Взаимодействие Территориальных Объединений Профсоюзов

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ ПРОФСОЮЗОВ И
ГОСУДАРСТВЕННЫХ СТРУКТУР В ВОПРОСАХ ОТСЛЕЖИВАНИЯ ЗАРАБОТНОЙ
ПЛАТЫ И УСЛОВИЙ ТРУДА.
Законодательная основа взаимодействия профсоюзов с государственными
структурами в сфере трудовых отношений.
Взаимодействие профсоюзов с государственными структурами в сфере трудовых
отношений законодательно обеспечено нормами Трудового кодекса РФ и федерального
Закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».
Предусматривается, что отношения профсоюзов с работодателями, их объединениями
(союзами, ассоциациями), органами государственной власти и органами местного
самоуправления строятся на основе социального партнерства и взаимодействия сторон
трудовых отношений, их представителей, а также на основе системы коллективных
договоров, соглашений1. Профсоюзы имеют равные с другими социальными партнерами
права на паритетное участие в управлении государственными фондами социального
страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионным и другими фондами,
формируемыми за счет страховых взносов, а также имеют право на профсоюзный
контроль за использованием средств этих фондов2. Законодательством предусмотрен учет
мнения соответствующих профсоюзов при рассмотрении проектов законодательных и
иных нормативно-правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников,
а также право профсоюзов выступать с предложением принятия тех или иных
законодательных актов и участвовать в их рассмотрении3. Профсоюзам обеспечено право
на осуществление контроля за соблюдением работодателями и их представителями
трудового законодательства4. При этом ТК закрепляет взаимодействие государственной
инспекции труда с профсоюзами, возлагая на нее функцию координации
государственного и общественного контроля соблюдения трудового права5.
Система органов по регулированию социально-трудовых отношений.
Исходя из нормативной регламентации деятельности различных субъектов в сфере
трудовых отношений, можно обозначить те властные структуры, с которыми
контактируют профсоюзы, и основные формы взаимодействия на региональном уровне.
Государственные контрольно-надзорные органы. Трудовой кодекс (Гл. 57)
предусматривает, что государственный надзор и контроль за соблюдением трудового
законодательства во всех организациях на территории РФ осуществляется единой
централизованной системой государственных органов - федеральной инспекцией труда.
На сегодняшний момент эта деятельность осуществляется в рамках Федеральной службы
по труду и занятости (Роструд), находящейся в ведении Министерства здравоохранения и
социального развития Российской Федерации6. Заместитель руководителя этой службы
является главным государственным инспектором труда. Роструд имеет территориальные
органы во всех субъектах федерации, которые называются государственными
инспекциями труда. Функцию урегулирования коллективных трудовых споров
«О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» №10-ФЗ от 12.01.1996 г., ст.15, п.1
«О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» №10-ФЗ от 12.01.1996 г., ст.15, п.3
3
«О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» №10-ФЗ от 12.01.1996 г., ст.11, п.1,4.
4
Трудовой кодекс РФ, Гл.58,ст.370.
5
Трудовой кодекс РФ, Гл.57,ст.365.
1
2
Положение о Федеральной службе по труду и занятости утверждено Постановлением правительства РФ
№324 от 30.06.2004 г. ФСТЗ осуществляет функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и
альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости
населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров.
6
выполняют 9 территориальных органов, курирующих группы регионов. Самарская
область относится к ведению Поволжского управления, Пермский край – к ведению
Уральского, Кемеровская область – к ведению Западно-Сибирского управления.
Государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового
законодательства осуществляет Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры
в соответствии с федеральным законом.
На уровне федераций профсоюзов (ФПСО в Самарской области, ФПОК в Кузбассе,
Крайсовпроф в Пермском крае) действуют Соглашения о сотрудничестве с
региональными подразделениями Рострудинспекции и Прокуратуры. Основные формы
взаимодействия – совместные проверки соблюдения трудового законодательства, как на
отдельных предприятиях, так и на уровне региона в целом. В Пермском крае в рамках
такого соглашения выстраивается взаимодействие еще и с Уполномоченным по правам
человека.
Государственные внебюджетные фонды. Во всех субъектах федерации действуют
территориальные отделения фондов социального страхования, обязательного
медицинского страхования, пенсионного фонда и фонда занятости. Функция наблюдения
и контроля за их деятельностью осуществляется через координационные советы при этих
фондах, в состав которых обязательно входят представители профсоюзов, что
наблюдается во всех регионах нашего исследования.
Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления
осуществляют внутриведомственный государственный контроль за соблюдением
трудового законодательства наряду с федеральными органами исполнительной власти,
создавая для этого соответствующие структурные подразделения. В отличие от
единообразной, вертикально интегрированной федеральной структуры контрольнонадзорных органов конфигурация региональных органов, занимающихся вопросами
труда, имеет территориальную специфику7. А эффективность работы этих структур и
взаимодействия с ними профсоюзов во многом зависит от того, какое место занимают
вопросы труда среди приоритетов региональной политики.
В Самарской области существует Департамент социально-трудовых отношений и
социального партнерства, входящий ныне в структуру Министерства здравоохранения и
социального развития. Статус департамента в последние несколько лет заметно снизился.
Прежде в области существовало Главное управление труда, непосредственно
подчинявшееся губернатору. После нескольких структурных перетрясок управление
превратилось в департамент с существенной потерей численности специалистов. В
вопросах регулирования оплаты труда он играет сугубо инструментальную роль,
поскольку разработка экономической стратегии и политики в этой области находится в
компетенции Министерства экономики, инвестиций и торговли областного
Правительства. Тем не менее, департамент ведет большой объем работы по контролю и
защите трудовых прав, охране труда, развитию колдоговорного регулирования,
обеспечению механизмов социального партнерства на уровне области и муниципалитетов.
Основными формами взаимодействия федерации и обкомов профсоюзов с департаментом
является обмен информацией, организация совместных мероприятий на местах (проверки,
обучение), участие в рабочих группах для подготовки областного соглашения и вопросов
повестки дня региональной трехсторонней комиссии. В аппарате ФПСО отмечают,
рабочие контакты со специалистами департамента остаются конструктивным. Но в недрах
непрофильного министерства существенно осложняется документооборот. А с другой
стороны, вопросы трудовых отношений явно находятся на периферии внимания
Минздравсоцразвития, поэтому продвинуть какие-либо инициативы департаменту крайне
трудно. Кроме того, при Правительстве области действуют межведомственные
Органы социального партнерства (трехсторонние комиссии регионального и муниципального уровня) и
взаимодействие профсоюзов и власти в их рамках не являются предметом нашего рассмотрения (тема
Е.Плотниковой)
7
комиссии: Комиссия по принятию мер по погашению задолженности по заработной плате
и Комиссия по охране труда. Представители профсоюзов входят в состав этих комиссий и
имеют возможность инициировать рассмотрение тех или иных вопросов.
В Кемеровской области Департамент труда находится в прямом подчинении первого
заместителя Губернатора8, что свидетельствует о том, что ситуация с трудовыми
отношениями находится в зоне пристального внимания и контроля областных властей. На
региональном уровне и во всех городах действуют Комиссии по координации политики
оплаты труда в организациях области, которые рассматривают случаи выплаты зарплаты
ниже прожиточного уровня, а также случаи «теневой» оплаты труда.
В Пермском крае после объединения Пермской области и Коми Пермяцкого
автономного округа началось реформирование административной структуры, в ходе
которого было упразднено Управление труда, которое выполняло координирующую
функцию во взаимодействии работодателей и профсоюзов. Сохранился лишь секретариат
трехсторонней комиссии, фактически представленный одним специалистом, которому не
под силу большой объем работы по обеспечению процесса социального партнерства.
Отдел социального партнерства в реорганизованных органах управления администрации
Пермского края находится в подчинении Управления политических связей, его
деятельность переориентируется с трудовых отношений на развитие взаимоотношений
бизнеса и власти, сферу социальной политики. Еще одним негативным последствием
стало фактическое «выпадение» функций по охране труда не только на краевом уровне, но
и в муниципалитетах. Отдел условий и охраны труда департамента развития
человеческого потенциала аппарата правительства Пермского края имеет малую
численность. А существование краевого координационного Совета по условиям и охране
труда вряд ли может заменить ежедневную работу административной структуры,
функционально настроенной на контроль и решение задач в сфере охраны труда. Была
ликвидирована и Комиссия по контролю выплат заработной платы, которая существовала
с конца 90-х годов и была весьма эффективным инструментом решения проблемы
задолженности. На сегодняшний момент существует межведомственная комиссия по
легализации теневой заработной платы при правительстве Пермского края.
Законодательные органы власти.
В соответствие с Трудовым кодексом РФ (ст.6) определение направлений
государственной политики в сфере трудовых отношений, основы их правового
регулирования, а также принципов и порядка осуществления государственного надзора и
контроля в данной области, относится к ведению федеральных органов власти. При этом
органы власти субъектов федерации могут законодательно регулировать вопросы, не
отнесенные к компетенции федеральных органов, обеспечивая более высокий уровень
трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленными федеральными
законами за счет средств региональных бюджетов. А органы местного самоуправления
вправе принимать акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей
компетенции. Это объективно создает основу взаимодействия профсоюзов с
законодательными органами власти разного уровня в регулировании трудовых
отношений. Однако в регионах нашего исследования у профсоюзов разнятся возможности
влияния на нормотворческую практику.
В Самарской области федерация профсоюзов, наряду с другими региональным
общественным организациями, получила право законодательной инициативы по Закону
СО №25-ГД от 27.06.2000 г. 6.08.2004 года было подписано Соглашение (коллективный
договор) о взаимодействии Самарской губернской думы и Федерации профсоюзов
Самарской области в нормотворческой деятельности, что обеспечивает благоприятные
условия для продвижения профсоюзных инициатив.
8
Он является еще и координатором областной трехсторонней комиссии
В Пермском крае профсоюзы не имеют права законодательной инициативы. На VIII
Пленуме Крайсовпрофа отмечалось:
Формально граждане и их общественные
объединения могут организовывать и проводить независимую общественную экспертизу
социально значимых решений органов государственной власти Пермского края до
принятия решения об их реализации, принимать участие в разработке нормативных
правовых актов органов государственной власти Пермского края. Однако на деле
законодатели Пермского края не выработали механизм обязательного участия в
нормотворчестве в Пермском крае общественных организаций. К разработке,
обсуждению социально значимых законопроектов практически не привлекают ни
профсоюзы,
ни
объединение
работодателей,
отсутствует
документ,
регламентирующий порядок обязательного направления таких законопроектов и сроки
обсуждения законопроектов со сторонами социального партнерства. В крае закреплено
право трудовых коллективов, граждан, общественных объединений присутствовать на
открытых заседаниях, для чего они должны подать заявку на имя председателя
Законодательного собрания за три дня. Однако отловить информацию о дне и часе
таких слушаний в Законодательном собрании не всегда удается.
В этих условиях Крайсовпроф пытается задействовать ресурсы различных посредников. В
рамках подписанного Соглашения о сотрудничестве некоторые изменения в
законодательстве вносятся через Уполномоченного по правам человека в Пермском крае.
Проводится работа по выстраиванию более эффективных взаимоотношений с партиями.
Было подготовлено и подписано Соглашение о взаимодействии и сотрудничестве с
фракцией партии «Единая Россия» Законодательного собрания Пермского края.
Поддержав ряд кандидатов в депутаты Законодательного собрания Пермского края
первого созыва, профсоюзы заключили с 14 из них соглашения. Представители
профсоюзов закреплены за комитетами Законодательного собрания.
В Кемеровской области - нет информации о наличии права законотворческой
инициативы у ФПОК и о формах взаимодействия с законодательным собранием.
Практика взаимодействия профсоюзов с государственными органами в области
охраны и улучшения труда.
Наиболее отработанной и устойчивой представляется практика взаимодействия
региональных профсоюзных структур с государственными органами в области
охраны/улучшения условий труда и соблюдения трудового законодательства. Как уже
отмечалось, на уровне федераций профсоюзов (ФПСО в Самарской области, ФПОК в
Кузбассе, Крайсовпроф в Пермском крае) действуют Соглашения о сотрудничестве с
контрольно-надзорными органами: региональными подразделениями Рострудинспекции и
Прокуратуры. Совместная работа ведется с региональными органами по труду и в рамках
межведомственных органов (Комиссия по охране труда в Самарской области, Совет по
условиям и охране труда в Пермском крае). Со стороны профсоюзов эту деятельность
обеспечивают правовые и технические инспекции труда федераций, есть правовые и
технические инспекторы и в составе региональных отраслевых комитетов профсоюзов, на
уровне первичных организаций непосредственно на предприятиях выбираются
уполномоченные по охране труда. Функция профсоюзной стороны в этой сфере, главным
образом, заключается в общественном контроле. Поэтому общий алгоритм
взаимодействия с надзорными органами сводится к информированию о проблемных
зонах, к участию в совместных проверках на местах, к привлечению ресурса
трудинспекции, прокуратуры, межведомственных органов в тех случаях, когда
профсоюзам не хватает полномочий для разрешения ситуации и требуется применение
административных санкций. Ресурсы региональных законодателей привлекаются для
решения системных вопросов финансирования и долгосрочного планирования работы по
обеспечению безопасности труда. Как правило, когда речь идет о ситуации на частных
предприятиях, где есть реальные нарушения в сфере охраны труда, взаимодействие
профсоюзов с госструктурами оказывается весьма результативным. Применяемые
санкции стимулируют руководителей к исправлению положения дел. Гораздо сложнее
решаются вопросы с охраной труда в бюджетном секторе, когда работодателем
фактически являются региональные власти, и решение проблемы невозможно на уровне
отдельной организации, а требует изменения системы в целом.
Наиболее яркий пример взаимодействия профсоюзов с органами власти в подобной
ситуации наблюдается в Пермском крае. Ситуация с охраной труда в крае в последние 23 года вызывает серьезную озабоченность профсоюзов. На VIII пленуме Крайсовпрофа
отмечалось: Прогрессирующее снижение численности трудовых резервов уже привело к
реальному дефициту трудовых ресурсов. Отсутствие министерства труда в краевом
правительстве, недостаточная численность работников отдела условий и охраны труда
департамента развития человеческого потенциала аппарата правительства Пермского
края, отсутствие в министерствах, департаментах и агентствах правительства
Пермского края штатных единиц и специалистов по охране труда, курирующих работу
по охране труда в отраслях (или по видам экономической деятельности), отсутствие
функций по охране труда во вновь образовавшихся поселениях согласно ФЗ №131, а
также отсутствие краевой целевой программы «Безопасный труд в крае» не позволяет
проводить эффективную политику в сфере охраны труда на территории края.
Правительство края явно недооценивает серьезное положение с охраной труда в
организациях бюджетной сферы. Отсутствие необходимого уровня финансирования
охраны труда в этих организациях, отсутствие отдельной строки по охране труда в
бюджетах всех уровней, в том числе и краевого, обуславливает массовые нарушения
требований охраны труда в них9.
Какие же действия в этих условиях предпринимает федерация? Для специалистов
крайсовпрофа основными формами контроля соблюдения трудового законодательства
являются проверки на предприятиях, анализ коллективных договоров и других
нормативных актов организаций. Однако проверки на предприятиях – достаточно редкая
практика в их деятельности. Основными ограничениями для расширения сферы контроля
эксперты называют дефицит кадров, а также поддержание «суверенитета» с отраслевыми
профсоюзами: «предприятия – это прерогатива обкомов… вот они ими и занимаются…
это – их дело, а мы не можем…».10 Экспертиза содержания заключаемых коллективных
договоров также осуществляется эпизодически, кроме того, колдоговоры попадают в
крайсовпроф чаще всего уже после их принятия, когда повлиять на их содержание уже не
возможно. В силу ограниченных возможностей влияния на частные предприятия
основной акцент в осуществлении общественного контроля за состоянием и условиями
труда технические инспекторы крайсовпрофа делают на бюджетные организации.
Объединение усилий крайсовпрофа, краевого комитета профсоюза работников
здравоохранения, опирающегося на свои первички, позволило добиться определенных
успехов в решении вопросов охраны труда в лечебных учреждениях. В 2006 году
крайкомом совместно с технической инспекцией крайсовпрофа было проведено
обследование (анкетирование главврачей и председателей профкомов) 31 учреждения в
15 районах здравоохранения Пермского края. Оказалось, что при многочисленных
нарушениях охраны труда и техники безопасности существует огромный дефицит
средств на эти цели (в 2005 году выделялось всего 9% от требуемых сумм). Кроме того,
расходы на охрану труда не защищены специальной строкой бюджета, поэтому
осуществляются по остаточному принципу или вообще отсутствуют.
Учитывая сложность положения руководителей медучреждений, профсоюзный
актив счел нецелесообразным прибегать к массовым проверкам, которые приведут к
штрафам руководителей, блокируют работу бюджетных учреждений, но вряд ли
9
Из доклада председателя Пермского Крайсовпрофа В.И.Ефремова на VIII Пленуме
См. кейс «Пермский Крайсовпроф»
10
обеспечат должный эффект. Поэтому была выбрана тактика давления на краевые власти
по нескольким направлениям. В июне 2006 г. на постоянной комиссии крайсовпрофа по
охране труда и экологии было принято решение обратиться к губернатору, депутатам
Законодательного собрания с требованием выделения средств на улучшение условий и
охрану труда в краевом бюджете на 2007 г. Помимо этого крайсовпроф вышел с
инициативой разработки региональной целевой программы «Безопасный труд в
бюджетных организациях» с тем, чтобы спланировать конкретные мероприятия,
направленные на обеспечение охраны и улучшение условий труда, и – главное, получить
финансовые гарантии их исполнения. Параллельно крайком медиков и крайсовпроф
обратились в Прокуратуру Пермского края по поводу нарушения Трудового кодекса в
части выделения средств на охрану труда. Областная Прокуратура рассмотрела вопрос на
своей коллегии, рекомендовала прокурорам в районах контролировать вопрос
финансирования бюджетной сферы при плановых проверках. Была также направлена
информация губернатору, в которой предлагалось нацелить глав муниципальных
образований на разработку и принятие муниципальных программ в области охраны труда,
при принятии местных бюджетов предусматривать выделение денежных средств на
мероприятия по охране труда. Вопрос о состоянии охраны труда рассматривался на
заседании трехсторонней комиссии, в комитете по социальной политике
Законодательного Собрания. Депутаты рекомендовали Правительству края учесть
расходы на цели охраны труда в полном объеме. В результате в бюджет края на 2007 год
были включены расходы на цели охраны и улучшения условий труда в размере 444 тыс.
рублей, начал действовать региональный проект «Безопасный труд».
По предложению профсоюзной стороны вопрос о внесении строки финансирования
по охране труда в бюджет края на 2008 год включен для обсуждения в повестку заседаний
3-х сторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений в Пермском
крае и вынесен для рассмотрения в качестве предложения в новый текст Соглашения
между профессиональными союзами, работодателями и администрацией Пермского края
на 2008-10 гг. По мнении крайсовпрофа, правительству края необходимо предусмотреть
финансирование охраны труда бюджетных организаций отдельной строкой с разработкой
механизма их целевого использования. Краевые профсоюзы бюджетной сферы также
поставили этот вопрос на своем объединенном пленуме на тему «Охрана труда.
Проблемы. Пути решения» (04.2008 г.), на который были приглашены председатель
правительства Пермского края, председатель Законодательного собрания, прокурор края,
руководитель
Государственной
инспекции
труда,
заместитель
руководителя
Роспотребнадзора, уполномоченный по правам человека, министры краевого
правительства.
Практика взаимодействия профсоюзов с государственными органами в области
обеспечения достойной оплаты труда.
Повышение заработной платы наемных работников до достойного уровня, который
ФНПР определил в размере не менее 4 прожиточных минимумов трудоспособного
человека, – наиболее значимое направление деятельности профсоюзов. Проблемы оплаты
труда с разной степенью остроты проявляются во всех регионах нашего исследования.
В Пермском крае наблюдаются серьезные проблемы
в сфере оплаты труда,
усугубленные более высокими темпами роста инфляции (16% за 2007 г. против 12% по
РФ в целом, что почти вдвое превышает показатель предыдущего года). Это самый
высокий уровень инфляции в Приволжском федеральном округе и в стране.
Минимальный продуктовый набор подорожал почти на четверть. Увеличены тарифы на
коммунальные услуги на 20%, на электроэнергию – на 14%, на газ – на 25%. В 2008 г.
более чем в два раза выросли тарифы на электроэнергию для промышленных
предприятий. При этом прирост реальных располагаемых доходов населения за 11
месяцев 2007 года составил лишь 6,3 процента по сравнению с 19,8 процента за
аналогичный период 2006 года. VIII Пленум Крайсовпрофа в начале 2008 года
констатировал, что рост цен поставил на грань выживания большинство населения
Прикамья, а затягивание решения вопроса кардинального повышения заработной платы
способствует росту социальной напряженности. Очаги конфликтов возникали на ООО
«Вишерская бумажная компания», ФГУП «Завод имени Ф.Э. Дзержинского», ООО
«Нестле Россия» (Пермь), ФГУП «Свинокомплекс «Пермский». Резкая критика
Крайсовпрофа в адрес региональной власти прозвучала за очевидные преференции
бизнесу, а не решению социальных проблем, за отсутствие согласованной позиции в
вопросах оплаты труда, за абсолютно волюнтаристскую роль властных органов в
обеспечении конституционного права наемных работников на минимальную оплату труда
и, прежде всего, ее уровня и механизмов ее регулирования. Подчеркивалось, что в реально
проводимой политике доходов населения был снижен уровень базового (нижнего
доступного предела) ориентира: от величины минимального потребительского
бюджета, обеспечивающего воспроизводство, перешли к величине прожиточного
минимума, который едва ли может обеспечить простое физиологическое выживание. В
результате заработная плата как цена рабочей силы перестала выполнять
воспроизводственную, стимулирующую и регулирующую функции11.
В Самарской области ситуация в сфере оплаты труда представляется более
благополучной. Регион остается в группе лидеров по уровню жизни в РФ. Сохраняется
тенденция роста номинальной величины среднемесячной начисленной зарплаты. В январе
2008 года она составила 12635 рублей (рост по сравнению с январем 2007 года – 23,2%).
Темпы роста реального содержания зарплаты (с учетом инфляции) существенно ниже, но
пока сохраняют положительную динамику (+9,6%)12. При этом, как и в других регионах,
негативное влияние на уровень жизни населения оказывает рост инфляции и
существенное повышение тарифов на услуги ЖКХ. Серьезной проблемой остаются долги
по заработной плате. С 2003 г. острота вопроса существенно снизилась, но полностью
справиться с долгами не удается, и периодически происходит скачкообразное повышение
объема задолженности, «виновниками» чаще всего выступают обрабатывающие
производства. На 1.03.2008 г. сохраняется задолженность перед 4,8 тыс. работниками в
объеме 76,1 млн. рублей.
По оценкам ФПСО, существующих темпов роста зарплаты не достаточно для выполнения
обязательств областного трехстороннего соглашения на 2006-2008 гг. Явно завышенные
планы по доведению минимальной заработной платы в организациях внебюджетной
сферы до уровня 2-2,5 (3) величин прожиточного минимума трудоспособного населения в
Самарской области13 представляются мало реальными, поскольку для этого необходим
ежегодный рост заработной платы не менее 40%. Оплата труда в бюджетной сфере также
остается проблемной зоной. С конца 90-х годов область на фоне других субъектов
федерации занимала передовые позиции в вопросах оплаты труда в бюджетном секторе,
осуществляя региональные доплаты низкооплачиваемым категориям работников из
областного бюджета. За счет этого региональная ставка 1 разряда ЕТС была вполовину
выше федеральной. Эта практика несколько лет была предметом особой гордости
региональных властей. Однако постепенно позиции сдавались, и при заключении
Соглашения на 2006-2008 гг. профсоюзам не удалось побудить власть к более
существенному повышению МРОТ и в целом зарплаты бюджетников по сравнению с
общефедеральным уровнем. Администрация продолжает придерживаться такой позиции,
и увеличение зарплаты в бюджетном секторе происходит только в тех рамках, которые
Из выступления председателя Пермского Крайсовпрофа на VIII Пленуме. 27.03.2008
По данным Самарского территориального органа ФСГС: http://samrstat.samtel.ru
13
Соглашение между Правительством Самарской области, Федерацией профсоюзов Самарской области и
Союзом работодателей Самарской области о регулировании социально-трудовых отношений в 2006-2008 гг.
от 13.04.2006 г.
11
12
задаются решениями Президента и Правительства РФ. Последняя федеральная
инициатива – повышение на 14% с 1.02.2008 г. В целом, администрация области
выполняет свои обязательства, записанные в Соглашении (рост реальной зарплаты
бюджетников в 1,5 раза). Однако минимальный уровень оплаты труда бюджетников
(ставка 1 разряда ЕТС) составляет всего 2300 рублей при размере регионального
прожиточного минимума 4776 рублей (для трудоспособного населения – 5244 рубля, за 1
квартал 2008 года). Принимать на себя обязательства по доведению минимальной оплаты
труда в бюджетной сфере до уровня регионального прожиточного минимума власть не
торопится. Обращает на себя внимание и то, что в открытых источниках перестали
появляться данные о доле занятых в бюджетном секторе, размер зарплаты которых ниже
прожиточного минимума.
В Кемеровской области в результате реструктуризации угольной, химической,
машиностроительной,
металлургической
промышленности
были
возрождены
промышленные гиганты, составляющие основу экономики. По объемным показателям
промышленного производства регион вышел на второе место в Сибири. Губернатор
Кемеровской области традиционно демонстрирует социальную направленность своей
региональной политики. Судя по данным Кемеровского территориального органа
Росстата,14 номинальная среднемесячная заработная плата работников в организациях
области в январе 2008 г. составила 13900 рублей и возросла по сравнению с январем 2007
г. на 23% (в реальном исчислении – на 13%).15 Более высокий уровень зарплат характерен
для угольной и металлургической промышленности. В бюджетной сфере заработная плата
работников на 30-40 % ниже средней по области. Доля занятых, зарплата которых ниже
прожиточного минимума, сократилась в области за последние 3 года с 20% до 12,6%. В
сравнении с Самарской областью проблема долгов по зарплате имеет гораздо меньшие
масштабы. Просроченная задолженность по заработной плате работников на 1.03.2008 г.
составила 8,6 млн. рублей (перед 1165 человек) и сократилась за прошедший месяц на
22,7 млн. рублей или в 3,7 раза. В Кузбасском трехстороннем соглашении на 2007-2009
годы закреплены обязательства поднять планку минимального заработка до 1,5-кратного
размера прожиточного минимума трудоспособного населения, в случае принятия закона
Минэкономразвития по методике районирования сохранить при начислении заработной
платы 30% районный коэффициент, увеличить долю тарифной ставки в заработной плате
у бюджетников до 70 процентов.
* * *
В решении тех вопросов по оплате труда, которые носят, как правило, частный характер и
связаны непосредственно с нарушениями законодательства (несвоевременная выплата
зарплаты, отсутствие установленных доплат, неправомерное исчисление размера
заработка и т.д.), профсоюзы активно взаимодействуют с государственными контрольнонадзорными органами. И на уровне практик индивидуальной защиты, и при разрешении
ситуации на конкретных предприятиях удается добиться решения в пользу работников,
особых противоречий между профсоюзами и этими органами не возникает. Гораздо
сложнее решаются системные проблемы в сфере оплаты труда, когда территориальные
профсоюзные структуры имеют дело, главным образом, с региональными органами
власти. При этом возможности реально влиять на ситуацию во многом зависят от роли и
места профобъединений в конфигурации политического пространства регионов. Для
Кемеровской области16 характерен высокий уровень авторитарного управления и
контроля в области экономики и социальной политики. Губернатор оказывает
определяющее влияние на экономику области. Ни одно значительное промышленное
14
http://stat.kemcity.ru
В региональном отчете 2006 г. отмечалось, что на конец 2005 г. средняя зарплата в области составляла
8800 рублей, и на фоне соседних регионов это был средний показатель. К сожалению, не удалось найти
соответствующих современных данных для сравнения нынешнего уровня оплаты труда.
16
Материал Кемеровского регионального отчета 2006 г. и кейса «ФПОК»
15
предприятие не может себе позволить работать, не заручившись его поддержкой. К тому
же он фактически монополизировал право выдвигать особо значимые социальные
инициативы. Именно он был инициатором заключения трехстороннего соглашения,
повышения заработной платы с 1 января 2005 года работникам всех отраслей экономики
Кузбасса на 30 процентов. Соответственно, и успехи социально-экономического развития
области приписываются исключительно губернатору и его команде. В области
практически невозможно высказывание никаких других точек зрения, кроме
прогубернаторских. Журналисты местных газет знают, что на социально-экономическую
тематику уже нельзя писать не только негативную, но даже нейтральную информацию,
без упоминания позитивной роли губернатора и его администрации. Федерация
профсоюзов Кузбасса в этой ситуации играют абсолютно ведомую роль, обеспечивая
лишь поддержку инициатив губернатора и областной администрации в вопросах оплаты
труда. Самостоятельные инициативы или отсутствуют вообще или носят характер общих
деклараций и призывов. Профсоюзы не решаются выдвигать самостоятельно не только
радикальные, но даже минимальные требования по повышению зарплаты. Фактически
воспроизводится советская модель деятельности профсоюза. Таким же образом
профсоюзы реагировали на партийные решения. По мнению экспертов в администрации,
резко снизилась активность профсоюзов по выработке и реализации трехстороннего
соглашения, практически вся работа по контролю реализации этого соглашения лежит на
администрации области.
В Пермском крае17 после объединения Пермской области и Коми Пермяцкого
автономного округа, как уже отмечалось, административное реформирование привело к
уничтожению тех структур, с которыми крайсовпроф долгие годы выстраивал
взаимодействие. Фактически областные профсоюзы лишились своего основного
«партнера», взаимодействие с которым позволяло реализовывать политику в сфере
оплаты труда. Таким образом, передовая система социального партнерства,
формировавшаяся в области в течение 15 лет, поставлена под угрозу разрушения.
Главными задачами профсоюзов являются достижение размера минимальной зарплаты
уровня прожиточного минимума и повышение уровня оплаты труда в бюджетной сфере.
После того, как в апреле 2007 г. вышел федеральный закон №54 (вводится в действие с
1.09.07 г.) о минимальном размере оплаты труда, который предусматривает, что
региональный МРОТ устанавливается Соглашением трех сторон социального
партнерства, Крайсовпроф совместно с региональным отделением партии «Единая
Россия» инициировал начало переговоров. Профсоюзы предложили закрепить в
Соглашении «О минимальной заработной плате в Пермском крае» обязательства о
поэтапном приближении МРОТ к величине прожиточного минимума до конца 2008 года.
Помимо использования механизмов социального партнерства (соглашений) стратегия
деятельности краевого совета профсоюзов по достижению достойного уровня заработной
платы работников в последние годы предусматривает разработку предложений по
внесению изменений и дополнений в законодательство, направленных на
совершенствование регулирования оплаты труда на региональном уровне. В 2005 г.
крайсовпрофом была разработана «Концепции регулирования оплаты труда в Пермской
области». Но эта работа осталась незавершенной в связи с прошедшей реорганизацией
органов власти. В 2006 г. профсоюзы края подготовили проекты законов «О
регулировании оплаты труда в Пермском крае» и «О минимальном размере заработной
платы в Пермском крае». Однако эти законопроекты не нашли поддержки администрации
и работодателей.
Существенным барьером в продвижении профсоюзных законопроектов является
отсутствие у краевого совета профсоюзов права законотворческой инициативы. На
сегодняшний момент регламент работы Законодательного собрания не предусматривает
17
Материалы кейса «Пермский краевой совет профсоюзов»
привлечения даже трехсторонней комиссии к разработке и согласованию законопроектов
в сфере труда. Пытаясь усилить свое влияние в законодательных органах власти,
крайсовпроф предложил внести дополнение в Закон «О социальном партнерстве» об
инициативе в правотворчестве. А именно: профсоюзные организации, их объединения,
работодатели и их объединения вправе обращаться в органы законодательной и
исполнительной власти города и края с предложениями по разработке проектов
законодательных и иных нормативных правовых актов по социально-трудовым и
связанным с ними экономическим вопросам в установленном порядке. Внесено также
предложение о предоставлении законодательной инициативы трехсторонней комиссии по
урегулированию социально-трудовых отношений в Пермском крае. Серьезным успехом
последних лет крайсовпроф считает включение в «Примерную программу
законотворческой деятельности Законодательного собрания Пермского края на 2008–2011
годы» таких законов, как «О защите заработной платы в Пермском крае», «О правах
профессиональных союзов в Пермском крае» и «О внесении дополнений в статью 19
Закона Пермского края «Устав Пермского края».
В Самарской области политический режим, существовавший с начала 90-х годов при
бессменном руководстве губернатора К.Титова,18 характеризовался яркой прорыночной
ориентацией. Следуя либеральной экономической стратегии, региональная власть не
занималась непосредственным регулированием оплаты труда во внебюджетной сфере,
возлагая задачу повышения заработной платы в реальном секторе экономики на
работодателей и профсоюзы через механизм коллективных договоров и выполнение
требований Трудового Кодекса РФ. Благоприятное экономическое положение регионадонора и стремление региональной власти занимать передовые позиции и в социальной
сфере позволяли федерации профсоюзов добиваться более высокого уровня оплаты труда
в бюджетной сфере за счет областных средств. Достойное место ФПСО занимает в
структурах социального партнерства. А с 2000 года федерация, наряду с другими
региональным общественным организациями, получила право законодательной
инициативы. Однако применительно к вопросам оплаты труда это не принесло особых
успехов. Много сил и времени было потрачено на подготовку законопроектов «О
согласованном уровне жизни населения и контроле за его обеспечением», «О
минимальном размере оплаты труда на территории Самарской области» и «О поэтапном
приближении МРОТ к величине прожиточного минимума на территории Самарской
области». Провести через региональный парламент не удалось ни один из этих законов.
Правда, теперь два последних законопроекта утратили актуальность, поскольку
федеральное законодательство предусмотрело иной порядок установления регионального
уровня минимальной оплаты труда.
С приходом в августе 2008 года нового губернатора, который в гораздо большей степени,
нежели его предшественник, ориентирован на «вертикаль власти», никаких заметных
подвижек в региональной политике в сфере оплаты труда не произошло. ФПСО с лета
продолжает настойчиво ставить вопрос о заключении регионального Соглашения о
МРОТ. Созданная рабочая группа из представителей профсоюзов, администрации и
работодателей провела 5 заседаний, но никакого решения принято не было. ФПСО ведет
постоянные переговоры и переписку с профильными министерствами, губернатором.
Свои первоначальные предложения выйти на МРОТ в размере 4500 рублей 1.10.08 г.
профсоюз уже скорректировал. Теперь предлагается более длительный график:
С 1.07.08 г. – 3500 рублей (на данный момент 2300 руб.);
С 1.12.08 г. – 4500 рублей
В течение 2009 года – поэтапное доведение до уровня прожиточного минимума.
18
Летом 2007 г. К.Титов «добровольно» ушел в отставку.
Однако усилия ФПСО пока не увенчались успехом, перспективы заключения соглашения
остаются неясными.
* * *
Рассматривая текущую практику взаимодействия территориальных объединений
профсоюзов с органами власти, создается впечатление, что произошла определенная
консервация всех тех проблем, которые мы отмечали еще в 2000 -2001 гг. в рамках
проекта «Деятельность профсоюзов в современной России: трудовые отношения,
социальное
партнерство,
политическое
представительство».
Существующая
законодательная база и сложившаяся конфигурация структур (как государственных, так и
основанных на принципах социального партнерства) в сфере трудовых отношений,
казалось бы, обеспечивает профсоюзам широкие возможности контролировать и
добиваться лучших условий и заработной платы. Однако при налаженной практике
контроля этих вопросов профсоюзам по-прежнему не удается эффективно побуждать
региональные власти к решению системных проблем в сфере оплаты труда, прежде всего,
в зоне их непосредственной ответственности – в бюджетном секторе. Мы утверждали
раньше, что фактически федерации вынуждены двигаться в заданном властью
фарватере, поскольку функционирование систем социального партнерства происходит
главным образом за счет ресурсов региональных администраций. Роль
административного обеспечения оказывается столь важна, что даже изменение в
руководстве Администраций, назначение новых Координаторов трехсторонних комиссий
по регулированию социально-трудовых отношений отбрасывает переговорный процесс
назад, а то и полностью парализует на некоторое время. В результате профсоюзам
приходится довольствоваться лишь теми «завоеваниями», на которые администрация
соглашается, ничем не рискуя. Заставить власть пойти на те уступки, которые ее
активно не устраивают, не удается. Мы пришли к выводу, что отсутствие
монолитности профсоюзной стороны, отсутствие поддержки низовых организаций не
позволяют территориальным профсоюзным структурам выполнить консолидирующую
роль, стать реальным лидером массового движения. Это снижает партнерский статус
профсоюзов, региональные власти могут позволить себе не считаться с ними именно
потому, что адекватно оценивают их организационную недееспособность и слабую
солидарность19.
В принципе, с 2000 года в уровне влияния профсоюзов на региональную политику в
области оплату труда мало что изменилось. В Кемеровской области в социальных
вопросах по-прежнему тон задает губернатор, а роль ФПОК сводится к одобрению его
инициатив. В Пермском крае административных пертурбаций оказалось достаточно для
того, чтобы передовая система социального партнерства была фактически разрушена.
Кроме того, внутренние проблемы крайсовпрофа (смена лидера, борьба за власть внутри
руководства20) не лучшим образом сказались на взаимодействии с региональной
администрацией. Положение усугубляется резким обострением проблем охраны и оплаты
труда в крае. В Самарской области, даже не смотря на то, что ФПСО имеет право
законотворческой инициативы, через областной парламент не удалось провести ни одного
принципиально важного закона, регулирующего вопросы оплаты труда на местном
уровне. Сейчас федерация вынуждена налаживать контакты с командой нового
губернатора, для которой вопросы труда пока находятся на периферии внимания.
Действенных рычагов воздействия на власть в виде протестной активности работников у
федерации нет, поэтому подвигнуть администрацию к установлению регионального
МРОТ пытаются с помощью переписки и переговоров с ключевыми фигурами.
Карелина М.В. Региональные федерации профсоюзов в социальном диалоге//Профсоюзы России:
организация или пространство? Под ред. В.Борисова, С.Кларка. М.: ИСИТО, 2004.
20
По устной информации от Е.Плотниковой
19