"Медный всадник", действительного члена ПАНИ Е.Л. Лужбина

Состояние конкуренции на рынке оказания услуг перевозки пассажиров
автомобильным транспортом.
Общественный пассажирский автомобильный транспорт оказывает
заметное
влияние
на
экономическое
и
социальное
развитие
административно-территориальных единиц, способен выступать как средство
ускорения или замедления развития городов, обеспечивает или, наоборот,
препятствует
получению
населением
жизненно
важных
услуг.
Привлекательность соответствующей территории для инвестиций, стратегия
его территориального развития зависит, в том числе, от развитости системы
общественного
пассажирского
автомобильного
транспорта.
Данный
транспорт предназначен, прежде всего, для перевозок групп населения с
малым доходом, обеспечения территориальной целостности территорий,
доступности всех элементов инфраструктуры. Таким образом, общественный
пассажирский
автомобильный
транспорт
выполняет
ряд
важнейших
социальных функций. При этом перевозочную деятельность осуществляют
субъекты предпринимательства. Для них эта деятельность составляет область
инициативы,
свободы,
она
направлена
на
получение
прибыли
от
предоставления услуг по перевозке.
Практика
автомобильного
частноправовых
функционирования
транспорта
способов
общественного
показала,
регулирования
что
пассажирского
применение
общественных
только
отношений,
возникающих в сфере перевозок данного вида транспорта, недостаточно. Это
связано с тем, что свободное действие рыночных механизмов в этой сфере
общественных
отношений
не
способно
обеспечить
оптимального
удовлетворения интересов участников общественных отношений, при этом
не формируются условия для возникновения эффективной конкурентной
среды, не обеспечивается защита и реализация публичных интересов,
связанных
с
важнейшими
социальными
функциями
общественного
пассажирского транспорта. Это означает необходимость применения и
публично-правовых средств и способов правового регулирования, которые в
определенной
мере
ограничивают
свободу
предпринимательской
деятельности перевозчиков общественным пассажирским транспортом.
Конфликт публичных и частных интересов, возникающий в этой связи,
предопределяет необходимость согласованного правового регулирования
деятельности общественного пассажирского автомобильного транспорта.
Формирование
правовой
базы,
адекватно
отражающей
особенности
общественных отношений, возникающих в деятельности общественного
пассажирского автомобильного транспорта, затянулось на долгие годы.
Законодательство, посвященное данной сфере деятельности, состоит, в
основном,
из
устаревших
правовых
актов;
новое
законодательство
формируется медленно и достаточно хаотично. Эти обстоятельства самым
непосредственным образом отражаются
на нестабильности
судебной
практики по тем или иным вопросам деятельности общественного
пассажирского автомобильного транспорта. Но при этом нельзя забывать,
что деятельность государства должна быть направлена на совершенствование
рынка, а не на отмену или обход его ( Дж.Гэлбрэйт). Баланс частного и
публичного интереса должен достигаться созданием равных конкурентных
возможностей участников рынка с помощью законодательства о защите
конкуренции.
Во
всех
странах
со
сложившейся
цивилизованной
рыночной
экономикой, эффективное функционирование которой, предполагает, прежде
всего, наличие таких условий, как свобода предпринимательства, свобода
конкуренции и свобода ценообразования, в той или иной степени имеет
место вмешательство государства в экономическую жизнь общества,
осуществляются
либерализация
процессы
разгосударствления
внешнеэкономических
связей,
и
приватизации,
демонополизации
и
антимонопольного регулирования. Эти процессы протекают в каждой стране
по-разному и с разной степенью интенсивности: во многом содержание
государственного вмешательства в экономику зависит от особенностей
данной экономической системы.
Однако общим для всех стран с рыночной системой хозяйствования
является то, что определение общих правил экономического поведения на
рынке
(так
называемых
правил
«экономической
игры»)
для
всех
хозяйствующих объектов принадлежит именно государству. В числе
важнейших этих правил – ограничение деятельности монополий и
обеспечение свободы конкуренции на рынках.
Антимонопольное
регулирование
экономики
в
общем
виде
предполагает комплекс осуществляемых государством экономических,
административных и законодательных мер по обеспечению условий
эффективного функционирования конкурентного рынка и недопущению его
чрезмерной монополизации. Поэтому антимонопольное регулирование, или
ограничение деятельности монополий и обеспечение свободы конкуренции
на рынках, как метод государственного регулирования экономики –
непременный
атрибут
рыночной
экономики,
обязательное
условие
нормального, наиболее рационального развития экономической системы.1
Значение проблемы антимонопольного регулирования экономики
возрастает применительно к условиям нашей страны, где идет процесс
становления развития цивилизованных рыночных отношений. С учётом
нашего
исторического
наследия
(жестко
централизованная
система
планирования и контроля), обусловившего высокую степень монополизации
экономики, требуется особый подход к содержанию, формам и методам
антимонопольного регулирования. Ведь применительно к российской
экономике опыт антимонопольного регулирования в его традиционном,
классическом понимании практически отсутствует. Уровень социальноэкономического развития и степень зрелости рыночных отношений у нас
значительно отличаются от положения в странах с развитой, сложившейся
эффективной рыночной экономикой и более чем столетней практикой
антимонопольного регулирования.
Князева И.В. Антимонопольная политика государства: Учеб. пособие. СибАГС. Новосибирск : Изд-во
СибАГС, 2010. 232 с.
1
Добросовестная конкуренция на рынке поддерживается различными
средствами, среди которых большую роль играет правовое обеспечение.
Наиболее
интересным
регулирования
представляет
с
точки
собой
зрения
рынок
антимонопольного
перевозок
пассажиров
автомобильным транспортом в городском, пригородном и междугороднем
сообщении. Также, как и другие виды перевозок (железнодорожные,
воздушные, водные) перевозки автомобильным транспортом подлежат в
соответствии с п. 24 статьи 12 Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности" от 04.05.2011 N 99-ФЗ деятельность по
перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для
перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная
деятельность осуществляется по заказам, либо для обеспечения собственных
нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) подлежит
лицензированию.2 Однако, наличие лицензии как таковой в отличие от
других видов перевозок не даёт права на осуществление данного вида
деятельности
в
связи
с
необходимостью
заключения
договора
на
организацию перевозки с уполномоченным в области транспорта органом
исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления в
зависимости от вида перевозок, а также утверждения последними паспорта
маршрута и расписания движения по маршруту для каждого перевозчика.
При этом взаимоотношения перевозчиков с организатором перевозок не
урегулированы федеральным законодательством и в целом зависят от
законодательства субъекта РФ или муниципального законодательства.
В диссертационной работе Гуржей С.Ю. «Правовое регулирование
перевозок
городским
общественным
пассажирским
автомобильным
транспортом» автор пришел к выводу о неэффективности института
лицензирования перевозок пассажиров и возможности отказа от него.
Российская Федерация. Законы. О лицензировании отдельных видов деятельности от 04.05.2011 № 99 ФЗ//
Российская газета. 2011. 6 мая.
2
Проверка соответствия соискателя лицензии лицензионным условиям и
требованиям происходит путем проверки определенных подтверждающих
документов. Рассмотрение перечня представляемых документов и той
информации, которую они могут содержать приводит к выводу о том, что
можно удостовериться в действительном соблюдении соискателем лицензии
лицензионных условий и требований только на день проверки, но не на
будущее. Кроме того, лицензионные условия и требования одновременно
находятся под контролем других государственных органов. Тем самым
лицензирующий орган дублирует деятельность других органов.
Кроме того, условия и требования, аналогичные лицензионным,
предъявляются и проходят проверку в процедуре конкурсного доступа
перевозчиков к маршрутной сети для осуществления перевозок городским
общественным пассажирским автомобильным транспортом.3
Важнейшим
фактором,
влияющим
на
обеспечение
равной
и
добросовестной конкуренции, является участие органов государственной
власти и органов местного самоуправления в перевозочном процессе в
качестве субъекта рынка (перевозчика) посредством государственных и
муниципальных предприятий, находящихся у них в собственности и
являющихся конкурентами перевозчиков частной формы собственности.4 С
экономической точки зрения объективно стремление собственника улучшить
положение
своей
организации.
Собственник
государственных
и
муниципальных предприятий и одновременно организатор перевозок,
создавая в данной сфере деятельности региональное и муниципальное
законодательство находится в конфликте частного и публичного интереса,
что приводит к отклонению организатора перевозок (публичного органа) в
сторону частного интереса, защиты и создания преимущественных условий
деятельности государственным и муниципальным предприятиям, что входит
Гуржей С.Ю. Правовое регулирование перевозок городским общественным пассажирским автомобильным
транспортом // Научная библиотека диссертаций и авторефератов disserCat Челябинск 2007.
4
Российская Федерация. Законы. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях от
14.11.2002 г. № 161 – ФЗ в редакции от 01.12.2007 г. // СПС Гарант.
3
в противоречие с публичными интересами, в том числе в сфере защиты
конкуренции.
Это подтверждается и международным опытом развития конкуренции
и её пользы на рынке городских перевозок. В статье Эммануэля Стива Саваса
40 лет назад убедившего мэрию Нью-Йорка в пользе аутсорсинга,
конкуренции и приватизации он делится опытом создания эффективной
конкурентной среды. Савас занимается «новым госуправлением» – это
подход, в рамках которого городское управление избавляется от избыточных
функций, а контроль за их осуществлением передается гражданскому
обществу,
некоммерческим
организациям,
различным
общественным
объединениям.
В модели Саваса мэрия постепенно заключает с частными операторами
контракты на отдельные маршрутные кластеры, тем самым снижая свои
затраты. Важная оговорка: чтобы соответствующий департамент не выступал
одновременно в качестве регулятора и рыночного игрока.
В Российских городах так, разумеется, никто не делает. И вот
результат: в Челябинске городские власти недовольны, тем, что крупный
частный перевозчик снизил с 18 до 15 руб. тариф в маршрутках:
общественный муниципальный транспорт не выдерживает конкуренции.
Аналогичная ситуация в Магнитогорске, где глава городского транспортного
предприятия даже предлагает отменить маршрутки совсем: горожане
перестают пользоваться трамваями, и предприятие в убытках. «Двигаясь
быстрее, маршрутки просто увозят часть пассажиров, которые могли бы
воспользоваться услугами муниципального транспорта»,
– объясняет
недовольство зам.мэра Ярославля Дмитрий Донсков.
В Москве департамент транспорта в 2013 году планирует заменить на
большинстве направлений маршрутные такси (стоимостью 1,5-2 млн руб. за
штуку) низкопольными автобусами (стоимостью около 7 млн руб). Если
делать это быстро, конкуренция снизится: частные операторы не смогут
быстро произвести необходимые инвестиции.5
Подтверждением этому является большой поток жалоб перевозчиков
на действия организаторов перевозки в антимонопольные органы и суд.
Эффективность развития общественного транспорта, обеспечение
конкуренции
в
данной
сфере
правоотношений
предопределяется
сбалансированностью механизмов частноправового и публично-правового
регулирования.
Анализ Федерального законодательства в сфере перевозок пассажиров
транспортом общего пользования, в первую очередь Федерального закона от
8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского
наземного электрического транспорта» и Постановления Правительства
Российской Федерации от 14.02.2009 №112
«Об
утверждении Правил
перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским
наземным электрическим транспортом», позволяет сделать вывод о полном
отсутствии федеральных правовых актов, регулирующих правоотношения в
сфере организации транспортного обслуживания населения. Компетенция
регулирования данных правоотношений отнесена к полномочиям субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления. Между тем
гражданским
законодательством
определено,
что
ограничение
предпринимательской деятельности может осуществляться на основании
Федеральных законов. Кроме этого, установление основ федеральной
политики и экономического, развития Российской Федерации, а также
установление правовых основ единого рынка находится в ведении
Российской
Федерации.
муниципального
Проведённый
законодательства
анализ
свидетельствует
регионального
об
и
установлении
различными публичными образованиями различных правовых основ и
способов регулирования в сфере организации перевозок пассажиров
Эммануэль Савас. Создание в городском хозяйстве конкурентной среды//Open economy экспертный портал
высшей школы экономики (12 декабря 2012).
5
общественным транспортом, что нарушает единообразие правоприменения,
приводит
к
пассажиров
разным
условиям
общественным
функционирования
транспортом
и
рынка
направлено
на
перевозок
создание
преимуществ крупным хозяйствующим субъектам, в первую очередь
государственным и муниципальным предприятиям. В целях устранения этих
недостатков
в
Федеральном
законодательстве
предлагается
принять
Федеральный закон «Об общих принципах организации транспортного
обслуживания
населения
городским
наземным
и
электрическим
транспортом». Закон должен быть направлен на установление основ
федеральной политики в области организации транспортного обслуживания
населения и правовых основ единого рынка услуг пассажирского транспорта
и регулировать отношения, связанные с организацией транспортного
обслуживания населения в части организации перевозок пассажиров и
багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом
на маршрутах регулярного сообщения. Также в законе должны быть
определены полномочия органов государственной власти субъекта РФ и
органов местного самоуправления в области регулирования отношений,
связанных с организацией перевозок пассажиров и багажа автомобильным и
городским наземным электрическим транспортом на маршрутах регулярного
сообщения.
Наиболее
важное
значение
имеет
определение
порядка
организации транспортного обслуживания, порядка проведения конкурсов на
право заключения договоров на организацию транспортного обслуживания и
определение антимонопольных требований, устанавливающих ограничения
доли рынка для одного хозяйствующего субъекта или группы лиц.
В результате проведённого анализа выявлено наличие конфликта
частного и публичного интереса у органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления, выражающегося
в осуществлении ими публичных полномочий в сфере организации
транспортного
обслуживания
одновременно
собственника
населения
в
качестве
государственных
и
организатора
и
муниципальных
предприятий, субъектов рынка
перевозки пассажиров автомобильным
транспортом общего пользования. Наличие конфликта интересов приводит к
умышленной направленности действий органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправление на
создание преимущественных условий деятельности «своим» предприятиям.
Анализ
Федерального
закона
от
14
ноября
2002
№
161-ФЗ
«О
государственных и муниципальных унитарных предприятиях» позволяет
сделать вывод о том, что перечень случаев создания государственных и
муниципальных предприятий является исчерпывающим. Данной нормой
права по сути установлен запрет на создание в других, не предусмотренных
Законом случаях и сферах деятельности. Однако по факту в нарушение этой
нормы продолжают создаваться новые унитарные предприятия, в том числе
на транспортном рынке. Кроме этого на рынке действует большое
количество государственных и муниципальных транспортных предприятий.
Ликвидация предприятия может осуществляться по решению собственника
или по решению суда. Таким образом, правовых оснований для ликвидации
действующих на рынке муниципальных и государственных предприятий не
установлено. Для устранения этого, на мой взгляд, необходимо внести в
статью 35 Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161 ФЗ «О
государственных
и
муниципальных
унитарных
предприятиях»
дополнительное основание для ликвидации - не соответствие целям создания
предприятия, предусмотренным статьёй 8 того же закона. Кроме этого,
необходимо
внести
обязанность
собственников
государственных
и
муниципальных предприятий приватизировать предприятия, деятельность
которых осуществляется не в соответствие целям создания предприятия,
предусмотренным Законом и определить предельные сроки приватизации.
Недобросовестность
Российской
Федерации
органов
и
государственной
органов
местного
власти
субъектов
самоуправления,
осуществляющих регулирование деятельности по перевозке пассажиров
автомобильным
транспортом
общего
пользования,
выражающаяся
в
создании правовой базы и осуществления действий направленных на
создание преимущественных условий деятельности находящихся в их
собственности государственных и муниципальных предприятий приводит к
монополизации
рынка
государственными
и
муниципальными
предприятиями, колоссальных трат бюджетных средств на субсидирование
плановой убыточности последних, ограничению конкуренции на рынке,
незаконному ограничению конституционных прав и свобод участников
рынка, создаёт препятствие для входа на рынок новых субъектов,
ограничивает права потребителей услуг перевозки – пассажиров в выборе
перевозчика, препятствует ценовой конкуренции. В конечном итоге эти
действия прямо влияют на развитие рыночных отношений и отраслевой
эффективности,
порождают
становление
и
развитие
коррупционных
проявлений и систем.
Заместитель руководителя
Красноярского УФАС России,
Действительный член ПАНИ
Евгений Львович Лужбин
г.Красноярск