Экспертиза законопроекта о разливе нефти
advertisement
ЗАКЛЮЧЕНИЕ по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы Евдокимовой Наталией Леонидовной, аккредитованной в качестве независимого эксперта антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов распоряжением Минюста России от 28 марта 2011 г. № 601-р, в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, проведена антикоррупционная экспертиза проекта Постановления Правительства Российской Федерации «О предупреждении чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов, и их ликвидации на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации». В представленном проекта Постановления Правительства Российской Федерации О предупреждении чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов, и их ликвидации на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации коррупциогенные факторы выявлены не были (в соответствии с приложением). Проведенный анализ показывает достаточную степень проработки проекта, однако некоторые коррективы необходимы. Приложение – на 10 листах. Н.Л. Евдокимова (подпись) (инициалы, фамилия) Экологический Правозащитный Центр БЕЛЛОНА Центр антикоррупционных исследований и инициатив ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ – Р 11 сентября 2013 года ЗАКЛЮЧЕНИЕ по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы проекта Постановления Правительства Российской Федерации О предупреждении чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов, и их ликвидации на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации ВВОДНАЯ ЧАСТЬ Основываясь на принципах объективности, непредвзятости, прозрачности и доступности проводимых исследований, руководствуясь Правилами и Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», и используя исключительно факты, опубликованные в открытых источниках, Экологический правозащитный центр «Беллона» и Центр антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл – Р провели настоящую антикоррупционную экспертизу проекта закона. АНАЛИЗ Проект Постановления Правительства Российской Федерации «О предупреждении чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов, и их ликвидации на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации» разработан во исполнении пункта 8 части 4 «Оптимизация исполнения государственной функции по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на внутренних водных путях и в акватории морских портов» распоряжения Правительства РФ от 10 июня 2011 года N 1004-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти в области транспорта». Правда срок разработки был определён как сентябрь 2011 года. В соответствии со статьей 5 Федерального закона РФ «Об аварийноспасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ: к аварийно-спасательным работам относятся поисково-спасательные, горноспасательные, газоспасательные, противофонтанные работы, а также аварийноспасательные работы, связанные с тушением пожаров, работы по ликвидации медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций и другие, перечень которых может быть дополнен решением Правительства Российской Федерации. Таким образом, данный проект постановления разработан в правовом поле. Стоит отметить, что основные отличия данного постановления от постановлений Правительства РФ, которые признаются утратившими силу, а именно: - постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613 "О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов"; - постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. № 240 "О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации" следующие: 1. В проекте постановления утверждаются Правила планирования, осуществления мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов, и их ликвидации, в то время, как постановлениями № 613 и № 240 утверждаются ОСНОВНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов и Правила организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов соответственно. Таким образом, в данном проекте речь идёт об осуществления мероприятий, а не только об их организации. 2. В Постановлении № 240 одним из направлений мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов является снижение их негативного воздействия на жизнедеятельность населения и окружающую природную среду. В проекте постановления таким направлением является сохранение жизни и здоровья населения, снижение (минимизация) размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь при угрозе или возникновении разливов нефти и нефтепродуктов. Разница заключается в том, что в данном проекте речь идёт не просто о снижении негативного воздействия на жизнедеятельность населения, а о сохранение жизни и здоровья населения. Что касается окружающей среды, то в проекте постановления говориться о минимизации размеров ущерба окружающей среде и не только при возникновении разливов нефти и нефтепродуктов, но и при угрозе возникновения разливов. А в постановлении № 240 речь идёт лишь о снижении негативного воздействия на окружающую природную среду. 3. Выгодно выделяющимся нововведением является пункт 3 Правил: «Лицензия на пользование недрами и ее неотъемлемые составные части наряду с требованиями к содержанию лицензий, установленными законодательством Российской Федерации о недрах, должны содержать сведения о мерах, предусматривающих применение технологий и методов ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде в ледовых условиях, при проведении работ во внутренних морских водах и в территориальном море в ледовых условиях». Такое изменение содержания лицензии заставит пользователей недр использовать новейшие технологии под угрозой лишения лицензии. 4. И в постановлении № 240, и в постановлении № 613 отсутствуют нормы, устанавливающие ответственность в случае невыполнения или недобросовестного выполнения требований Правил, непредставлении полных и достоверных сведений о выполнении мероприятий. В проекте постановления эта норма вводится пунктом 4 Правил. После принятия постановления необходимо внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданский кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации для установления санкций за невыполнение требований Правил. 5. В пункте 2 Правил, утверждённых Постановлением № 240 говориться: «В организациях, имеющих опасные производственные объекты, для осуществления мероприятий должен быть план по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, разработанный и согласованный в установленном порядке в соответствии с предъявляемыми требованиями к разработке и согласованию планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации». В проекте введено несколько изменений к этому правилу: Требования по разработке планов не применяются к организациям, на судах которых имеется судовой план чрезвычайных мер по борьбе с загрязнением нефтью, предусмотренный Международной конвенцией по предотвращению загрязнения с судов 1973 года, либо план чрезвычайных мер по предотвращению загрязнения хозяйственно-бытовыми, сточными и нефтесодержащими водами, нефтью и другими вредными для здоровья людей и водных биологических ресурсов веществами. План разрабатывается организацией, непосредственно эксплуатирующей объекты, являющиеся потенциальными источниками разлива нефти и нефтепродуктов. Остальные организации, имеющие отношение к указанным объектам, могут иметь копию утвержденного и введенного в действие плана. В соответствии с пунктом 6 Правил, утверждаемых проектом постановления, планы организаций утверждаются руководителями организаций с уведомлением федеральных органов исполнительной власти: Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерства, энергетики Российской Федерации, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации или Федерального агентства морского и речного транспорта. Процедура согласования упраздняется. Для организаций с морскими объектами при утверждении плана требуется наличие отдельного положительного заключения государственной экологической экспертизы. Правила, утверждённые постановлением № 240 требуют положительное заключение государственной экологической экспертизы только для последующих работы по ликвидации последствий разливов нефти и нефтепродуктов, реабилитации загрязненных территорий и водных объектов осуществляемых в соответствии с проектами (программами) рекультивации земель и восстановления водных объектов. Налицо облегчение требований к плану, что является положительным моментом. Необходимо отменить или откорректировать Приказ Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствии стихийных бедствий от 28 декабря 2004 года N 621 «Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации». 6. В соответствие с пунктом 4 Правил, утверждённых постановлением № 240: «Организации обязаны создавать собственные формирования (подразделения) для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, проводить аттестацию указанных формирований в соответствии с законодательством Российской Федерации, оснащать их специальными техническими средствами или заключать договоры с профессиональными аварийно-спасательными формированиями (службами), выполняющими работы по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, имеющими соответствующие лицензии и (или) аттестованными в установленном порядке». В проекте постановления это требование упразднено и заменено требованием передавать копии утвержденных планов организаций в аварийно-спасательные службы и/или аварийно-спасательные формирования, привлекаемые к локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в соответствии с планами и аттестованных в установленном порядке на право ведения данного вида работ. Таким образом, с организаций снимается существенная нагрузка по содержанию формирования для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. 7. В отличие от постановления № 240 данный проект постановления не ограничивает срок действия планов. При коррекции планов органы государственной власти уведомляются об этом. В случае внесения любых изменений в планы организаций с морскими объектами, данные организации должны повторно получить положительное заключение государственной экологической экспертизы по измененным планам. 8. С одной стороны данный проект не требует от организации создавать собственные формирования для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, а с другой стороны требует дополнительно направлять уведомления о проведении комплексных учений, копии отчетов о проведении учений и актов о готовности организации и аварийноспасательных формирований к локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. 9. Вводится понятие единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которая разрабатывается с учетом утвержденных и введенных в действие планов организаций, осуществляющих деятельность на соответствующих акваториях. Таким образом, представленная система создаётся «снизу» и будет учитывать особенности планов организаций. 10. С другой стороны единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций делится на территориальные подсистемы, в рамках которых органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают, утверждают и вводят в действие планы действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов. Образуется замкнутая система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. 11. Пункт 15 проекта постановления вводит Федеральное казенное учреждение «Национальный центр управления в кризисных ситуациях» Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий как центр сбора информации от территориальных органов. Национальный центр управления в кризисных ситуациях (НЦУКС) МЧС России создан в соответствии с приказом МЧС России от 27.09.2006 г. № 545. НЦУКС является органом повседневного управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) и предназначен для обеспечения деятельности МЧС России по управлению в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, а также координации в установленном порядке деятельности федеральных органов исполнительной власти в рамках РСЧС. Поэтому, совершенно логично поручить ему сбор и анализ информации в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. 12. В дополнении к нормативам максимально возможного объема разлившихся нефти и нефтепродуктов, определенными в пункте 2 ОСНОВНЫХ ТРЕБОВАНИЙ к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов Проект постановления вводит дополнительные нормативы для: поисковых, разведочных и эксплуатационных скважин на сухопутной территории Российской Федерации; поисковых, разведочных и эксплуатационных скважин на внутренних водных путях и во внутренних морских водах Российской Федерации; нефтяных терминалах, причалах в морском и речном порту, выносных причальных устройств; подводных трубопроводов при разрыве – 25 процентов максимального объема прокачки; магистральных нефте- и нефтепродуктопроводов, промысловых и межпромысловых нефтепроводов; напорных водоводов системы поддержания пластового давления на нефтяных месторождениях; складов нефти и/или нефтепродуктов, складов горюче-смазочных материалов; шламохранилищ, гидротехнических сооружений с нефтью и/или нефтепродуктами. Добавочные нормативы дают возможность регулировать те общественные отношения, которые не были урегулированы предыдущими нормативными правовыми актами. 13. Нововведением этого проекта постановления также является подпункт в) пункта 18: требование приложить к плану подтверждения наличия у организации финансовых и материальных ресурсов для обеспечения осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. Это повышает ответственность организаций при осуществлении своей деятельности. 14. Пунктом 21 проекта постановления вводится понятие о замысле учений по отработке плана и об акте о готовности организации. Не очень понятен термин «замысел». Не понятно, кто должен принимать участие в учениях от имени организации, так как для неё не вводится обязательное требование создавать собственные формирования (подразделения) для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. 15. Пунктом 22 проекта постановления определены государственные органы власти, которые организация обязана оповестить: территориальный орган МЧС Российской Федерации; территориальный орган Росприроднадзор; орган управления территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; орган управления соответствующих функциональных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Это даёт определённость, что очень важно при чрезвычайных ситуациях. 16. В пунктах 25, 26 и 27 проекта постановления вводится понятие «допустимые для безопасности персонала организации и аварийноспасательных формирований навигационных, гидрологических и гидрометеорологических условиях», но нигде это понятие не определено. Получается некая правовая неопределённость. 17. Согласно подпункту в) пункта 32 проекта постановления возможно временное размещение собранных нефти и/или нефтепродуктов, а также нефтесодержащих отходов в существующих шламохранилищах, рекультивация которых предусмотрена в плане. Это позволит исключить вторичное загрязнение окружающей среды. 18. Пункты 39-42 устанавливают полномочия государственных органов власти при обнаружении разливов нефти и нефтепродуктов, при получении уведомлений организаций о фактах разливов, а также при локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов для: Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерства транспорта Российской Федерации; Федерального агентства морского и речного транспорта; Министерства энергетики Российской Федерации; Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации; Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Чёткое распределение полномочий очень важно, особенно при чрезвычайных ситуациях. ВЫВОДЫ 1. Проект Постановления Правительства Российской Федерации «О предупреждении чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов, и их ликвидации на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации» (далее Проект) разработан в соответствии с законодательством РФ и во исполнении Распоряжения Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 года N 1004-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти в области транспорта», правда с задержкой по срокам в два года. 2. Проект разработан для замены двух действующих постановлений Правительства Российской Федерации: от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов»; от 15 апреля 2002 г. № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации». Эти постановления были приняты более 10 лет тому назад, но многие его нормы либо устарели и не соответствуют новым реалиям, либо не дают чётких определений и разделений полномочий между субъектами общественных отношений в сфере предупреждении чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов, и их ликвидации. Можно было бы вносить изменения в эти акты, но был выбран другой путь – разработка нового нормативного правового акта, что позволило создать цельный, логичный документ. 3. В данном проекте явно переданы полномочия по координации и контролю выполнения мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации одному государственному органу власти - Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Это правильно: в условиях чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов, когда в ликвидации их последствий участвует множество субъектов, очень важно координировать действия из одного центра. При этом чётко определены полномочия других государственных органов власти по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов. 4. Очень существенно изменение порядка разработки и принятия планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в организациях, имеющих опасные производственные объекты. Если в действующих актах предполагается согласование таких планов с государственными органами власти, то в Проекте предопределяется уведомление этих органов власти в разработке такого плана. Это облегчает как деятельность организаций, экономя время и средства этих организаций, так и в деятельности государственных органов власти по согласованию планов. Кроме того, организации имеют право вообще не разрабатывать такие планы при наличии на используемых ими судах судового плана чрезвычайных мер по борьбе с загрязнением нефтью, предусмотренный Международной конвенцией по предотвращению загрязнения с судов 1973 года, либо плана чрезвычайных мер по предотвращению загрязнения хозяйственно-бытовыми, сточными и нефтесодержащими водами, нефтью и другими вредными для здоровья людей и водных биологических ресурсов веществами. Ещё она возможность не разрабатывать такой план, если другая организация, непосредственно эксплуатирующая объекты, являющиеся потенциальными источниками разлива нефти и нефтепродуктов, уже разработала его. Остальные организации, имеющие отношение к указанным объектам, могут иметь копию утвержденного и введенного в действие плана. После принятия данного Проекта требуется отменить Приказ Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 28 декабря 2004 года N 621 «Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации». 5. В действующих нормативных правовых актах требуется положительное заключение государственной экологической экспертизы только для последующих работ по ликвидации последствий разливов нефти и нефтепродуктов, реабилитации загрязненных территорий и водных объектов, осуществляемых в соответствии с проектами (программами) рекультивации земель и восстановления водных объектов. В Проекте вводится новая обязанность для организаций с морскими объектами получить отдельное положительное заключение государственной экологической экспертизы, как при утверждении плана, так и в случае внесения любых изменений в планы таких организаций. Это нововведение позволяет отслеживать ситуацию с окружающей средой в море. 6. В Проекте упразднено требование создавать собственные формирования (подразделения) для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, проводить аттестацию указанных формирований в соответствии с законодательством Российской Федерации, оснащать их специальными техническими средствами или заключать договоры с профессиональными аварийно-спасательными формированиями (службами), выполняющими работы по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, имеющими соответствующие лицензии и (или) аттестованными в установленном порядке. Введено требование передавать копии утвержденных планов организаций в аварийно-спасательные службы и/или аварийноспасательные формирования, привлекаемые к локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в соответствии с планами и аттестованных в установленном порядке на право ведения данного вида работ. Это прогрессивная норма приходит в противоречие требованием проводить учения по отработке плана и о подготовке акта о готовности организации. Не понятно, кто должен принимать участие в учениях от имени организации, так как для неё не вводится обязательное требование создавать собственные формирования (подразделения) для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. 7. Создаётся единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которая разрабатывается с учетом утвержденных и введенных в действие планов организаций, осуществляющих деятельность на соответствующих акваториях. Таким образом, указанная система создаётся «снизу» и будет учитывать особенности планов организаций. С другой стороны единая государственная система делится на территориальные подсистемы, в рамках которых органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают, утверждают и вводят в действие планы действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов. Образуется замкнутая система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов. 8. Федеральное казенное учреждение «Национальный центр управления в кризисных ситуациях» Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий определяется как центр сбора информации от территориальных органов. Совершенно логично иметь единый центр сбора и анализа информации в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. 9. Вводятся новые нормативы максимально возможного объема разлившихся нефти и нефтепродуктов, позволяющие более точно регулировать отношения в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с разливом нефти и нефтепродуктов. Проект требование приложить к плану подтверждение наличия у организации финансовых и материальных ресурсов для обеспечения осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. 10. Это повышает деятельности. ответственность организаций при осуществлении своей В заключении необходимо отметить хорошую степень проработки проекта Постановления Правительства Российской Федерации «О предупреждении чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов, и их ликвидации на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации». Он представляет цельный, структурированный документ, который не только способен заменить существующие нормативные акты, но и предлагает нововведения, которые несут в себе положительные изменения. Руководитель направления по экспертизе законодательства Экологического Правозащитного Центра БЕЛЛОНА, эксперт АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интерненшл-Р, свидетельство об аккредитации эксперта Министерством юстиции РФ № 601-р. Н.Л. Евдокимова (подпись) (инициалы, фамилия)
