья 414 Трудового кодекса Кыргызской
Республики). Отсюда следует, что меры, заложенные в вышеуказанных
законодательных актах на практике, могут являться способом обогащения
недобросовестного работника, что ставит работодателя в уязвимое положение и
возникает дисбаланс интересов сторон. Недобросовестные работники могут
потребовать выплаты невыплаченной суммы заработной платы и пени через
некоторое время, когда суммы пени будут значительно превышать сумму
основной задолженности.
В случае если работодатель произвел неправильный расчет компенсации
за неиспользованный отпуск и не доплатил работнику 10 000 сом, а работник
потребует выплатить ему недоплаченную сумму спустя 2 года со дня
увольнения, то сумма пени в размере 0,5 % от основной суммы задолженности
будет составлять 36 500 сом. Соответственно, работодатель должен будет
выплатить 46 500 сом, что в три с половиной раза превышает сумму основной
задолженности и составляет 365% от суммы основной задолженности.
Более того, данные нормы Трудового кодекса Кыргызской Республики и
Закона Кыргызской Республики «Об обеспечении своевременности выдачи
заработной платы, пенсий, пособий и иных социальных выплат», применяются
в отношении государственных учреждений и предприятий, что может принести
большой ущерб бюджету страны.
Следует отметить, что ограничение максимального размера пени уже
практикуется в смежных отраслях права. Таким образом, предлагается
дополнить законодательные акты нормой, устанавливающей предел общей
суммы пени в размере 200 процентов от основной суммы задолженности.
Как известно, на предприятиях частного предпринимательства, особенно в
секторе неформальной экономики, зачастую трудовые отношения юридически
не оформляются, а работник фактически выполняет трудовые функции. Нередки
случаи, когда работодатель ограничивает работника в оплате труда, не учитывает
стаж для трудового отпуска, не отчисляет страховые взносы в социальный фонд, а
также не оплачивает больничный лист по тем мотивам, что с работником не заключен
трудовой договор.
В связи с этим, предлагается в части 4 статьи 57 Трудового кодекса
Кыргызской Республики после слов «начала работы» дополнить словами «на него
распространяются все права, предусмотренные настоящим Кодексом».
Кроме того, представленным проектом нормативного правового акта
предлагается статью 126 дополнить частью 7 следующего содержания:
«Право на компенсацию не использованного трудового отпуска у работника
возникает, если он проработал не менее одного месяца».
Данное предложение обусловлено тем, что очень часто в профсоюзы
обращаются работники с вопросом правомерности действия работодателя, в случае
если работодатель отказывает в предоставлении трудового отпуска или в выплате
денежной компенсации, за неиспользованный отпуск, мотивируя это тем, что
работник до увольнения не проработал полного года. Учитывая, что такой отказ
работодателя является незаконным, возникает необходимость внесения
соответствующего дополнения в законодательство Кыргызской Республики.
В результате принятия предлагаемых поправок в вышеуказанных
законодательных актах будет восстановлен баланс интересов работника и
работодателя, будет исключена возможность злоупотребления правом на взыскание
пени и устраняется необоснованный экономический риск для компаний работодателей.
В связи с вышеизложенным Министерством экономики Кыргызской
Республики как уже ранее было отмечено, подготовлен проект Закона Кыргызской
Республики «О внесении дополнений в некоторые законодательные акты
Кыргызской Республики».
Цели и задачи
Целью инициирования проекта Закона Кыргызской Республики «О внесении
дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» (Трудовой
кодекс Кыргызской Республики, Закон Кыргызской Республики «Об обеспечении
своевременности выдачи заработной платы, пенсий, пособий и иных социальных
выплат») является достижения баланса интересов сторон (работников и
работодателей).
Для достижения цели необходимо решить следующие Задачи:
- устранение экономических рисков для работодателей;
- устранение обременительных финансовых последствий, приводящих к
банкротству работодателя;
- недопущение уменьшения налоговых поступлений;
- недопущение сокращение рабочих мест;
- устранение норм способствующих обогащению недобросовестных
работников;
- соблюдение баланса интересов сторон;
- недопущение возникновения рисков нанесения ущерба бюджету страны;
- устранение пробелов законодательства в части юридического
оформления работников, оплаты труда, учета стажа для трудового отпуска,
отчислений страховых взносов в социальный фонд, выплаты больничных
листов.
Правовой анализ
Как ранее отмечено предметом анализа является проект Закона
Кыргызской Республики «О внесении дополнений в некоторые законодательные
акты Кыргызской Республики» (Трудовой кодекс Кыргызской Республики, Закон
Кыргызской Республики «Об обеспечении своевременности выдачи заработной
платы, пенсий, пособий и иных социальных выплат»).
По результатам проведенного анализа действующих норм национального
и международного законодательства установлено, что нормы представленного
проекта Закона Кыргызской Республики не противоречат действующим
нормативным правовым актам и международным соглашениям участницей
которого является Кыргызская Республики.
Положений коррупционного характера также не выявлено.
Представленный законопроект не содержит в себе норм нарушающих
соблюдение равенства прав, обязанностей, ответственности, возможностей,
равных партнерских отношений и результатов для мужчин и женщин.
Также законопроект не содержит в себе норм нарушающих
установленные стандарты защиты прав и свобод человека и гражданина.
Из вышеуказанного следует, что принятие обозначенного законопроекта
не противоречит национальному законодательству и международным
соглашениям, участницей которого является Кыргызская Республики, также
принятие данного законопроекта в представленной редакции не повлечет за
собой социальных, экономических, правозащитных, гендерных, экологических,
коррупционных последствий.
Способ решения проблемы.
Внесения дополнения в Трудовой кодекс Кыргызской Республики и
Закон Кыргызской Республики «Об обеспечении своевременности выдачи
заработной платы, пенсий, пособий и иных социальных выплат» определяющий
конкретный процент на основную сумму задолженности и предусматривающий
четкий период выплаты данного процента.
Также предусматривается внесение в вышеуказанные законодательные акты
дополнений, устраняющие существующие пробелы в законодательстве Кыргызской
Республики в части введения норм обязывающих юридическое оформление
трудовых отношений во всех сферах, где присутствуют трудовые правоотношения, а
также устранение пробелов в части оплаты труда, учета стажа для трудового
отпуска, отчислений страховых взносов в социальный фонд, выплаты
больничных листов, предусмотренные статьями 57 и 126 Трудового кодекса
Кыргызской Республики.
Регулятивное влияние
В результате принятия предлагаемых поправок в вышеуказанных
законодательных актах будет восстановлен баланс интересов работника и
работодателя, будет исключена возможность злоупотребления правом на
взыскание пени и устраняется необоснованный экономический риск для
компаний - работодателей.
Экономический анализ
Существующие нормы в законодательных актах о применении пени за
каждый день просрочки выплаты заработной платы не имеет никаких
ограничений по сроку начисления, по максимальной сумме пени. Тем самым
создается ситуация, при которой возникают неоправданные экономические
риски для работодателя. В частности, компании - работодатели могут
потенциально столкнуться с обременительными финансовыми последствиями
из-за допущенных ошибок в начислении заработной платы работникам, вплоть
до банкротства. Это может привести к ликвидации хозяйствующих субъектов,
соответственно, что будет способствовать уменьшению налоговых поступлений
в бюджет страны, также это приводит к сокращению рабочих мест.
Трудовой Кодекс Кыргызской Республики и Закон Кыргызской
Республики «Об обеспечении своевременности выдачи заработной платы,
пенсий, пособий и иных социальных выплат» предусматривают
ответственность работодателя за несвоевременную выплату заработной платы
за каждый просроченный день, в размере 0,15% в отношении действующий
работников, а в случае задержки выплаты сумм уволенному сотруднику 0,5%,
пеня начисляется до фактической оплаты задолженности работнику.
В случае если работодатель произвел неправильный расчет компенсации
за неиспользованный отпуск и не доплатил работнику 10 000 сом, а работник
потребует выплатить ему недоплаченную сумму спустя 2 года со дня
увольнения, то сумма пени в размере 0,5 % от основной суммы задолженности
будет составлять 36 500 сом.
Соответственно, работодатель должен будет выплатить 46 500 сом, что в
три с половиной раза превышает сумму основной задолженности и составляет
365% от суммы основной задолженности. Это существенно влияет на
деятельность работодателя в целом, также действующая норма косвенно влияет
на налоговые поступления, т.е. возможны риски уменьшения налоговых
поступлений в государственный бюджет.
Более того, данные нормы Трудового кодекса Кыргызской Республики и
Закона «Об обеспечении своевременности выдачи заработной платы, пенсий,
пособий и иных социальных выплат» применяются в отношении
государственных учреждений и предприятий, что может принести большой
ущерб бюджету.
По информации Министерства юстиции Кыргызской Республики в
республике зарегистрировано 428 государственных предприятий.
В случае если в каждом из государственных предприятий выявится хотя
бы один факт обогащения недобросовестного работника, это уже будет
составлять сумму более 1 млн. сомов, что так же является существенным
причинением ущерба государственному бюджету.
Следует отметить, что ограничение максимального размера пени уже
практикуется в смежных отраслях права. Так, в Налоговом Кодексе
Кыргызской Республики (пункт 4 статьи 71) установлено, что общая сумма
начисленной пени не может превышать 100 процентов размера основной
суммы задолженности налогоплательщика.
В правоотношениях, регулируемых Гражданским Кодексом Кыргызской
Республики (статья 323) предусмотрено, что суд вправе уменьшить размер
присуждаемой неустойки, если подлежащая уплате неустойка явно
несоразмерна последствиям нарушения обязательства.
Таким образом, предлагается дополнить законодательные акты нормой,
устанавливающей предел общей суммы пени в размере 200 процентов от
основной суммы задолженности.
При этом следует отметить, что данное ограничение максимальной
суммы пени не применяется, если работник в просроченный период в
письменной форме заявил работодателю о выплате ему причитающихся сумм
задолженности - по заработной плате, отпускных, расчета при увольнении,
возмещению вреда, причиненного здоровью и других выплат, связанных с
трудовыми отношениями.
Результаты проведения консультаций
В целях всестороннего рассмотрения данного вопроса в состав рабочей
группы были включены представители с разных сфер деятельности. В целях
проведения анализа регулятивного воздействия к проекту Закона Кыргызской
Республики «О внесении дополнений в некоторые законодательные акты
Кыргызской Республики» Министерством была образована рабочая группа от
14 апреля 2014 года № 54. В состав рабочей группы были включены следующие
лица:
- Курманова Айдай Эркиновна – статс-секретарь, руководитель рабочей
группы;
- Жуманова Манзура Музретбековна – начальник управления правовой
поддержки, экспертизы и кадровой работы;
- Тюменбаева Айгуль Анарбековна – главный специалист отдела
правовой поддержки и экспертизы;
- Шаршенова Касиет Нарынбековна – ведущий специалист отдела
правовой поддержки и экспертизы;
- Кадыркулова Кенже Молдалиевна – главный специалист управления
труда и социального партнерства Министерства труда, миграции и молодежи
Кыргызской Республики (по согласованию);
- Эсеналиева Зарина Токонова – ведущий специалист отдела правового
обеспечения Министерства труда, миграции и молодежи Кыргызской
Республики (по согласованию);
- Брейво Вячеслав Георгиевич – заведующий отделом правовой защиты
трудящихся Федерации профсоюзов Кыргызстана (по согласованию);
- Семенова Светлана Федоровна - заведующая отделом социальноэкономической защиты трудящихся Федерации профсоюзов Кыргызстана (по
согласованию);
- Кыдыралиев Усен Капарович – заместитель Председателя Гильдии
директоров Кыргызстана (по согласованию);
- Бексултанов Манас Бекчороевич – юрист АО «Илбирс» Кыргызской
Республики (по согласованию);
- Захарова Татьяна Викторовна – руководитель службы управления
персоналом АО «Бишкек сут» (по согласованию);
- Лим Марина Константиновна – партнер юридической фирмы «Каликова
энд Ассошиэйтс» (по согласованию);
- Сабиров Нурбек Нурканович – старший юрист юридической фирмы
«Каликова энд Ассошиэйтс» (по согласованию).
В соответствии с Законом Кыргызской Республики «О нормативных
правовых актах Кыргызской Республики», проекты нормативных правовых
актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан и юридических лиц,
а также проекты нормативных правовых актов, регулирующих
предпринимательскую деятельность, подлежат общественному обсуждению
посредством размещения на официальном сайте нормотворческого органа. По
решению нормотворческого органа, в случае отсутствия у нормотворческого
органа официального сайта, а также в случаях, предусмотренных законом,
опубликование нормативных правовых актов производится в средствах
массовой информации.
К представленному законопроекту в соответствии со статьей 22
вышеотмеченного Закона Кыргызской Республики проведены общественные
обсуждения.
По итогам общественных обсуждений замечаний и предложений к
законопроекту не поступало.
Риски
Проведя анализ рисков при выборе варианте «Оставить все как есть»,
рабочая группа выявила следующие риски:
- увеличение существующих экономических рисков для работодателя;
- не устранение и возможность увеличения обременительных
финансовых последствий, приводящих к банкротству работодателя;
- возможные уменьшения налоговых поступлений;
- возможное сокращение рабочих мест;
- высокая вероятность обогащения недобросовестного работника;
- дисбаланс интересов сторон;
- в случаи выступления в качестве работодателей государственных
учреждений и предприятий возможные риски ущерба бюджету страны;
- отсутствие правового регулирования трудовых отношений;
- ограничение работодателем работника (ограничение работодателем
работника в оплате труда; отсутствие учета стажа для трудового отпуска;
отсутствие отчислений страховых взносов в социальный фонд; отсутствие
выплаты больничных листов).
Проведя анализ рисков при реализации предлагаемой редакции
законопроекта, рабочая группа рисков не выявила.
Выгоды
Принятие предлагаемой редакции проекта Закона Кыргызской
Республики «О внесении дополнений в некоторые законодательные акты
Кыргызской Республики» предусматривает следующие выгоды для работников
и работодателей:
- минимизация экономических рисков для работодателей;
- уменьшение и устранение обременительных финансовых последствий,
приводящих к банкротству работодателя;
- отсутствие норм способствующих обогащению недобросовестных
работников;
- соблюдение баланса интересов сторон;
- отсутствие пробелов в законодательстве в части юридического
оформления работников, оплаты труда, учета стажа для трудового отпуска,
отчислений страховых взносов в социальный фонд, выплаты больничных
листов.
Выгоды для государства:
- недопущение уменьшения налоговых поступлений и увеличение
налоговых поступлений;
- недопущение сокращение рабочих мест;
недопущение
возникновения
рисков
нанесения
ущерба
государственному бюджету.
Предлагаемая редакция в целом может положительно повлиять на
государственный бюджет.
СВОДНАЯ ТАБЛИЦА
к анализу регулятивного воздействия на проект Закона Кыргызской
Республики «О внесении дополнений в некоторые законодательные акты
Кыргызской Республики»
Орган:
наименование проекта нормативного
правового акта:
проблема, которую предполагается решить
принятием данного нормативного
правового акта:
рабочая группа, подготовившая проект
нормативного правового акта (ФИО,
должность, организация/ведомство):
Министерство экономики Кыргызской
Республики
проект Закона Кыргызской Республики «О
внесении дополнений в некоторые
законодательные акты Кыргызской
Республики» (Трудовой кодекс Кыргызской
Республики, Закон Кыргызской Республики
«Об обеспечении своевременности выдачи
заработной платы, пенсий, пособий и иных
социальных выплат»)
- существующие экономические риски для
работодателя;
- наличие обременительных финансовых
последствий, приводящих к банкротству
работодателя;
- возможные уменьшения налоговых
поступлений;
- возможное сокращение рабочих мест;
- обогащение недобросовестного работника;
- возникновение дисбаланса интересов
сторон;
- в случаи выступления в качестве
работодателей государственных
учреждений и предприятий возможные
риски ущерба бюджету страны;
- отсутствие юридического оформления
трудовых отношений;
- ограничение работодателем работника в
оплате труда;
- отсутствие учета стажа для трудового
отпуска;
- отсутствие отчислений страховых взносов
в социальный фонд;
- отсутствие выплаты больничных листов.
Курманова Айдай Эркиновна – статссекретарь, руководитель рабочей группы;
Жуманова Манзура Музретбековна –
начальник управления правовой поддержки,
экспертизы и кадровой работы;
Тюменбаева
Айгуль
Анарбековна
–
главный специалист отдела правовой
поддержки и экспертизы;
Шаршенова Касиет Нарынбековна –
ведущий специалист отдела правовой
поддержки и экспертизы;
Кадыркулова Кенже Молдалиевна –
главный специалист управления труда и
социального партнерства Министерства
труда, миграции и молодежи Кыргызской
Республики (по согласованию);
Эсеналиева Зарина Токонова – ведущий
специалист отдела правового обеспечения
Министерства труда, миграции и молодежи
Кыргызской Республики (по согласованию);
Брейво Вячеслав Георгиевич – заведующий
отделом правовой защиты трудящихся
Федерации профсоюзов Кыргызстана (по
согласованию);
Семенова
Светлана
Федоровна
заведующая
отделом
социальноэкономической
защиты трудящихся
Федерации профсоюзов Кыргызстана (по
согласованию);
Кыдыралиев Усен Капарович – заместитель
Председателя
Гильдии
директоров
Кыргызстана (по согласованию);
Бексултанов Манас Бекчороевич – юрист
АО «Илбирс» Кыргызской Республики (по
согласованию);
Захарова
Татьяна
Викторовна
–
руководитель
службы
управления
персоналом АО «Бишкек сут» (по
согласованию);
Лим Марина Константиновна – партнер
юридической фирмы «Каликова энд
Ассошиэйтс» (по согласованию);
Сабиров Нурбек Нурканович – старший
юрист юридической фирмы «Каликова энд
Ассошиэйтс» (по согласованию)
сроки оценки нормативного правового акта Приказ Министерства экономики
(указать дату начала и окончания оценки
Кыргызской Республики от 14 апреля 2014
проекта):
года № 54
25 апреля 2014 года – 14 августа
2014 года
субъекты, попадающие в поле действия проекта (перечислить):
1) государственные органы
Государственные органы всех уровней
2) негосударственные организации
Бизнес-сообщества
3) граждане
Граждане Кыргызской Республики
альтернативные варианты решения проблемы:
1) ничего не менять (оставить все как есть)
2) дерегулирование или рыночные
механизмы
Регулирование не возможно без внесения
соответствующих поправок в
законодательство Кыргызской Республики
3) другие решения
проводилось ли общественное слушание
(нужное подчеркнуть)
контактные данные ответственного лица:
Ф.И.О.
Должность
подпись
дата, печать
нет
да
нет
Шаршенова Касиет Нарынбековна
Ведущий специалист
29.09.2014г.