Общественно - государственное партнерство как инструмент

Морозова И.А.
д.э.н., профессор Волгоградского государственного технического университета
Пескова О.С.
к.э.н., доцент Волгоградского государственного технического университета
ОБЩЕСТВЕННО-ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК
ИНСТРУМЕНТ РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЗНАЧИМЫХ
РЫНКОВ
Социальная
ориентированность
современной
политики
и
экономики
предопределяет необходимость более глубокого исследования в России особенностей и
проблем функционирования социально-значимых рынков (СЗР) товаров и услуг.
Вообще, в современной экономике подавляющее большинство отраслей связаны с
социальной сферой, обслуживают и удовлетворяют социальные потребности людей. В
этой связи к социально значимым может быть отнесена значительная доля
существующих рынков, так как практически каждый рынок имеет свой социальнозначимый сегмент – субрынок, который можно рассматривать как самостоятельный
рынок.
Если говорить о социальной сфере, необходимо признать, что данная сфера,
формировавшаяся в России долгие годы по принципу остаточного финансирования,
являлась одной из самых слаборазвитых отраслей. Проводившиеся в последние
десятилетия экономические реформы только ухудшили ситуацию, доведя совокупный
ресурсный потенциал социальной сферы до отметок, за пределами которых, по сути,
прекращаются нормальные процессы воспроизводства человека и общества. При
среднемировых показателях затрат на содержание и развитие социальной сферы в 35 %
от ВВП, данный показатель для РФ сегодня не превышает 20 % ВВП1
В этих условиях, очевидно, что развитие отраслей, обеспечивающих население
социально-значимыми товарами и услугами, должно рассматриваться как приоритетная
общегосударственная задача, причем задача многоаспектная и многоотраслевая.
Решение этой задачи возможно только на условиях системности и комплексности в
подходах к реформированию данных отраслей, на основе разработки социально,
экономически и технологически обоснованной концепции рыночной модернизации
социальной сферы, совершенствования принципов и методов государственного
1
Коротаев А. В., Божевольнов Ю. В. Некоторые общие тенденции экономического развития
Мир-Системы // Прогноз и моделирование кризисов и мировой динамики / Отв. ред. А. А. Акаев, А. В.
Коротаев, Г. Г. Малинецкий. - М.: Издательство ЛКИ/URSS, 2010.
1
регулирования и подключения самого населения к ее преобразованию, развитию и
функционированию.
Поскольку категория «социально-значимый рынок» не имеет общепринятой
трактовки, предлагается рассматривать ее как особую систему, функционирование
которой направлено на удовлетворение наиболее важных потребностей индивида и
общества, обеспечивающих качественное социально-справедливое развитие. То есть,
отличительными
характеристиками
социально-значимого
рынка
являются:
всеобщность потребления товаров и услуг, производимых его субъектами; прямая
зависимость качества жизни населения от качества и доступности услуг, производимых
на СЗР; полезность товаров и услуг, представленных на этих рынках, носит социальный
характер; участие общества в решении меры социального потребления и, частично, в
производстве социально-значимых товаров и услуг. Указанные особенности всегда
институционально формализованы, поскольку связаны с проблемами соотнесения
общественных
интересов
с
возможностями
государства:
государство
несёт
ответственность перед обществом за обеспечение социальными благами, что
определяет необходимость государственного регулирования СЗР.
Признавая экономическую целесообразность применения государственных
методов регулирования СЗР (проведение эффективной социально-экономической,
валютно-финансовой, структурно-инвестиционной и научно-технической политики;
льготной налоговой политики; совершенствование системы госзаказов, субсидий,
кредитов, гарантий для развития социально-значимых видов услуг; разработка
социальных стандартов на рациональном уровне; создание государственных центров
информационно-маркетингового
обеспечения
развития
СЗР;
лицензирование,
сертификация и стандартизация производства общественных благ), следует отметить,
что
государство
должно
лишь
создавать
институциональные
условия
для
поступательного инновационного развития сферы производства и оказания социальнозначимых услуг. Наряду с этим государство, развивая рынок государственных заказов
(В2G), должно осуществлять контроль деятельности предприятий и организаций,
работающих в данном направлении, чтобы обеспечить не только качество социальнозначимых товаров и услуг, но и их доступность для всех слоев населения. Более того,
необходимо, чтобы государственные или муниципальные службы выступали как
коллективный потребитель, выражая запросы граждан подведомственной территории
на соответствующие общественные блага, осуществляя контрактно-договорные
отношения на их производство с производителями этих благ.
2
Приоритетные
направления
формирования
государственной
системы
регулирования деятельности на СЗР в регионах России должны быть коммуникационно
связаны с населением (потребителями общественных благ и услуг), которое
целесообразно привлекать к выявлению потребительских предпочтений, используя для
этого как традиционные (бенчмаркинг), так и новые управленческие инструменты
(краудсорсинг), способные превратить энергию толпы в энергию созидания. В этом
случае, взаимоотношения между властью и предпринимательским сообществом будут
опосредованы через население регионов базирования бизнеса, которое будет
непосредственно включено в процесс производства, потребления и контроля качества
производимых благ и услуг, что позволит власти на всех уровнях перейти от «ручного»
управления к «точечному» только в рамках СЗР.
Функционирование
СЗР
и
управление
ими
в
России
должно
быть
институционально и организационно оформлено с помощью государственно-правовых,
частных и общественных институтов (законодательных актов, различных форм СОБ и
ГО). Такие институциональные и организационные механизмы помогут СЗР
развиваться не изолированно, а взаимодействовать друг с другом и взаимно
адаптироваться. Например, региональный рынок образовательных услуг будет
развиваться, исходя из потребностей регионального рынка труда, последний же, в свою
очередь, будет диктовать темпы и направления развития первого; развитие
продовольственного рынка будет ориентировано на рынок услуг здравоохранения, что,
в конечном счете, способно повлиять на состояние здоровья населения региона и т.д.
Другими словами, в развитии СЗР в регионах РФ может использоваться кластерный
подход,
когда
СЗР,
развиваясь,
одновременно
способствуют
развитию
взаимосвязанных с ними «парных» рынков, адаптируя их друг к другу и заставляя
развиваться целые отрасли региональной экономики.
Проиллюстрируем
выше
сказанное
на
примере
одного
из
наиболее
стратегически важных в условиях «экономики знаний» социально-значимых рынков рынка образовательных услуг (РОУ). Функционирование современного РОУ и его
субъектов происходит под воздействием целого ряда исторически сложившихся
институциональных конфликтов (институциональных ловушек), важнейшим из
которых является конфликт между "старой" системой образования и "новым" рынком
труда1, возникший из-за того, что в период реформирования экономики система
1
См: Белокрылова О.С., Скорев М.М. Влияние экономических институтов на производство и
накопление знаний // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2003. - № 2. –
С.76-82; Морозова И.А. Проблемы институционализации российской образовательной системы в
3
образования и рынок труда перешли от функционирования в режиме кооперации к
функционированию в режиме конкуренции, тем самым, развитие рынка образования
стало «мешать» развитию рынка трудовых ресурсов.
Совершенно очевидно, что становление современного, основанного на знаниях
общества диктует необходимость инновационных изменений не только деятельности
самих организаций, работающих в системе образования, но и системы регулирования
рынка образования. Процессы глобализации и унификации, происходящие во всех
сферах жизнедеятельности, обусловливают открытость и вариативность образования,
его
персонифицированный
(индивидуализированный)
характер,
развитие
самообразования, самообучения в качестве ведущей формы образования, обучение в
течение всей жизни, на чем и основывается новая образовательная парадигма1. Важно
отметить, что реализация данной концепции потребует не только создания системы
обратной связи между обществом (рынком труда, потребителями образовательных
услуг) и субъектами рынка образования (системой образования), но и повлечет за собой
необходимость создания новых форм и интегрированных структур, реализующих
программы обучения. Наиболее оптимальным вариантом интеграции субъектов рынка
труда, бизнес-сообщества и государства, выражающим общественные интересы,
является на наш взгляд, образовательный кластер, представляющий систему
постоянного обучения и взаимообучения в инновационной цепочке наука-технологиибизнес-общество и создающий наибольший синергетический эффект, прежде всего, для
развития той территории, на которой создан.
Современная мировая практика кластеризации в системе образования позволяет
вести речь о существовании трех типов кластеров2: исследовательский (сращивание
науки, образования и бизнес – активности на основе прикладных исследований);
предпринимательский (сетевой), ориентированный на применение дистанционных
образовательных
технологий,
прежде
всего,
инструментов
E-Learning;
исследовательско-предпринимательский, в котором сочетаются предпринимательская
условиях экономики знаний // Современная экономика: проблемы и решения. 2010. - № 7. – С.26-31;
Вуйменков С.А. Институциональные формы реализации экономики знаний. – Волгоград, 2009.
1
См., например: Морозова И.А. Проблемы институционализации российской образовательной
системы в условиях экономики знаний // Современная экономика: проблемы и решения. 2010. - № 7. –
С.26-31; Вуйменков С.А. Институциональные формы реализации экономики знаний. – Волгоград, 2009;
Бермус А.Г. Российское образование в контексте Болонского процесса // Педагогика. 2005. - № 10. –
С.104-105; Морозова И.А., Шаховская Л.С., Новакова Е.И. // Institutional Support of the National
Educational System // Global Business & Economics Anthology. 2010. - Vol. 2, Issue 2, December. - C. 238241.
2
См.: Вуйменков С.А. Институциональные формы реализации экономики знаний. – Волгоград,
2009; Мигранян А.А. Теоретические аспекты формирования конкурентоспособных кластеров. http://www.krsu.edu.kg/vestnik/v3/a15.html; Дани Якобс. Меры по развитию инновационных процессов. http://www.informika.ru; Игнатова И., Екимова Н. Кластерный подход в управлении образовательным
учреждением // Народное образование. 2009. - № 8.
4
мотивация (нацеленность на инновационную высокорисковую деятельность) и
углубленная научно-исследовательская практика и который по сути своей представляет
симбиоз
двух
первых
типов кластеризации.
По
нашему мнению,
наиболее
предпочтительным типом кластерных объединений, на сегодняшний день, является
исследовательско-предпринимательский тип, поскольку он соответствует стратегии
взаимодействия субъектов РОУ, регионального сообщества и бизнес-сообщества, а,
значит, наилучшим образом может способствовать решению задачи обеспечения
социально-значимыми товарами и услугами (в данном случае, образовательными) и
интеграции социально-значимых рынков (в данном случае, рынков труда и
образования).
На практике кластеризация рынка образовательных услуг должна, на наш
взгляд, включать следующие этапы: постоянный
мониторинг потребности в
образовательных услугах на основе обратной связи с субъектами рынка труда, прежде
всего, с представителями бизнес-сообщества (что вписывается в рамки маркетинговой
стратегии взаимодействия и социального партнерства); введение «системы качества
образовательных услуг» со стороны заказчиков - субъектов рынка труда; создание
информационной базы о состоянии рынка труда, структуре потребности кадров на
рынке труда (данная база должна создаваться и постоянно корректироваться
соответствующими структурами органов власти региона); интеграционное развитие
субъектов РОУ и РТ (постоянно действующие научно-методические семинары, бизнессеминары, круглые столы и т.п.). Предложенные нами этапы кластеризации РОУ
«укладываются»
в
маркетинговый
сценарий
создания
и
функционирования
образовательного кластера (определение возможного спроса на данную услугу,
позиционирование данной группы организаций на рыке, создание условий для работы с
работодателями-заказчиками).
За
счет
последовательного
осуществления
всех
перечисленных этапов, возможна не только активная адаптация субъектов РОУ к
инновационным требованиям современного развития, но и достижение качества
образовательных услуг, соответствующего мировым стандартам.
Особенно важно подчеркнуть, что база по структуре потребности кадров на
рынке труда должна создаваться и корректироваться на основании постоянного
мониторинга именно властными структурами, что позволит иметь достоверную,
динамически отслеживаемую информацию о потребностях населения в социальнозначимых товарах и услугах и располагаемых для этого ресурсах. Эту информацию на
федеральном
уровне
и
в
регионах
целесообразно
иметь
в
виде
целевых
автоматизированных социальных банков данных о населении. Это позволит создать
5
единое информационное пространство для всех заинтересованных сторон и перейти к
объективному формированию целевых комплексных социальных программ. Только
таким образом могут быть налажены обратные связи, исключающие неадекватные
меры, способствующие деградации сферы производства социально-значимых услуг.
Концептуально содержание стратегии создания образовательного кластера
представлено на рис.1.
Модернизация образовательного процесса на основе
инновационного
ускорения
при
объединении
ресурсов
участников
образовательного
и
инновационного процесса, расположенных на одной
территории
Концепция формирования и развития региональных образовательных кластеров
Исходная установка
Разработка и реализация долгосрочных программ в
рамках стратегии формирования регионального
образовательного кластера
Сущность
Создание новых образовательных технологий и
систем обучения, адаптированных к условиям
«экономики знаний»
Стратегическая цель
Критерий достижения цели
Оказание образовательных услуг, соответствующих
мировым образовательным стандартам
Создание
и
внедрение
«системы
качества
образовательных услуг» со стороны заказчиков –
общества и субъектов рынка труда
Задача
Системообразующий
принцип
Возможность интеграции российских вузов в
мировое образовательное пространство и
сопряженность деятельности вузов с задачами
социально-экономического развития региона
Интеграция ресурсов образовательных учреждений,
бизнес-сообщества и государства;
- опережающее развитие образования и науки на
основе создания региональной инновационной
инфраструктуры;
- создание цепочки «знание» - «инновация»«производство»
Инструменты
Показатели эффективности
Качество, доступность, адаптивность образования и
его интегрированность в мировую образовательную
систему
Рисунок 1. Содержание стратегии создания образовательного кластера.
Источник: составлено по материалам1
1
Мануйлова Е. А. Инновационное развитие региона // Инновации. – СПб., 2007. - № 7. – С. 75-
77.
6
Следует добавить, что создание образовательного кластера, помимо прочего,
позволит также продвинуться по пути разрешения еще одного институционального
конфликта – отсутствия эффективного сопряжения между субъектами РОУ и
государственными
институтами,
осуществляющими
контроль
за
качеством
образовательных услуг, поскольку, зачастую, мониторинг качества образования
проводится без учета оценки данной целевой аудитории – получателей услуг, а по
формальным
признакам,
поддерживая
так
называемую
«институциональную
мимикрию» в образовании. Такая ситуация порождает асимметрию между спросом и
предложением на рынке образовательных услуг, что негативно сказывается на
функционировании «парного» РОУ – рынка труда: даже с высоким уровнем
образования, человек может не найти работу на РТ по специальности.
Важно, что помимо «внутренних» выгод, получаемых непосредственными
участниками кластерной интеграции, образовательный кластер формирует ряд
важнейших «внешних» эффектов на различных уровнях:
- для государства – генерирует кадровый потенциал развития инноваций в сфере
экономики; способствует уменьшению уровня безработицы среди выпускников вузов
посредством повышения конкурентоспособности их на рынке трудовых ресурсов; в
долгосрочной перспективе способствует повышению востребованности специалистов
страны и государства в целом за счёт развития человеческого капитала. В рамках
интеграции в сфере образования возникают центры инновационного развития
государства (регионов);
- для индивидуальных потребителей образовательных услуг – способствует
высококачественному
удовлетворению
образовательных
потребностей,
усиливая
прикладную компоненту и повышая научную направленность образовательного
процесса, что облегчает процесс интеграции в рынок труда и делает его более
эффективным;
- для рынка – позволяет адекватно ситуации модернизировать механизмы
ценового регулирования предоставления образовательных услуг; дает возможность
реализовать
инновационные
способы
предоставления
образовательных
услуг,
отвечающие современным требованиям предприятий-субъектов рынка труда.
Учитывая ярко выраженную социальную ориентированность образовательного
кластера, необходим поиск подходов и инструментов, позволяющих повысить
инновационную
и
финансовую
составляющую
его
деятельности,
необходимо
объединение всех имеющихся в распоряжении общества и государства ресурсов
развития.
Должна возрастать
роль институтов
7
гражданского общества
(ГО),
нацеленных на контроль за производством и реализацией разнообразных общественнополезных потребностей. Именно ГО может взять на себя выявление и устранение
проблем, препятствующих развитию СЗР и производству общественных благ на них.
Ключевым инструментом, по нашему мнению, может являться государственно-частное
(в данном случае, даже общественно-частное партнерство), способное интегрировать
финансовые, технологические, инновационные, управленческие и человеческие
ресурсы не только федеральных и муниципальных учреждений, но и различных бизнесструктур и сформировать механизм дополнительной мотивации отечественных и
иностранных инвесторов.
Важный момент, который необходимо учитывать при организации кластера, –
необходимо создание уполномоченного органа по управлению (регулированию), а
главное - надзору за проектами, осуществляемыми участниками кластера, который
осуществлял бы текущую оперативную координацию действий всех участников
кластерных образований и проектов государственно-частного партнерства.
Государственно-частное
партнерство
должно
создать
условия
для
поступательного инновационного развития сферы производства и оказания социальнозначимых услуг, сформировать институциональную среду партнерских отношений
между государством, обществом и производителями, наладить систему социального
(общественного) контроля не только качества социально-значимых товаров и услуг, но
и их доступности для всех слоев населения (рисунок 2).
Использование кластерного подхода к системе обеспечения развития социальнозначимых отраслей в совокупности с применением механизмов ГЧП может
рассматриваться как базовая модель перехода на новый уровень в предоставлении
социально-значимых услуг населению.
8
Основные направления деятельности и мероприятия в области регулирования социально значимых рынков
на основе использования механизмов
государственно-частного партнерства и принципов социального партнерства
Институциональное
направление
Создание в структуре
исполнительной власти
органа по координации
реализации ГЧП-проектов
на
СЗР
Обеспечение
институциональных
условий
государственных,
взаимодействия
предпринимательских
структур и некоммерческих организаций
Нормативно-правовое
направление
Социально-экономическое
направление
Динамический мониторинг
обеспечения
населения
социально
значимыми
товарами и услугами
Создание правовой базы
механизмов
консолидированной
ответственности
государства
и
Создание правовых механизмов
предпринимательских
ограничения
вмешательства государства
структур
Определение объемов
инвестиций для реализации
ГЧП-проектов на СЗР
(привлечение частного
Прогнозирование и распределение
капитала)
В проекты на СЗР
рисков ГЧП-проектов между
Привлечение
общественных
организаций для контроля
ГЧП-проектов на СЗР
Создание нормативной
базы процедуры отбора
ГЧП-проектов на СЗР
Проведение
институциональных
экспертиз принимаемых
решений
Разработка нормативноправовой базы
мониторинга реализации
ГЧП-проектов
Привлечение инвесторов
для реализации проектов
на СЗР на основе
социального партнерства
Создание правовых
механизмов
общественного контроля
реализации ГЧП-проектов
на СЗР
государством и бизнесом
Расчет нормативов
потребления социально
значимых товаров и
социальных услуг
Развитие инфраструктуры
развития СЗР за счет
создания
инвестиционных и
Подготовка
венчурныхспециалистов
фондов в
Маркетинговое
направление
Мониторинг
общественного мнения
по поводу проектов ГЧП
на СЗР
Создание
благоприятных условий
для привлечения
частного капитала на
СЗР за счет усиления
значимости
Использование спектра
репутационной
коммуникационных и
составляющей бизнеса
информационных
технологий для
формирования
общественной
поддержки проектов
ГЧП
области ГЧП и социального
партнерства
Рисунок 2. Основные направления и мероприятия в области регулирования СЗР
на основе использования государственно-частного партнерства и социального
партнерства (источник авт.)
9