О внесении - Общественная Палата Российской Федерации
реклама
Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона «О внесении изменений в главу 22 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», подготовленного Министерством финансов Российской Федерации Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта федерального закона «О внесении изменений в главу 22 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» (далее − законопроект). Законопроект разработан в соответствии с комплексом мер по повышению эффективности регулирования рынка алкогольной продукции в Российской Федерации и производства этилового спирта утвержденных распоряжением Правительства РФ от 14.12.2009 N 1940-р. Законопроект предлагает введение ряда мер, предполагающих изменения системы взимания акцизов на этиловый спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию, уплату полной ставки акциза по подакцизным товарам при приобретении спирта и дифференциацию размеров ставок акциза на этиловый спирт, а также предоплату суммы акциза покупателем спирта или освобождение от уплаты аванса при предоставлении им банковской гарантии. Анализ положений законопроекта показывает, что законопроект в данной версии направлен на повышение качества администрирования рынка алкоголя, улучшение показателей уплаты акцизов, упрощение порядка сбора акцизов на спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию, улучшение условий для добросовестных предпринимателей, занимающихся производством и ввозом данных видов продукции в Российскую Федерацию. Вместе с тем Общественная палата Российской Федерации отмечает ряд существенных замечаний к данному законопроекту. 1 1. Акцизные ставки Несомненным плюсом данного законопроекта является введение в группу подакцизных товаров коньячного спирта, поскольку в последние годы широкое распространение получили схемы незаконного производства и распространения безакцизной алкогольной продукции под видом этого продукта. По многочисленным исследованиям регулирование цены алкогольных напитков является наиболее эффективным способом для снижения вредного потребления алкоголя. Повышение цен на алкоголь приводит к существенному снижению спроса на алкогольные напитки. Особенно актуально повышение стоимости крепких алкогольных напитков для нашей страны, так как исследования смертности мужского трудоспособного населения в России показывают, что снижение относительной цены и рост доступности крепких напитков стали главным фактором взлета смертности среди этой группы в России в постсоветский период. Кроме того, ценовое регулирование (путем повышения акцизов) является эффективным способом сокращения потребления алкоголя при одновременном повышении доходов государства. Ценовая доступность крепких напитков в пересчете на 1 мл этанола в России в 2010 г. в 2,5 раза выше, чем доступность пива и в 4 раза выше, чем доступность вина. Это связано с тем, что крепкие напитки, в особенности произведенные с использованием ректифицированного спирта, значительно дешевле в производстве и транспортировке, чем продукты брожения. Во всем мире акцизы на крепкие напитки значительно превышают таковые на пиво и вино (в пересчете акцизной нагрузки на 1 мл этанола). В странах Евросоюза в 2010 г. в среднем акцизная нагрузка на крепкие напитки в пересчете на 1 мл этанола в 2,5 раза выше, чем на пиво, и в 7 раз выше, чем на вино. Россия в настоящий момент является единственной европейской страной, где акцизы 2 на крепкие напитки ниже, чем на пиво, т.е. где, по сути, государственная акцизная политика стимулирует потребление крепких напитков. Для России особенно актуально поэтапное повышение стоимости крепких напитков темпами, опережающими инфляцию. Для северных стран, к которым на полном основании может быть отнесена Россия, необходимо достижение 10-кратного разрыва в стоимости одного и того же объема крепких и слабоалкогольных напитков с целью выравнивания стоимости этанола в слабых и крепких напитках. В таком регионе как Скандинавия, в Польше, странах Балтии повышение акцизов на крепкий алкоголь в значительной степени способствовало снижению бремени алкогольных проблем. О необходимости повышения ставок акцизов на крепкие алкогольные напитки темпами, значительно превышающими инфляцию, отмечалось в докладе Общественной палаты Российской Федерации «Злоупотребление алкоголем в Российской Федерации: социально-экономические последствия и меры противодействия» от 13.05.2009 и в Резолюции XIII Всемирного русского народного собора «О неотложных мерах по защите от алкогольной угрозы» от 23.05.2009. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 29.06.2010 "О бюджетной политике в 2011 - 2013 годах" (далее - Бюджетное послание) было отмечено о необходимости «повышения ставок акцизов на табачную и алкогольную продукцию темпами, превышающими прогнозируемую инфляцию, с учетом необходимости решения задач в области охраны здоровья населения». В этой связи возникает вопрос, почему в Российской Федерации не действует на постоянной основе практика согласования ставок акцизов на алкогольную и табачную продукцию с Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, как это происходит в 3 передовых с точки зрения охраны здоровья странах мира. Полагаем, что данный вопрос нуждается в законодательном урегулировании. Вместе с рассматриваемый тем важно законопроект отметить положительный согласовывался с факт, что Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, и выразить надежду, что данная практика по согласованию акцизных ставок на алкогольную и табачную продукцию будет применяться на постоянной основе. Ранее такой практики в нашей стране не было, что, несомненно, негативно сказывалось на состоянии здоровья населения и вело к сбоям в действии механизма акцизных сборов. В документе ВОЗ «Глобальная стратегия сокращения вредного употребления алкоголя», принятом на 63-й сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения 21 мая 2010 г., также уделяется большое внимание ценовой политике, и даются рекомендации «о регулярном рассмотрении цен относительно инфляции и уровня доходов». И что самое важное, в указанном документе отмечается, что «следует отдавать надлежащее предпочтение общественному здравоохранению перед конкурирующими интересами и способствовать использованию подходов в поддержку такой направленности». Общественная палата Российской Федерации считает, что данная формулировка наиболее точно отражает критерии, которыми должны руководствоваться органы государственной власти при разработке и рассмотрении всех законопроектов, касающихся алкогольной политики и общественного здоровья. Однако в проекте экспертируемого законопроекта этот принцип не нашел должного отражения. Вызывает сомнение редакция пункта 1 статьи 193 законопроекта, где предлагается повысить акциз на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9% всего лишь на 10%, в то время как на пиво и вино индексация несколько выше – на 11% и 66% соответственно. Данное 4 повышение акцизов на крепкие напитки явно не отражает заложенных в вышеуказанных документах целей и мнений, не отражает катастрофических реалий состояния дел с употреблением крепкого алкоголя в России. Не могут отвечать Бюджетному посланию и другим вышеперечисленным документам предложенные в данном законопроекте ставки акциза на спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию, т.к. согласно Бюджетному посланию повышение акцизов на алкоголь необходимо проводить «с учетом необходимости решения задач в области охраны здоровья населения». Считаем, что минимальное ежегодное повышение ставок акциза на крепкую алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 % в период 2011-2013 гг., должно быть не менее 15%, а оптимальное − 25%, что абсолютно способствовало бы достижению целей, поставленных в послании Президента Российской Федерации, и решало бы вышеуказанные задачи здравоохранения. Повышение совокупной акцизной нагрузки на алкогольные напитки, производимые с использованием этилового спирта, в минимальном размере, предусмотренном законопроектом, по нашему мнению, противоречит Бюджетному посланию и политике здравоохранения нашей страны. В соответствии с поручениями Президента Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. Пр-2426 рекомендовано «отнести к слабоалкогольным напиткам продукцию с содержанием в ней добавленного в процессе производства этилового спирта не более 7% от объёма готовой продукции». Поскольку основными потребителями алкогольной продукции с содержанием этилового спирта менее 9 процентов объема готовой продукции являются молодые люди, такой подход способен привести к некоторому снижению остроты проблемы пьянства среди молодежи. В то же время в данном законопроекте предлагается сохранить дифференциацию ставок акциза для алкогольной продукции с объемной долей этилового спирта 5 свыше и менее 9 процентов. Таким образом, с целью унификации законодательства, и самое главное, для защиты здоровья и жизни молодого поколения, целесообразно изменить налоговое законодательство, установив в качестве порога для дифференциации акциза 7 процентов этилового спирта от объема готовой продукции. Общественная палата также отмечает, что при предлагаемом законопроектом повышении акциза на спиртосодержащую продукцию сохраняется ситуация, когда акцизы на спиртосодержащую продукцию оказываются значительно ниже, чем на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9%. Это приводит к тому, что спиртосодержащая продукция является более доступной и употребляемой населением. В 2006 г., когда был ликвидирован разрыв между ставками акциза на эти виды продукции, это внесло весомый вклад, наряду с другими мерами, в снижение смертности в Российской Федерации. Смертность снизилась с 2006 г. более чем на 200 тысяч человек в год, при этом по данным Института демографии ГУ ВШЭ ключевым в этом процессе стало снижение именно алкогольной смертности. Поэтому, несомненно, важным элементом является необходимость выравнивания акцизных ставок на спиртосодержащую и алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9%, между которыми в 2010 г. есть разрыв в 52 рубля за 1 литр безводного этилового спирта. Необходимо также отметить, что медицинские спиртосодержащие настойки, изделия медицинского назначения (антисептики), выпускаемые фармацевтической промышленностью, а также определенные разновидности парфюмерно-косметических и гигиенических спиртосодержащих продуктов, не облагаемые акцизным налогом, на протяжении ряда лет и по настоящее время являются одним из самых дешевых и доступных источников концентрированного питьевого этанола в России. Об этом свидетельствуют 6 как результаты проведенных крупномасштабных эпидемиологических исследований, так и данные исследований фармацевтического рынка России. Употребление этих продуктов ведет к восьмикратному увеличению риска наступления преждевременной смерти от причин, связанных с употреблением алкоголя, включая сердечнососудистые заболевания, по сравнению с риском смертности в общей популяции, что связано, прежде всего, с высокой концентрацией этилового спирта и ценовой экономической доступностью этих продуктов. Исследования фармацевтического рынка свидетельствуют о том, что, начиная с 2002 года, спиртосодержащие медицинские настойки являются лидерами по объемам продаж и извлеченной прибыли по сравнению с другими лекарственными препаратами, реализуемыми на Российском фармацевтическом рынке. В 2004 году настойка боярышника заняла первое место в рейтинге самых продаваемых фармацевтических препаратов в России. Считаем целесообразным внести медицинские спиртосодержащие настойки, ветеринарные средства, средства медицинского назначения, парфюмерно-косметические и гигиенические спиртосодержащие продукты в категорию спиртосодержащей продукции, облагаемой акцизным налогом, исключив абзацы 3, 4 и 5 подпункта 2 пункта 1 из статьи 181 Налогового кодекса Российской Федерации. При этом можно рассмотреть вопрос о введении нулевой ставки акциза для парфюмерно-косметической и антисептической продукции, произведенной из этилового спирта, денатурированного денатониумом бензоатом (битрексом). Битрекс широко используется за рубежом с целью денатурации в производстве парфюмерно-косметической продукции и продукции медицинского назначения, предназначенной для наружного применения, поскольку он нетоксичен, не имеет запаха и цвета, но имеет горький вкус, исключающий употребление денатурированной жидкости 7 вовнутрь. При этом с целью недопущения нелегальной торговли алкоголем необходимо предусмотреть столь же строгое регулирование процесса передачи этилового спирта парфюмерно-косметической от и его производителя антисептической производителю продукции, как это предусмотрено, например, при производстве бытовой химии в металлической аэрозольной упаковке. 2. Схемы взимания акцизов Общественная палата Российской Федерации поддерживает законопроект в части конкретизации и структуризации требований к налогоплательщикам-производителям алкогольной и подакцизной спиртосодержащей продукции и банкам, предоставляющим производителям банковскую гарантию по уплате авансового платежа. Это, несомненно, сократит использование незаконных схем оборота алкоголя и увеличит поступления в бюджет Российской Федерации. Сама уплата акциза в виде авансового платежа имеет большое положительное значение и минимизирует риски ухода недобросовестных производителей алкогольной и спиртосодержащей продукции от уплаты налогов. Однако сама банковская гарантия, по сути, является беспроцентным кредитованием алкогольного бизнеса государством за счет федерального бюджета, что здравоохранения, противоречит ущемляет государственной гарантируемое политике Конституцией в области Российской Федерации право граждан на охрану здоровья, противоречит Глобальной стратегии ВОЗ по сокращению вредного употребления алкоголя. Государство при этом теряет деньги на обесценивании денежных средств, поступающих бюджет с опозданием, производители имеют возможность экономить оборотные средства и увеличивать объем производства. Конечным итогом такой практики кредитования является рост доступности алкогольной продукции, что соответственно может негативно отражаться на состоянии здоровья и уровне смертности населения Российской Федерации. 8 Возникновение временного интервала между отгрузкой этилового спирта производителю алкогольной и спиртосодержащей продукции и уплатой акцизного налога неизбежно должно приводить к злоупотреблениям со стороны недобросовестных производителей, увеличивать возможности ухода от уплаты налогов, что не может не отразиться на размере средств, поступающих в бюджет Российской Федерации. Все это должно увеличивать уровень алкогольной смертности и, в конечном счете, приводить к финансовым убыткам государства вследствие роста расходов в бюджете государства на здравоохранение и увеличения потерь трудоспособности граждан. Например, в США, столкнувшихся в свое время с проблемами в сфере регулирования алкогольного рынка, налог на этиловый спирт начисляется с момента его производства, а уплачивается в момент вывоза этилового спирта с предприятия без возможности замены наличных средств какими-либо банковскими гарантиями при покупке спирта. Единственная льгота в этом случае, это возможность уплатить акцизный налог в течении двух недель после отгрузки этилового спирта, но лишь при предъявлении финансовой гарантии – бонда (US CODE 26. US Code. Subtitle E. Title 26: Internal Revenue Code. Subtitle E (Alcohol, Tobacco, and Certain Other Excise Taxes)). Среди стран ближнего зарубежья можно привести пример Республики Беларусь, в которой проблема нелегальной водки, по данным экспертов, отсутствует. В Налоговом кодексе Республики Беларусь также отсутствует возможность освобождения на срок до 6 месяцев от уплаты акциза в виде предоставления банковской гарантии. Считаем, что льготы в виде банковских гарантий, предоставляемые производителю алкогольной и подакцизной спиртосодержащей продукции в целях освобождения от уплаты авансового платежа акциза, способствуют злоупотреблениям на рынке алкогольной продукции Российской Федерации. 9 В связи с этим целесообразной является отмена процедуры выдачи банковской гарантии производителям алкогольной продукции. Данный законопроект также не учитывает некоторые передовые мировые практики по борьбе с нелегальным производством и оборотом алкоголя. В частности, пристального рассмотрения заслуживает практика обязательного предоставления производителями этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции финансовых гарантий – денежных депозитов, банковских чеков, сберегательных облигаций, а также бондов, необходимых для покрытия потенциального налогового обязательства по произведенному, находящемуся в запасах или вывезенному с предприятия алкоголю, действующая в Канаде, США и других странах. Бонд предоставляется благонадежными страховыми компаниями или банками за комиссионное вознаграждение, составляющее долю или процент от всей суммы бонда. Он подобен страховке, в которой неуплата налогов является страховым случаем. Сумма комиссионного вознаграждения при этом может колебаться в зависимости от производственных мощностей налогоплательщика, производимого товара и от уровня риска. Информация о бонде хранится в досье налогоплательщика в налоговой инспекции. Сумма бонда должна быть достаточной для покрытия налогового обязательства максимальных размеров, которое возникало когда-либо у налогоплательщика. Также в сумму начисляемого бонда входят все акцизные налоги, подлежавшие уплате за определенный налоговый период с наивысшим уровнем продаж и с наибольшим объемом находившихся в товарном запасе изделий. Предлагаем Министерству финансов Российской Федерации рассмотреть возможность внедрения такой системы финансовых гарантий в Российской Федерации. Учитывая социальную значимость предлагаемого законопроекта, Общественная палата Российской Федерации в целом поддерживает проект 10 закона, однако считает, что указанные положения нуждаются в существенной доработке с учетом изложенных концептуальных замечаний. 11
