ЭТИЧЕСКИЕ НОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ в помощь КОНТРОЛЕРАМ

в помощь КОНТРОЛЕРАМ
ЭТИЧЕСКИЕ НОРМЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ:
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
в Послании Президента Российской Федерации Д. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. прозвучал вывод о
том, что система государственной бюрократии в нашей стране неэффективна,
она создает коррупцию, порождает массовый правовой нигилизм, вступает в
противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной
экономики и демократии. Особое внимание государственных служащих Президент Российской Федерации обратил на недопустимость и безнравственность
использования ими в личных интересах административного ресурса.
Поэтому проблема формирования основ нравственных устоев и этического
поведения в современных условиях приобретает все большее значение. Предложенный материал рассматривает опыт внедрения этических норм поведения
государственных служащих в ряде зарубежных стран, который может быть использован при определении направлений реализации Национального плана
противодействия коррупции, утвержденного поручением Президента Российской Федерации от 31 июля 2008 г. № Пр-1568.
Этика государственных служащих должна характеризоваться рядом
параметров (включая соблюдение стандартов общественно-политической
жизни и наличие таких качеств, как объективность, ответственность,
профессионализм,
беспристрастность,
открытость),
формирующих
отношение к смыслу и ценностям права. Вместе с тем, по данным
социологических исследований, большинством чиновников эффективная
государственная служба слабо увязывается с правилами профессиональной
этики поведения, хотя необходимая правовая основа для этого и имеется.
Так, ст.ст. 17 и 18 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и общими принципами поведения
государственных служащих (утвержденными Указом Президента
Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885) на государственных
служащих возлагаются обязанности:
соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила
делового поведения;
проявлять:
корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;
терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России,
учитывать культурные и иные особенности различных этнических,
33
социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и
межконфессиональному согласию;
воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в
объективном исполнении должностных (служебных) обязанностей, а также
избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб репутации или
авторитету государственного органа;
при угрозе возникновения конфликта интересов сообщать об этом
непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное
на предотвращение или урегулирование негативной ситуации;
не использовать свое служебное положение для оказания влияния на
деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц,
служащих и граждан при решении вопросов, лично касающихся
государственного служащего;
воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в
отношении деятельности государственных органов и их руководителей,
если это не входит в должностные (служебные) обязанности
государственного служащего;
не совершать поступки, порочащие честь и достоинство государственного служащего.
С учетом достаточной урегулированности данного вопроса в научной
литературе отмечается, что принятие каких-либо иных дополнительных
нормативных актов, включая Кодекс поведения государственных
служащих как специального акта, нецелесообразно. Тем не менее
теоретическая дискуссия о совершенствовании правил их поведения
продолжается.
В ряде регионов страны обсуждаются или уже приняты проекты
профессионально-этических кодексов (правил) поведения государственных
служащих субъектов Российской Федерации.
В этой связи важное значение приобретает изучение норм международного права и зарубежного опыта. В частности, в рамках реализации
совместно с Представительством Европейской комиссии в России проекта
"Административная реформа-II" изучен опыт ряда европейских стран по
регламентации этических вопросов деятельности государственных
служащих.
Согласно сравнительному анализу одной из основных тенденций
реформирования государственной службы как в США, Канаде, государствах Запада (Великобритании, Франции и других), Азии (Японии,
Южной Корее, Сингапуре и т.д.), так и в Южно-Африканской Республике,
является повышение требований к этичности служебного поведения
чиновников. Такие компоненты государственного управления, как
этические ценности и гибкость реагирования на нужды граждан,
приобретают все более важное значение.
Отдельные акты, касающиеся принципов поведения государственных
служащих, принимаются в целях обеспечения более предметной
реализации принципа законности. Например, в США еще в 1958 году
появился Кодекс поведения государственных служащих (Кодекс этики
правительственной службы), положения которого позднее неоднократно
уточнялись и дополнялись иными актами, в том числе Исполнительным
приказом Президента 1990 года (которым утверждены Общие принципы
этического поведения членов правительства и служащих США),
обновленным Актом об этике поведения государствен34
ных служащих 1978 года (Ethics in Government Act of 1978), кодексами
этического поведения членов Сената и Палаты представителей Конгресса
США 1977 года.
Важнейшей целью их принятия являлись не только неукоснительное
исполнение правил поведения (конкретных юридических и моральноэтических требований) государственных служащих (а к таким правилам,
например, относится обязательная поддержка Конституции и законов
США), но и стремление "добиться полной убежденности каждого
гражданина США в честности и искренности усилий федерального
правительства". Поэтому служащим вменили в обязанность не только
честно и профессионально исполнять свой служебный долг, но и не
допускать действий, которые могли бы быть истолкованы как нарушения.
Несмотря на несовершенство, данные акты выступают в качестве
серьезного барьера на пути возможных злоупотреблений и являются
сдерживающим фактором для развития коррупции на государственной
службе.
Ценностный этический кодекс государственной службы Канады (как
нормативный акт Казначейства Канады в качестве части контракта всех
государственных служащих) устанавливает, что основу деятельности
службы, ее обязанностей и ценностей составляют конституция, законы и
принципы ответственного управления. Государственные служащие
обязаны не только соблюдать законы, но и избегать всяческих подозрений
в недостойном поведении. Изменениям культуры взаимоотношений
служащих и граждан при сочетании этических и нормативных регуляторов
в основном способствует реформа государственной службы Канады.
Закон о подотчетности, добросовестности и административном
управлении канадской провинции Ньюфаундленд и Лабрадор от 14 июня
2007 г. (раздел V) устанавливает правила и этические принципы поведения
членов ее Законодательного собрания, возлагая на них "ответственность за
поведение в общественной и частной жизни с тем, чтобы поддерживать
общественное доверие к их добросовестности".
В рамках данного закона принят Кодекс этических норм и правил
поведения в качестве стандарта, с помощью которого можно дать оценку
действий любого члена Законодательного собрания путем проведения
специального расследования.
Моральный кодекс гражданского служащего Великобритании базируется на необходимости реализации принципов порядочности,
честности, объективности, беспристрастности на основе бескорыстной,
принципиальной, подотчетной и открытой деятельности.
В свою очередь, Кодекс действий служащего Министерства иностранных дел Японии исходит из принципа служения народу и обеспечения доверия населения.
В современном Китае среди "восьми правил чести и доблести"
государственных служащих выделяются требования служить народу
(обслуживать его) и соблюдать дисциплину и законы (нарушение законов
считается позорным и постыдным делом). Это можно сравнить с
состязанием наперегонки между двумя бегунами — реформами, с одной
стороны, и разложением и коррупцией среди чиновников — с другой.
35
Создание государственной службы Монголии сопровождается не только
принятием новых законов, но и процессом формирования у чиновников
высоких моральных принципов, когда служение своему народу и
государству должно восприниматься как высокий долг, стоящий превыше
личных интересов.
Одним из основных принципов государственной службы Сингапура
является ее направленность на обеспечение независимости, суверенитета,
безопасности и процветания страны. При этом в качестве базовых выбрали
такие подходы, как неподкупность, меритократия (непредвзятая оценка по
конкретным заслугам и результатам труда), достижение внутреннего
самоуважения и обеспечение высокого уровня жизни, которые
провозглашены в специальной программе "Государственная служба 21
века".
Серьезное внимание рассматриваемому вопросу уделяется и в
Нидерландах, где Общие правила для государственных должностных лиц и
уставы сотрудников министерств обязывают "вести себя, как это пристало
хорошему должностному лицу". Требование соблюдения законов и норм
службы содержится в клятве (торжественном обещании), даваемой при
поступлении на государственную службу.
Следует отметить, что в этой стране Бюро государственной службы
высшего звена (далее — BABD) образовано и функционирует не в качестве
отдельного органа исполнительной власти, а на правах департамента
Министерства внутренних дел Королевства, что существенно ограничивает
полномочия данной структуры, действующей по принципу возможности
"реального влияния" на развитие государственной службы. В компетенцию
BABD входят: сбор информации о вакансиях должностей высшего звена —
"топменеджеров" министерств (генеральных секретарей, генеральных
директоров, директоров); участие в рассмотрении кандидатур лиц,
претендующих на занятие вакантных должностей данного уровня;
подготовка предложений министрам по указанным кандидатурам; создание
условий для ротации кадров высшего звена между министерствами;
организация переподготовки и повышения квалификации кадров высшего
звена; преодоление существующей фрагментарности государственной
службы.
Фактически полномочия по назначению данной категории государственных служащих являются прерогативой конкретных министров. В то
же время BABD одной из своих основных задач считает обеспечение
ротации государственных служащих один раз в пять лет и подотчетно
объединенному совещанию генеральных секретарей министерств,
рассматривающих его рекомендации, но не связанных с жесткой
необходимостью их безусловного выполнения.
Начиная с 2000 года государственная служба Нидерландов находится в
стадии постепенного реформирования, в задачу которого входит создание
"иных" органов государственной власти, ориентированных на выполнение
запросов граждан и стремящихся к самосовершенствованию на основе
улучшения форм и методики деятельности. Фактически эта идея, как и во
многих других европейских странах, заключается в формировании
эффективно функционирующего государственного аппарата, который, с
одной стороны, пользовался бы -доверием граждан, а с другой — проявлял
больше ответственности в решении поставленных перед ним задач.
Ключевым является вопрос
36
укрепления этических норм поведения государственных служащих и
преодоления раздробленности в кадровой политике на основе деятельности
BABD.
Существенная особенность государственной службы Нидерландов
состоит в функционировании Бюро обеспечения этики и добропорядочности в сфере государственного управления (BIOS, далее — Бюро),
которое также учреждено в качестве структурного подразделения
Министерства внутренних дел Королевства Нидерландов в 2006 году для
оказания помощи государственным органам в укреплении стратегий
добропорядочности. Вместе с тем каждый из них, хотя и не без помощи
Бюро, несет самостоятельную ответственность за свою стратегию
добропорядочности.
Причиной образования подразделения первоначально стали предположения о проникновении в сферу государственного управления
различных "теневых" структур коррупционного характера, что, однако, в
последующем не нашло прямого подтверждения. Тем не менее в
результате почти десятилетней подготовительной работы Бюро было
создано в целях предотвращения возможных фактов коррупции.
На него возложены пять основных функций:
стимулирование самой добропорядочности и ее стратегий;
разработка стратегий добропорядочности и инструментов их внедрения;
сбор информации в сфере добропорядочности (лучшие практики на
национальном и международном уровнях, проведение научных
исследований с публикацией их результатов);
распространение знаний и обмен ими в сфере добропорядочности,
организация
(самостоятельно
или
совместно)
конференций;
распространение знаний через Интернет-сайт; организация консультативных встреч представителей разных организаций и их ключевых
лиц;
разработка новых подходов в сфере добропорядочности.
Целью его деятельности является создание такой ситуации, при которой
бы
все
органы
государственного
управления
осуществляли
всеобъемлющую стратегию добропорядочности, состоящую из разных, но
сбалансированных эементов.
Органы государственного управления сами отвечают за проводимую
ими стратегию. Национальное Бюро поддерживает органы власти в
разработке и внедрении этих стратегий, что осуществляется с помощью:
совместного или самостоятельного проведения конференций и совещаний;
проведения семинаров, лекций и тренингов;
поддержки внедрения стратегии добропорядочности и инструментов ее
реализации.
Так, Бюро разработало такие инструменты, как:
"кубик добропорядочности" (мультимедийный инструмент обучения),
предлагающий фиктивные рабочие ситуации, в которых вопросы
добропорядочности подаются в виде дилемм. На компакт-диске зафиксированы решения рядом лиц этих дилемм, начиная с рядовых граждан
и кончая высшими директорами и менеджерами государственных
учреждений. Диск может бьггь использован в учебных целях;
37
система SAINT (инструмент самооценки добропорядочности), которая
может быть использована организациями для определения основных
рисков и слабых мест. Инструмент разработан совместно с
муниципалитетом г. Амстердама и Национальной Счетной Палатой;
рамочные положения для проведения административного расследования (предположительных) нарушений добропорядочности.
В последнее время активно пропагандируется вышеупомянутая система
SAINT. Предполагается, что семинары по ее методологии позволят
выявить самые уязвимые рабочие процессы в организациях, которые
представляют наибольший риск с точки зрения добропорядочности.
По мнению Бюро, главные характерные черты такой системы
выражаются в том, что это:
инструмент, разработанный государственным сектором для своих нужд;
эффективное и быстрое средство в виде семинара одного дня;
хорошая возможность:
провести самодиагноз вместо аудита;
использовать подход к добропорядочности "снизу вверх" (т.е. с учетом
знаний и опыта самих сотрудников); применять
инструмент
как
в
организациях в целом, так и в подразделениях в частности;
получить ясную картину уязвимых процессов, рисков и предполагаемых улучшений в системах обеспечения добропорядочности. Инструмент также задает менеджерам организаций некую "рабочую
программу" по обеспечению добропорядочности;
стать отправной точкой для проведения какого-либо другого (более
фундаментального) анализа, метод которого также разработан Бюро.
На практике семинары делятся на две части. В первой половине дня его
участники выделяют наиболее уязвимые рабочие процессы с помощью
списка первичных и вспомогательных аспектов рассматриваемой
организации. Затем составляется описание самых значимых этических
рисков этих процессов. Во второй половине дня проводится оценка
существующей системы обеспечения добропорядочности организации как
с точки зрения эффективности, так и адекватности. Системы обеспечения
охватывают меры по защите от рисков недобропорядочности, а также
внедрению, укреплению и организации стратегии добропорядочности
(системные меры).
Внимание уделяется и таким аспектам внутренней культуры, как
сознание добропорядочности и роль руководства, В завершение семинара,
на итоговой сессии, определяются оптимальные меры защиты (результат
второй половины дня) для самых уязвимых рабочих процессов (результат
первой половины дня). Для организаций семинары могут послужить
основой рабочей программы по обеспечению добропорядочности. Они
адресованы руководству и показывают возможности улучшения стратегии.
Максимальное количество участвующих в семинарах самооценки
составляет 14 человек, что вполне достаточно для того, чтобы получить
представление о коллективе. Участников отбирают в зависимости от
знания организации в целом и рабочих процессов в частности. Когда
проводится оценка для учреждения в целом, в группу входят люди,
38
знающие как основные, так и вспомогательные рабочие процессы
(например, из отделов кадров, финансов, аудита, IT-обеспечения). Набор
участников производится направляющей организацией в тесном
сотрудничестве с Бюро и ведущим семинара. Также имеется группа
ведущих, включающая в себя экспертов из различных органов
государственного управления (муниципальных властей, администрации
мест лишения свободы и т.п.).
Представляется, что Бюро достаточно сложно полномасшгабно ре-шать
заявленные задачи как в связи с его малочисленностью (штат насчитывает
всего 6 человек), так и из-за отсутствия должного нормативного
закрепления этих функций (хотя законами Нидерландов общий порядок
внедрения принципов добропорядочности предусмотрен). Образование и
деятельность Бюро являются главным образом реакцией на активизацию
общественного мнения и подтверждением готовности государства решать
вопросы добропорядочности в сфере государственного управления и
насаждения таких ценностей, как неподкупность, честность, порядочность,
соблюдение морально-этических норм поведения.
Думается, что сам факт образования и деятельности такого Бюро
заслуживает определенного внимания и изучения, поскольку его работа
влияет на предотвращение конфликта интересов на государственной
службе и формирование необходимых ценностей морального свойства в
области государственного управления, ожидаемых гражданским
обществом. Отдельные положения (как, например, внедрение обязанности
сообщать о фактах недостойного поведения сослуживцев) вполне созвучны
с осуществляемыми сейчас в Российской Федерации антикоррупционными
мерами.
Российские эксперты А. Барабашев, М. Краснов и А. Оболонский
считают, что в нынешней ситуации "утратили силу прежние нормы морали
и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников
органов государственной власти и управления и ставившие барьер на пути
злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах", в то же время
окончательно еще "не выработаны новые правила служебного поведения
(профессиональной этики) государственных служащих и законодательные
механизмы их реализации".
В связи с этим совершенно справедливо обращается внимание на то, что
"выработка профессиональной этики, безусловно, является полезной
частью общего комплекса реформы государственной службы. Но,
разумеется, сама по себе служебная этика не в состоянии эффективно
работать вне комплекса иных определяющих поведение мотивов". Данный
вывод имеет объективный характер и в основном заслуживает поддержки.
1. В целом за рубежом система профессиональной этики на государственной службе представляет собой комплекс организационных и
управленческих механизмов, а также нормативных (регламентирующих)
актов, направленных на обеспечение высоких стандартов профессиональной этики и снижение риска неэтичного поведения.
2. Зарубежный опыт позволяет выделить внутреннюю и внешнюю
составляющие профессиональной этики государственных служащих. При
этом внутренняя составляющая заключается в четком усвоении целей
профессиональной деятельности и алгоритма их реализации в
39
рамках собственного должностного и административного регламента
государственного органа на основе законодательства и этических правил
поведения.
А внешняя — состоит в умении не поддаваться внешнему давлению,
направленному на то, чтобы заставить государственного служащего
уклониться от целей своей профессиональной деятельности и соблюдения
этических правил поведения.
Ясные и четко закрепленные нормативные правила профессиональной
этики позволяют предотвратить возможные случаи нарушения служебного
поведения и коррупции на государственной службе.
3. Сбалансированное правовое закрепление этических правил поведения
является одним из ключевых показателей надлежащего нормативного
обеспечения высокого качества государственного управления и
существенной предпосылкой для предотвращения фактов коррупции на
государственной службе.
4. В Российской Федерации этические правила поведения государственных служащих закреплены Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и общими
принципами поведения государственных служащих, утвержденными
Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885.
5. В современных условиях важ;ное значение приобретает успешная
реализация на практике законодательных норм об этике поведения
государственных служащих, пусть даже самых передовых и теоретически
эффективных.
6. Утвержденным поручением Президента Российской Федерации от 31
июля 2008 г. № Пр-1568 Национальным планом противодействия
коррупции (раздел II) предусмотрено повышение ответственности
федеральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления муниципальных образований и их должностных лиц за
непринятие мер по устранению причин коррупции.
В рамках этой работы учитывается возможность обсуждения вопроса о
целесообразности создания в составе кадровых служб федеральных
государственных органов (кроме федеральных органов исполнительной
власти, в которых предусмотрены военная и иные специальные виды
службы) подразделений по профилактике коррупционных и иных
правонарушений с возложением на них функций по:
обеспечению:
соблюдения государственными служащими общих принципов служебного поведения, определенных Указом Президента Российской
Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов
служебного поведения государственньх служащих";
деятельности комиссий по разрешению конфликта интересов;
принятию мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе
после ухода сотрудника с государственной службы;
оказанию консультативной помощи по вопросам, связанным с
применением на практике общих принципов служебного поведения;
реализации требований к государственным служащим сообщать о
ставших известными им в связи с выполнением своих должностных
обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также
выяснению достоверности таких сведений и данных о доходах,
40
имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых
государственными служащими.
7. Формирование у государственного служащего соответствующего
уровня правовой идеологии (т.е. целостной системы проникнутых
сущностным единством идей, теорий, понятий, убеждений, отражающих
социально-оценочное отношение к праву) тесно связано с реализацией
принципа законности, направленного на предотвращение бюрократизма и
правового нигилизма, что в конечном итоге способствует гуманизации
государственного управления.
По приведенным основаниям рассмотренный зарубежный опыт
внедрения этических норм поведения государственных служащих
представляет серьезный интерес.
с. ПЧЕЛИНЦЕВ,
заместитель начальника
Государственно-правового управления
Президента Российской Федерации,
доктор юридических наук,
заслуженный юрист Российской Федерации