Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.

Качмазов О.Х.
судья Конституционного Суда Республики
Северная Осетия – Алания, заведующий
кафедрой уголовного права Владикавказского
института управления, кандидат юридических
наук, доцент.
Цориева Е.С.
доцент кафедры уголовного права СевероОсетинского государственного университета,
кандидат юридических наук.
К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЗАКОНА О
ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
Принятый Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О
противодействии
коррупции»
(далее
–
Закон)
безусловно
является
результатом осознанного понимания, сколь серьезную опасность для
общества
и
российской
государственности
представляет
коррупция,
насколько необходимы для ее обуздания комплексные меры, и самое главное
политическая воля к обеспечению в стране должного правопорядка.
Вместе с тем рассматриваемый Закон обозначает лишь одну из
попыток законодательных мер борьбы с коррупцией, успех и действенность
борьбы с которой могут быть обеспечены только комплексом мер, связанных
как с предупреждением коррупции, так и с выявлением, раскрытием
преступлений коррупционного характера. Безусловно, такая борьба должна
вестись на основе закона, предусмотренными в нем методами и средствами,
надлежащим их использовании и применении.
Можно констатировать, что в современном Российском праве уже
содержатся антикоррупционные нормы, созданы предпосылки для борьбы с
коррупцией, что может свидетельствовать о том, что борьба с коррупцией
возможна уже на базе действующих норм права, в связи с чем необходимо
добиваться
их
реализации,
а
также
совершенствовать
отраслевое
законодательство. Необходимость же в комплексном межотраслевом законе
возникает только в том случае, когда такой закон является актом прямого
действия, имеет собственный предмет правового регулирования, исправляет
недостатки и устраняет существующие пробелы в праве, определяет
комплекс
мер
противодействия
(борьбы)
коррупции
и
конкретный
инструментарий для такой борьбы.1
По нашему мнению, принятый Закон не в полной мере отвечает выше
указанным требованиям. По мнению большинства экспертов, Федеральный
закон «О противодействии коррупции» требует глубокой и тщательной
доработки.
1. Исходя из наименования и содержания статьи 1 Закона, он
достаточно широк по сфере его предполагаемого применения. В частности, в
понятие «противодействие коррупции», которое фактически определяет
предмет правового регулирования Закона, включены три составляющие,
включающие деятельность федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций
и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и
последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и
расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных
правонарушений.
В тексте же Закона в основном предусматривается лишь один аспект
противодействие коррупции – ее профилактика, т.е. речь идет о мерах
См.: О проекте федерального закона «О противодействии коррупции» и проекте
конвенции ООН против коррупции. Научный доклад. ВНИИ МВД РФ. М., 2002.
1
предупредительных, и то не в полном объеме, поскольку предлагается лишь
общая превенция.
Представляется, что закон должен включать в себя всю совокупность
мер, направленных в целом на противодействие коррупции, а не
регламентирующий одну лишь ее составляющую, что концептуально
представляется неверным. Такой подход не соответствует уже принятым
Российской стороной обязательствам по подписанным международным
договорам. Он в ряде случаев не учитывает положений Конвенции ООН
против
коррупции,
Конвенции
ООН
против
транснациональной
организованной преступности и Конвенции Совета Европы об уголовной
ответственности за коррупцию.
По нашему мнению, достаточно четко прописанный в преамбуле и ст. 1
Закона предмет правового регулирования должен найти свое отражение в
содержании Закона. Он не охватывает в целом отношения, связанные с
противодействием
коррупции.
Из
содержания
Закона
невозможно
установить, что же в правовом, практическом смысле будет предприниматься
в противодействии коррупции в плане осуществления деятельности по
выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию
коррупционных правонарушений, а также по минимизации и (или)
ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
2.
В
Законе
коррупционных
отсутствует
преступлений
норма
(статья),
определяющая
(правонарушений)
и
круг
преступлений
(правонарушений) коррупционного характера.
3.
В
рассматриваемом
Законе
субъекты
коррупционных
правонарушений (проступков), иначе говоря лица, по отношению к
действиям которых необходимо применение мер противодействия и
возложение
ответственности
за
коррупционные
правонарушения,
обозначены нечетко. Более того, в статье 1 Закона (Основные понятия)
отсутствует понятие субъектов коррупционных правонарушений. Однако их
круг все же можно определить исходя из содержания статей 8-12 Закона.
Указанные нормы, являющиеся, по существу, основными в рассматриваемом
Законе в вопросе противодействия коррупции, распространяют свое действие
только на государственных и муниципальных служащих. По существу, из
сферы
правового
замещающие
регулирования
государственные
данного
должности
Закона
исключены
Российской
лица,
Федерации
и
государственные должности субъектов Российской Федерации, а также главы
органов местного самоуправления. Справедливости ради отметим, что
Федеральный закон «О противодействии коррупции» был принят в пакете с
другими
законами,
которыми
внесены
изменения
в
отраслевое
законодательство, в том числе в части установления антикоррупционных
ограничений для должностных лиц, не являющихся государственными и
муниципальными
служащими.
Но
возникает
вопрос:
что
мешало
законодателю включить указанных лиц в число субъектов коррупционных
правонарушений в базовом антикоррупционном законе? Отсутствие ясности
в определении субъектов коррупционных правонарушений может привести к
противоречиям в законодательстве и трудностям в правоприменительной
практике.
4. Что касается организационных основ противодействия коррупции, в
частности субъектов, осуществляющих мероприятия по противодействию
коррупции, то здесь обращает на себя внимание их множественность,
неопределенность функций и полномочий, которые изложены несколько
абстрактно, к тому же вменяемые им обязанности носят не столько
практический, сколько штабной, имитационный, документальный характер,
что вряд ли может способствовать реальному противодействию коррупции.
Например, разработка программ, образование комиссий по противодействию
коррупции, как показывает практика, не приносит и не может принести
действенных мер, поскольку последующая реализация осуществляется
силами совершенно других лиц, органов и организаций. Следует отметить,
что коррупция порождается в сфере управления, распределения или
контроля. В этой связи противодействие ей такими же мерами может
привести скорее всего к ее видоизменению, коррупции во вновь создаваемом
органе или ее усилению, тем более, что Закон не определяет полноты прав,
обязанностей, оснований и порядка их реализации, возводит эту норму в
разряд коррупционных, а не наоборот.2
По всей видимости, именно поэтому отмечается озабоченность
экспертов по поводу того, что порождение новых бюрократических органов
может быть использовано в устранении конкурентов, противодействии не
коррупции, а деятельности правоохранительным органам в борьбе с ней.
5. В Законе не усматривается единого механизма противодействия
коррупционным правонарушениям, не отражены вопросы реализации
закрепленных
в
нем
антикоррупционной
положений,
политики
в
частности
государства,
мер
реализации
повышения
значимости
безупречной политической и деловой репутации, антикоррупционного
образования и воспитания и др. Отсутствие реального механизма реализации
мер по противодействию коррупции делает рассматриваемый Закон в
определенной мере декларативным и сделает его труднореализуемым.
6. Ряд положений Закона целесообразней было бы предусмотреть в
иных законодательных актах. В частности, требования к чиновникам
декларировать
свои
доходы
и
имущество
при
поступлении
на
государственную и муниципальную службу, уведомлять представителя
нанимателя
(работодателя),
органы
прокуратуры
или
другие
государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц
в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений,
принимать меры по недопущению любой возможности возникновения
конфликта интересов и др. целесообразней предусмотреть в отраслевых
федеральных законах.
Аналогичные недостатки по отношению к ранее опубликованным проектам
федерального закона «О противодействии коррупции» были отмечены учеными ВНИИ
МВД РФ (О проекте федерального закона «О противодействии коррупции» и проекте
конвенции ООН против коррупции. Научный доклад. ВНИИ МВД РФ. М., 2002.).
2
7. Закон в числе мер противодействия коррупции предусматривает
антикоррупционную экспертизу правовых актов. И это не случайно.
Криминологи и иные специалисты отмечают, что нечетко сформулированная
юридическая процедура или неверная формулировка порождает возможность
для двусмысленного толкования нормы, противоречия между нормами
законодательных и иных актов, отсутствие регулирования отношений,
пробелы, коллизии, скрытые возможности создают благоприятную среду для
злоупотреблений, в том числе коррупционных. В этой связи такая мера
заслуживает одобрения и поддержки. Однако, простое упоминание в норме
закона о антикоррупционной экспертизе ни к чему не обязывает. По нашему
мнению, необходимо определить и детализировать понятие, основания,
условия и порядок ее проведения, методику и критерии оценки правового
акта на антикоррупционность. Только в этом случае норма может играть
свою положительную роль. В противном случае, она может быть
использована как раз не в антикоррупционных целях, а, наоборот, для
преследования
дискредитации
и
лоббирования
разработчиков
групповых
корыстных
представленных
на
интересов,
экспертизу
законодательных актов и заложенных в эти акты целей и идей.
В связи с изложенным, в качестве рабочего варианта можно было бы
предложить следующую редакцию норм, касающихся антикоррупционной
экспертизы правовых актов и их проектов.
«Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.
1. Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов –
деятельность соответствующих специалистов по выявлению и описанию
коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам
республики и их проектам, разработке рекомендаций, направленных на
устранение или ограничение действия таких факторов.
2. По результатам антикоррупционной экспертизы правовых актов и их
проектов составляется заключение, в котором отражаются следующие
положения:
1) наличие в правовом акте, проекте правового акта превентивных
антикоррупционных норм;
2) перечень положений правового акта, проекта правового акта,
содержащих
признаки
коррупциогенности
в
соответствии
с
коррупциогенными факторами;
3)
оценочные
правовые
последствия
действия
выявленных
коррупциогенных факторов;
4) наличие в правовом акте, проекте правового акта комплекса
мероприятий, направленных на минимизацию возможных негативных
последствий существования в тексте коррупциогенного фактора;
5) мотивировка невозможности урегулировать общественные отношения
без включения коррупциогенных факторов в текст правового акта, проекта
правового акта;
6) рекомендации по устранению выявленных коррупционных факторов.
3. Заключение направляется:
а) при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов Российской Федерации – Президенту Российской Федерации,
Правительство Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской
Федерации и в орган государственной власти, разработавший проект
правового акта, принявший (издавший) правовой акт;
б) при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации – высшему должностному
лицу субъекта Российской Федерации, высшим органам законодательной
(представительной)
и
исполнительной
власти
субъекта
Российской
Федерации и в орган государственной власти, разработавший проект
правового акта, принявший (издавший) правовой акт
4. В случае выявления в правовом акте или проекте правового акта
коррупциогенных факторов, указанные факторы подлежат устранению.»
«Коррупциогенные факторы правовых актов и их проектов.
Коррупциогенными
факторами,
на
наличие
которых
должны
анализироваться правовые акты, проекты правовых актов при проведении
антикоррупционной экспертизы, являются:
1) наличие коллизий правовых норм;
2) широта дискреционных полномочий (предоставление нескольких
возможных вариантов поведения государственного органа или должностного
лица без точного определения условий принятия того или иного решения);
3) широкое административное усмотрение (нечеткое определение
компетенции), в том числе формулировки "вправе", "может";
4)
отсутствие
порядка
и
сроков
совершения
той
или
иной
административной процедуры;
5) наличие нескольких ответственных государственных органов или
должностных лиц за совершение какого-либо действия;
6)
широкие
возможности
ведомственного
и
локального
нормотворчества;
7) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;
8) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации
принадлежащего ему права;
9) отсутствие специализированных детализированных запретов и
ограничений для должностных лиц;
10) отсутствие ответственности должностных лиц за правонарушения;
11) отсутствие контроля, в том числе общественного, за органами
государственной власти и должностными лицами;
12) другие факторы (в зависимости от предмета регулирования).».
8. Закон не дает определения “публичного должностного лица», «доходов
от коррупционных действий». Данные понятия есть в Конвенции ООН, но в
принятом Законе они остались не раскрытыми. Даже сами коррупционные
действия в обозначенной Конвенцией содержат больше конкретики, так как
раскрывают еще и понятие «подкупа».
Кроме того, Конвенция ООН содержит положение, согласно которому
коррупционным деянием следует признать значительное увеличение активов
публичного должностного лица, превышающее его законные доходы,
которое оно не может разумным образом обосновать. Это положение не
отразилось в принятом Законе. Не затронута рассматриваемым Законом
также детально регламентированная Конвенцией ООН процедура по
возвращению активов.
Декларируется
несколько
мер
профилактического
характера:
формирование нетерпимости к коррупционному поведению, развитие
институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением
законодательства РФ о противодействии коррупции и др. Это общие слова. В
России отсутствуют законы о парламентском и общественном контроле,
поэтому неизвестно, кто и как будет этот контроль осуществлять. Считаем,
что такие меры уместны для концепции, а не закона. В рассматриваемом же
законе следовало указать, как эти меры будут реализованы.
Предусмотрено
общественными
и
взаимодействие
государственных
парламентскими
комиссиями
органов
и
с
введение
антикоррупционных стандартов. Понятия эти в документе не расшифрованы.
Ожидается, что государственные и муниципальные служащие, а также
члены их семей будут декларировать доходы и имущество перед некими
«представителями
нанимателя»,
которым
будет
поручена
проверка
деклараций. Статус их не оговаривается. Сведения о них в законе должны
быть определенными.
Сказано, что для государственного и муниципального служащего
«могут устанавливаться более строгие запреты и ограничения». Правовой
категории как «более» или «менее строгие» в законе быть не может. Нужно
либо расшифровать, что имеется в виду, либо не прописывать в Законе этого
вовсе.
Таким образом, в Законе обращает внимание множественность
бланкетных норм, отсылающих к иным нормативным актам, ненормативный
характер использующихся понятий, расплывчатость, неопределенность или
неточность предлагаемых определений, понятий. Можно констатировать, что
подобный декларативный федеральный закон будет малоэффективным в
противодействии коррупции. Такой закон вряд ли нужен России.
Вместе с тем представляется, что базовый федеральный закон,
определяющий борьбу с коррупцией, России необходим. Как никакой другой
он
должен
быть
максимально
конкретным,
исключать
положения,
позволяющие их двойственное толкование, содержать минимум отсылочных
норм, а при наличии таковых, отсылать к нормам конкретного закона.
Надеемся, что в будущем такие изменения в Законе произойдут.