Анализ Закона Республики Казахстан «О государственном

Аналитическая справка по Закону Республики Казахстан «О
государственном социальном заказе»
Закон Республики Казахстан «О государственном социальном
заказе» (далее - закон) определяет комплекс правовых, организационных и
иных
вопросов
взаимодействия
государственных
органов
и
неправительственных организаций в сфере их участия в решении социально
значимых проблем общества, устанавливает принципы, порядок
формирования и исполнения на конкурсной основе государственного
социального заказа неправительственными организациями Республики
Казахстан.
В настоящее время общественные отношения в области госсоцзаказа в
Республике Казахстан регулируются следующими нормативными правовыми
актами:
Конституция Республики Казахстан. Принята на республиканском
референдуме 30 августа 1995 года;
Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть), принят
Верховным Советом Республики Казахстан 27 декабря 1994 года;
Гражданский кодекс Республики Казахстан (Особенная часть), от 1
июля 1999 года № 409-1;
Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 24 апреля 2004 года N
548;
Кодекс Республики Казахстан Об административных правонарушениях
от 30 января 2001 года N 155;
Закон Республики Казахстан «О некоммерческих организациях» от 16
января 2001 года N 142;
Закон Республики Казахстан от 16 мая 2002 года «О государственных
закупках» № 321;
Закон Республики Казахстан от 7 июня 1999 года «Об образовании» N
389;
Закон Республики Казахстан от 9 июля 2001 года «О науке» N 225;
Закон Республики Казахстан от 15 декабря 2006 года «О культуре» N
207;
Постановление Правительства Республики Казахстан «Об утверждении
Правил исполнения республиканского и местных бюджетов» от 5 февраля
2005 года N 110;
Постановление Правительства Республики Казахстан «Некоторые
вопросы Комитета финансового контроля и государственных закупок
Министерства финансов Республики Казахстан» от 29 октября 2004 года N
1134;
Приказ Министра образования и науки Республики Казахстан «Об
утверждении Инструкции о размещении на конкурсной основе
государственного образовательного заказа за счет финансирования из
республиканского бюджета» от 21 апреля 2004 года N 341.
Принятие специального закона о государственном социальном заказе
было вызвано насущной потребностью в совершенствовании действующего
законодательства в области социальной защиты населения и деятельности
неправительственных организаций в этой сфере. Такая потребность
обусловлена острой современной социальной и экономической ситуацией,
необходимостью наиболее рационального использования государственных
средств, выделяемых на социальные программы. Принятие настоящего закона
также было обозначено в Концепции государственной поддержки
неправительственных организаций Республики Казахстан от 23 января 2002
года и в ряде других государственных программных документов в поддержку
неправительственных организаций Республики Казахстан.
В Казахстане законодательство в сфере социального заказа и связанных
с ним проблем использования государственных средств сегодня представлено
достаточно ограниченным кругом законодательных актов: это, прежде всего,
Закон Республики Казахстан от 16 мая 2002 года № 321 «О государственных
закупках». В действующем законодательстве, касающемся деятельности
неправительственных организаций, возможность формирования социального
заказа не предусматривается.
Закон Республики Казахстан от 16 мая 2002 года № 321 «О
государственных закупках» регулирует отношения, возникающие в процессе
осуществления
государственными
органами,
государственными
учреждениями, государственными предприятиями, а также акционерными
обществами, контрольный пакет акций которых принадлежит государству, и
аффилированными с ними юридическими лицами закупок товаров, работ и
услуг у поставщиков в целях эффективного использования имеющихся в их
распоряжении денег. В принципе, предложенная законом модель отношений в
области государственного социального заказа совпадает с отношениями,
регулируемыми Законом Республики Казахстан
«О государственных
закупках» и внесенные в него соответствующие поправки, в связи с
принятием закона о госсоцзаказе, вполне позволяют применять его для
регулирования отношений, предусмотренных законом «О государственном
социальном заказе». Единственное, следует отметить, что концептуально они
разнятся, т.е. если Закон Республики Казахстан «О государственных
закупках» направлен на обеспечение, прежде всего, задач государственной
власти, то закон «О государственном социальном заказе» - на становление и
развитие гражданского общества.
Анализ действующего законодательства и реальной ситуации в
социальной сфере приводит к пониманию значимости специального закона о
государственном социальном заказе. Потребность в законе остро насущна еще
и потому, что он обеспечивает вовлечение в решение социальных проблем
наиболее активных слоев общества, а средства в рамках государственных
заказов
обеспечивают
финансовую
стабильность
и
выживание
многочисленных общественных объединений. Как известно, финансовая
стабильность общественных объединений является важным условием
полноценного развития так называемого «третьего сектора» экономики как
неотъемлемого компонента гражданского общества.
С точки зрения международной практики, финансовое взаимодействие
государства и некоммерческих организаций в сфере удовлетворения
2
социальных нужд наиболее успешно осуществляется там, где одновременно
присутствуют три фактора:
во-первых, нет юридических препятствий для субсидирования
государством
общественно-полезной
деятельности
некоммерческих
организаций и имеется развитое законодательство, регулирующее субсидии;
во-вторых, внедрены специальные механизмы закупки государством
услуг и отсутствуют косвенные препятствия участия некоммерческих
организаций в государственных закупках, такие, к примеру, как ограничения
на ведение предпринимательской деятельности;
в третьих, преодолены бюджетные и организационные стереотипы
финансирования социального сектора.
В мире накоплено значительное количество положительных моделей
такого взаимодействия, их учет и использование является залогом успешного
совершенствования соответствующего законодательства в Казахстане.
Механизм государственной закупки ведет к возникновению
коммерческих отношений между государством и поставщиком услуги.
В основе типичного законодательства о государственных закупках
лежит принцип выбора поставщика на основе открытого конкурса, что
подразумевает возможность участия организаций любых правовых форм, как
коммерческих, так и некоммерческих. Выбор осуществляется на основании
наименьшей цены, при определенной возможности учета иных (неценовых)
факторов.
Значительное число законов о государственных закупках в Центральной
и Восточной Европе и в СНГ основывается на Типовом законе о закупке
товаров, работ (услуг) Комиссии ООН по Международному Торговому Праву
(ЮНСИТРАЛ). Поэтому, уместным здесь представляется обратиться не к
конкретному закону одной из этих стран, а к самой модели.
Типовой закон ЮНСИТРАЛ был разработан в 1994 году на основе
передового международного опыта и общепризнанных процедур и
механизмов государственных закупок. Не последнюю роль на момент
появления Типового закона ЮНСИТРАЛ сыграл развал «восточного» блока и
необходимость приведения законодательства стран Восточной Европы и
постсоветского пространства в соответствие с западными стандартами.
В большинстве западноевропейских стран уже давно существуют
специальные кодексы государственных закупок.
Общие положения Типового закона ЮНСИТРАЛ о процедурах закупок,
критериях определения победителя применимы к закупке, как товаров, так и
работ (услуг). Однако, в качестве альтернативы общим положениям, он
предусматривает возможность установления именно для работ (услуг)
специальных процедур и критериев отбора поставщика. Признанным
фактором является то, что эти правила в большей степени, нежели общие,
соответствуют специфике работ (услуг).
Согласно публикациям самой ЮНСИТРАЛ, среди стран, принявших
данную модель в качестве основы, - Албания, Хорватия, Польша, Словакия,
Эстония, Азербайджан, Узбекистан, Киргизстан и Казахстан.
3
Недоступность
специальных
процедур
усложняет
участие
некоммерческих организаций в государственных закупках, но не делает его
невозможным, как показывает практика других стран СНГ.
Следует упомянуть и иные факторы, помимо отсутствия специальных
положений для закупки услуг, отрицательно влияющие на способность
некоммерческих организаций участвовать в процессе государственных
закупок.
Зачастую законодательство о государственных закупках содержит
положения, требующие от поставщиков уплаты обеспечения при участии в
конкурсах, либо требования к государственным контрактам, ограничивающие
возможность предоплаты со стороны государства. Это может являться
проблемой для некоммерческих организаций при дефиците оборотных
средств.
Таким образом, в мире используются различные модели сотрудничества
государства с некоммерческими негосударственными организациями, для
которых зачастую используется термин «неправительственные». Применение
той или иной модели зависит от специфики национального законодательства,
сложившейся практики решения социальных проблем и т. д.
Постатейный анализ Закона выявил следующее:
Статья 2 пункт 1 Закона: «Законодательство Республики Казахстан о
государственном
социальном
заказе
основывается
на
Конституции Республики Казахстан, состоит из настоящего Закона, а
также Закона Республики Казахстан "О государственных закупках" и иных
нормативных правовых актов Республики Казахстан».
По нашему мнению, необходимо данный пункт после слов «и иных»
дополнить словом «законодательных». Так как идет ограничение только
указанными двумя законами, а затем только подзаконные нормативные акты.
Статья 5 Закона: Сферы реализации государственного социального
заказа
«Реализация государственного социального заказа осуществляется по
следующим направлениям:
1) достижение целей в области образования, науки, информации,
физической культуры и спорта;
5) решение проблем демографии;
6) решение гендерных проблем;».
Считаем, что указанные подпункты не соответствуют наименованию
статьи.
В названных подпунктах определены невыполнимые цели, такие как
«достижение целей в области образования, науки, информации, физической
культуры и спорта». Статья перечисляет лишь направления осуществления
государственного социального заказа.
По вопросу решения проблем демографии и гендерных проблем за счет
реализации государственного социального заказа, здесь, считаем возможным
лишь способствовать, создать условия для решения таких проблем.
Полагаем, выявлена неправильная формулировка, подлежащая
исключению.
4
В рамках этого Закон РК «О государственном социальном заказе»
устанавливает казахстанскую модель взаимодействия государства с
неправительственными организациями в целях удовлетворения социальных
нужд общества. Предлагаемая модель вызывает множество вопросов,
связанных с осуществлением государственного социального заказа
неправительственными организациями и относительно отдельных следует
отметить следующее.
Во-первых, итоги общественных дискуссий вокруг нового для
Казахстана направления его внутренней политики, а также данного закона
указали на ряд проблем, которые на сегодня не имеют однозначного решения.
Среди них одним из главных является правовое содержание термина
«государственный социальный заказ». Предложенное разработчиком решение
данной
проблемы
создает
противоречия
между
различными
законодательными актами Республики, регулирующими сферу использования
государственных финансов, и, прежде всего, Гражданским кодексом
Республики Казахстан, Законом Республики Казахстан
от 16 мая 2002 года
№ 321 «О государственных закупках». Поэтому, принятие закона
сопровождалось принятием также закона, вносящего соответствующие
изменения в действующие законодательные акты Республики Казахстан.
Во-вторых, с учетом существующих проблем терминологического
характера относительно названия закона, возможны к рассмотрению
следующие его варианты: «О порядке взаимодействия органов власти и
неправительственных организаций», «О взаимодействии органов власти и
неправительственных организаций».
Закон определяет государственный
социальный заказ как одну из форм взаимодействия органов власти и
неправительственных организаций в решении социальных проблем в области
образования, науки, здравоохранения, охраны окружающей среды,
молодежной, демографической, гендерной политики, социальной помощи,
правозащитной деятельности, культуры, информации, спорта, что
свидетельствует о практическом воплощении концепции взаимодействия
государственных органов и неправительственных организаций.
Закон не противоречит Конституции Республики Казахстан и
международным обязательствам Республики. Условий для совершения
коррупционных правонарушений не усматривается. Юридическая техника в
законе соблюдена.
Отсылочные нормы.
1) пп.4) ст.1 договор на осуществление государственного социального
заказа - договор, заключенный между заказчиком и поставщиком в порядке,
установленном законодательством Республики Казахстан; (Гражданский
кодекс РК (общая и особенная части), ЗРК «О государственных закупках»);
2) пп.7) ст.1 неправительственная организация - некоммерческая
организация (за исключением политических партий, профессиональных
союзов и религиозных объединений), созданная гражданами и (или)
негосударственными юридическими лицами на добровольной основе для
5
достижения ими общих целей в соответствии с законодательством Республики
Казахстан; (ЗРК «О некоммерческих организациях»);
3) ст.7 Бюджетные средства, предусмотренные для реализации
государственного социального заказа, используются в целях и порядке,
установленных настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами
Республики Казахстан, а также договором на осуществление государственного
социального заказа. (Бюджетный кодекс РК, Постановление Правительства
РК от 5 февраля 2005 года N 110 «Об утверждении Правил исполнения
республиканского и местных бюджетов», Приказ Министра образования и
науки Республики Казахстан от 21 апреля 2004 года N 341 «Об утверждении
Инструкции о размещении на конкурсной основе государственного
образовательного заказа за счет финансирования из республиканского
бюджета»);
4) ст.8 Контроль за исполнением государственного социального заказа
осуществляется
заказчиком,
а
также
иными
уполномоченными
государственными органами в пределах их компетенции, установленной
законами Республики Казахстан. (ЗРК «О государственных закупках»,
Постановление Правительства РК от 29 октября 2004 года N 1134
«Некоторые вопросы Комитета финансового контроля и государственных
закупок Министерства финансов Республики Казахстан»);
5) ст.9 Нарушение законодательства Республики Казахстан о
государственном социальном заказе влечет ответственность, установленную
законами Республики Казахстан. (Кодекс РК об административных
правонарушениях).
Анализ Закона проведен по состоянию на 06.04.2007г.
к.ю.н.
Айткулова Н.Л.
6