УДК 94(47):353 Е.В.Булюлина Ключевые слова: государственное управление, промышленность, новая экономическая политика,
реклама
УДК 94(47):353 Е.В.Булюлина Формирование и деятельность местных органов управления промышленностью РСФСР в 1920-е годы. Ключевые слова: государственное управление, промышленность, новая экономическая политика, местные государственные учреждения Аннотация: В статье рассматриваются вопросы образования местных органов управления промышленностью, их задачи, функции, направления деятельности, взаимоотношения с центральными органами управления в 1920-е гг. Посредством освещения деятельности местных органов управления характеризуется реализация экономической политики Советского государства в период нэпа. Forming and Activities of the Local Industry’s Administrations in Soviet Russia, 1920’s. Key words: state administration, industry, new economics’ policy, local state institutions Annotation: The problems of the local industry authorities’ origin, their main tasks functions, trends of activities and relations with the central executive body in 1920’s under the analysis. By means of the research of the local industry authorities realization of Soviet state’s economics policy is presented. Изучение истории государственных учреждений предполагает рассмотрение основного комплекса сущностных характеристик как отдельных государственных учреждений (компетенция, функции, организационно-штатная структура и т.д.), так и всего государственного аппарата в целом. При общей разработанности проблем в области истории государственных учреждений сведения о местном государственном аппарате носят самый общий характер. Настоящая статья посвящена образованию и деятельности местных органов управления промышленностью в период становления советского государства. Именно в 1920-е годы вырабатывались новые формы и методы государственного управления, направленные на организацию функционирования государственного аппарата при сломе или реорганизации старой государственной машины. Рассмотрение особенностей организации управления отдельной отраслью в советский период имеет значение для понимания основных тенденций исторического развития всего советского государства. После революции новая власть приступила к реорганизации промышленности в целях превращения ее в государственный сектор экономики. По декрету ВЦИК от 1 (14) декабря 1917 г. был создан Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ) и его местные органы – советы народного хозяйства (совнархозы). [1] В соответствии с декретом, ВСНХ должен был охватывать своим руководством все сферы хозяйственной деятельности, представлять собой высший экономический орган государства. Каждый из созданных экономических наркоматов – путей сообщения, продовольствия, финансов, земледелия, ведавший своей отраслью экономики, должен был находиться под регулирующим воздействием ВСНХ. Поэтому и на местные совнархозы первоначально возлагались задачи по укреплению, развитию и планированию хозяйства, налаживанию учета и распределения. Новое положение о губсовнархозах было утверждено ВСНХ в октябре 1919 г.[2] На губернские совнархозы были возложены следующие задачи: организация и регулирование отдельных отраслей народного хозяйства; управление государственными предприятиями и их объединение; организация государственных заготовок сырья и топлива; финансирование и контроль отчетности подведомственных предприятий. По положению, первичным органом губсовнархоза являлся пленум. Члены пленума избирались сроком на один год. Пленум избирал руководящий орган губсовнархоза – президиум в составе 5-7 членов. Члены президиума губсовнархоза после их утверждения губисполкомом утверждались ВСНХ. Пленум созывался президиумом не реже четырех раз в год. Функции, возложенные на губсовнархоз, выполняли его отделы, возглавляемые заведующими. Количество отделов и их названия утверждались на местах. В уездах органами губсовнархоза были экономические отделы уездных исполкомов советов. Все национализированные крупные и средние предприятия находились в непосредственном ведении центральных органов ВСНХ – главков и центров. Местные органы власти - советы и их исполкомы не имели права вмешиваться в деятельность этих предприятий. Национализированные мелкие предприятия находились в ведении губернских совнархозов, которые должны были руководить этими предприятиями и распоряжаться их продукцией согласно директивам тех же главков. В ведении экономических отделов уездных исполкомов оставались мелкие кустарные предприятия. Такая система управления получила название «главкизм». Она характеризовалась крайней централизацией управления в условиях острой нехватки сырья, разрухи, необходимости предотвращения полной остановки производства. Сужение прав местных совнархозов вызывало противоречия и споры. Совнархозы исходили из местных интересов, для главков же зачастую был характерен узко ведомственный подход. Вопросы взаимоотношений центральных и местных хозяйственных органов обсуждались VII Всероссийским съездом советов, состоявшимся в декабре 1919 г.Согласно принятому съездом постановлению «О советском строительстве», был закреплен принцип двойного подчинения местных хозяйственных органов – главку и местному исполкому.[3, с.114] IX съезд РКП (б), проходивший 29 марта – 5 апреля 1920 г., признал необходимым сочетать централизм управления с горизонтальным соподчинением предприятий хозяйственных районов. В 1920 г., в соответствии с постановлением VII Всероссийского съезда советов, уездные экономические отделы были ликвидированы и образованы уездные совнархозы. Работу отделов губсовнархоза и уездных совнархозов возглавлял президиум губсовнархоза. Отделы губсовнархоза делились на подотделы, которые в свою очередь имели структурные подразделения. Например, в отделе металла Царицынского губсовнархоза имелся производственный подотдел, в котором были образованы техническое бюро заказов, технический, рабочий отделы, отдел снабжения предприятий.[4] На сессии ВЦИК VII созыва 2-7 февраля 1920 г. была утверждена инструкция о местных экономических органах. Все местные государственные промышленные предприятия делились на три группы: трестированные и другие особо важного государственного значения, управляемые центральными органами ВСНХ; состоящие в управлении губернских совнархозов, но при «непосредственном руководстве центральных органов ВСНХ»; предприятия местного значения, находящиеся в ведении и управлении губсовнархозов. В течение 1919-1920 гг. продолжался процесс национализации промышленности, который распространился и на мелкие предприятия. В это время в структуре губсовнархозов появляются новые отделы, чья деятельность была связана с нуждами Красной Армии. Так, в январе 1920 г. при губсовнархозах создаются подотделы военных заготовок (воензаги). Ими руководил отдел военных заготовок ВСНХ (Цетрвоензаг), который предоставлял местным воензагам заказы, кредиты и распоряжался всей заготовленной для снабжения армии продукцией. Во второй половине 1920-х гг. воензаги были ликвидированы.[5] При губсовнархозах были созданы также отделы «утилизации», которые в условиях дефицита сырья должны были организовать производство необходимых для Красной Армии обмундирования и амуниции из бывших в употреблении материалов. Отделы утилизации объединили для этой цели швейные, сапожные мастерские, столярные, механические, шорные и т.п. заведения. Это направление деятельности губсовнархозов во многом помогло снабжению армии. 20 мая 1920 г. постановлением ВСНХ и Наркомзема было учреждено Главное управление по делам кустарной промышленности и промысловой кооперации (Главкустпром). Его местными органами являлись отделы кустарной промышленности при губсовнархозах (губкустпромы).[6] Причем на местах они появились раньше, чем было принято постановление. Например, при Саратовском губсовнархозе «кустарный отдел» был организован в июле 1919 г.[7, с.141] Губкустпромы должны были способствовать кооперированию кустарей, их объединению, планомерному использованию продукции кустарной и мелкой промышленности для нужд народного хозяйства. Губкустпромы снабжали кустарей сырьем и давали заказы на изготовление продукции. Мелкие предприниматели обязаны были зарегистрироваться и получить разрешение иметь свое заведение. Им запрещалось продавать оборудование и материалы. 7 сентября 1920 г. СНК РСФСР издал декрет, по которому мелкая частная промышленность, использовавшая наемный труд, передавалась Главкустпрому и его местным органам. С этого времени мелкие предприниматели обязаны были всю продукцию сдавать государству. [8] 9 декабря 1920 г. Президиум ВСНХ принял решение об организации при губсовнархозах губернских отделов снабжения и распределения (губснабов), которые должны были вести учет материалов, изделий и оборудования на всех предприятиях системы ВСНХ, находящихся на территории губернии, учитывать нужды этих предприятий и направлять в центральные снабженческие организации заявки на получение сырья и т.п.[9, с.217] В 1919-1920 гг. в составе местных совнархозов имелись также комитеты государственных сооружений (губкомгосооры), подчинявшиеся по вертикали Главному комитету государственных сооружений (Главкомгосоору), которые занимались организацией городского и сельского строительства, сооружения шоссейных, грунтовых и узкоколейных дорог, строительства электротехнических сооружений и т.д. В составе губсовнархозов были образованы губернские топливные комитеты (губтопы). На них возлагались задачи: учет имеющегося в губернии топлива, выяснение потребностей предприятий, учреждений и организаций в топливе. Распределительные функции были предоставлены губтопам лишь в пределах местных ресурсов. По вертикали губтопы подчинялись Главному топливному комитету (Главтопу). Транспортно-материальные отделы (трамоты) местных совнархозов ведали складским делом, эвакуацией из прифронтовых районов и реэвакуацией государственного имущества, гужевым и местным транспортом, погрузочно-разгрузочными работами на железнодорожных станциях и пристанях, местными перевозками. На 1 декабря 1920 г. в ведении ВСНХ находились: 81 губернский совнархоз, 4 областных бюро ВСНХ и совнархозы некоторых республик (в других республиках совнархозы не создавались, их функции выполняли уполномоченные ВСНХ РСФСР при правительствах республик).[9, с.52] После окончания гражданской войны большинство промышленных предприятий было разрушено, оборудование разграблено. Пострадали все отрасли местной промышленности. Экономическая разруха усугубилась надвигающимся голодом. Резко ухудшилось снабжение рабочих в городах, что вызывало их массовое возмущение. Царицынская губернская рабоче-крестьянская инспекция докладывала губисполкому: «Недовольство рабочих – явление обычное, удивляться не приходится…Чтобы так или иначе поладить с рабочими и привлечь их к себе, нами создана комиссия по распределению среди них скудных запасов мануфактуры, ибо они в самом деле настолько рваны и грязны, что похожи скорее не на героев труда, а на выходцев с московского Хитрова рынка».[10]В отчете о политическом положении Саратовской губернии за 1921 г. отмечалось, что многие рабочие в связи с закрытием большинства предприятий и ухудшением продовольственного снабжения вынуждены просить милостыню.[11] Все регионы страны находилось в состоянии глубокого социально-экономического кризиса. Чтобы выйти из создавшегося положения, потребовалась масштабная реорганизация всех государственных и хозяйственных органов. С переходом к нэпу возросло значение экономических рычагов в народном хозяйстве. Для восстановления промышленности необходимо было сконцентрировать производство на небольшом числе лучше поставленных предприятий, привести численность рабочих и служащих в соответствие с действительными потребностями, закрыть нерентабельные предприятия, а остальные перевести на хозяйственный расчет и самоокупаемость. Заводы и фабрики, не вполне оборудованные, не обеспеченные сырьем и топливом, разрешалось сдавать в аренду артелям и частным лицам. По решению партийных органов были пересмотрены производственные программы предприятий, находившихся в ведении совнархозов. Предполагалось предоставить предприятиям хозяйственную инициативу, сохранив за совнархозами лишь руководяще-регулирующие функции, сократить до минимума госаппарат. IV Всероссийский съезд совнархозов (май 1921 г.) разделил все промышленные предприятия на две группы: оставшиеся в подчинении ВСНХ и все остальные, управляемы непосредственно губсовнархозами и промбюро. С 1921 г.началась перестройка промышленности в соответствии с этой системой: наиболее крупные предприятия восстанавливались на государственные средства, мелкие предприятия денационализировались, возвращались прежним владельцам или сдавались в аренду, нерентабельные предприятия закрывались. Ряд мелких предприятий городского хозяйства губсовнархозы передали губернским коммунальным отделам. В 1922 г. уездные совнархозы были ликвидированы, в уездах оставлено по одному уполномоченному, непосредственно подчинявшемуся губ ЭКОСО и губсовнархозу и состоявшему при уездном исполкоме.[12] В ведении губсовнархозов осталось значительно меньшее число предприятий, это позволило упростить их структуру и сократить аппарат. В целях обеспечения рентабельности производства предприятия объединялись в тресты. Центральные тресты находились в ведении ВСНХ, местные – в ведении губсовнархозов. Тресты выполняли функции оперативного управления, распоряжались ресурсами и денежными средствами предприятий, устанавливали цены на продукцию, определяли ее ассортимент. Во главе треста стояло правление, которое назначалось и смещалось ВСНХ или губсовнархозом. Всего к середине 1923 г. в РСФСР было образовано 478 трестов, из которых 133 треста находились в ведении ВСНХ и промбюро, а 345 – в ведении губсовнархозов.[13, с.30] Правовое положение государственных трестов, подведомственных ВСНХ и промбюро, было определено декретом ВЦИК от 23 апреля 1923 г.[14] Аналогичный правовой акт был принят СНК СССР 17 июля 1923 г. в отношении трестированных предприятий местной промышленности, находившихся в ведении губсовнархозов.[15] С 1922 г стали создаваться синдикаты. Синдикат объединял несколько трестов и занимался не производством, а торговлей, сбытом готовой продукции, снабжением предприятий и распределением между ними заказов. Всего к 1923 г. в РСФСР было организовано 17 синдикатов, имевших на местах широкую сеть отделений и филиалов. В связи с трестированием предприятий изменились функции губсовнархозов. Они стали непосредственно управлять очень незначительным числом предприятий, не объединенных в тресты. Управление же остальными предприятиями перешло к трестам, в отношении которых губсовнархозы осуществляли общее руководство и контроль. Это повлекло за собой изменение структуры губсовнархозов: в них были ликвидированы многочисленные отраслевые отделы (губкож, губтоп и др.), и созданы производственно-технические отделы, руководившие работой подведомственных трестов и предприятий. Число губсовнархозов в этот период резко сократилось. По РСФСР в конце 1923 – начале 1924 гг.было сокращено 40 совнархозов, а оставлено 13 в губерниях с наиболее развитой промышленностью.[16] В ряде губерний губсовнархозы были объединены с коммунальными отделами губисполкомов в единые отделы местного хозяйства. В 1924 г. в РСФСР губсовнархозы существовали в 24 губерниях, а в 41 губернии – реорганизованы в отделы местного хозяйства. 8 июля 1924 г. было принято новое положение ВСНХ о губсовнархозах.[17, с.49-52] На губсовнархозы возлагались следующие задачи: - рассмотрение вопросов финансовой и производственной деятельности подведомственных трестов, их балансов и отчетов; - составление производственного плана и бюджета промышленности губернии, их представление с заключениями губисполкома в ВСНХ республики; - рассмотрение вопросов организации новых губернских трестов, регистрации промышленных и торговых предприятий и кооперативов, сдачи предприятий в аренду, заключения арендных договоров; - руководство и управление государственной промышленностью и торговой деятельностью подведомственных предприятий; - наблюдение за кооперативной и частной промышленностью. К 1925 году восстановление народного хозяйства в РСФСР было, в основном, завершено. Перед губсовнархозами ставятся новые задачи: расширение производства, увеличение производительности труда, улучшение оборудования и качества продукции, снижение ее себестоимости. За 1925-1926 гг. производственные планы промышленных предприятий, находившихся в ведении губсовнархозов, были выполнены полностью, а по некоторым предприятиям даже с небольшим превышением. промышленности, планы Губсовнархозы разработали электрификации пятилетние промышленных планы развития предприятий, которые представлялись в губисполкомы. На местах губсовнархозы и губместхозы осуществляли объединение мелких государственных предприятий в промышленные комбинаты, находившиеся в двойном подчинении: местных органов власти и органов хозяйственного управления. 1926 г. явился переломным в истории развития народного хозяйства страны. Он вошел в историю как первый год индустриализации. Вместе с тем многие отечественные историки рассматривают этот год как начало свертывания нэпа партийно-государственным руководством страны.[18] Рост государственно-монополизированной промышленности, преимущественная государственная поддержка тяжелой промышленности, вытеснение частного сектора финансовыми, налоговыми и административными методами, внедрение административноплановых начал в деятельность трестов, - все это потребовало реорганизации органов управления промышленностью. В соответствии с постановлением СНК СССР от 24 августа 1926 г. в составе ВСНХ СССР были созданы отраслевые главные управления, управления и комитеты, которые осуществляли непосредственное руководство предприятиями общесоюзного значения.[19,с.183-188] В отношении промышленности местного значения новые главные управления осуществляли лишь функцию регулирования, которая заключалась в координации деятельности общесоюзных, республиканских и местных предприятий и распределении между предприятиями общесоюзного значения и ВСНХ республик средств в соответствии с государственным планом финансирования и кредитования данной отрасли. Все остальные вопросы республиканской и местной промышленности решали ВСНХ республик. Затем в течение 1927-1928 гг. была осуществлена реорганизация ВСНХ союзных республик. В их составе были созданы отраслевые директораты, на которые возлагалось непосредственное управление предприятиями республиканского значения. В ВСНХ РСФСР было создано 10 таких директоратов. Вопросами деятельности предприятий местной промышленности, подведомственных местным совнархозам, ведали специальные отделы в составе республиканских ВСНХ. Эта реорганизация управления промышленности практически не затронула аппарат местных совнархозов. Функции совнархозов в губерниях и областях, а также губернских отделов местного хозяйства остались без изменений. Реорганизация ВСНХ СССР и ВСНХ союзных республик не разрешила проблемы в организации управления промышленностью в новых условиях. Созданные главки и директораты по отраслям во многом повторяли организацию управления народным хозяйством в годы военного коммунизма. Прежними остались и формы взаимоотношений высших органов хозяйственного управления с нижестоящими. В марте 1927 г. на Пленуме ВСНХ СССР отмечалось, что «существующая система управления характеризуется всепроникающей мелочной регламентацией и гипертрофией централизма».[13, с.46] Организационные формы управления промышленностью через совнархозы в центре и на местах сохранялись в общих чертах вплоть до их ликвидации в 1932 г. Система местных совнархозов лишь подверглась формальной перестройке после установления нового административно-территориального деления (образование вместо губернских краевых и окружных совнархозов). Список источников и литературы: 1. СУ РСФСР. 1919. № 50. Ст.490. 2. СУ РСФСР. 1919. № 50. Ст.490. 3. Съезды Советов в документах. 1917-1936 г.: в 3 т. - Т.1. – М.: Госюриздат, 1959. 4. ГАВО. Ф.Р-204. Оп.1. Д.4. Л.1, 23-25. 5. СУ РСФСР. 1919. № 3. Ст.39. 6. Там же. 1920. № 50. Ст.218. 7. Гончаров, А.В. Саратовское Поволжье в период Гражданской войны (1918 – 1921 гг.): учеб. пособие / А.В.Гончаров, В.Н.Данилов. – Саратов: изд-е Саратов. пед. ин-та, 2000. 8. СУ РСФСР. 1920. № 78. Ст.366. 9. Гимпельсон, Е.Г. Великий Октябрь и становление советской системы управления народным хозяйством (ноябрь 1917 – 1920 г.). – М.: Наука, 1977. 10. ГАВО. Ф.Р-37. Оп.2. Д.4. Л.172. 11. ГАСО. Ф.521. Оп.2. Д.45. Л.23. 12. ГАВО. Ф. Р-37. Оп.1. Д.131а. Л.86-87. 13. Петров Ю.Н. Советы народного хозяйства: историко-правовой очерк. – М.: Госюриздат, 1958. 14. СУ РСФСР. 1923. № 23. Ст.327. 15. Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. № 1. Ст.29. 16. СУ РСФСР.1924. № 7. Ст.36; № 39. Ст.353. 17. Сборник приказов и циркуляров по Высшему Совету Народного Хозяйства СССР и РСФСР. 1924. № 14. 18. См., например, Гимпельсон Е.Г. Нэп и советская политическая система. 20-е годы. – М.: б/и, 2000; Он же. Становление и эволюция советского государственного аппарата управления. 1917-1930. – М.: б/и, 2003. 19. Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и на местах (1917-1932 гг.). – М.: Госюриздат, 1957. Сведения об авторе: Е.В.Булюлина, кандидат исторических наук, доцент Волгоградского государственного университета, e-mail: [email protected], тел.: (8442) 73-05-06, 89197949964. E.V.Bulyulina, candidate of historical science, associate professor, Volgograd State University, e-mail: [email protected], tel.: (8442) 73-05-06, 89197949964.
