Якобсон Л.И., Жулин А.Б. Влияние ведомственных интересов на качество государственного управления (на материалах по реализации майских (2012 г.) указов Президента Российской Федерации) К числу ключевых проблем государственного управления относится обеспечение координации работы государственных органов и ее ориентации на достижение интегративных политических целей. Российскими исследователями уделяется определенное внимание тому аспекту проблемы, который относится к взаимодействию федеральных, региональных и местных органов. В то же время координация «по горизонтали» представлена почти исключительно в работах специалистов по административному праву, которые акцентируют нормативную сторону межведомственного взаимодействия, как правило, вынося за скобки мотивационные, ресурсные, информационные и иные условия выполнения законодательных норм. Между тем за рубежом указанные тема плодотворно исследуется в контексте науки государственного управления с акцентом на выявление предпосылок и перспектив реализации концепции «целостности правительства» («whole-of-government approach”) и, соответственно, причин, по которым она не достигается (дисфункции такого рода принято называть департаментализмом). Говоря коротко, причины связаны как с общими закономерностями функционирования бюрократии (Mueller, 2003, Ch. 16 and 17), так и со специфическими факторами. Среди последних значимы, с одной стороны, особенности организации политического контроля над исполнительными органами, а с другой – конкретные черты внутренней организации работы исполнительной власти (например, Christensen and Laegreid, 2007; Kavanagh and Richards, 2001; Kettl; 2006, Wood and Bohte, 2004). Применительно к России подобного рода исследования не проводились, хотя проблема департаментализма, который в русском языке принято называть ведомственностью, остро воспринимается обществом. В частности, проведенный в рамках наших исследований опрос 300 представителей федеральной элиты 1 (депутатов Федерального Собрания, высокопоставленных госслужащих и топменеджеров крупных предприятий) показал, что, по мнению 84% респондентов межведомственная координация на федеральном уровне нуждается в усилении. В докладе представлены предварительные результаты эмпирического исследования влияния ведомственности на достижение политических целей. Исходным материалом для исследования послужили проводившиеся в 2013-2014 гг. под руководством авторов экспертные оценки выполнения майских (2012 г.) указов Президента Российской Федерации. Экспертные оценки осуществлялись сформированной на базе НИУ ВШЭ группой специалистов в различных областях экономической, социальной, внутренней и внешней политики, государственного управления. Внимание уделялось соответствию оцениваемых мер не только формулировкам документов, но и их контексту, ожидаемым конечным результатам, а также финансовому, кадровому, организационному и методическому обеспечению достижения последних и рискам негативных сопряженных эффектов. Исследование, результаты которого представлены в докладе, проведено осенью 2014 г. В его рамках ранее полученные экспертные оценки выполнения указов спроецированы на гипотезы о влиянии ведомственных интересов на поведение федеральных органов исполнительной власти. В итоге исследования в основном нашли подтверждение гипотезы, согласно которым мера выполнения конкретных поручений зависит от того, предполагает ли их выполнение: расширение или сужение поля влияния (полномочий, ресурсов) ведомства, ответственного за исполнение, более или менее инерционные действия ведомства или решение принципиально новых задач, поддержку или оппонирование со стороны сильных контрагентов госорганов в бизнесе и гражданском обществе либо отсутствие таких контрагентов. Наряду с такими зависимостями установлено, что относительно широко распространена практика, при которой в планах выполнения поручений и других документах по их реализации поставленные цели нередко трактуются в соответствии с ведомственными интересами. Это достигается с помощью выбора 2 вариантов формального исполнения и индикаторов результативности, которые зачастую не оптимальным образом ориентированы на достижение конечных общественно значимых результатов. В то же время, при прочих равных условиях, наиболее последовательно и успешно выполняются те поручения, которые предполагают наделение ведомства дополнительными ресурсами и инструментами. Как упомянуто выше, зарубежные исследователи объясняют проявления департаментализма дефицитом политического контроля и организационными просчетами. Конкретный анализ эмпирических результатов, представленных в докладе, под этим углом зрения составит следующий этап исследования. Вместе с тем, уже проведенная работа дает основания утверждать, что негативные проявления ведомственных интересов можно ослабить за счет усиления роли структур гражданского общества в политическом контроле над органами исполнительной власти. 3