Нестеров А. В. Судебный антикоррупционный номоконтроль

Нестеров А. В.
Судебный антикоррупционный номоконтроль
Данный доклад был подготовлен в рамках научного гранта Высшей школы
экономики по программе Научного фонда ГУ – ВШЭ.
Властные субъекты всех уровней признали, что нормотворчество страдает
дефектами. При этом самым важным дефектом нормативных правовых актов стал
коррупциогенный дефект, позволяющий легитимно получать административную ренту
недобросовестным чиновникам. Под недобросовестными чиновниками будем понимать не
только должностных лиц исполнительной власти, но и законодателей и судей, которые
сопродуцируют появление коррупциогенных факторов в нормах нормативных правовых
актах и их проектах.
В этой связи был принят ФЗ РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Однако в данном Законе в
основном рассматриваются вопросы контроля нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов вышестоящими органами, уполномоченными органами и
институтами гражданского общества. При этом в законе «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
имеется только упоминание о возможности судебного обжалования норм нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов, но отсутствует такой правовой
механизм.
Граждане и их организации должны иметь правовой механизм предъявления не
только претензий по поводу коррупциогенных дефектов норм (наличия коррупциогенных
свойств) нормативных правовых актов властным субъектам, которые их установили, но и
судебного их оспаривания.
Вопросы судебного нормотворчества в юридических публикациях обсуждаются
давно. Мнения юристов на необходимость судейского нормотворчества разделились,
однако большинство ученых считают, что оно существует и должно развиваться.
В качестве примера приведем судебную норму, которой пользуются юристы в
практической работе при отсутствии законодательной дефиниции правового термина
«нормативный правовой акт».
В частности, известно легитимное определение нормативного правового акта из
судебной практики (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N
2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"). Нормативный правовой
акт это изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа
государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица,
устанавливающий
правовые
нормы
(правила
поведения),
обязательные
для
неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие
независимо
от
того,
возникли
или
прекратились
конкретные
правоотношения,
предусмотренные актом.
В этой связи необходимо говорить о судейском нормотворчестве. П. А Гук 1
отмечает, что высшие судебные органы вырабатывают правовые позиции, тем самым
создают судейскую норму для преодоления пробелов в нормативных актах и
регулирования общественных отношений, правовых споров, вырабатывают принципы,
дают судебное толкование нормам права.
Судьи должны устанавливать нормы (судейские нормы) не только когда имеются
пробелы, коллизии или неопределенности в нормативном правовом акте, но и тогда когда
в норме выявляются коррупциогенные факторы.
Учитывая необходимость оперативного и эффективного антикоррупционного
судебного нормоконтроля можно судебную практику рассматривать источником права в
виде постановлений вышестоящих судебных органов.
В
правовом
государстве
граждане
и
должностные
лица
(публичная,
административная, исполнительная власть) могут находиться в «горизонтальных»
отношениях», т. к. в определенных случаях они фактически заключают договор на
предоставление (получение) властных услуг 2 . Поэтому они в таких случаях становятся
равными перед законом и судом. В этой связи судебный контроль над деятельностью
исполнительной власти становится необходимым, вне зависимости от наличия контроля
вышестоящего органа.
При этом судебный контроль предназначен не только для защиты граждан и их
организаций от злоупотребления правом органов исполнительной власти, но и для
улучшения деятельности данных органов, в частности для коррекции правовых актов,
имеющих нормативное значение.
1
Гук П. А. Судебное нормотворчество: общетеоретический аспект // Право и
государство. – 2009. - №5. – C. 18 – 21.
2
Вороненков Д. Н., Мокрый В. С. Административный судебный контроль:
проблемы становления в России // Право и государство. – 2009. - №5. – С. 91 – 95.
Существуют различные взгляды на административную юстицию, например, В. В.
Скитович
3
определил административную юстицию, как контроль над законностью
действий административно-правового характера. При этом административно-тяжбенная
юрисдикция
органов исполнительной власти
должна включать рассмотрение жалоб
граждан на действия (решения) подчиненных им органов и должностных лиц [3].
Таким образом, можно выделить административное квазисудопроизводство в
рамках административной юрисдикции (судопроизводство по делам об административных
правонарушениях) и административную юстицию. В рамках данной юстиции должны
рассматриваться
правовые
споры
(административно-правовые,
управленческие)
о
публичном праве с учетом частных прав.
На наш взгляд, наличие факторов коррупциогенности могут быть выявлены при
возникновении юридического конфликта
между гражданами (их организациями) и
субъектами государственной или муниципальной исполнительной власти (органами
власти, их учреждениями, а также их должностными лицами). Это возможно при
осуществлении индивидуальных действий или принятии индивидуальных правовых актов
в отношении конкретных граждан или их организаций, когда последние считают их
неправомочными или незаконными.
Кроме того, наличие коррупциогенного фактора, можно выявить при нарушении
субъективных публичных
прав при осуществлении внеправового нормотворчества,
приводящего, по мнению граждан и их организаций, к
возникновению
правовой
коллизии между нормами права, как в законе(ах), так и в подзаконном акте(ах) .
Граждане и их организации должны иметь право не только обжаловать в
вышестоящий орган субъекта, который, по их мнению, неправильно применяет нормы в
коррупционных целях, но и
сами нормы, содержащие коррупциогенный фактор, как
несоответствующие Конституции РФ или федеральным законам РФ, но и в судебном
порядке.
В этой связи, актуальной проблемой становится оперативный правовой механизм
не только судебного нормоконтроля, но и различные, в том числе общественные каналы
сбора информации о нарушениях конституционных прав, свобод и законных интересов
человека и гражданина, а также прав и законных интересов организаций, которые
возникают по причине несоответствия нормативных правовых актов требованиям
Конституции РФ или иным нормативным правовым актам и разумной правовой
3
Скитович В. В. Судебная власть как системное образование // Правоведение. –
1997. - №1. – С. 52.
действительности. Свежий пример, когда в оперативном порядке удается изменить
Конституцию РФ, показывает, что это возможно при наличии политической воли.
Можно кроме частных законных интересов выделить общественные законные
интересы, которые необходимо обеспечивать, в том числе и органами власти, путем
реформы судебной власти, в частности судебного нормоконтроля, и правового
просвещения граждан. В последнее время появилось словосочетание «стратегическое
правосудие», которое обозначает такие формы правосудия, с помощью которых должны
обеспечиваться права, свободы неопределенного круга лиц, а также законные публичные
интересы общества и государства. Особенностью данного правосудия является то, что
проблема нарушения прав заключается не в правоприменении, а в нормативном правовом
акте (в его незаконности или недействительности). Необходимо отметить, что существуют
правовые документы, которые не относятся к нормативным актам, но выступают как
источники
права,
которые
содержат
обязательные
правила
поведения
для
неопределенного круга лиц и для неограниченного количества случаев, поэтому судебный
нормоконтроль должен затрагивать все виды таких документов.
В этой связи в качестве объекта исследования в антикоррупционной экспертизе
необходимо рассматривать правовые акты, их проекты и связанные с ними документы,
имеющие потенциальное или действительное нормативное значение.
Наличие судейских норм или норм в постановлениях Правительства РФ не должно
подменять законы, но появление таких нормативных правовых актов приводит к тому, что
законодатели начинают исправлять имеющиеся нормативные дефекты в законах. При
этом не надо рассматривать данные дефекты, как только дефекты законодательной
деятельности,
т.
к.
непригодность
нормы
можно
выявить
только
на
этапе
правоприменительной практики и в большем количестве случаев по инициативе граждан
и их организаций.