doklad_v_Pravitelystvo_po_podgotovke_kadrov

ДОКЛАД
Предложения по созданию системы подготовки кадров для органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного
самоуправления, осуществляющих полномочия по регулированию
деятельности организаций коммунального комплекса и субъектов
естественных монополий, эксплуатирующих
инфраструктурные объекты
В соответствии с п.52 Плана мероприятий по реализации основных
направлений
государственной
тарифно-ценовой
политики
в
инфраструктурном секторе на период 2010-2011гг., утвержденного Первым
заместителем Председателя Правительства Российской Федерации И.И.
Шуваловым 5.03.2010г. №1022п-П9 ФСТ России подготовила предложения
по созданию системы подготовки кадров для органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления,
осуществляющих полномочия по регулированию деятельности организаций
коммунального комплекса и субъектов естественных монополий,
эксплуатирующих инфраструктурные объекты.
Действующим законодательством значительный объем регуляторных
полномочий, в первую очередь по установлению конечных тарифов для
потребителей
услуг инфраструктурных организаций (естественных
монополий и организаций коммунального комплекса), сосредоточен на
уровне субъектов Российской Федерации (общая схема разграничения
полномочий, включая последние изменения в соответствии с поручениями
Правительства Российской Федерации, прилагается). При этом в условиях
динамично реформируемой электроэнергетической отрасли, исторически
выступавшей в роли «локомотива» изменений в смежных отраслях,
требования к качеству регуляторных решений, особенно на региональном
уровне, постоянно увеличивались. При принятии решений, органы
регулирования должны были не только учитывать, но и балансировать
процессы, продиктованные ходом и динамикой реформирования отрасли,
планами и темпами территориального развития, а также социальноэкономическими особенностями регионов.
В этой связи источником появления качественно новых требований к
компетенции и квалификации сотрудников органов государственного
регулирования стали процессы, происходящие в первую очередь в
электроэнергетике.
Для изучения и анализа качественного содержания требований к
компетенции и квалификации сотрудников региональных органов
регулирования в рамках Общественного совета при Федеральной службе по
тарифам была сформирована рабочая группа по образованию. В течение
2008г. была проведена серия пилотных семинаров, посвященных развитию и
становлению рынка электроэнергии в Российской Федерации, современной
организации электроэнергетической отрасли, вопросам учета планов
территориального развития при регулировании и другим актуальным
вопросам. Всего в пилотных семинарах приняло участие 226 сотрудников
региональных органов регулирования (в т.ч. на уровне руководителей и
заместителей руководителей региональных органов регулирования) из 57
субъектов Российской Федерации. В качестве лекторов и преподавателей
выступали руководители и топ-менеджеры ведущих энергетических
компаний, ответственные работники министерств и ведомств, представители
ведущих экспертных организаций – разработчиков проектов нормативных
правовых актов в сфере электроэнергетики и регионального развития.
Рекомендации, представленные рабочей группой Общественного совета по
образованию, были учтены ФСТ России при подготовке Основных
направлений совершенствования государственной ценовой политики в
инфраструктурном секторе.
Помимо вышеуказанной работы в течение 2009г. ФСТ России
совместно с Межрегиональной ассоциацией региональных энергетических
комиссий (МАРЭК) был проведен экспресс мониторинг учебных заведений и
программ курсов повышения квалификации в сфере управления
предприятиями электроэнергетики и в области государственного
регулирования цен тарифов. Данный мониторинг выявил ограниченность
предложений образовательных программ для специалистов в области
государственного регулирования инфраструктурных объектов.
Практика регулирования показывает, что система регулирования
нуждается в целостной образовательной программе для действующих
специалистов, включающей в себя изучение:
–
основ рынка и регулирования (тарифного, технического,
экологического, защиты конкуренции) рыночной деятельности в
электроэнергетике, включая анализ различных моделей зарубежного
опыта
(формирование
единого
энергетического
рынка
ЕС,
функционирование
локальных
рынков
Северной
Америки,
Скандинавских стран, Австралии);
–
процессов территориального планирования и регионального
развития в соответствии с требованиями действующего российского
законодательства;
–
практики публичной деятельности, имея ввиду необходимость
обеспечения открытости и прозрачности деятельности органов
регулирования, взаимодействия с потребителями, СМИ, общественными
организациями,
в т.ч. с использованием современных средств
коммуникации.
2
На состоявшемся в октябре 2009г. в Афинах IV Всемирном форуме по
регулированию энергетики, в котором приняли участие руководители
национальных и субнациональных органов регулирования из 90 стран,
вопросам компетенции, квалификации сотрудников органов регулирования
энергетики и обсуждению требований к соответствующим навыкам,
необходимым для осуществления их функций была посвящена отдельная
сессия. Выступившие на сессии руководители органов регулирования
энергетики стран ЕС и США отметили, что деятельность регуляторов
основана на комбинации, как минимум, трех профессиональных навыков технических, юридических и экономических, в то время как у сотрудников
органов
регулирования
имеется,
как
правило,
одно
базовое
профессиональное образование. Кроме этого, деятельность регуляторов
прямо связана с наличием у сотрудников опыта ведения эффективной
коммуникации, что очевидно требует специальной подготовки. В силу
особенностей организации объекта регулирования – инфраструктурных
компаний, – регуляторы обязаны разбираться в технических/технологических
материалах и сведениях, владеть навыками оценки и прогнозирования
наиболее вероятных тенденций на тех рынках, где работает регулируемая
организация, знать особенности ведения бухгалтерского учета и
налогообложения регулируемых компаний, свободно ориентироваться в
правовом поле, чтобы процессы подготовки и принятия решений были
юридически корректно оформлены. Все это объективно выдвигает
требования о необходимости организации и проведения регулярных
образовательных программ.
Общий анализ зарубежного опыта в области подготовки кадров и
повышения квалификации работников органов регулирования энергетики
свидетельствует, что в Европейском Союзе и США существуют
специализированные образовательные центры, обеспечивающие повышение
квалификации
сотрудников
органов
регулирования
энергетики
(Флорентийская школа регулирования (г.Флоренция), образовательные
программы Европейской ассоциации органов регулирования (г.Будапешт),
Образовательный центр в сфере регулирования коммунальных услуг
(г.Флорида). Такие образовательные центры разрабатывают и осуществляют
образовательные программы, ориентированные на подготовку регуляторов,
осуществляющих свою деятельность в условиях глобального рынка;
изучение механизмов поддержки и развития конкуренции при
осуществлении
регулирования;
поддержку
возобновляемых
и
нетрадиционных источников энергии; учет экологических требований при
регулировании и т.д. Кроме того, они ведут специализированные
исследования и мониторинги, а также публикуют обзоры и отчеты в области
регулирования энергетики.
3
Учитывая все вышеизложенное, а также принимая во внимание
междисциплинарный характер деятельности органов регулирования и
необходимость системного подхода при разработке предложений по
формированию системы подготовки кадров для региональных органов
регулирования и органов местного самоуправления, осуществляющих
полномочия
по
регулированию
деятельности
инфраструктурных
организаций, ФСТ России полагает возможным руководствоваться
целесообразностью создания и внедрения образовательных программ по
следующим ключевым направлениям:
1.
Специализированной программы по подготовке специалистов
для органов регулирования в рамках получения высшего образования с
сертификацией в установленном порядке и последующим внесением в
общероссийский классификатор специальностей по образованию (ОКСО)
специальности
«Регулирование
деятельности
инфраструктурных
организаций». Для реализации этого направления подготовки кадров могут
быть выбраны (или отобраны на конкурсной основе) профильные высшие
учебные заведения, специализирующиеся на подготовке технических
специалистов. Выбранные (отобранные) ВУЗы будут осуществлять
обучение по названной
специальности, включающей помимо
специализированной технической подготовки, еще и специальные
экономические и юридические курсы, а также изучение общих вопросов
рынка и рыночных отношений. Выпускники данной программы могут
быть зачислены на финальном этапе обучения в кадровый резерв
федерального или регионального органа исполнительной власти, в
компетенции
которого
есть
полномочия
по
осуществлению
государственной политики в инфраструктурном секторе экономики,
полномочия по государственному регулированию и контролю и пр. По
получении высшего образования выпускник может быть назначен на
должность государственной гражданской службы в соответствующем
органе исполнительной власти. На федеральном уровне такими органами
могут выступать ФСТ России, Минэкономразвития России, Минэнерго
России, ФАС России.
2.
Комплексной программы повышения квалификации и (или)
переподготовки кадров для действующих работников органов
регулирования ведущей и старшей групп должностей категории
специалисты. Программа должна предусматривать изучение и освоение в
практике
регулирования
технологических
особенностей
функционирования
инфраструктурного
объекта
в
рыночных
экономических условиях с учетом макроэкономических факторов и
особенностей регионального развития. Данная программа может быть
развернута на базе существующей сети Института повышения
4
квалификации государственных служащих, филиальной сети Академии
государственной службы при Президенте Российской Федерации,
академий государственной службы в регионах, филиальной сети
Всероссийского заочного финансово-экономического института и др., в
текущей деятельности которых уже реализуются различные программы
повышения квалификации в области государственного регулирования,
которые при определенной донастройке могут быть доведены до
предлагаемых требований.
3.
Программы Executive education (обучение действующего
руководящего состава). Образовательные продукты данного типа
интегрируются в систему управления и выполняют одну или несколько
управленческих функций: сопровождение изменений, ситуационное
управление и формирование единого управленческого языка, освоение
правил совместной деятельности и т.д. Основное преимущество для
потребителей данного типа образовательных программ – это возможность
получать и работать с содержанием актуальным для текущих практических
задач. Итоги обучения непосредственно связаны с текущей практикой их
применения и являются частью реализации управленческих решений.
Задачей программы является формирование общего для обучаемой
аудитории представления об объекте управления, появление целостного и
многостороннего
видения
этого
объекта,
навыков
групповой
коммуникации, формирование общих целей, проектирование развития
объекта управления, формирование рабочих понятий и категорий,
необходимых для организации эффективной кооперации при реализации
проектов развития. Существующий опыт Московской школы управления
«Сколково» в этой области позволяет говорить о возможности
организовать на базе этой Бизнес-школы модульной образовательной
программы для руководителей и заместителей руководителей органов
регулирования. Также представляется важным с помощью этой же
программы осуществить подготовку для менеджеров инфраструктурных
организаций, занимающих управленческие позиции как в головных
управляющих компаниях, так и на «производственных» площадках.
Несмотря на раздельное прохождение этой программы регуляторами и
менеджерами регулируемых организаций, тем не менее, эта
образовательная технология позволит сформировать общее представление
(или скорректировать его) об объекте управления в ключевых
управленческих позициях как в органах регулирования, так и в
инфраструктурных организациях, в том числе потому, что программа
предусматривает их взаимное привлечение в качестве экспертов и
лекторов. В рабочем порядке возможность проектирования и проведения
5
подобной программы была обсуждена и в целом согласована и поддержана
ректором МШУ «Сколково» А.Е.Волковым.
Оценивая количественные параметры потребности в специально
подготовленных кадрах для системы органов государственного
регулирования, можно ориентироваться на следующие основные данные:
общая штатная численность федерального и региональных органов
регулирования 3480 штатных единиц (ФСТ России – 569 единиц,
региональные органы регулирования – 2911 единиц соответственно), общее
количество муниципальных образований – 28 445. При этом анализ практики
государственного регулирования показывает, что потребность в
квалифицированных кадрах в сфере регулирования инфраструктурных
объектов в муниципальных образованиях весьма существенна (это особенно
отмечается региональными регуляторами, сталкивающимися с проблемами в
компетенции
на
муниципальном
уровне
непосредственно).
В
административных центрах субъектов Российской Федерации, а также в
крупных городах (в Российской Федерации 18 городов с численностью более
700 000 человек) требования к качеству принимаемых регуляторных
решений, как значимого элемента развития городской среды, качества жизни
и ведения бизнеса, крайне высоки. Описанный выше комплексный подход к
созданию системы подготовки кадров для региональных органов
регулирования и органов местного самоуправления представляется
обоснованным с точки зрения существующей
потребности в
квалифицированных кадрах в области государственного регулирования.
Принимая во внимание, что ФСТ России не является уполномоченным
органом исполнительной власти в области осуществления образовательной
политики и не обладает полномочиями по разработке образовательных
программ,
в
качестве
организационного
механизма
реализации
представленных предложений ФСТ России полагает целесообразным создать
специализированное юридическое лицо в форме некоммерческого
партнерства или автономной некоммерческой организации, учредителями
которого
могли
бы
выступить
инфраструктурные
организации,
профессиональные ассоциации и заинтересованные компании. Целями
деятельности данного юридического лица, которые должны быть
зафиксированы в его уставе, должны стать:
разработка содержания образовательных программ по всем трем ранее
указанным направлениям (высшая школа, повышение квалификации,
подготовка «топ-менеджмента»);
обеспечение сертификации в установленном порядке данных
образовательных программ;
6
организация
внедрения
сертифицированных
программ
в
образовательные учреждения, включая вопросы методического и
аналитического сопровождения;
подбор, в т.ч. с использованием открытых конкурсных процедур,
учебных заведений, в которых будут реализовываться программы;
проведение специализированных исследований (опросов, обзоров) в
области компетенций и квалификаций в сфере государственного
регулирования.
При этом непосредственного предоставления и реализации
образовательных услуг данным юридическим лицом не предполагается.
Органы управления данного юридического лица могут состоять из
Наблюдательного совета, в состав которого входят представители органов
исполнительной власти, чья компетенция затрагивает вопросы развития и
функционирования инфраструктурных организаций; Попечительского
совета, в состав которого входят представители учредителей; Президента
(председателя Правления, главы исполнительного органа), назначаемого
Наблюдательным советом по представлению Попечительского совета. Срок
деятельности данного юридического лица должен быть не менее 5 лет, по
истечении которых Наблюдательным и Попечительским советами
принимается совместное решение о его дальнейшем профиле деятельности.
Возможная организационная схема прилагается.
Указанные предложения могут потребовать необходимости внесения
изменений в действующее законодательство в области государственного
регулирования. Оценка необходимости и целесообразности внесения
соответствующих изменений в нормативно-правовую базу нуждается в
дополнительном анализе и обсуждении.
ФСТ России полагает целесообразным рассмотреть представленные
предложения на межведомственной рабочей группе по вопросам
совершенствования системы тарифного регулирования, созданной в
соответствии
с
поручением
Первого
заместителя
Председателя
Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова № ИШ-П9-23пр от
19.04.2010г., с участием представителей Минфина России, Минобрнауки
России с последующим вынесением данного вопроса на заседание
Правительственной Комиссии по экономическому развитию и интеграции.
Просьба согласиться.
7