Ушачев И.Г., Серков А.Ф. - ФГБНУ ВНИИ экономики сельского
advertisement
СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СТРАНЫ Ушачев Иван Григорьевич, Вице-президент Российской академии наук, директор Всероссийского НИИ экономики сельского хозяйства академик РАСХН Серков Александр Федорович, заведующий отделом рыночного механизмы, академик РАСХН Общие положения проекта Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации Продовольственная безопасность Российской Федерации определяется как состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость страны, гарантируется физическая и экономическая доступность для населения страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании в объемах не менее рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни. При этом под продовольственной независимостью России понимается устойчивое отечественное производство жизненно важных пищевых продуктов в объемах, не менее установленных пороговых значений его удельного веса в товарных ресурсах внутреннего рынка соответствующих продуктов. В качестве пороговых значений продовольственной безопасности по отдельным видам пищевых продуктов приняты следующие удельные веса отечественной сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия в общем объеме товарных ресурсов внутреннего рынка соответствующих продуктов не менее: зерна – 95%, сахара – 80%, растительного масла – 80%, мяса и мясопродуктов (в пересчете на мясо) – 85%, молока и молокопродуктов – 90%, рыбной продукции – 80%, картофеля – 95%, соли пищевой – 85%. Основными задачами обеспечения продовольственной безопасности являются: своевременное прогнозирование, выявление и предотвращение внутренних и внешних угроз, минимизация их негативных последствий, формирование стратегических запасов безопасных и качественных пищевых продуктов; устойчивое развитие отечественного производства пищевых продуктов, достаточное для обеспечения продовольственной независимости страны; достижение и поддержание физической и экономической доступности для каждого гражданина страны пищевых продуктов в объеме и ассортименте, которые соответствуют установленным рациональным нормам потребления пищевых продуктов; обеспечение безопасности пищевых продуктов. Для оценки уровня продовольственной безопасности используются рекомендуемые размеры потребления основных пищевых продуктов в расчете на душу населения, разработанные Научно-исследовательским институтом питания РАМН и утверждаемые Минздравсоцразвития России. Краткая оценка состояния АПК России В последние годы (2000-2008 гг.) в сельском хозяйстве по ряду направлений произошли положительные изменения. Был принят Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства», реализовался приоритетный национальный проект «Развитие АПК», начала осуществляться Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг. Повысилась доступность сельскохозяйственных товаропроизводителей к кредитным ресурсам, лизингу машин и оборудования, племенных животных. Все это способствовало восстановлению производства: в течение последних десяти лет отмечалась положительная динамика валовой продукции сельского хозяйства. Наиболее существенные результаты были достигнуты в птицеводстве и 2 свиноводстве, для развития которых были привлечены значительные финансовые ресурсы. Несколько повысилась рентабельность сельскохозяйственных организаций. На развитие сельского хозяйства за счет средств консолидированного бюджета в 2008 г. было направлено, по данным Минсельхоза России, 134,0 млрд. руб. В расчете на 100 рублей реализованной продукции сельского хозяйства (растениеводства и животноводства) эта поддержка составляет 11 рублей, однако ее размер существенно ниже, чем в большинстве развитых стран мира. Одновременно не удалось приостановить спад поголовья крупного рогатого скота, огромные площади сельскохозяйственных угодий оставались вне оборота, из-за неблагоприятной ценовой ситуации на рынке и недостаточности средств для поддержания производства значительная часть сельскохозяйственных организаций подверглась процедуре банкротства. По этим же причинам для большей части хозяйств оказались недоступными кредиты, предоставляемые с поддержкой за счет бюджета процентной ставки по ним, низкой оставалась инвестиционная активность, угрожающей стала закредитованность организаций, продолжался отток квалифицированных работников из отрасли. Финансовый и экономический кризис, начавшийся в конце 2008 г. и продолжающийся в 2009 г., еще более ухудшил положение в АПК. Снизились инвестиционные возможности в отрасли, сократилось валовое производство сельскохозяйственной продукции, ниже темпы роста продукции животноводства (рис. 1). 3 Рисунок 1 – Объем производства и инвестиций в сельском хозяйстве (январь-сентябрь 2009г. в % к январю-сентябрю 2008г.) Из-за неблагоприятных погодных условий в ряде регионов страны в 2009 г. сократился валовой сбор зерна, однако он ожидается значительно выше, чем был в среднем за предыдущие 5 лет (рис. 2). 108,2 93-95 84,7 2004-2008 гг. (в среднем) 2008 г. 2009 г. (ожид.) Рисунок 2 – Валовой сбор зерна, млн. т Кризисные процессы негативно сказались и на рынке сельскохозяйственной продукции и рынке продовольственных товаров: снизились оборот розничной торговли, цены производителей на сельскохозяйственную продукцию. В то же время индекс цен на продовольственные товары в сентябре 2009 г. к декабрю 2008 г. составил 105,8%, соответственно в 2008 г. к 2007 г. – 112,1% (рис. 3). 4 112,1 110,2 106,8 102,3 98,9 Реальные располагаемые денежные доходы (январь-сентябрь к январю-сентябрю предыдущего года), % 97,2 105,8 96,3 Оборот розничной Индекс цен торговли пищевыми производителей на продуктами, включая сельскохозяйственную напитки, и табачными продукцию (сентябрь к изделиями (январьдекабрю предыдущего сентябрь к январюгода), % сентябрюпредыдущего года), % 2008 г. 2009 г. Индекс потребительских цен на продовольственные товары (сентябрь к декабрю предыдущего года), % Рисунок 3 – Показатели продовольственного рынка в 2009 г. Состояние продовольственного рынка и сельского хозяйства отразилось на показателях функционирования предприятий по производству пищевых продуктов. Их объем за январь-сентябрь 2009 г. к соответствующему периоду предыдущего года сократился на 2,0%, однако по группам таких видов продукции как мясо и мясопродукты, рыба и рыбопродукты, растительное и животное масло сохранялась положительная динамика. Оценка состояния продовольственной безопасности России Оценка состояния продовольственной безопасности России приведена на основе перечня показателей, содержащихся в проекте Доктрины. Состояние экономической доступности характеризуется уровнем реально располагаемых доходов населения, обеспечивающим при сложившихся ценах возможность приобретать пищевые продукты в объемах и ассортименте не менее установленных норм их рационального потребления. Эти показатели по наиболее ценным пищевым продуктам в среднем по стране остаются крайне низкими при том, что удельный вес расходов населения на питание занимает более одной трети расходов на конечное потребление (в расчете на члена домохозяйства) (рис. 4). 5 Рисунок 4 – Потребление отдельных видов пищевых продуктов на душу населения (в % к рациональным нормам потребления) Лишь потребление картофеля и хлебопродуктов соответствует и даже превышает рациональные нормы питания. Расходы на питание в структуре расходов на конечное потребление в 2008 г. составили 34,5% и возросли по сравнению с их долей в 2007 г. на 0,5 процентных пункта, в том числе денежные расходы в потребительских расходах – соответственно 31,7% и и на 0,7 процентных пункта. Этот показатель в 2-4 раза выше, чем в развитых странах мира, где он составляет 6-12%. Однако еще более негативное положение сложилось с экономической доступностью, если ее рассматривать по группам населения в зависимости от уровня располагаемых ресурсов. По данным группировки Росстата за 2008 г., по 10-процентным (децильным) группам населения в зависимости от уровня среднедушевых располагаемых ресурсов в среднем на потребителя в год потребление в группе с наименьшими ресурсами ниже чем в группе с наибольшими ресурсами: овощей и бахчевых в 2 раза, фруктов и ягод – в 3,1, сахара – в 1,7, мяса и мясных продуктов – в 2,2, молока и молочных продуктов – в 1,9, яиц – в 1,6, рыбы и рыбопродуктов – в 2,1, масла растительного – в 1,4 и даже картофеля – в 1,3 и хлеба и хлебных продуктов – в 1,2 раза. В группах населения с меньшими среднедушевыми располагаемыми ресурсами существенно выше удельный вес расходов на питание, чем соответственно в группах с более высоким их уровнем (рис. 5). 6 I группа – население с наименьшими среднедушевыми располагаемыми ресурсами; X группа – население с наибольшими среднедушевыми располагаемыми ресурсами. Рисунок 5 – Удельный вес расходов на питание в расходах на конечное потребление по 10-ти процентным (децильным) группам населения в зависимости от уровня среднедушевых располагаемых доходов за 2008 г., % Наиболее тяжелое положение с экономической доступностью к пищевым продуктам зафиксировано в многодетных семьях: в семьях, имеющих четырех и более детей в возрасте до 16 лет, расходы на одного члена семьи на питание на 38% меньше, чем в тех семьях, где один ребенок (рис. 6). Рисунок 6 – Расходы на питание в домашних хозяйствах в зависимости от числа детей в 2008 г., рублей, % В 2009 г. не произошло относительного улучшения положения более бедных слоев населения. Их доля в общей численности населения в первом полугодии 7 была на уровне, равном этому показателю за соответствующий период предыдущего года. Физическая доступность пищевых продуктов во многом определяется развитием торговой инфраструктуры. На начало 2009 г. в стране работало 41,3 тыс. специализированных магазинов по продаже пищевых продуктов, их число возросло по сравнению с предыдущим годом на 7,7 тыс. или на 23%. Кроме того, торговля продовольственными товарами осуществляется в неспециализированных магазинах, а также на 3,7 тыс. розничных рынках, из них сельскохозяйственных – 170, сельскохозяйственных кооперативных – 7. Определенные сложности в развитии инфраструктуры продовольственного рынка связано с функционированием и расширением деятельности торговых сетей, приводящей к монополизации этого сегмента рынка, усложнению доступа к нему сельскохозяйственных товаропроизводителей, поддержанию высокого уровня потребительских цен на пищевые продукты. Кроме того, существует проблема с обеспечением населения отдаленных сельских территорий с неразвитой дорожной сетью, что частично определяется снижением активности в деятельности потребительской кооперации. По оценкам, исходя из материалов обследования домашних хозяйств, в 2008г. ниже рациональной нормы потребляют молока и молокопродуктов примерно 80% населения страны, мяса и мясопродуктов, рыбы и рыбопродуктов – 50-60%, фруктов – 70%, сахара – 30%, хлеба и хлебных продуктов – 20%. Потребление таких продуктов как овощи и бахчевые, яйца ниже рациональных норм во всех группах населения, в том числе с высокими располагаемыми ресурсами. Продовольственная инфляция (рост розничных цен на продовольствие) в последние годы опережала показатели инфляции по экономике страны, однако в 2009 г. ситуация изменилась (рис. 7). 8 Рисунок 7 – Индекс потребительских цен (декабрь к декабрю предыдущего года), % В 2009 г. наиболее высокий индекс цен (сентябрь к декабрю 2008 г.) был отмечен по сахару-песку – 150,6%, рыбе и морепродуктам – 113,5%, его снижение – по маслу подсолнечному – 81,8%, яйцам – 83,1%, молоку и молочной продукции – 99,2%. При этом цены реализации сельскохозяйственных товаропроизводителей по молоку снижались более высокими темпами, чем потребительские цены на выработанную из него молочную продукцию (рис. 8). Рисунок 8 – Средние цены производителей на молоко и потребительские цены на молоко питьевое в 2009 г. 9 Если цена реализации сельскохозяйственными товаропроизводителями на молоко уменьшилась за январь-август на 14%, то потребительские цены на питьевое пастеризованное молоко – на 3%, масло сливочное – на 1%, сыры сычужные твердые и мягкие – на 5%, а на молоко сухое цельное даже возросли на 4%. Повышению уровня продовольственной независимости в последние годы способствовал рост производства основных видов сельскохозяйственной продукции в расчете на душу населения (табл. 1). Таблица 1 – Производство основных видов сельскохозяйственной продукции на душу населения, кг Зерно Картофель Овощи Мясо в убойной массе Молоко Яйца Сахар (из сахарной свеклы) Растительное масло Несколько 2000 г. 2007 г. 2008 г. 451 200 74 30 222 234 10,8 9,4 576 191 81 40 226 267 22,5 19,3 762 204 92 44 228 266 24,5 17,4 увеличилась доля 2008 г. в % к: 2000 г. 2007 г. 169 133 102 107 125 114 147 110 103 101 114 100 227 109 186 91 отечественного производства сельскохозяйственной продукции и продовольствия в товарных ресурсах внутреннего рынка и соответственно снизилась доля импортной продукции на рынке. Вместе с тем доля импорта остается крайне высокой и не соответствует общепринятым нормам (рис. 9). Рисунок 9 – Удельный вес отечественной сельскохозяйственной продукции и продовольствия в продовольственных ресурсах России, % 10 Одним из направлений обеспечения продовольственной безопасности страны является формирование резервов и запасов. В сельском хозяйстве для регулирования рынка образован интервенционный фонд зерна, в который было закуплено в 2008 г. более 8 млн. т на сумму 38,6 млрд. руб., что составило 7,5% к валовому сбору зерна и примерно 10% к его внутреннему потреблению на пищевые и производственные цели (корма, семена). Создание такого фонда позволяет стабилизировать ситуацию на рынке зерна, включая поддержку цен реализации сельскохозяйственных товаропроизводителей. По большинству видов продовольствия в 2009 г. сохранились объемы их запасов в коммерческих организациях розничной торговли и в сфере оптовой торговли (табл. 2). Таблица 2 – Изменение запасов основных пищевых продуктов в коммерческих организациях розничной и оптовой торговли (без организаций малого предпринимательства) Запасы в розничной торговле на 01.09.2009 г. к запасам на 01.09.2008 (в сопоставимых ценах), % Мясо, включая мясо птицы, продукты и консервы из мяса Животные масла Растительные масла Сыры Сахар Соль Мука Крупа 98,0 98,4 99,6 101,2 88,2 100,3 106,1 93,0 Обеспеченность запасов в днях розничной торговли на на 01.09.2009г 01.09.2008г . . 9 11 19 13 12 19 20 19 11 9 11 19 13 13 22 21 18 Запасы в организациях оптовой торговли на конец августа 2009г. к запасам на конец августа 2008г., % 141 105 91 в 2,3 раза 113 103 72 72 Не улучшается положение с качеством пищевых продуктов, поступивших на потребительский рынок. По данным Росстата, в первом полугодии 2009 г. установлено ненадлежащее качество или опасность отечественных продовольственных товаров : мяса и птицы – 10,7%, рыбной продукции – 12,4%, сыров и цельномолочной продукции – 5,5-5,9%, крупы – 7,6%, консервы плодоовощные – 6,3%. При этом по большинству продовольственных товаров импортная продукция оказалась по качественным показателям ниже отечественной, в том числе рыба и рыбопродукты – 21,5%, сахар – 30%, цельномолочная продукция – 9,7%, консервы плодоовощные – 8,5%. Основные риски обеспечения продовольственной безопасности страны. Обеспечение продовольственной безопасности страны связано с рисками, которые могут существенно осложнить ее достижение. К таким рискам можно отнести следующие. Макроэкономические риски сопряжены, особенно в ближайшие годы, с сохранением кризисной ситуации и ее последствиями для экономики страны в целом. Недостаточность финансовой поддержки АПК может вызвать замедление выхода его из кризиса, дальнейшее снижение инвестиционных возможностей и развитие стагнационных процессов. В этих условиях вступление России в ВТО с ослабленной конкурентоспособностью продукции приведет к росту импортозависимости, негативно скажется на экономике сельскохозяйственных товаропроизводителей. Одновременно продолжающееся на финансовое удорожание положение отрасли материально-технических, может в том оказать числе энергетических ресурсов. В августе 2009 г. индекс цен на электроэнергию, отпущенную сельскохозяйственным товаропроизводителям, по отношению к декабрю 2008 г. составил 119,3%, топливо дизельное – 114,6%, газ природный – 132,6%, тракторы общего назначения – 105,6%, комбайны зерноуборочные – 109,7%. 12 Одним из важных факторов, который будет определять восстановление и развитие сельского хозяйства, является рост реальных доходов населения, особенно в группах с наименьшим их уровнем. Природные риски остаются для России постоянно действующим фактором, который необходимо учитывать при прогнозировании развития отрасли. В 2009 г. засуха в 15 субъектах Российской Федерации привела к снижению валового сбора зерна примерно на 13 млн. т и в целом валовой продукции сельского хозяйства (за январь-сентябрь – снижение на 0,8% по отношению к аналогичному периоду 2008 г. против роста в 2008 г. к 2007 г. за соответствующий период на 9,6%). В 1998 г., когда засуха охватила большую часть страны, по сравнению с 1997 г. валовой сбор зерна уменьшился более чем на 40 млн. т, а валовая продукция – на 13,2%. По оценке за продолжительный период крайне неблагоприятные по погодным условиям годы повторяются в среднем через 7-8 лет. Технологические риски вызваны состоянием материально-технической базы сельского хозяйства, слабой обновляемостью фондов, отставанием в технико-технологической модернизации производства по сравнению с развитыми странами мира. В настоящее время от 50 до 80% отдельных видов техники в сельском хозяйстве выработали срок амортизации. Коэффициент обновления, например, тракторов составлял в 2009 г. лишь 4,5%, что более чем в 2 раза ниже потребности. Сельскохозяйственное машиностроение находится в упадке. Одной из главных причин такого сельскохозяйственного положения производства, большинству сельскохозяйственных стала не крайне низкая позволяющая товаропроизводителей доходность осуществлять расширенное, а значительной его части – простое воспроизводство. В результате резко снизился спрос на рынке материально-технических производство техники (рис.10). 13 ресурсов, и как следствие, Рисунок 10 – Производство машин для сельского хозяйства в январе-сентябре 2009 г. Аналогичное положение с использованием в сельском хозяйстве минеральных удобрений. Их внесение в почву составляет лишь 36 кг на 1 га посевов сельскохозяйственных культур, что более чем в 10 раз меньше, чем в странах Европы и сравнимо лишь с некоторыми государствами, относящимися к бедным. Вместе с тем около 80% минеральных удобрений экспортируется из страны. Это приводит к обеднению почв, снижает их устойчивость к неблагоприятным погодным условиям. Агроэкологические риски вызваны деградацией качественного состояния сельскохозяйственных земель и сложившимися размерами неиспользованных угодий. В настоящее время, по оценке ученых Россельхозакадемии, наибольшую опасность представляет эрозия почв сельскохозяйственных земель: доля эрозийно опасных сельскохозяйственных угодий составляет более 58% их общей площади, в том числе пахотных – 41%. Удельный вес земель, имеющих отрицательный баланс гумуса, превышает 97%, 56 млн. га пашни характеризуются его низким содержанием. Почти 70 млн. га имеют повышенную кислотность, из них сильно- и среднекислых земель – свыше 36 млн. га. 14 Около одной четверти кормовых угодий переувлажнено и заболочено, почти 25% смыто и дефлировано, более 15% засолено. В ариадном поясе России особую опасность представляет опустынивание. Этот процесс, по оценкам, в той или иной степени охватывает свыше 80% засушливой территории страны. За последние два десятилетия площадь брошенных земель, зарастающих сорняками, кустарником, мелколесьем, достигла, согласно оценкам, примерно 40 млн. га. Большую озабоченность вызывает состояние мелиорированных земель. Из имевшихся к началу 90-х годов 11,3 млн. га мелиорированных земель за последние годы выбыло 2 млн. га, оставшиеся земли используются недостаточно эффективно. Площадь неполиваемых земель возросла до 2,1 млн. га, что привело не только к существенному недобору урожая сельскохозяйственной продукции, но и развитию на них деградационных процессов. Основными причинами такого положения являются низкий уровень экономики сельскохозяйственных финансирование мероприятий предупреждению деградационных товаропроизводителей, по повышению процессов, недостаточное плодородия восстановлению земель, и охране сельскохозяйственных угодий и окружающей среды. Социальные риски определяются в значительной степени дефицитом квалифицированных кадров из-за самой низкой оплаты труда в сельском хозяйстве среди всех других сфер деятельности в экономике страны, возрастающим отставанием социальной инфраструктуры на селе по сравнению с городом, падением престижности сельскохозяйственного труда. В 2008 г. среднемесячная заработная плата занятых в сельском хозяйстве составила 8200 руб. при среднем по экономике страны 17226 руб. или в 2,1 раза меньше, в январе-августе 2009 г. – соответственно 9074 руб. и 18087 руб. или в 2 раза. Торгово-экономические риски связаны с продолжающейся монополизацией агропродовольственного рынка и, как следствие, высокими 15 потребительскими ценами, низкой доступностью сельскохозяйственных товаропроизводителей к нему, возможным усилением давления на рынок импортеров продовольствия с вступлением России в ВТО. В этих условиях снижается заинтересованность сельскохозяйственных товаропроизводителей в наращивании производства продукции. Убыточность, например, мяса крупного рогатого скота стало основной причиной сокращения его поголовья. Только за период с сентября 2008 г. по август 2009 г. оно в целом по хозяйствам всех категорий уменьшилось на 0,5 млн. голов, в том числе коров – на 0,2 млн. голов. Политические риски вызваны возможностью усиления давления на политику государства в зависимости от складывающейся ситуации как путем требований по дальнейшей либерализации рынка и увеличению доступа на него импортной продукции, так и в определенных условиях – ограничения импорта, повышения цен на ввозимое продовольствие, что может привести к разбалансированности внутреннего рынка. Предложения к мерам по обеспечению продовольственной безопасности В качестве наиболее важных мер по обеспечению продовольственной безопасности целесообразно осуществить следующие. 1. Рассмотреть и предложить систему организационных и экономических мер, направленных на повышение конкурентоспособности отечественной сельскохозяйственной продукции, стимулирующих наращивание объемов ее производства в целях обеспечения продовольственной безопасности страны, включая: формирование инфраструктуры продовольственного рынка для организации эффективного и менее затратного товародвижения от производителя к конечному потребителю; расширение перечня сельскохозяйственной продукции, закупаемой на основе механизма интервенций; 16 стимулирование развития всех форм кооперации, особенно сбытовой, с тем, чтобы устранить излишних посредников в сфере реализации продукции, повысить долю сельскохозяйственных товаропроизводителей в конечной цене пищевых продуктов; разработать и принять нормативные правовые акты, направленные на упорядочение системы сельскохозяйственными и условий реализации товаропроизводителями, продукции а также функционирования оптового рынка сельскохозяйственной продукции и продовольствия. 2. Разработать и принять решения о размерах тарифов на транспортные перевозки, в первую очередь железнодорожным транспортом, сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, способствующих межрегиональному обмену и обеспечению ими отдаленных регионов страны. 3. Дополнительно рассмотреть вопросы, связанные с условиями вступления России в ВТО с позиций обеспечения продовольственной безопасности страны, а также с учетом формирования ЕврАзЭС, Таможенного союза Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан. 4. В целях обеспечения модернизации агропромышленного производства и снижения технической зависимости от импорта машин и оборудования разработать и принять в 2010 г. Федеральную целевую программу, направленную на восстановление и развитие сельскохозяйственного машиностроения, производства оборудования для пищевой промышленности. 5. Учитывая необходимость более ускоренного преодоления импортозависимости по продукции животноводства в рамках реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, разработать и принять дополнительные меры начиная с 2010 г. по преодолению спада и восстановлению поголовья крупного рогатого скота, увеличению производства молока и мяса. 17 6. Обеспечить мониторинг состояния продовольственной безопасности страны, ежегодно представлять доклад по этим вопросам с прогнозом на предстоящий период и при необходимости – предложения о дополнительных мерах по реализации Доктрины. 18
