Полный текст - Контрольно счетная палата Московской Области
advertisement
1 Выступление председателя Контрольно-счетной палаты Московской области Крикуновой Т.М. на семинаре отделения Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации в Центральном федеральном округе на тему: «Совершенствование федерального законодательства, регламентирующего деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и опыт применения отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в ходе контрольной деятельности» 27 августа 2015 года Московская область Уважаемые участники семинара! Контрольно-счетные органы занимают особое место в системе финансового контроля, они наделены широким кругом полномочий в сфере внешнего государственного финансового контроля в целях обеспечения соблюдения объектами контроля бюджетного и иного законодательства Российской Федерации. Федеральный закон от 23.07.2013 года № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные 2 законодательные акты Российской Федерации» внес системные изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, касающиеся видов бюджетных нарушений и ответственности за их совершение. Был установлен перечень видов бюджетных нарушений и применяемых за их совершение бюджетных мер принуждения, определены основания и порядок их применения, а также было значительно увеличено количество составов административных правонарушений, совершаемых в бюджетной сфере, за которые стала возникать административная ответственность. Кроме того, законодатель четко разграничил меры принуждения по бюджетному законодательству и меры административной составов административных ответственности. Обеспечена и взаимоувязка правонарушений Кодекса об административных правонарушениях и видов бюджетных нарушений по Бюджетному кодексу. Соответственно, административные нарушения бюджетного законодательства сейчас влекут за собой меры административной ответственности и меры принуждения в соответствии с Бюджетным кодексом. Важно, что бюджетные меры принуждения, установленные в Бюджетном кодексе, не являются мерами ответственности и поэтому применяются одновременно с мерами административной ответственности, установленными в Кодексе об административных правонарушениях. 3 Введена такое наказание виновных как дисквалификация должностных лиц, которая раньше в административном производстве не применялась; увеличены размеры штрафов и срок давности привлечения к ответственности. Таким образом, изменения, внесенные 252-ым Федеральным законом, значительно усовершенствовали систему бюджетной и административной законодательства ответственности Российской за нарушения Федерации, расширили бюджетного права и возможности органов финансового контроля по привлечению виновных лиц к ответственности за его нарушение. Однако, следует отметить следующее. Бюджетный правонарушениях кодекс и устанавливают Кодекс об административных ответственность за нарушения бюджетного законодательства в отношении средств бюджетов всех уровней бюджетной системы (федерального, бюджетов субъектов и местных бюджетов). Статьей 14 Федерального закона № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» провозглашено право контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований составлять протоколы об административных правонарушениях, если такое право предусмотрено законодательством Российской Федерации. Однако, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 28.3) установлено, что данные протоколы в области бюджетных правоотношений вправе составлять инспекторы 4 Счетной палаты Российской Федерации и уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Тогда как контрольно-счетные органы муниципальных образований, обнаружив в ходе контрольных и экспертно-аналитических мероприятий нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки административного правонарушения, самостоятельно составить протоколы не могут, а должны направить соответствующие материалы для возбуждения административного производства в прокуратуру. Представляется, что указанный порядок правового регулирования излишне усложнен и не обеспечивает полноту процессуальных прав муниципальных контрольно-счетных органов, которые на практике не могут в полной мере реализовать свои полномочия по самостоятельному контролю за исполнением бюджетов муниципальных образований. О необходимости устранения правового пробела, связанного с неотвратимостью наказания в отношении лиц, нарушивших в ходе исполнения местных бюджетов бюджетное законодательство, сказано и в письмах Министерства финансов Российской Федерации. Но на федеральном уровне этот пробел пока не устранен. Данная проблема является наиболее обсуждаемой темой при проведении Совета контрольно-счетных органов при Контрольносчетной палате Московской области; муниципальные контрольносчетные органы Московской области считают, что такой порядок ограничивает их права. 5 Решить эту проблему на сегодняшний день возможно, наделив законодательно на уровне субъекта Российской Федерации (в соответствии со статьей 1.3.1. КоАП) должностных лиц контрольносчетных органов муниципальных образований данными полномочиями. В Московской области в настоящее время разработан проект закона «Кодекс Московской области об административных правонарушениях», в который Контрольно-счетная палата Московской области предложила внести соответствующую норму. Знаю, что аналогичные законы уже приняты в Амурской, Ярославской, Волгоградской, Ленинградской, Архангельской, Тюменской и Ростовской областях, республиках Саха (Якутия) и Калмыкия, в Камчатском и Приморском краях, Ненецком автономном округе. Вместе с тем, механизм реализации полномочий по наделению должностных лиц контрольно-счетных органов местного самоуправления по составлению протоколов об административных правонарушениях в бюджетной сфере будет наиболее действенным, если внести соответствующие изменения в часть 5 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях, предоставив право составления протоколов об административных правонарушениях наравне с инспекторами Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов, уполномоченным должностным лицам контрольно-счетных органов муниципальных образований. Это обеспечило бы единообразие реализации 6 Федерального закона по этому вопросу на всей территории страны. 6 В рамках своих полномочий Контрольно-счетная палата Московской области активно приступила к реализации положений законодательства об административной ответственности. В связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс и Кодекс об административных нарушениях, в Московской области были приняты необходимые нормативные правовые акты и внесены соответствующие изменения в действующее законодательство Московской области. Был принят Закон области о перечне должностных лиц Контрольно-счетной палаты Московской области, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, которым полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях наделены Председатель Контрольно-счетной палаты, заместитель председателя, аудиторы, начальники инспекций и их заместители, заведующие отделом в инспекции и их заместители, главные инспекторы и инспекторы. 7 В 2014 году должностными лицами Контрольно-счетной палаты Московской области было составлено 34 протокола об административных правонарушениях, а за текущий период этого года – уже 93. Составы нарушений, по которым были составлены протоколы, вы видите на слайде. Соответственно 19 протоколов было направлено на рассмотрение мировым судьям, 30 протоколов - в суды общей юрисдикции и большая часть - 44 протокола – в орган исполнительной власти Московской области, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. В нашем регионе - это Главное контрольное управление Московской области, руководитель которого присутствует сегодня на нашем совещании. По 4 делам об административном правонарушении Контрольносчетной палатой Московской области проводилось административное расследование (в частности, по административному правонарушению по статье 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств» административное расследование завершено, установлено виновное должностное лицо, и 3 апреля Балашихинским городским судом Московской области вынесено постановление о признании его виновным и назначении административного наказания). По результатам рассмотрения 67 протоколов об административных правонарушениях соответствующие лица признаны виновными, им были назначены административные наказания в виде штрафа или иного наказания (общая сумма штрафов составила 5 миллионов 245 тысяч рублей). 8 При этом по 19 протоколам производство по делу прекращено, из них - 17 по статье 15.11 «Грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности» (в связи с окончанием годичного срока давности привлечения к административной ответственности). В части применения данной статьи хотелось бы поделиться имеющимся опытом. Рассматриваются дела по этому правонарушению мировыми судьями. И при их рассмотрении на практике имеет место правовая неопределенность при определении срока давности привлечения к административной ответственности. Из 19 протоколов об административном правонарушении, составленным должностными лицами Контрольно-счетной палаты Московской области в текущем году только по 2 принято положительное решение. Мировые судьи в ряде случаев прекращают производство по таким делам, мотивируя это истечением срока давности привлечения к административной ответственности лиц как за нарушение законодательства о налогах и сборах (не бюджетного законодательства и не законодательства о бухгалтерском учете), срок привлечения к ответственности за которое (в силу части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), составляет не два, а один год. В обоснование данного решения мировые судьи применяют постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 9 октября 2006 года № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Согласно пункта 23 указанного Постановления, статьей 15.11 «Грубое нарушение представления правил бухгалтерской ведения бухгалтерского отчетности» КОАП учета и предусмотрена административная ответственность только в области налогов и сборов. Аналогичной позиции придерживается и Прокуратура Московской области. Как следствие, при возбуждении дел по данной статье сокращается срок давности привлечения виновных лиц к административной ответственности на один год, что фактически лишает контрольные органы права эффективно применять меры ответственности по результатам последующего финансового контроля за нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности. В этой связи Контрольно-счетная палата Московской области обратилась к Председателю Верховного суда Российской Федерации с просьбой рассмотреть вопрос об актуализации положений Пленума, уточнив, что статья 15.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность не только в области налогов и сборов, но и финансов (бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения), поскольку соответствующие разъяснения Пленумом Верховного Суда Российской Федерации были даны еще до создания 10 контрольно-счетных органов, которым наравне с налоговыми органами предоставлено право возбуждать дела об административных правонарушениях за грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности. Совсем недавно из Верховного Суда Российской Федерации был получен ответ о том, что наша информация принята к сведению и будет обсуждена при подготовке разъяснений по применению Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В связи с этим интересно было бы услышать практику коллег по применению этой статьи и возможно выработать единую позицию по ее толкованию и применению. При непосредственном применении правовых норм возникает множество вопросов относительно обязательности исполнения требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов, связанных с осуществлением ими своих должностных полномочий, а также представлений контрольно-счетных органов, возможности 11 привлечения к административной ответственности за его неисполнение и механизма привлечения к ответственности за данное правонарушение. Можно сказать, что на сегодняшний день сложилась парадоксальная ситуация. Как известно, 6-Федеральный закон (статьи 13, 15, 16) устанавливает обязательность исполнения представлений и предписаний контрольносчетных органов, требований и запросов их должностных лиц, а также предусматривает наступление ответственности за их неисполнение или ненадлежащие исполнение. Но в силу норм действующего законодательства должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации не имеют возможности составления протоколов по ряду правонарушений уже предусмотренных в Кодексе Российской Федерации об административных нарушениях (это глава 19 «Административные правонарушения против порядка управления»). За неправомерный отказ в предоставлении документов и информации Счетной палате Российской Федерации предусмотрена даже уголовная ответственность (это статья 287 УК РФ). Но при этом должностным лицам региональных контрольносчетных органов не предоставлено право составлять протоколы по таким правонарушениям, как: - неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) (статья 19.4 КоАП); 12 - воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) по проведению проверок или уклонение от таких проверок; - невыполнение законного предписания органа (должностного лица) осуществляющего государственный надзор (контроль) об устранении нарушений законодательства (часть1 статьи 19.5 КоАП); - не представление или несвоевременное представление в государственный орган, осуществляющий государственный надзор (контроль), необходимых для его деятельности сведений (статья 19.7 КоАП). Правовая неопределенность в данном вопросе порождает неоднозначную судебную практику (некоторые суды, например, отмечают, что за неисполнение представлений контрольно-счетных органов административная ответственность не может наступить) и создает условия для невозможности реализации норм 6-Федерального закона, определивших неотвратимость наказания за воспрепятствование осуществлению контрольно-счетными органами возложенных на них должностных полномочий. В целях устранения пробелов в правовом регулировании данной сферы Контрольно-счетная палата области разработала предложения в проект Административного Кодекса Московской области, предложив дополнить его нормами, устанавливающими административную ответственность за непредставление информации, документов или сведений Контрольно-счетной палате и контрольно-счетным органам муниципальных образований, а также за невыполнение в установленный 13 срок законного представления Контрольно-счетной палаты и контрольно-счетных органов муниципальных образований. Но, тем не менее, в целях реализации норм 6-Федерального закона и единообразия его применения на всей территории страны, целесообразно внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных контрольно-счетных правонарушениях, органов правом наделив должностных составлять протоколы лиц об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 19.4, 19.4.1, части1 статьи 19.5, статьи 19.7 КоАП. Следующее. Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» возлагает на заказчика обязанность по направлению поставщику требования об уплате неустойки (штрафов, пеней) в случае ненадлежащего исполнения им обязательства. 14 На практике заказчики зачастую не выполняют эту обязанность, не обращаясь с требованиями об уплате штрафных санкций к поставщикам, нарушившим условия контракта. При этом правовые последствия невыполнения заказчиком такой обязанности в законодательстве не предусмотрены. В связи с этим представляется необходимым ввести административную ответственность государственных и муниципальных заказчиков за необеспечение ими применения к поставщикам, исполнителям или подрядчикам санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение по их вине обязательств, предусмотренных контрактом. В процессе проведения контрольных мероприятий контрольносчетными органами выявляются отдельные случаи оплаты работ или услуг по завышенным расценкам и нормам, котрые свидетельствуют о нанесении государству ущерба, за причинение которого действующее федеральное законодательство ответственность не предусматривает. Несмотря на то, что выявленный ущерб свидетельствуют о фактах грубого нарушения правил расходования бюджетных средств, у органов государственного финансового контроля отсутствует возможность применения мер административного воздействия. Сложившаяся экономическая ситуация требует от бюджетополучателей повышения ответственности за расходование бюджетных средств и как следствие ужесточение мер ответственности к нарушителям бюджетного законодательства. 15 В целях пресечения недобросовестных действий со стороны заказчиков, использующих бюджетные средства в договорных отношениях, предлагается внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях нормы, устанавливающие ответственность за нанесенный бюджетам ущерб (по результатам решений судов о возмещении ущерба). Помимо вышеназванных бюджетных нарушений, административную ответственность следовало бы применять также за такие нарушения бюджетного законодательства, как нарушение критериев отбора муниципальных образований, установленных решением высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, для предоставления субсидий из региональных бюджетов бюджетам муниципальных образований, при формировании перечня объектов и распределении субсидий между муниципальными образованиями. Значительный объем нарушений выявляется в сфере управления государственным и муниципальным имуществом, за совершение которых ответственность также не предусмотрена. Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что в современных условиях, требующих усиления контроля за формированием и использованием средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерацией, все большее значение приобретает принцип неотвратимости ответственности за нарушения бюджетного законодательства. 16 Именно поэтому такую актуальность приобретает необходимость совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей применение административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства, с учетом наработанной контрольносчетными органами административных практики применения правонарушениях, что, законодательства несомненно, об будет способствовать повышению бюджетной дисциплины, эффективности и результативности использования бюджетных средств. В завершении своего выступления хотелось бы совместно обсудить эти и другие предложения по совершенствованию административного законодательства и, выработав единую позицию, включить их в решение Семинара. Благодарю за внимание.
