Белоусов Константин Николаевич,

Круглый стол
«Пожарное добровольчество в России:
опыт лета 2010 года, проблемы и перспективы»
2 сентября 2010 года г.Москва
Белоусов К.Н.
Заместитель
председателя ЦС ВДПО
к.т.н.
Тезисы доклада
«Некоторые юридические аспекты в области пожарного добровольчества и предложения
по их совершенствованию»
Поручения Президента РФ по привлечению пожарных добровольцев к ликвидации ЧС,
связанной с лесными пожарами, несмотря на исключительную активность населения не были
эффективно выполнены в силу несовершенства действующего законодательства.
1. Некоторые правовые коллизии привлечения добровольцев к тушению пожаров
Следует заметить, что единственный на сегодняшний день закон, где есть понятие
«Доброволец» - это ФЗ-135 «О благотворительной деятельности и благотворительных
организациях» (Ст.5)
Добровольцы - граждане, осуществляющие благотворительную деятельность в форме
безвозмездного труда в интересах благополучателя, в том числе в интересах благотворительной
организации.
А вот в сфере обеспечения пожарной безопасности и защиты от ЧС нет единого
обозначения добровольца:
Согласно ФЗ-69 «О пожарной безопасности» (ст.13) - это добровольный пожарный –
гражданин, непосредственно участвующий на добровольной основе (без заключения трудового
договора) в деятельности подразделений пожарной охраны по предупреждению и/или тушению
пожаров;
Согласно ФЗ-68 «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного
характера» (ст.15) - это участники ликвидации чрезвычайных ситуаций от общественных
объединений – т.е. граждане должны быть обязательно членами общественных объединений?
Но нигде не определен его правовой статус.
Например, в соответствии со статьей 13 ФЗ-69, участие в добровольной пожарной
охране отнесено к социально-значимым работам.
Однако, закон ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст.
17) относит к социально-значимым только работы, не требующие специальной
профессиональной подготовки, выполняемые в свободное время на безвозмездной основе не
более чем 1 раз в три месяца продолжительностью не более 4-х часов подряд!
Это – тупик.
И уже совсем непонятным выглядит запрет на участие безработных в ликвидации
пожаров и чрезвычайных ситуаций! – в соответствии с законом «О занятости населения РФ»
№ 1032-1 (ст. 24) к общественным работам, куда могут быть привлечены безработные, не
относится деятельность, связанная с необходимостью срочной ликвидации последствий аварий,
стихийных бедствий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций и требующая специальной
подготовки работников.
В то время, как работающие граждане таким правом не обделены. Люди разделены на 2
сорта?
А каков же порядок привлечения работающих граждан?
1
Статьей 170 Трудового кодекса РФ гарантируется возможность освобождения работника
от работы с сохранением за ним места работы (должности) и выплатой ему за время
исполнения им государственных и общественных обязанностей соответствующей компенсации
(ст. 165 ТК РФ).
На наш взгляд, участие граждан в добровольной пожарной охране законом должно быть
признано государственной и общественной обязанностью, реализуемой на добровольной
основе, а не формой социально-значимых работ.
Таким образом, очевидно, что доброволец – гражданин, добровольно и бескорыстно
исполняющий общественные обязанности.
Могут ли быть пожарные добровольцы на предприятиях?
К сожалению, многие до сих пор ошибочно считают группы работников на предприятиях,
на которые возложены функции предупреждения и тушения пожаров, добровольной пожарной
охраной. Это не так.
Казалось бы, в соответствии со ст. 37 ФЗ-69, руководители организаций обязаны …
содействовать деятельности добровольных пожарных, а …финансовое и материальнотехническое обеспечение деятельности ведомственной, частной и добровольной пожарной
охраны, а также финансовое обеспечение социальных гарантий и компенсаций их личному
составу… осуществляется их учредителями за счет собственных средств (ст. 10. ФЗ-69).
Однако, на наш взгляд, противопожарные формирования, создаваемые собственником
по определению не являются добровольными (с добровольцем не может быть трудового
договора). Здесь был бы уместнее термин штатная / нештатная пожарная охрана и
соответствующие дополнения следует внести в ФЗ-69 «О пожарной безопасности».
Тем более, что статьей 7 ФЗ-151 «Об аварийно-спасательных службах и статусе
спасателей», создание штатных и нештатных аварийно-спасательных формирований в
организациях предусмотрено, а законом «О пожарной безопасности штатная и нештатная
пожарная охрана – почему-то нет.
Вызывает удивление, что один и тот же государственный орган исполнительной власти
(МЧС) имеет столь различный подход к вопросу
организации соответствующих
формирований.
2. Кто же должен обеспечивать деятельность добровольцев - экипировать, обучать,
перевозить и даже кормить?
Какова сегодня социальная и правовая защита пожарных добровольцев, их
мотивация? Ведь уже были случаи травматизма, ожогов и даже гибели пожарных
добровольцев!
В соответствии с ФЗ-135 «О благотворительной деятельности и благотворительных
организациях» (Ст.5), благотворительная организация может оплачивать расходы
добровольцев, связанные с их деятельностью в этой организации (командировочные расходы,
затраты на транспорт и др.).
А в случае ликвидации пожаров и ЧС?
Упоминание об это мы нашли только в статьях 15 и 18 ФЗ-68 «О защите населения и
территорий от ЧС природного и техногенного характера»:
Так, общественные объединения (ст. 15), участвующие в ликвидации чрезвычайных
ситуаций, действуют под руководством соответствующих органов управления единой
государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС. На эти органы и возлагается
ответственность за решение вопросов, связанных с перевозкой членов общественных
объединений к зоне чрезвычайной ситуации и обратно, организацией размещения,
питания, оплаты труда, материально-технического, медицинского и других видов
обеспечения их деятельности в этих условиях.
Отдельные же граждане согласно статье 18 этого закона, имеют право:
2

участвовать в установленном порядке в мероприятиях по предупреждению и ликвидации
чрезвычайных ситуаций;
 на получение компенсаций и социальных гарантий за ущерб, причиненный их здоровью
при выполнении обязанностей в ходе ликвидации чрезвычайных ситуаций и даже на
специальное пенсионное обеспечение;
Но ни обучать ни экипировать ни обеспечивать их деятельность по закону никто не
обязан!
Вместе с тем, в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О пожарной безопасности»
ФЗ-69, содействие деятельности добровольных пожарных, привлечение населения к
обеспечению пожарной безопасности является одной из важнейших функций системы
обеспечения пожарной безопасности РФ.
А статьей 63 ФЗ-123 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»,
социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной
пожарной охране отнесено к первичным мерам пожарной безопасности.
В этой связи,
3. Отдельно следует сказать о полномочиях органов местного самоуправления в части
поддержки добровольцев
В соответствии со статьями 14 и 16 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ, к вопросам местного значения
поселений и городских округов отнесено … обеспечение первичных мер пожарной
безопасности в границах населенных пунктов поселения и городских округов соответственно.
Создание условий для организации добровольной пожарной охраны и для участия
граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности отнесено к полномочиям
органов местного самоуправления и Федеральным законом №69-ФЗ (ст.19). При этом,
финансовое обеспечение мер первичной пожарной безопасности в границах муниципального
образования, в том числе добровольной пожарной охраны является расходным обязательством
муниципального образования (ст. 10. ФЗ-69).
Но ведь это очень затратно!!!
Вместе с тем, следует отметить, что здесь в законодательстве имеется еще одна
нестыковка - почему-то в соответствии с ФЗ-131 органы местного самоуправления
муниципального района полномочиями в части реализации первичных мер пожарной
безопасности не наделены, хотя основные финансовые и административные ресурсы де-факто
находятся в их ведении. Это на практике приводит к абсурдной ситуации, при которой
муниципалитеты поселений вынуждены, чтобы соблюсти закон передавать решение задачи в
области пожарной безопасности в компетенцию администрации района.
На наш взгляд, необходимо внесение соответствующих изменений в ФЗ-131 «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» в части отнесения к ведению
муниципальных районов вопросов обеспечении первичных мер пожарной безопасности.
Как результат несовершенства действующего законодательства хочу напомнить, что по
официальным данным сегодня более 30 тыс. населенных пунктов остаются неприкрытыми
пожарной охраной. Вместе с тем, на долю 25% проживающего там населения приходится более
60% погибших на пожарах!
Непонятными являются нормативы прибытия на пожар пожарных подразделений – 10
минут для города и 20 – для села, установленные ст.76 ФЗ-123 «Технический регламент о
требованиях пожарной безопасности». Неужели на селе медленнее горит? Да скорее наоборот!
Сегодня отсутствует возможность привлечения добровольцев для дежурства в составе
подразделений профессиональной пожарной охраны.
3
Создание в удаленной местности малочисленных пожарных постов профессиональной
пожарной охраны проблему не решает – скудные возможности бюджета по содержанию смены
из 1-2 человек делают такой пост малоэффективным.
И здесь могли бы привлекаться добровольцы, но нужен правовой механизм.
4. Так каков же путь развития пожарного добровольчества в России?
Прежде чем ответить на этот вопрос, обратимся к зарубежному опыту.
Добровольная пожарная охрана за рубежом весьма многолика и неоднородна, имеет
различные исторические корни, национальные особенности и традиции. Вместе с тем, во всех
странах она создана с целью объединения усилий граждан (непрофессионалов) в борьбе с
пожарами. В отличие от расхожего мнения, что добровольно - это значит бесплатно, в
большинстве европейских стран ДПО организована на принципах материального
стимулирования (полной или частичной оплаты труда) руководящего звена и основного
технического персонала (водители, мотористы, механики). Деятельность остальных членов
ДПО стимулируется льготами, повременной оплатой труда за работы по тушению пожаров или
за время дежурства в пожарном депо. Следует отметить, что практически во всех странах
Европы очень широко применяется моральное стимулирование добровольных пожарных в виде
наград, знаков отличия, общественной благодарности.
Важной особенностью ДПО европейских стран является то, что она входит в
общественные объединения (союзы, ассоциации и т.п.), а профессия пожарного добровольца
является престижной и уважаемой.
Швеция
США
Бельгия
Австрия
Франция
Германия
Ирландия
Добровольная пожарная охрана составляет более 80% численности пожарной
охраны страны
Численность добровольной пожарной охраны в 5 раз превышает
профессиональную пожарную охрану
Почти вся пожарная охрана состоит из добровольных пожарных
ДПО создают, обеспечивают и финансируют муниципалитеты. Численность
ДПО на порядок выше профессионалов.
ДПО составляет 90% численности пожарных организаций
70% пожарных сил страны составляют добровольцы
Только столица имеет профессиональную пожарную охрану, остальная
территория прикрыта смешанными формированиями – добровольцев и
профессионалов
Уже сегодня исходя из действующего
общественных противопожарных формирований.
законодательства
возможно
создание
Итак, основной путь развития пожарного добровольчества определен на наш взгляд,
статьей 27 ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» – это право
граждан на территориальное общественное самоуправление, т.е. самоорганизацию по месту
их жительства … для самостоятельного и под свою ответственность осуществления
собственных инициатив по вопросам местного значения.
В соответствии с законом ФЗ-7 «Об общественных объединениях» (ст.12), такая
самоорганизация граждан возможна в виде органа общественной самодеятельности - не
имеющего членства общественного объединения, целью которого является совместное решение
различных социальных проблем.
Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан,
заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе
самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей. Орган
4
общественной самодеятельности не имеет над собой никаких вышестоящих органов или
организаций.
Следует отметить, что создание объединений добровольных пожарных при
муниципалитетах является широкой мировой практикой.
В случае регистрации органа общественной самодеятельности в муниципалитете или
государственной регистрации, добровольцы вправе рассчитывать на социальную и
экономическую поддержку со стороны органов местного самоуправления и других органов
власти. А в случае государственной регистрации орган общественной самодеятельности
приобретает статус юридического лица с соответствующими правами и обязанностями.
Таким образом, добровольные противопожарные формирования могут создавать
граждане по месту их жительства в порядке самоорганизации или общественные
объединения, уставными целями и задачами которых являются обеспечение пожарной
безопасности, в том числе посредством профилактики и тушения пожаров.
Кстати, недавно принят Федеральный закон №40 по вопросу поддержки социально
ориентированных некоммерческих организаций и такие объединения могли бы рассчитывать на
поддержку, однако в данном законе не отражены вопросы тушения пожаров, ликвидации ЧС и
оказания гуманитарной помощи пострадавшим от них!
Выводы и предложения
1. Признать, что:
- в Российской Федерации сформировались необходимые признаки гражданского
общества, население созрело для реализации добровольческих инициатив граждан,
добровольчество стало актуальным – и это показали события нынешнего лета;
- вклад общественности и населения в дело борьбы с пожарами мог бы быть
значительнее, если бы не проблемы действующего законодательства в области пожарного
добровольчества (в.т.ч.: проблемы подготовки, обеспечения, экипировки, страхования,
социальной защиты волонтеров);
2. Отметить особый вклад и роль населения, добровольцев их гражданскую позицию в
мероприятиях по предупреждению и тушению лесных и торфяных пожаров лета 2010 г и
оказанию помощи пострадавшим.
3. Поддержать инициативу Президента и МЧС России по разработке проекта
Федерального закона «О добровольной пожарной охране»;
4. Просить Государственную Думу Федерального собрания РФ:
4.1. Инициировать разработку и принятие в Российской Федерации законодательства о
добровольчестве и добровольческой деятельности (в широком смысле);
4. 2 Признать необходимым внесение в действующее законодательство изменений,
снимающих юридические нестыковки в части участия граждан и добровольных пожарных в
деятельности по ликвидации ЧС и тушению пожаров.
4.3. Внести изменения в лесной кодекс РФ, в части привлечения к предупреждению и
тушению пожаров в лесах добровольных противопожарных формирований.
4.4 Внести изменения в действующее законодательство в части наделения органов
местного самоуправления городов и районов полномочиями в области реализации первичных
мер пожарной безопасности.
5. Рекомендовать Правительству РФ, федеральным органам исполнительной власти,
органам власти субъектов РФ:
5.1 Разработку целевых программ, направленных на поддержку органов местного
самоуправления в части реализации ими первичных мер пожарной безопасности и социальноэкономического стимулирования участия граждан и организаций в добровольной пожарной
охране.
5.2 Разработать комплекс мер, направленных на:
5
- упорядочение поддержки и оказания помощи (социальной защиты) пострадавшего при
пожарах и ЧС населения, а также семьям погибших при ЧС;
- страхование ответственности граждан и организаций за ущерб причиненный в
следствии пожаров и ЧС;
6