ЗАКЛЮЧЕНИЕ Об оценке регулирующего воздействия на приказ Министерства транспорта Российской Федерации
реклама
ЗАКЛЮЧЕНИЕ Об оценке регулирующего воздействия на приказ Министерства транспорта Российской Федерации «Об утверждении Порядка осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств, в том числе порядка организации пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств» от 1 октября 2010 г. № 210. Министерством экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, рассмотрен приказ Министерства транспорта Российской Федерации «Об утверждении Порядка осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств, в том числе порядка организации пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств» от 1 октября 2010 г. № 210 (далее – приказ). Предлагаемый приказ разработан в целях реализации пункта 5 статьи 31 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и пункта 5.2.53.31 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395 и утверждает «Порядок осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств, в том числе порядок организации пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств» (далее – порядок). Приказ регулирует отношения между субъектами предпринимательской и иной деятельности, осуществляющими международные автомобильные перевозки по территории Российской Федерации грузовыми транспортными средствами или 2 автобусами, и органами, уполномоченными на осуществление весового и габаритного контроля. Таким образом, указанный приказ регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) на транспорте. Согласно данным Росстата в 2008 году совокупная прибыль до налогообложения по всем международным и внутрироссийским грузоперевозкам всеми субъектами предпринимательской и иной деятельности составила около 40 млрд. рублей при общей совокупной выручке в 1,4 трлн. рублей, что определяет рентабельность по прибыли всей отрасли на уровне около 3%. Основным параметром, существенно влияющим на финансовый результат отрасли, является фактический объем загрузки транспортных средств. В настоящее время транспортная дорожная инфраструктура Российской Федерации характеризуется крайне низким качеством, что приводит к необходимости законодательного определения нормативов загрузки транспортных средств на уровне значительно более низком, чем это определяется техническими возможностями используемых в настоящее время транспортных средств. Вместе с тем, учитывая низкий уровень рентабельности отрасли, у субъектов предпринимательской и иной деятельности, осуществляющих грузоперевозки, существует прямая экономическая заинтересованность перевозить максимально возможный объем грузов в пределах установленных нормативов с наименьшими материальными и временными затратами. В этой связи, предлагаемый приказ должен обеспечить надлежащее выполнение поставленной цели, сохранности автомобильных дорог общего пользования при одновременном учете заинтересованности субъектов предпринимательской и иной деятельности в максимизации загрузки транспортных средств и минимизации временных и материальных расходов. 3 1. Согласно пояснительной записке к приказу, нормы приказа направлены на обеспечение сохранности автомобильных дорог общего пользования федерального значения и искусственных сооружений на них и контроля за соблюдением грузоперевозчиками требований нормативных правовых актов в области перевозок тяжеловесных и крупногабаритных грузов транспортными средствами по автомобильным дорогам. Однако пунктом 2 порядка устанавливается, что регулированию подлежат, в том числе, автомобильные дороги регионального и межмуниципального значения, автомобильные дороги местного значения, частные автомобильные дороги. Таким образом, предлагаемые приказом меры лишь частично сопряжены с заявленной целью регулирования и регулируют более широкий круг вопросов, чем это заявлено разработчиками. 2. Пунктом 6 порядка допускается расхождение между установленными на территории Российской Федерации весовыми параметрами транспортного средства и определенными по результатам взвешивания или указанным в специальном разрешении, если оно не превышает величины погрешности, установленной для используемого оборудования, но не более 2 % разрешенной величины. Определяя такое расхождение в 2%, предлагаемый порядок не учитывает технические и сезонные особенности перевозки грузов автомобильным транспортом. Так при движении транспортного средства в зимний сезон его масса может значительно увеличиваться за счет обмерзания и налипания снега, иногда до 500 килограмм на одно транспортное средство. Также не учитывается тот факт, что топливные баки современных транспортных средств способны вмещать до 1500 литров топлива, что приводит к увеличению совокупной массы транспортного средства примерно до 1500 килограмм. В настоящее время погрешность весов первого класса точности по ГОСТ 30414-96 составляет +/- 1% от наибольшего предела взвешивания, а погрешность весов второго класса 4 точности +/- 2%. Следовательно, в случае использования наиболее распространенных в настоящее время 60-тонных весов, значение погрешности будет составлять 600-1200 килограмм на одно транспортное средство. Таким образом, при фактическом изначальном соответствии разрешенному весу, вес транспортного средства по итогам измерений, с учетом веса топлива в топливных баках и налипшего снега, может превысить величину погрешности более чем вдвое. Фактически, добросовестный перевозчик вынужден в такой ситуации недогружать транспортное средство минимум на 5%. Учитывая, что в 2008 году, совокупная выручка по международным и внутрироссийским грузоперевозкам всеми субъектами предпринимательской и иной деятельности составила около 1,4 трлн. рублей, такая недозагрузка ежегодно приводит к потерям по отрасли в размере 70 млрд. рублей. Следовательно, снижая максимальный норматив загрузки транспортного средства на 1%, законодатель изымает из прибыли субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих перевозки, около 14 млрд. рублей по отрасли. Вместе с тем, оценить положительный экономический эффект для владельцев дорог от такого снижения максимального норматива загрузки не представляется возможным, так как разработчиками приказа таких данных не предоставлено. Установление недостаточно четко определенной процедуры соответствующих органов контроля, предоставляющей государственного контроля сотрудникам возможности злоупотребления своими полномочиями, а также отсутствие требований к используемому при осуществлении взвешивания оборудованию, отсутствие механизмов, гарантирующих возможности субъектов предпринимательской деятельности по эффективному оспариванию действий контролирующих органов фактически вынуждает добросовестного перевозчика снижать загрузку 5 транспортных средств, то есть равносильно снижению максимально допустимой к перевозке массы. Учитывая значимость экономического эффекта от изменения указанной величины в рамках настоящей оценки регулирующего воздействия оценивалось не только воздействие норм приказа, регламентирующих порядок действий органов власти по контролю и надзору, но также и последствия, возникающие в результате недостаточного регламентирования некоторых процедур, осуществляемых в ходе контрольных мероприятий. Так установление максимального размера погрешности на уровне 2 % не только не изменяет сложившейся практики, при которой из прибыли субъектов предпринимательской деятельности ежегодно изымается порядка 28 млрд. рублей (2 %, приходящиеся на массу топлива и налипающей грязи и снега), но закрепляется существующее положение вещей. 3. Пунктом 12 порядка устанавливается, что весовое оборудование, применяемое на стационарном пункте весового и габаритного контроля транспортных средств, а также на стационарном пункте государственного контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок, должно соответствовать установленным метрологическим и техническим требованиям. Однако в отношении оборудования передвижных пунктов государственного контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок такого требования не предусмотрено (пункт 14 порядка). Более того, пунктом 14 порядка определяются требования к площадкам, на которых располагаются передвижные пункты государственного контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок и передвижные пункты Госавтоинспекции, в том числе требование соответствия параметров и типа покрытия площадки, размеров и уклонов паспорту применяемых средств 6 измерения. В то же время, формы оценки соответствия площадок такому требованию нормативными правовыми актами в настоящее время не установлены. Следовательно, предложенная норма носит неопределенный характер, может способствовать злоупотреблениям со стороны должностных и иных лиц, осуществляющих указанный контроль на передвижных пунктах государственного контроля в отношении субъектов предпринимательской и иной деятельности, что приведет к установлению избыточных административных и иных ограничений, а также возникновению необоснованных расходов у указанных субъектов. 4. Пунктом 3.2. приложения 3 к распоряжению Минтранса РФ от 10 ноября 2002 г. № ИС-1004-р «О создании службы весового контроля государственной Российской службы Федерации» дорожного (далее – хозяйства Министерства распоряжение) транспорта установлено, что при несогласии водителя транспортного средства (лица, сопровождающего груз) с показаниями автоматизированных систем контроля весовых параметров, платформы которых установлены непосредственно на проезжей части дороги, транспортное средство направляется инспектором - оператором на специальную площадку, оборудованную весами для контрольного взвешивания, показания которых являются окончательными при определении весовых параметров. Для реализации указанной нормы, пунктом 6 распоряжения предусматривается наличие на посту весового контроля двух типов весового оборудования: - стационарные весы для взвешивания без остановки автотранспортного средства; - весы для контрольного взвешивания. В тоже время, пунктом 13 порядка устанавливается необходимость оснащения динамическими весами и площадкой для контрольного взвешивания без указания типа и вида обязательного оборудования, процедуры действий 7 сторон (каким образом, на каком оборудовании и с какими последствиями производится контрольное взвешивание). Следовательно, предложенная норма ограничивает права субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющие грузовые перевозки, а также носит неопределенный характер и может способствовать злоупотреблениям со стороны должностных и иных лиц, осуществляющих указанный контроль на передвижных пунктах государственного контроля в отношении указанных субъектов, что приведет к установлению избыточных административных и иных ограничений, а также возникновению необоснованных расходов у указанных субъектов. 5. Порядком не устанавливается количество возможных остановок транспортного средства для проведения весового и габаритного контроля во время следования по маршруту. Также порядком не предусматривается выдача документа по итогам габаритного и весового контроля, подтверждающего соответствие указанных в разрешительных документах параметров их фактическому значению, позволяющего в дальнейшем беспрепятственно осуществлять движение транспортного средства без потери времени на прохождение последующих мероприятий по весовому и габаритному контролю по пути следования транспортного средства. Отсутствие такого регулирования позволяет соответствующим контролирующим органам осуществлять проверки транспортных средств неоднократно на любом пункте контроля, что приводит к установлению избыточных административных и иных ограничений, а также возникновению необоснованных расходов у субъектов предпринимательской и иной деятельности и влечет дополнительные временные затраты на доставку грузов конечному получателю. В тоже время, согласно пункту 1 приказа Минтранса России от 23 октября 2006 г. № 127 «О мерах по реализации Соглашения о введении 8 международного сертификата взвешивания грузовых транспортных средств на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств», при наличии у перевозчика международного сертификата взвешивания транспортных средств, мероприятия по взвешиванию не осуществляются. Следовательно, перевозчик, единожды получив такой международный сертификат взвешивания, может выполнять дальнейшую перевозку по маршруту, не подвергаясь контрольным мероприятиям на постах весового и габаритного контроля на всем пути следования. В условиях отсутствия норм, позволяющих осуществлять такую процедуру однократного взвешивания, по итогам которой перевозчику, осуществляющему внутрироссийские перевозки, предоставлялся бы документ аналогичный международному сертификату взвешивания, в части возможности совершать перевозку по маршруту следования без дополнительных контрольных мероприятий на постах весового и габаритного контроля, субъекты предпринимательской деятельности, осуществляющие перевозки по территории Российской Федерации, оказываются в заведомо неконкурентных условиях по сравнению с перевозчиками, имеющими международные сертификаты взвешивания транспортных средств. 6. Пунктом 10 порядка устанавливается возможность выборочного направления транспортных средств на контрольное взвешивание и измерение габаритов транспортных средств, в случае когда на участках дорог установлены автоматизированные средства весового и (или) габаритного контроля транспортных средств, позволяющие определять весовые и габаритные параметры без снижения установленной скорости движения транспортного средства, при условии превышения измеренных весовых и габаритных параметров, установленных на территории Российской Федерации. При этом порядок не содержит критериев, которыми должен руководствоваться контролирующий орган при принятии решения о проведении контроля в отношении конкретного транспортного средства. 9 Наличие такой неопределенности может привести к избирательному правоприменению и, как следствие, установлению избыточных административных и иных ограничений, а также возникновению необоснованных расходов у субъектов предпринимательской и иной деятельности. 7. Пунктом 2 порядка, в том числе устанавливается, что весовой и габаритный контроль транспортных средств осуществляется: - на автомобильных дорогах регионального и межмуниципального значения – организациями, уполномоченными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации; - на автомобильных дорогах местного значения – организациями, уполномоченными органами местного самоуправления. Предлагаемая норма и действующие нормативные правовые акты не определяют требования к таким уполномоченным организациям. Таким образом, указанная норма может привести к факту осуществления государственных функций, субъектами предпринимательской и иной деятельности. Данная норма противоречит пункту 1 Положения о государственном контроле за осуществлением международных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 1998 г. № 1272, которым определяется, что транспортный контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере транспорта в отношении транспортных средств, осуществляющих международные перевозки. Согласно указанному положению, при осуществлении транспортного контроля осуществляется, среди прочих, проверка весовых параметров и габаритов транспортных средств. Более того, такие уполномоченные организации могут иметь статус коммерческих, то есть иметь целью своей деятельности извлечение прибыли, что может привести к злоупотреблениям со стороны сотрудников указанных 10 уполномоченных организаций, непосредственно осуществляющих весовой и габаритный контроль. Следовательно, предлагаемое регулирование способно привести к избыточным обязанностям субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствовать их введению, а также к возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, осуществляющих автомобильные перевозки. Кроме того, Минтранс России приказом фактически наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления полномочиями по определению уполномоченных организаций на проведение весового и габаритного контроля транспортных средств. Вместе с тем, федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257 - ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» относит проведение весового и габаритного контроля к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации (пункт 13, статья 11). Также полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по проведению весового и габаритного контроля не предусмотрены и федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, по итогам оценки регулирующего воздействия приказа Министерства транспорта Российской Федерации «Об утверждении Порядка осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств, в том числе порядка организации пунктов весового и габаритного контроля 11 транспортных средств» от 1 октября 2010 г. № 210 выявлены положения, вводящие избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующие их введению, а также положения, способствующие возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности. 8. В целях выявления возможных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, которые могут возникнуть в связи с принятием проекта постановления, Минэкономразвития России были проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности. Проект постановления направлялся в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия», Российский союз промышленников и предпринимателей, а также размещен на официальном сайте Минэкономразвития России. В рамках Общероссийской публичных общественной консультаций организации были получены позиции «Деловая Россия», Торгово- промышленной палаты Российской Федерации, Российского союза промышленников и предпринимателей, Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Некоммерческого партнерства «Объединение перевозчиков Сибири», Некоммерческого партнерства «Объединение добросовестных перевозчиков «Белогорье»», АСМАП и ряда других (справка о результатах публичных консультаций прилагается). 12 Справка о результатах проведения публичных консультаций с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности по приказу Министерства транспорта Российской Федерации «Об утверждении Порядка осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств, в том числе порядка организации пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств» от 1 октября 2010 г. № 210 (далее – приказ). Согласно подпункту «в» пункта 11 Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 31 августа 2010 г. № 398, Департаментом оценки регулирующего воздействия проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности по приказу Министерства транспорта Российской Федерации «Об утверждении Порядка осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств, в том числе порядка организации пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств» от 1 октября 2010 г. № 210 (далее – приказ). Приказ и перечень вопросов по приказу были размещены на официальном сайте Минэкономразвития России и направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия». Получен ряд позиций от представителей субъектов предпринимательской деятельности, в том числе получены ответы Торгово-промышленной палаты Российской Федерации (письмо № 08/288 от 24.12.2010 г.), Российского союза промышленников Общероссийской и предпринимателей общественной (письмо организации б/н от малого 22.12.2010 и г.), среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» (письмо № 1054 от 24.12.2010 г.), Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» (письмо б/н от 13 24.12.2010 г.), Сибири», Некоммерческого партнерства «Объединение перевозчиков Некоммерческое партнерство «Объединение добросовестных перевозчиков «Белогорье»», а также еще 16 позиций других представителей субъектов предпринимательской и иной деятельности. 1. Представители субъектов предпринимательской и иной деятельности отмечают, что в приказе отсутствует механизм осуществления прав и защиты интересов субъектов отношений, связанных с перевозкой тяжеловесных/негабаритных грузов, а именно: - детализация понятийной базы (терминов и определений); - полные данные по организационно-технологическому обеспечению постов; - исчерпывающий перечень прав и обязанностей сторон; - периодичность и продолжительность контрольных мероприятий по взвешиванию и измерению габаритов транспортного средства; - основания для проведения габаритного и весового контроля; - единообразный алгоритм действий сторон, не допускающий вольного толкования норм права. Таким образом, в предложенном порядке заложена вероятность возникновения многочисленных конфликтных ситуаций в ходе проведения весового и/или габаритного контроля, со всеми вытекающими негативными последствиями, обусловленными отсутствием однозначных формулировок, допускающих весьма произвольную самостоятельную трактовку правовых норм, действующих на территории Российской Федерации. 2. Представители субъектов предпринимательской деятельности полагают, что предлагаемое регулирование в настоящем виде способно привести к избыточным обязанностям и необоснованным расходам субъектов предпринимательской деятельности. 3. Представители субъектов предпринимательской деятельности полагают, что передача функций контроля весовых и габаритных параметров транспортных средств любой «уполномоченной организации» представляется недопустимой, так как фактически влечет за собой подмену продекларированных целей и задач 14 предложенного регулирования. На практике вопросы обеспечения сохранности региональных, муниципальных, платных автомобильных дорог подменяются коммерческими интересами «уполномоченных организаций». Представители субъектов предпринимательской количество нарушений региональными деятельности происходит властями, постах на замечают, ныне весового что наибольшее действующих, контроля, созданных построенных и эксплуатируемых именно организациями, «уполномоченными» региональными властями. 4. Представители субъектов предпринимательской деятельности отмечают, что устанавливаемый приказом порядок не определяет количество возможных остановок транспортного средства для проведения весового и габаритного контроля во время следования по маршруту. Также порядок не содержит положения о том, что после габаритного и весового контроля выдается документ, подтверждающий параметров их соответствие указанных фактическому значению и в разрешительных позволяющий документах в дальнейшем беспрепятственно осуществлять движение без потери времени на прохождение контроля по пути следования. Отсутствие данного регулирования позволяет контролирующим органам осуществлять проверки транспортных средств на каждом пункте контроля, что может существенно увеличить временные и материальные затраты субъектов предпринимательской и иной деятельности на перевозку грузов. 5. Представители субъектов предпринимательской деятельности предлагают в целях снижения уровня коррупции на пунктах весового и габаритного контроля установить возможность надзора за деятельностью таких пунктов. Такой надзор может быть реализован с использованием современных компьютерных технологий. Например, на въезде на пункт весового контроля устанавливается вэб-камера, фиксирующая государственный регистрационный номер транспортного средства, подлежащего взвешиванию. После процедуры взвешивания, в режиме реального времени, измерительная аппаратура автоматически прикрепляет данные о весо-габаритных параметрах указанного 15 транспортного средства к данным о его государственных регистрационных номерах. Далее в режиме реального времени такие данные передаются на сайт Минтранса России с автоматически рассчитанной суммой компенсации, подлежащей выплате в случае превышения допустимых весо-габаритных параметров данным транспортным средством, за вред дорожному покрытию, для общественного контроля и контроля поступления суммы указанной компенсации в соответствующий бюджет Российской Федерации. 6. Представители субъектов предпринимательской деятельности считают необходимым внести изменения в ряд нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность за превышение весовых и габаритных параметров в отношении ответственности на перевозчиков, грузоотправителей. с Такие целью возложения изменения таковой необходимы и обусловлены тем фактом, что загрузку транспортного средства производит грузоотправитель, он же готовит транспортные накладные. В настоящее время из общего количества нарушений правил перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов, большинство приходится на превышение осевых нагрузок, что непосредственно связано с комплектацией груза в местах загрузки. Однако действующим грузоотправителя характеристик грузообразующих законодательством за нарушения, автотранспортных объектах (порты, не предусмотрена связанные с ответственность превышением средств. Отсутствие в товарные железнодорожные весовых крупных станции, грузовые терминалы, складские комплексы) пунктов весового контроля не позволяют перевозчику удостовериться в надлежащем расположении груза по отношению к осевым нагрузкам, перед началом движения. Фактически, перевозчик и его водитель могут узнать о перегрузе только на весовом посту службы весового контроля. Таким образом, водителю транспортного средства представляется невозможным проконтролировать правильность распределения груза в транспортном средстве и определить соответствующие осевые нагрузки. 6) Представители субъектов предпринимательской и иной деятельности также высказали ряд предложений и замечаний по доработке предлагаемого 16 регулирования, большинство из которых были учтены Минэкономразвития России при подготовке заключения об оценке регулирующего воздействия закона.
