ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ по проекту федерального закона «О внесении изменений

ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту федерального закона «О внесении изменений
в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей»
и о признании утратившими силу отдельных положений
законодательных актов Российской Федерации в связи
с совершенствованием защиты прав потребителей финансовых услуг»
Проект федерального закона «О внесении изменений в Закон
Российской Федерации «О защите прав потребителей» и о признании
утратившими
силу
отдельных
положений
законодательных
актов
Российской Федерации в связи с совершенствованием защиты прав
потребителей финансовых услуг» (далее – Проект) направлен на экспертизу
в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и
совершенствованию
гражданского
законодательства
(далее
-
Совет)
Министерством здравоохранения и социального развития Российской
Федерации (письмо от 06.03.2012 № 24-5/10/1-1253).
Из Пояснительной записки к Проекту следует, что его разработка
обусловлена целью совершенствования государственного управления в
области защиты прав потребителей и усиления правовых гарантий защиты
прав
потребителей
финансовых
услуг.
С
этой
целью
Проектом
предусматривается внесение в Закон Российской Федерации «О защите прав
потребителей» (далее – Закон) ряда изменений, предполагающих, как
указывают разработчики, введение более «жестких» правил.
Действительно,
в
настоящее
время
ощущается
явная
недостаточность правовых норм, которые бы позволили потребителю в
сфере финансовых услуг эффективно и полноценно защищать его
нарушенные права. Защита прав потребителей в указанной сфере является
специфической по сравнению с защитой прав потребителей в других
областях, что обусловлено принципиальным отличием финансовых услуг
от всех иных. Поэтому Закон, рассчитанный на применение к обычным,
2
«бытовым» отношениям, сегодня не учитывает специфику, в частности,
банковских операций, что делает проблематичным его применение к
названным отношениям.
Вследствие сказанного в целом основная идея и цель Проекта
заслуживают поддержки. Однако необходимо отметить следующее.
1.
Представленный
Проект
нуждается
в
существенной
концептуальной переработке.
Во-первых,
разрабатывается
известно,
что
с
самостоятельный
2006
года
Минфином
законопроект,
России
регулирующий
потребительские отношения в сфере банковских услуг, – проект закона «О
потребительском кредите». Поскольку Проект во многом нацелен на
решение тех же задач законопроектная работа по обоим законам была бы
гораздо более эффективной, если бы предусматривала их гармонизацию.
Кроме того, такой подход обеспечил бы отсутствие противоречий между
двумя этими законопроектами, что впоследствии снижало бы недостатки
применения названного законодательства на практике.
Требуется системное регулирование отношений, связанных с
защитой прав потребителей финансовых услуг. Заложенные в законопроекте
подходы
должны
быть
более
основательными,
проработанными,
комплексными.
Во-вторых, представленный Проект должен иметь несколько иную
направленность.
Поскольку
разработчики
Проекта
в
Пояснительной
записке
обращают внимание на то, что порядок защиты прав потребителей услуг в
финансовой сфере требует специального законодательного регулирования,
необходимо выделить особенности (специфику) защиты прав потребителей
финансовых услуг и закрепить эти специальные правила в отдельной статье
(статьях) Закона о защите прав потребителей либо путем введения в него
3
соответствующей главы (параграфа).
2. Проект предлагает дополнить преамбулу Закона дефинициями
терминов
«товар»,
«работа»,
«услуга»,
«финансовая
услуга».
Необходимость подобных дефиниций объясняется разработчиками Проекта
тем, что раскрытие содержания этих терминов будет способствовать тому,
чтобы потребителям были предоставлены те товары (работы, услуги),
«которые соответствуют сути возникающих в этой связи правоотношений.
Кроме того, это позволит минимизировать соответствующие ошибки и
неточности в корреспондирующих положениях специальных законов (в
частности, в законодательстве о туристской деятельности, в транспортном,
банковском и страховом законодательствах)» (страница 6 Пояснительной
записки).
Вызывает серьезные сомнения то, что само по себе определение
содержания понятий «товар», «работа», «услуга» позволит повысить
уровень защищенности прав потребителей. Кроме того, сформулированные
в Проекте дефиниции названных терминов являются, по меньшей мере,
весьма спорными и неоднозначными, а значит способными создать на
практике дополнительные правоприменительные проблемы.
3.
В
действующей
редакции
пункта
3
статьи
10
Закона
предусмотрено следующее: «Информация, предусмотренная пунктом 2
настоящей статьи, доводится до сведения потребителей в технической
документации, прилагаемой к товарам (работам, услугам), на этикетках,
маркировкой или иным способом, принятым для отдельных видов товаров
(работ, услуг). Информация об обязательном подтверждении соответствия
товаров представляется в порядке и способами, которые установлены
законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, и
включает в себя сведения о номере документа, подтверждающего такое
соответствие, о сроке его действия и об организации, его выдавшей».
4
Проект предлагает отнести договор к источнику информации о
товаре (работе, услуге) наряду с технической документацией, этикетками,
маркировками и т.д. Данное предложение не вызывает принципиальных
возражений, но цель его введения остается неясной.
4.
Серьезные
сомнения
вызывает
содержащееся
в
Проекте
предложение дополнить статью 10 Закона пунктом 4, предусматривающим,
что
информация
о
финансовых
услугах
подлежит
доведению
до
потребителя в документированном виде, причем предоставление этой
информации должно быть подтверждено собственноручной подписью
потребителя. При этом в Пояснительной записке указывается, что данное
предложение обусловлено несовершенством практики заключения сделок
без собственноручной подписи потребителя (при заключении договоров об
оказании услуг через терминалы и другие устройства такого рода).
Между тем статья 10 Закона регулирует вопросы, связанные с
предоставлением потребителю необходимой и достоверной информации о
товарах (работах, услугах). Аналогичным образом в предлагаемой
редакции пункта 4 статьи 10 Закона речь идет не о заключении договора
(сделки), а именно о предоставлении потребителю информации о
финансовой услуге. Таким образом, Проект в части дополнения пунктом 4
статьи 10 Закона расходится с теми задачами, которые в Пояснительной
записке указаны в качестве основания для разработки данной нормы.
Кроме того, следует отметить, что предлагаемое Проектом правило,
предусматривающее доведение до сведения потребителя соответствующей
информации под роспись потребителя, не создает дополнительных гарантий
защиты
прав
потребителя
финансовых
услуг.
Напротив,
введение
подобного правила лишь способствует созданию благоприятных условий
для различного рода злоупотреблений со стороны другого – сильного –
участника отношений с потребителем.
5
5.
В
действующей
редакции
пункта
6
статьи
13
Закона
предусмотрено следующее: «При удовлетворении судом требований
потребителя, установленных законом, суд взыскивает с изготовителя
(исполнителя,
продавца,
уполномоченного
уполномоченной
индивидуального
организации
предпринимателя,
или
импортера)
за
несоблюдение в добровольном порядке удовлетворения требований
потребителя
штраф
в
размере
пятьдесят
процентов
от
суммы,
присужденной судом в пользу потребителя».
Проект предлагает изменить редакцию данного пункта названной
статьи Закона путем указания на то, что при удовлетворении судом
требований потребителя суд взыскивает в пользу потребителя штраф в
размере 50% от суммы, присужденной судом в пользу потребителя, за
отказ удовлетворить требования потребителя в досудебном порядке.
Предлагаемые Проектом изменения пункта 6 статьи 13 Закона, по
сути,
являются
только
редакционными
и
не
вводят
какую-либо
дополнительную гражданско-правовую ответственность, на установление
которой указано в Пояснительной записке (страница 7). В то же время, если
практика демонстрирует потребность в уточнении данной нормы, ее
редакция могла быть усовершенствована с учетом положений об
ответственности Гражданского кодекса.
6. Возражения вызывает положение Проекта, предусматривающее
признание недействительными условий договора, ущемляющих права
потребителя по сравнению с правилами, установленными законами или
иными правовыми актами (статья 16 Закона в редакции Проекта).
Учитывая, что Проект не раскрывает, какие условия могут
рассматриваться в качестве «ущемляющих права потребителей», подобная
норма в Законе не будет отвечать принципу правовой определенности.
6
Кроме того, разработчиками Проекта никак не аргументировано и
даже не поясняется предлагаемое в Проекте установление сокращенного
срока исковой давности по требованиям о применении последствий
недействительности ничтожного договора (1 год с даты заключения
договора) и общего – по требованиям о применении последствий
недействительности условия договора об оказании финансовых услуг (3
года с даты заключения договора).
7. В целом поддержки заслуживает вводимое Проектом правило о
ничтожности условия договора, ограничивающего право потребителя
предъявлять иски по его выбору (пункт 2 статьи 17 Закона).
Вместе с тем более правильным и понятным для потребителя было
бы
введение
правила,
запрещающего
изменять
подсудность
потребительских споров до момента их возникновения, и, соответственно,
признающего ничтожным условие договора, каким-либо образом заранее
изменяющее подсудность спора с участием потребителя. Такой подход
характерен для развитых правопорядков, создающих для слабой стороны –
потребителя – дополнительные условия для адекватной защиты прав
(статья 48 Гражданского процессуального кодекса Франции; § 38 (1)
Гражданского процессуального уложения Германии).
8. Возражения вызывает и соответствующее положение Проекта в
части запрета уступки права (требования) по договору с потребителем
(абзац второй пункта 3 статьи 16 Закона в редакции Проекта). Что такое
«обязательства и обязанности, связанные с заключением… договора»?
Почему они («обязательства и обязанности») должны переходить к «новому
участнику правоотношений», если речь идет об уступке права (требования)?
Если же сделка направлена на переход к новому участнику правоотношений
обязанности (т.е. долга), то необходимо говорить о переводе долга и
применении норм, регулирующих соответствующие отношения. Не совсем
7
понятно, о каком изменении «существа первоначального обязательства»
идет речь в данной норме. Уступка права (требования) влечет перемену лица
в обязательстве на стороне кредитора, во всем остальном обязательство
остается неизменным.
9. С учетом сказанного можно заключить, что большинство
положений Проекта недостаточно продуманы и нуждаются в серьезной
доработке. Много нареканий Проект вызывает и с точки зрения юридикотехнического воплощения стоящих перед ним задач, которые стали
причиной его разработки и которые сами по себе заслуживают одобрения и
поддержки. Вследствие этого одобрение Проекта в предложенной редакции
является преждевременным.
ОБЩИЙ ВЫВОД: проект федерального закона «О внесении
изменений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» и
о признании утратившими силу отдельных положений законодательных
актов Российской Федерации в связи с совершенствованием защиты прав
потребителей финансовых услуг» в представленном виде не может быть
поддержан.
Председатель Совета
В.Ф. Яковлев