Экономические последствия реструктуризации высшего

Абанкина И.В.
к.э.н.,
директор
Института
развития
образования
(ИРО)
НИУ
ВШЭ
[email protected]
Абанкина Т.В.
к.э.н., директор Центра прикладных экономических исследований и разработок
ИРО НИУ ВШЭ
[email protected]
Филатова Л.М.
к.э.н., в.н.с. ИРО НИУ ВШЭ
[email protected]
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОСЛЕДСТВИЯ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ
ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ
Бюджетная реформа, финансовый кризис, демографический спад, переход к
автономии и изменение итоговой аттестации выпускников школ существенно влияют
на стратегии экономического развития высшего образования. Продолжается процесс
углубления дифференциации между высшими учебными заведениями в зависимости от
их экономического потенциала, платежеспособного спроса населения, качества
предоставляемых образовательных программ и привлекательности университетов для
абитуриентов.
Наилучшим образом проявляют свое позиционирование на рынке высшего
образования
вузы,
имеющие
многопрофильную
специализацию
и
диверсифицированную стратегию. Они способны притягивать сильных абитуриентов,
полностью обеспечивают набор бюджетных студентов, привлекают абитуриентов на
платные места. Данные вузы за счет самостоятельности и грамотного управления
ресурсами поддерживают конкурентоспособность на рынке образовательных услуг.
Последствия кризиса, снижение устойчивости доходов населения и уровень
безработицы влияют на экономическое положение регионов России. Данные условия
усугубляют неустойчивость многих вузов. Эти учебные заведения теряют часть
бюджетного контингента, не могут привлекать абитуриентов на платные места и их
экономические позиции резко снижаются. Выходом из этой ситуации может быть
стратегия интеграции с сильными вузами. Однако этот процесс будет идти
неравномерно как в динамике, так и в территориальном разрезе. В слабую группу могут
переместиться
учебные
заведения,
имевшие
1
сильные
позиции
в
условиях
экономического роста, но в условиях кризиса потерявшие контингент платных
студентов, неэффективно использующие технологии управления и не имеющие тесных
связей с работодателями для трудоустройства выпускников. Привлекательность таких
университетов в условиях кризиса может сильно измениться.
Исследование тенденций общественного спроса на высшее образование в
России и оценка экономических последствий реструктуризации сектора высшего
образования является очень актуальной темой, отражающей ситуацию реального
кризиса. Без опоры на результаты исследований нет оснований для принятия
взвешенных решений. Представленные исследования были осуществлены в рамках
программы фундаментальных исследований НИУ ВШЭ в 2011 году.
Влияние реформ в условиях экономического кризиса и демографического
спада на развитие образования в России
Современное восприятие профессионального образования в России относится к
сегменту рынка образовательных услуг, который реагирует спадами на последствия
экономического кризиса и информационной асимметрией взаимосвязанных факторов.
Смысл данного высказывания сводится к тому, что сфера высшего образования
перешла в иной виток рыночных отношений, который характеризуется другими
параметрами.
Динамика расходов на образование в консолидированном бюджете и в валовом
внутреннем продукте (ВВП), обвал которого в 2008-2009 годах вызван кризисом,
никакой реакции в виде отклика на проблемы сферы образования в 2010 году не имела.
Все поступления можно оценивать на уровне компенсаций.
В 2001 году со стороны Правительства России были предприняты меры,
позволившие вывести образование в приоритетную отрасль. Эти решения существенно
увеличили расходы в консолидированном бюджете с 9,7% в 2001 году до 13,3% в 2005
году. Финансирование на данном этапе выросло в 2,8 раза, что позволило обеспечить
развитие ведущей группы вузов.
2
Млрд руб.
45000
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Расходы консолидированного бюджета на образование
Расходы консолидированного бюджета - всего
Валовой внутренний продукт
Источники: Финансы России. 2010: Стат.сб./ Росстат - М., 2010.
http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statist
icCollections/doc_1138717651859
http://info.minfin.ru/kons_rash_isp.php
Рис. 1. Динамика ВВП, консолидированный бюджет и расходы
консолидированного бюджета на образование, млрд. рублей
14,0
13,3
12,7
12,3
12,0
11,8
12,0
10,0
11,9
11,1
9,7
9,7
10,8
10,2
Доля расходов
консолидированного
бюджета РФ
на образование, %
8,0
6,0
4,6
4,0
3,8
2,9
3,1
3,6
3,5
3,7
3,8
4,0
4,0
4,2
Доля расходов
на образование в ВВП,
%
2,0
0,0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Рис. 2. Доля расходов на образование в консолидированном бюджете и в ВВП,
%
Дальнейшие изменения в пользу структурной приоритетности удержать не
удалось даже с учетом реализации приоритетной национальной программы в сфере
образования. В следующие 5 лет доля расходов на образование наглядно
свидетельствует о снижающейся динамике – это результаты компенсационных
решений и следствие кризисных явлений.
Внутренняя структура расходов на образование в консолидированном бюджете
жестко выдержана, и основные изменения приходятся на коррекцию бюджетных
3
средств, направляемых в общее образование и начальное профессиональное
образование (см. табл.1).
Представленная динамика доли расходов на образование в консолидированном
бюджете не позволяет делать однозначных выводов, направленных на положительное
влияние результатов образовательных реформ и их дальнейшее развитие. Отчасти здесь
свое негативное воздействие оказали как демографические изменения, так и
последствия мирового финансового кризиса.
Таблица 1. Доля расходов консолидированного бюджета Российской Федерации
в образование, %
Образование
в
целом
Дошкольное
образование
Общее образование
Начальное
профессиональное
образование
Среднее
профессиональное
образование
Высшее
и
послевузовское
профессиональное
образование
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
12,0
12,7
13,3
12,4
11,8
11,9
11,1
10,8
1,8
6,0
2,0
6,4
1,9
6,0
1,7
5,7
1,7
5,3
1,8
5,3
1,8
5,0
1,8
4,7
0,8
0,8
0,7
0,6
0,5
0,5
0,4
0,4
0,6
0,7
0,7
0,7
0,6
0,7
0,6
0,6
1,5
1,6
2,1
2,0
2,1
2,1
2,2
2,1
Оценим детально «крайние точки» российского образования. Если в 2003 году
расходы на дошкольное образование на 18% превышали финансовые показатели в
высшем образовании, то в 2010 году данные уровни образования структурно
поменялись местами. Это привело к тому, что самый растущий рынок дошкольных
услуг и наиболее востребованный для России, а также дорогой с точки зрения
вложений на обучение, содержание, обеспечение питанием, а также по присмотру и
уходу за детьми, проиграл рынку со снижающимися показателями по численности
обучающихся и общественному спросу – рынку высшего профессионального
образования.
4
Таблица 2. Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на образование, млрд. рублей
2003
2004
2005
Итого
расходы
3 964,9
4 669,7
5 941,4
консолидированного бюджета
Образование в целом
475,6
593,4
789,9
Дошкольное образование
72,1
91,7
113,0
Общее образование
236,6
298,1
355,9
Начальное
профессиональное
образование
30,4
35,6
39,4
Среднее
профессиональное
образование
24,1
30,5
43,2
Профессиональная
подготовка,
переподготовка и повышение
квалификации
3,7
4,7
6,3
Высшее
и
послевузовское
профессиональное образование
61,2
77,0
125,9
Молодежная
политика
и
оздоровление детей
14,4
Прикладные
научные
исследования
в
области
образования
1,8
Другие
вопросы
в
области
образования
47,5
55,9
90,1
Источники: Финансы России. 2010: Стат.сб./ Росстат - М., 2010.
http://info.minfin.ru/kons_rash_isp.php
5
2006
2007
2008
2009
2010
8 375,2
1 036,4
145,3
475,9
11 378,6
1 343,0
189,7
599,0
13 989,2
1 665,5
255,2
737,8
16 048,3
1 783,5
287,0
795,6
17 616,7
1 893,9
321,3
827,4
47,4
57,6
71,6
66,8
61,7
55,3
70,4
93,9
102,2
102,1
9,2
11,1
11,3
12,0
13,2
169,9
240,2
294,6
347,2
377,8
30,9
37,9
40,8
48,8
49,5
1,0
2,1
2,1
6,0
15,7
101,3
134,9
158,3
117,9
125,1
На протяжении долгого периода финансовые ресурсы направлялись не в
«растущий» рынок дошкольного образования, а в «падающий» рынок высшего
образования – в противовес «растущему» рынку. За этот период не было принято
кардинальных мер по оценке «растущего» рынка дошкольного образования и
соответствующей
реакции
на
неэффективность
«падающего»
рынка
высшего
образования. При этом были предприняты усилия по увеличению финансовых
вложений на прикладные и научные исследования с 2005 года по 2010 год в области
высшего образования – это значительный рывок, который отмечен высокими темпами
роста. Однако оценка данных вложений относительно общих расходов на образование
настолько минимальна и незначительна, что их трудно признать конструктивными.
С точки зрения непрерывного образования с 2003 года по 2007 год в России
практически в три раза были увеличены объемы бюджетного финансирования –
отмечается растущая тенденция. Но дальнейшая финансовая политика после 2007 года
сопровождается противоречивостью декларируемых целей и их реализацией до уровня
структурной политики. Снижение касается ключевых уровней начального и среднего
профессионального образования, идет стагнация в общем образовании. Характерные
тенденции к замедлению роста бюджетных средств отмечаются и в высшем
образовании.
Теперь оценим финансовые составляющие по уровням образования с точки
зрения общественного спроса в разных сегментах образовательной системы. Динамика
изменения численности обучающихся за длительный период свидетельствует о
переломном периоде, который приходился на 1995 год. Далее основные сокращения
происходят в общеобразовательных и дошкольных учреждениях. Уменьшение
численности студентов в профессиональных учреждениях отмечается с 2006 г., т.е. с
лагом в 11 лет относительно снижения численности в общеобразовательных
учреждениях (см. рис. 4).
Профессиональное образование имеет отклик от системы общего образования,
которая является источником кадровых ресурсов для него. После решительных спадов
в структуре дошкольного образования наметился ежегодный рост численности детей
дошкольного возраста. При всей противоположности отмеченных траекторий
численности обучающихся по уровням образования все они последовательно связаны
между собой и хорошо прогнозируются на перспективу.
На
рынке
образовательных
услуг
происходят
асимметричные
сдвиги
взаимосвязанных факторов, что приводит к переходу структурных составляющих
сферы образования в другой рынок с иными акцентами по основным параметрам.
6
Млрд руб.
2 000,0
1 800,0
1 600,0
1 400,0
ОБРАЗОВАНИЕ
1 200,0
Дошкольное образование
Общее образование
1 000,0
Начальное
профессиональное
образование
800,0
Среднее
профессиональное
образование
600,0
Высшее и послевузовское
профессиональное
образование
400,0
200,0
0,0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Рис. 3. Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на
образование (исполнено), млрд. рублей
Тыс. человек
Численность детей в
дошкольных
учреждениях
22000
20000
Численность
обучающихся в
общеобразовательн
ых учреждениях (без
вечерних и
сменных)
18000
16000
Численность
обучающихся в НПО
14000
Численность
судентов в СПО
12000
10000
Численность
судентов в ВПО
8000
6000
Численность
студентов в
профессиональных
учебных заведениях
4000
2000
0
1993
1995
2000
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Источник: Россия в цифрах. 2010: Крат.стат.сб./ Росстат- M., 2010
http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statist
icCollections/doc_1135075100641.
Рис. 4. Численность обучающихся в государственных и муниципальных
образовательных учреждениях России, тыс. человек.
7
Тенденции развития рынка высшего профессионального образования в
России
Демографический спад привел к сокращению численности выпускников школ.
Переломным периодом для такого очевидного снижения стал 2002 г. (рис. 5).
4 000
3 500
3 000
Тыс. человек
2 500
2 000
Численность выпускников школ
1 500
Прогноз численности выпускников
школ (полином 5-й степени)
R² = 0,9905
1 000
500
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
0
2013
годы
* R2 = 0,9906 – величина достоверности аппроксимации.
Источник: http://www.gks.ru/dbscripts/Cbsd/DBInet.cgi#1 - основные показатели
деятельности отдельных отраслей экономики.
Рис. 5. Численность выпускников школ в России, прогноз до 2013 г., тыс.
человек
Сокращение численности первокурсников в профессиональных учебных
заведениях
проходит более низкими темпами,
чем сокращение
численности
выпускников школ (рис. 6). После 2007 г. выпуск учащихся школ стал ниже
суммарного приема студентов в профессиональные учебные заведения. При этом
учебные заведения высшего профессионального образования (ВПО) не столкнулись с
резким снижением ежегодного притока студентов и находились в более выгодном
положении
относительно
учебных
заведений
начального
профессионального
образования (НПО) и среднего профессионального образования (СПО). Лишь после
2007 г. отмечаются явные последствия докатившейся волны демографического спада
до учебных заведений ВПО, затронувшие, в первую очередь, показатели приема
студентов. Эти процессы напрямую привели к снижению общей численности студентов
в университетах и повлияли на структурные изменения по формам обучения.
8
4 000
Численность выпускников
школ
3 500
Прием студентов в НПО
3 000
Прием студентов в СПО
Тыс. человек
2 500
2 000
Прием студентов в ВПО
1 500
Суммарный прием студентов
в профессиональные учебные
заведения
1 000
500
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
годы
Источник: http://www.gks.ru/dbscripts/Cbsd/DBInet.cgi#1 - основные показатели
деятельности отдельных отраслей экономики.
Рис. 6. Прием студентов в профессиональные учебные заведения и численность
выпускников школ в России, тыс. человек.
В условиях демографического сжатия профессиональным учебным заведениям
необходимо проявлять инициативу по совершенствованию качества и увеличению
количества современных образовательных программ для поддержания спроса. Учебные
заведения, не принявшие современные требования по обновлению и развитию
перспективных
направлений
подготовки
или
не
справившиеся
с
данными
требованиями, не смогли привлечь необходимый поток абитуриентов. Это упущение
существенно отразилось на программах учебных заведений начального и среднего
профессионального образования.
На
протяжении
десятилетия
1995-2005
гг.
общественный
спрос
на
профессиональное образование в Москве и в России рос очень высокими темпами –
динамика численности студентов в государственных вузах, обучающихся как за счет
бюджетных средств, так и на платной основе, создание и разворачивание
негосударственных вузов способствовали формированию «образовательного бума»
(рис. 7). Тенденцию этого десятилетия можно с уверенностью охарактеризовать как
экстенсивный рост на растущем образовательном рынке.
9
3500
3000
Тыс. человек
2500
2000
1500
Очное
1000
Очно-заочное
(вечернее)
500
Заочное
Экстернат
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
0
a) государственные и муниципальные учреждения
1000
900
800
Тыс. человек
700
Очное
600
500
Очно-заочное
(вечернее)
400
300
Заочное
200
100
Экстернат
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
0
b) негосударственные учреждения
Рис. 7. Численность студентов по формам обучения в учреждениях высшего
образования России, тыс. человек.
В 2006 г. у функции общественного спроса на профессиональное образование
появилась «точка перегиба» в негосударственном секторе очного образования – вторая
производная стала отрицательной, что характеризует снижение темпа роста. В 2007
году «точка перегиба» появилась в секторе очного образования в государственных
учреждениях высшего образования. В этот период рынок еще был растущим, именно в
10
этот момент должны были включиться компенсаторные механизмы и начаться процесс
реструктуризации, препятствующий неблагоприятным тенденциям. На графике
отчетливо видно возникновение «клюва» у функции общественного спроса на очное
профессиональное образование (рис. 7a). Но этого сделано не было. Наоборот, были
развернуты
меры,
маскирующие
системные
изменения.
В
систему
высшего
образования был направлен мощный дополнительный финансовый поток бюджетных
денег. Ситуация растущего рынка сохранялась только для сектора заочного
образования, а сектор очного образования сжимался. Именно проблема спада приема
на очное профессиональное образование была замаскирована вливанием бюджетных
средств.
Вместе с тем, с 2006 года тенденция начинает постепенно меняться. Сначала
изменения затрагивают негосударственные вузы, а с 2007 года они охватывают и
сектор государственного профессионального образования. Основными причинами,
вызвавшими
резкое
снижение
общественного
спроса
на
профессиональное
образование, стали два ключевых фактора – демографический спад и финансовый
кризис. Волна демографического спада докатилась до вузов как раз в период
финансового кризиса. Эти два неблагоприятных фактора, действующих одновременно,
ускорили и усилили эффект: образовательный рынок быстро потерял набранный темп
роста, а затем в очень сжатые сроки (буквально за два-три года) из расширяющегося
превратился в сжимающийся рынок.
Представленные
исследования
свидетельствуют
о
том,
что
рынок
образовательных услуг стал другим под давлением происходящих событий и
кардинально изменил стратегические ориентиры. В 1995-2005 годах сфера высшего
образования представляла собой экстенсивно расширяющийся рынок, способный
удовлетворять общественный спрос и привлекать средства семей в дополнение к
государственному финансированию всех уровней, и некоторым средствам бизнеса.
Структурные перемещения внутри уровней образования повлияли на изменение
тенденций в 2006-2011 годах и привели к смене условий, которые можно
охарактеризовать как сжимающийся рынок. В этой ситуации, несомненно, нужна
эффективная реструктуризация. У нас нет опыта работы на сжимающемся рынке,
поэтому
невозможно
распространить
опыт
предыдущих
сценариев,
а
также
отсутствуют обоснованные технологии и рычаги. Делаются попытки перехода от
реальной
модели
высшего
образования
к
модели
управления
результатами
конкурентными по качеству. Это задачи переходного периода, по которым были
11
сделаны осторожные попытки на социальные гарантии к равному доступу и качеству
между государственным и частным сектором.
12