Ляхненко Анита Алексеевна

Заявка на участие в конкурсе по разработке интересного и понятного
"Бюджета для граждан" в номинации "Сравнительная характеристика
расходов региональных бюджетов"
Исполнитель: студентка АНО ВО "Кубанский институт международного
предпринимательства и менеджмента" гр. ЭФК-11
Ляхненко Анита Алексеевна
Последние годы федеральный бюджет играет основную роль в
обеспечении общей сбалансированности региональных бюджетов. В 20072012 гг. консолидированные региональные бюджеты в основном сводились
без дефицитов, за исключением пика кризиса в 2009 году, когда общий
дефицит составил 0,8% ВВП, и 2012-го (0,5% ВВП). В 2009-2011 гг. объем
федеральных трансфертов вырос с 2,6 до 3-4% ВВП, что позволило
предотвратить нарастание проблемы. Однако основное бремя дефицита
бюджетной системы пришлось на федеральный бюджет. В 2012 году объем
трансфертов снизился до докризисного уровня и дисбаланс региональных
бюджетов вновь стал расти.
2013 год был достаточно сложным как для российской экономики, так
и для бюджетной системы, особенно на региональном уровне. Темпы
экономического роста замедлились с 3,4% до 1,3%, ухудшились финансовые
показатели предприятий. Доля доходов региональных бюджетов в ВВП в
2013-м достигла исторического минимума с 1995-го. Это произошло как за
счет снижения налоговых доходов (в первую очередь, налога на прибыль),
так и сокращения объема федеральных трансфертов. В то же время расходы
региональных бюджетов снизились незначительно (с 13,4 до 13,2% ВВП),
причем план по расходам был выполнен лишь на 90%. Основным
препятствием для более масштабного сокращения расходов стал рост
обязательств субъектов федерации по исполнению «майских» президентских
указов 2012 года, в первую очередь, в части повышения зарплат
бюджетникам. Дополнительные расходные обязательства регионов в 20132014 гг. оцениваются в пределах 0,5% ВВП.
Сложившая ситуация имела ряд негативных последствий.
Во-первых, в 2013 году резко обострились проблемы регионального
долга (рост на 30%), особенно коммерческой задолженности (на 50%). Число
дефицитных регионов и общий объем дефицита превысили значения,
наблюдавшиеся в пик кризиса 2009 года (0,8% ВВП в 2009-м и 1% ВВП в
2013-м). При этом дефицит региональных бюджетов оказался вдвое больше,
чем на федеральном уровне (в отличие от ситуации 2009 года, когда
соотношение было обратным). Хотя по итогам года общий объем
регионального долга остался сравнительно небольшим – 2,6% ВВП, в ряде
субъектов объемы накопленного долга достигли критических значений
(более 100% от доходов без трансфертов).
Во-вторых, регионы вынуждены были сокращать инвестиции. Доля
инвестиционных расходов в общем объеме расходов последовательно
сокращалась с 17% в 2011 году до 15% в 2013-м (или с 2,5 до 2% ВВП).
Данные за 8 месяцев 2014 года говорят о том, что ситуация с
исполнением бюджетов разных уровней несколько улучшается, даже
несмотря на прогнозируемое замедление темпов экономического роста до
0,5%. Налоговые доходы могут вырасти в 2014 году за счет некоторого
восстановления поступлений налога на прибыль. Однако сравнение
налоговых поступлений не только с 2013 годом, но и с 2012-м, показывает,
что в реальном выражении налоговые поступления не восстановились, к
уровню 2012 года наблюдается заметное падение.
При этом федеральный бюджет 2014 года предусматривает некоторое
снижение объема помощи регионам.
В итоге на региональном уровне общий объем доходов в 2014-м может
остаться на уровне прошлого года (12,2% ВВП), а расходы вырастут (при
100% выполнении плана по расходам) до 13,5% ВВП. В этом случае общий
дефицит региональных бюджетов в 2014 году увеличится до 1,3% ВВП.
То, что по итогам первых 8 месяцев 2014 года объемы регионального
долга практически не изменились, не означает полной нормализации
ситуации. Практика 2012-2013 гг. показала, что именно в конце года долг
растет на 15-20% (что связано с сохраняющейся неравномерностью расходов
и необходимостью до конца года исполнить все обязательства). Необходимо
учитывать, что существенное снижение общего дефицита региональных
бюджетов по сравнению с 2013 годом возможно только в случае, если
уровень исполнения расходов будет ниже запланированного, как минимум,
на 10% (как это и было в 2013-м). Важно также отметить, что в 2014 году
продолжилась тенденция к снижению доли инвестиционных расходов
регионов (доля в общей сумме расходов за 8 месяцев 2013 года – 12%, а за 8
месяцев 2014-го уже 10,3%).
Проект федерального бюджета на 2015–2017 гг. не предполагает смены
тренда: с уровня 2,17% ВВП в 2014 году общий объем межбюджетных
трансфертов субъектам РФ упадет до 2,01% ВВП в 2015-м и до 1,74% ВВП в
2016-м. В 2017-м ожидается небольшой рост до уровня 1,81% ВВП. В
результате
дальнейшее
консолидированных
снижение
бюджетов
реального
субъектов
с
объема
минимального
доходов
за
весь
предыдущий период времени уровня в 12,2% ВВП в 2013-2014 гг. до 11,9%
ВВП к 2017 году обусловлено в бюджетных проектировках именно
снижением общего объема трансфертов из федерального бюджета.
Важно также учитывать, что прогноз по доходам как федерального
бюджета, так и бюджетов других уровней сделан исходя из достаточно
оптимистичного макроэкономического прогноза (выход на 3%-ный темп
роста экономики в трехлетней перспективе).
По нашим оценкам, в ближайшие три года потолок темпов роста ВВП
ограничен 1,5–2% в год, и это без учета реализации дополнительных
внешнеполитических рисков и усиления взаимных санкций.
В случае реализации этих негативных ожиданий динамика российской
экономики будет близка к нулевым отметкам. Ожидания более выраженного
и долговременного замедления потребления домашних хозяйств связаны с
ростом долговой нагрузки населения и величины процентных платежей по
банковским кредитам, уменьшающих располагаемые доходы домохозяйств.
В результате доходы региональных бюджетов могут оказаться еще
ниже, чем прогнозирует Минфин. Таким образом, можно сделать следующие
выводы. Хотя в 2014 году пока наблюдается определенное улучшение
ситуации с исполнением региональных бюджетов по сравнению с 2013-м,
видно, что серьезные проблемы остаются (особенно если сравнивать с 2012
годом). Имеющиеся данные не позволяют строить оптимистичный прогноз в
целом на весь 2014 год, а также на будущий 2015-й. При этом если
макроэкономическая ситуация продолжит ухудшаться, прогнозируемое
снижение
доходов
региональных
бюджетов
может
оказаться
более
масштабным.
Как показывает мировой опыт, любой многоуровневой бюджетной
системе присущ как вертикальный дисбаланс, вызванный несоответствием
распределения расходных и доходных полномочий, так и горизонтальный
дисбаланс (неравенство) в положении субнациональных бюджетов одного
уровня. Межбюджетные трансферты являются одним из инструментов
корректировки подобных дисбалансов, но не единственно возможным. В
целом увеличение сбалансированности российских региональных бюджетов
(корректировка вертикального дисбаланса) в среднесрочной перспективе
возможно
за
счет
трех
источников:
увеличение
трансфертов
из
федерального бюджета, передача на региональный уровень дополнительных
налоговых доходов (либо введение новых региональных налогов), передача с
регионального
на
федеральный
уровень
определенных
расходных
полномочий (либо просто сокращение объема расходных полномочий
региональных бюджетов).
Увеличение объема трансфертов из федерального бюджета. Это
более прозрачный способ, чем, например, наращивание объема бюджетных
кредитов. В случае постоянной выдачи новых бюджетных кредитов для
погашения старых, данный инструмент становится эквивалентным дотациям
на сбалансированность. Логичнее уже сейчас вместо бюджетных кредитов
выделять дотации, причем в среднесрочной перспективе необходимо
наращивать объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и
сокращать объем дотаций на сбалансированность, т.к. дисбаланс на
региональном уровне носит долгосрочный характер.
Дополнительные налоговые доходы на региональном уровне. До
недавнего времени активно обсуждался вопрос введения налога с продаж
(НСП). Итоговое решение об отказе от его введения совершенно
обоснованно с экономической точки зрения. Негативными последствиями
введения НСП могли бы стать: излишняя налоговая нагрузка и увеличение
административных издержек для бизнеса, а также неравномерность
распределения будущих поступлений по регионам (особенно если НСП был
бы введен только для крупных торговых сетей).
Если и повышать налоговую нагрузку на экономику (что крайне
нежелательно), то это следует делать через повышение НДС.
Преимуществами является то, что нового налога не нужно вводить
(НДС уже существует), а объем дополнительных поступлений выше (по
нашим оценкам 0,6% ВВП при повышении ставки НДС на 2 п.п. против
0,34% ВВП у НСП со ставкой в 3%). В дальнейшем дополнительные 2 п.п.
НДС могут быть использованы либо для увеличения существующих
трансфертов регионам (прежде всего, дотаций на выравнивание бюджетной
обеспеченности), либо распределяться между регионами на подушевой
основе (аналогично механизму, действующему в Германии).
Реформирование налогообложения недвижимости (имущества и земли)
и переход к определению базы по кадастровой стоимости также может
положительно сказаться на повышении сбалансированности региональных
бюджетов. Однако надо учитывать, как наличие «переходного периода», так
и существенные различия в рыночной стоимости недвижимости по регионам,
что приведет к тому, что соответствующие налоговые доходы будут расти
постепенно и, более того, неравномерно по регионам. Также, учитывая
социальные риски проведения реформы налогообложения имущества именно
физических лиц, в среднесрочной перспективе можно увеличить поступления
по данному налогу лишь до 0,1–0,2% ВВП (с 0,03% ВВП в 2012-2013 гг.)
Передача с регионального на федеральный уровень расходных
полномочий. В текущих условиях одной из достаточно эффективных мер
могла бы стать передача на федеральный уровень обязательств по уплате
страховых взносов на обязательное медицинское страхование (ОМС)
неработающего населения (примерно 0,67% ВВП). Это нефинансируемый
федеральный мандат, объем которого однозначно определен федеральным
законодательством.
В
финансовом
плане
закрепление
расходных
обязательств по ОМС за федеральным уровнем предпочтительнее, чем
передача дополнительных доходных источников регионам, поскольку
оказывает более сильный выравнивающий эффект. Он достигается за счет
большего сокращения расходных обязательств в расчете на одного жителя
наименее финансово обеспеченных регионов, где, как правило, выше доля
неработающего населения.
Еще
одним
возможным
вариантом
передачи
полномочий
с
регионального на федеральный уровень является исключение региональных
социальных доплат к пенсии из компетенции субъектов (0,17% ВВП). В
целом пенсионное обеспечение является федеральным полномочием. Кроме
того, механизм региональных доплат неэффективен, поскольку только три
региона осуществляют эти доплаты без федеральной финансовой поддержки
(через механизм межбюджетных субсидий).
Как при увеличении объема трансфертов регионам, так и при передаче
расходных полномочий с регионального на федеральный уровень для
предотвращения
роста
дефицита
федерального
бюджета
необходимо
перераспределение средств за счет других направлений федеральных
расходов. При этом важно рассматривать изменения в структуре расходов с
позиции «производительных расходов» (образование, здравоохранение,
производственная инфраструктура), обеспечивающих экономический рост, и
«непроизводительных
правоохранительная
расходов»
деятельность,
(национальная
государственное
оборона,
управление),
не
способствующих или мало способствующих росту (сверх определенного
предела). С этой точки зрения увеличение расходов федерального бюджета
на здравоохранение (за счет включения в них расходов на ОМС
неработающего населения) при существенно меньшем (чем заложено сейчас
в проекте бюджета на 2015-2017 гг.) росте расходов на оборону и
сокращении расходов на госуправление и правоохрану в большей мере
соответствовали бы цели увеличения темпов роста российской экономики в
средне- и долгосрочной перспективе.
Федеральный бюджет является по сути «бюджетом последней
инстанции», поэтому нарастание проблем на региональном уровне потребует
принятия решений со стороны центра.
Может потребоваться наращивание финансовой помощи регионам для
предотвращения снижения социально значимых расходов. В то же время
приведенные данные показывают, что даже при достаточно благоприятном
макроэкономическом
прогнозе
доходы
консолидированных
бюджетов
субъектов федерации по-прежнему остаются на минимальных уровнях в
долях ВВП, что говорит о долгосрочном дефиците финансовых ресурсов на
региональном уровне.