Обзор хода переговоров ООН по климату
advertisement
Рабочий вариант от 13 ноября Обзор хода переговоров ООН по проблеме изменения климата Рабочий вариант обзора по состоянию на ноябрь 2008 перед Четырнадцатой Конференцией сторон РКИК ООН в Познани1 Цели конференции в Познани, что можно ожидать?2 ..................... 2 Обзор состояния дел по состоянию на конец предыдущей переговорной сессии в Аккре в августе 2008 г. ............................... 4 Формат и основные черты будущего соглашения ............................................ 4 Распределение усилий во времени и между странами .................................... 4 Подготовка нового соглашения в рамках Киотского протокола (AWG KP) ..... 7 Подготовка нового соглашения в рамках РКИК ООН (AWG LCA) ................... 10 Предложения стран, поступившие в сентябре – ноябре 2008 г..... 13 Россия ................................................................................................................. 13 Европейский Союз ............................................................................................... 15 США ...................................................................................................................... 15 Китай .................................................................................................................... 17 Япония .................................................................................................................. 18 Прочие страны ..................................................................................................... 19 Обзор подготовил Алексей Кокорин, замечания, комментарии и вопросы, пожалуйста, присылайте по адресу akokorin@wwf.ru В данном обзоре сокращения и термины, используемые в переговорах ООН по проблеме изменения климата, даются без расшифровок и пояснений. Это стало возможно ввиду выхода из печати специально подготовленного словаря на русском языке, см. http://www.wwf.ru/resources/publ/book/290/ 2 Коалиция неправительственных экологических организаций – Climate Action Network, активно работающая на сессиях РКИК ООН в качестве наблюдателя, подготовит к Познани позицию и предложения, которые можно будет посмотреть на сайте www.climatenetwork.org (CAN International) или www.climnet.org (CAN Europe). Там же можно найти выпуски газеты ECO, ежедневной выходящей во время переговоров и критически оценивающей их ход. WWF как член CAN полностью разделяет совместно выработанную позицию. Также имеется сайт www.climnetcee.org (CAN Eastern Europe and Eurasia, включая Россию и все другие республики бывшего СССР, кроме балтийских стран). 1 Цели конференции в Познани, что можно ожидать? В самых общих чертах ход переговоров в РКИК ООН по климату можно охарактеризовать следующим образом3. В целом все идет слишком медленно и неопределенно. Наметилось лидерство (прогрессивная позиция) ряда стран "второго эшелона" (ЮАР, Ю.Корея, Мексика, Норвегия, Швейцария, латиноамериканские страны, по ряду вопросов Китай… ). Они как дают конкретные предложения по новому соглашению, так и заявляют о весомых национальных планах и инициативах. ЕС - слишком много внутренней борьбы, что сдерживает ЕС и лишает инициативы Зонтичная группа (неевропейские развитые страны, включая Россию) - в целом мало конструктивных и численных предложений (кроме Японии), страны явно выжидают и ждут США. Переговоры, как и ранее, будут идти на двух главных площадках (Рабочих группах - AWG KP и AWG LCA), первая из которых формально работает в рамках Киотского протокола, а вторая в рамках Конвенции. Этот параллелизм призван «не потерять» США. На деле обе группы обсуждают новое соглашение в целом. Однако первая группа гораздо больше продвинулась в деталях, делая вид при этом, что все вопросы обсуждаются только с точки зрения обязательств стран Приложения 1. Вторая группа довольно сильно завязла в риторике и общих вопросах. AWG KP (Киото): шаги плана (пункты повестки дня) o 3. Анализ "инструментов снижения выбросов" - есть как "аннотированное меню"4 o 4. Методологии расчета выбросов - в целом есть o 5. Анализ последствий принятия обязательств - сбор предложений стран o 6. Анализ потенциала и диапазона целей - не начато o 7. Будущие обязательства стран Приложения 1 - не начато. AWG LCA (Конвенция): темы для обсуждения5 o Общая глобальная цель, технологии и снижение выбросов - слабый прогресс o REDD (прекращение сведения тропических лесов), адаптация - неплохой прогресс, но конфликт источников и нужд по финансам o Финансы - хорошие идеи (аукционы и т.п.), но много открытых институциональных вопросов В определенном смысле Познань может рассматриваться как "промежуточная" конференция между кардинально важными встречами на Бали в 2007 г. и в Копенгагене в 2009 г. От данной конференции не ожидается особо важных решений, она будет носить подготовительный и технический характер. Это не какой-либо недостаток, аналогичную роль играли конференции в Найроби в 2006 г. и в Буэнос-Айресе в 2004 г. Кроме того, в Познани фактически еще не будет новой делегации США, то есть многие просто будут ждать последующего «выхода на арену» сильнейшей страны мира. В данном контексте важно заранее понять, что отсутствие значительных решений в Познани не будет означать провала переговоров, а также оценивать данную конференцию по более широкой метрике. Ниже предлагается оценивать будущую конференцию по четырем параметрам. Документы РКИК ООН см. www.unfccc.int См. ниже раздел «Подготовка нового соглашения в рамках Киотского протокола (AWG KP)». 5 См. ниже раздел «Подготовка нового соглашения в рамках РКИК ООН (AWG LCA)» 3 4 2 1) Успех в формализации выработки нового соглашения Мандат для председателей (обеих AWG) о подготовке переговорного текста (который надо начать готовить в марте-апреле на следующем раунде переговоров) За основу переговорного текста берутся результаты Познани (не начинать с "чистого листа", несмотря на отсутствие США при их подготовке) Официально выделить основные блоки соглашения или переговорные темы (пока с дублированием на двух AWG) Четкое расписание и рабочий план на 2009 г. Также задачей Познани должно быть четкое формулирование экологической общественностью своих требований к Копенгагену, фактически написание экологически идеального текста нового соглашения. С другой стороны, надо признать, что объединить две AWG (создать "Committee of the Whole", как единый орган, непосредственно работающий над новым соглашением) в Познани пока не реально. 2) Успех по сути нового соглашения. Здесь большого прогресса пока не достичь, достичь согласия по диапазону снижения выбросов развитыми странами (-25-40%) пока нереально. Разумно сконцентрировать силы на продвижении и одобрении концепции "пик и снижение" - все больше и больше стран должны заявить, что к определенному году, желательно до 2020 г., они пройдут данную фазу (среди них и Россия) "Тексты председателей" (результаты Познани) должны включать все ключевые блоки и быть достаточно «сильными» для последующего эффективного соглашения. Достижение согласия по концепции помощи развивающимся странам в адаптации и ограничении выбросов (при соблюдении принципов "измеряемости, отчетности и верифицируемости" получаемой поддержки), в том числе по предотвращению сведения тропических лесов (REDD). 3) Политические сигналы глобального уровня. Декларация президента Конференции должна подтверждать, что климат первостепенная задача даже в условиях финансового кризиса, а также нацеливать на готовый к ратификации документ в Копенгагене. Важен отклик стран Восьмерки и нового президента США, которые бы подтверждали: климат первостепенная задача и мир нуждается в новом действенном соглашении, это же затем должна подтвердить встреча Восьмерки в Италии (июль 2009 г.) 4) Сигналы и позиции отдельных стран. Европейский союз - амбициозные планы снижения выбросов в сочетании с помощью развивающимся странам США - меры "сопоставимые с ЕС" и помощь развивающимся странам. США непременный участник нового соглашения. Развивающиеся страны: численные параметры "пик и снижение" для все большего числа стран (озвучивание национальных планов и их увязки с международными обязательствами). Одобрение факта начала переговоров по ограничению выбросов ведущими развивающимися странами. Создание коалиции передовых развитых и развивающихся стран (например: ЕС, Норвегия, Швейцария, Япония, Россия, ЮАР, Ю.Корея, Бразилия, Китай, …. ) Поддержка предложения об аукционной продаже квот (~2% от всех квот каждой развитой страны) для финансирования мер по адаптации и снижению выбросов в развивающихся странах (Россия, в частности, может оказать действенную помощь странам Средней Азии) После Конференции в Познани на 2009 г. намечены четыре переговорных сессии: мартапрель, июнь, сентябрь и октябрь – ноябрь, после чего в декабре в Копенгагене состоится Пятнадцатая Конференция сторон РКИК ООН, где планируется принять новое соглашение. 3 Обзор состояния дел по состоянию на конец предыдущей переговорной сессии в Аккре в августе 2008 г. Формат, основные черты будущего соглашения С одной стороны, надо сказать, что формат нового соглашения еще не определен. Можно предположить следующие варианты (все из них требуют ратификации документа странами). Поправка к Киотскому протоколу (второй период обязательств по Киото). Новый протокол Поправка к Конвенции Сочетание двух или даже трех указанных выше вариантов. В принципе новые обязательства могут быть приняты более «просто» - пакетом решений Конференции Сторон РКИК ООН и Совещания Сторон Киотского протокола, что не требует ратификации. Однако, вероятно, это сильно ослабит обязательства и может рассматриваться лишь как крайняя мера. В целом, такой пакет решений будет приниматься в любом случае - «подзаконные» акты нового соглашения должны определять его детали по аналогии с Марракешскими соглашениями Киотского протокола. С другой стороны, по сути дела любой вариант нового соглашения будет усилением и продолжением Киотского протокола, даже если в его названии не будет ни слова Киотский, ни слова протокол. При этом, в идеале в нем должны быть и основополагающие черты, кардинально отличающие его от Киотского протокола. Позиционирование обязательств как шага на пути достижения глобальной стратегической цели на 2050 г. Принятие ведущими развивающимися странами обязательств по снижению (ограничению) выбросов в том или ином численном формате (при определенной поддержке развитых стран). Участие США (в едином для всех развитых стран численном формате). Данные пункты это цель или идеальная ситуация. Увы, сейчас большинство развивающихся стран категорически против обязательств, тем более в численном формате. Уже есть приятные исключения (ЮАР, Южная Корея), но этого недостаточно. Кроме того согласно современной позиции США, формат обязательств по РКИК ООН будет отличен от продолжения Киотского протокола, поэтому единого формата по развитым странам может и не быть. То есть, предстоит еще очень много работы, чтобы в Копенгагене как можно ближе приблизится к идеалу. Распределение усилий во времени и между странами Движение к стратегической цели. К середине 2000-ых годов накопление научных в сочетании с усилением «ударов стихии» не оставило сомнений в антропогенном и опасном характере краткосрочных изменений климата последних десятилетий. Выход Четвертого оценочного доклада МГЭИК и политическое признание его выводов всеми лидерами Восьмерки, а также ведущими развивающимися странами позволили сформулировать и официально поставить стратегическую задачу – к середине века в 2 раза снизить глобальные выбросы парниковых газов. Строго говоря, для стабилизации изменения климата на относительно безопасном уровне 2 град. С нужно больше. Кроме того, возможны вариации стратегической цели, например, в зависимости от начала отсчета снижения (1990 г., 2000 г., 2008 г. и т.п.), от включения или не включения в расчет эмиссии СО2 от сведения тропических лесов и т.д. 4 Распределение сил во времени. В контексте относительно краткосрочного нового соглашения на 2020 г. (что наиболее вероятно), прежде всего, важен достаточно весомый первый шаг – влияние на глобальные выбросы до 2020 г. «Простое» указание на цель недостаточно, если за первое из 4 оставшихся десятилетий будет пройдено, лишь несколько процентов дистанции. Доклад МГЭИК предлагает, чтобы к 2020 г. развитые страны в целом снизили выбросы парниковых газов до уровня на 25-40% ниже, чем это было в 1990 г. Тогда эти страны к 2050 г. смогут снизить выбросы до уровня на 60-80% ниже 1990 г. В сочетании с ограничением, а затем и сокращением выбросов развивающимися странами это позволит достичь стратегической цели с достаточно высокой вероятностью. Некоторые страны уже заявили о своих намерениях. ЕС (27 стран) готов в любом случае снизить выбросы к 2020 г. до уровня на 20% ниже 1990 г., если же другие страны примут столь же «суровые» обязательства, то уровень снижения может достичь 30%. Япония: к 2020 г. на 14% снизить выбросы от существующего уровня (точнее от 2005 г.). Заметим, что выбросы Японии сейчас почти на 8% выше, чем в 1990 г., а значит к 2020 г. уровень будет лишь на 6% ниже, чем в 1990 г. Для сравнения выбросы ЕС уже сейчас на 6% ниже, а выбросы России почти на 30% ниже, чем в 1990 г. При этом и ЕС и Япония предполагают часть снижения достичь за рубежом, то есть купить квоты, через Механизм чистого развития или иным образом. Безусловно, что для каждой конкретной страны и вклад в глобальный процесс до 2050 г. в целом и временной график внесения этого вклада могут отличаться. Можно предложить различные шкалы, формулы и метрики справедливого расчета вклада и графика, подобные вопросы очень активно обсуждались в коридорах встречи и на неофициальных семинарах. Однако, представляется крайне маловероятным, чтобы страны приняли обязательства на основании единого расчета или формулы. Мир для этого еще не «созрел». Скорее всего, будет принято взаимоприемлемое политическое решение о процентах, основанное на национальных экономических расчетах и условном паритете распределения «тяжести мер» между развитыми странами и их помощи развивающимся странам в деле адаптации и снижения выбросов. Распределение сил между «севером и югом» (развитыми и развивающимися странами). На Бали было решено, что меры по снижению выбросов предпринимают и развивающиеся страны, но при наличии помощи со стороны развитых стран. Кроме того, развитые страны оказывают развивающимся странам поддержку в адаптации к изменениям климата. Баланс между затратами на решение проблемы изменения климата внутри развитых стран и размерами международной помощи (в широком смысле слова, включая закупку квот через МЧР) прямо влияет на численные обязательства развитых стран. Поэтому переговоры об объемах и механизмах помощи развивающимся странам в адаптации и в снижении выбросов должны идти параллельно с переговорами о численных обязательствах развитых стран. При этом, очевидна необходимость дифференциации развивающихся стран. Различия между ними столь велики, что требуется выделение отдельных групп. С юридической точки зрения, основополагающим принципом работы Группы 77 и Китая является отсутствие дифференциации. Крупнейшие страны, прежде всего, Китай и Индия стремятся сохранить Группу как единое целое. Однако, уже сейчас официально выделяется Группа наименее развитых стран и группа малых островных государств, хотя они и выражают свою точку зрения в рамках общей позиции Группы 77 и Китая. С другой стороны, есть крупнейшие страны (G8+5 или BRICS), которые тоже фактически образуют группу, хотя и без четкого списка стран. Дифференциация развивающихся стран представляется неизбежной, вопрос в сроках этого процесса и официальном закреплении «границ». Наиболее передовые развивающиеся страны уже официально заявляют о своих целях. Перед встречей в Аккре ЮАР заявила о намерении стабилизировать растущие сейчас национальные выбросы парниковых газов к 2020 – 2025 гг. и затем начать их снижение. В 5 Аккре Южная Корея официально заявила, что в следующем году объявит о своих целях ограничения и сокращения выбросов. Ряд других стран, в частности, Армения выражали готовность взять обязательства, если будет соответствующее содействие со стороны развитых стран. Китай неоднократно объявлял о своих амбициозных планах сокращения удельных выбросов на единицу ВВП, но упорно отказывается на говорить о динамике абсолютных значений. Китай настаивает на национальном уровне контроля за выполнением любых планов, то есть он против представления своих планов в виде международных обязательств. С другой стороны, складывается впечатление, что Китай хочет рассматривать «расширенный и углубленный МЧР» как элемент численных международных обязательств развивающихся стран. В определенной мере, те или иные численные обязательства Китая не только важный элемент движения к глобальной стратегической цели, но и знаковый момент, влияющий на уровень участия в новом соглашении США и России. США. Именно вопрос об обязательном участии сильнейшей страны мира в новом соглашении вносит наибольшую неопределенность в его формат. Теоретически можно представить, что участие США оформлено поправкой к Конвенции, а остальные страны действуют согласно поправке к Киотскому протоколу. Но, вероятно, лишь теоретически, так как единое мнение лидеров Восьмерке о наличии соглашения плохо увязывается с данной конструкцией. «Проблема США» непосредственно влияет и на сроки выработки соглашения. Делегация США в Аккре фактически ожидала смены команды после выборов нового президента. По оценкам экспертов, с одной стороны, новая команда активно заработает не ранее марта 2009 г. и до декабря останется просто мало времени, а с другой стороны, без «авторства американцев» (пусть даже несколько искусственно-демонстративного) будет очень сложно ратифицировать соглашение в Сенате США, где надо получить три четверти голосов, при наличии массы консервативных сенаторов, живущих реалиями прошлого века. Поэтому «проблема США» оказывает прямое влияние и на весь график и формат переговоров и на задачи той или иной сессии. В частности, в Аккре на Рабочем совещании (но не на официальных заседаниях) обсуждался REDD (механизм сокращения сведения лесов в тропических странах), который хорошо воспринимается в США и легко может быть представлен сенаторам как старую американскую идею до-Киотского периода. В коридорах высказывались мнения, что в Познани не надо принимать каких-либо завершенных документов (как блоков нового соглашения), а что лучше подождать США. Говорилось о возможности официальной просьбы США о переносе сроков КС-15 в Копенгагене. Говорилось о «традиционных» уловках в ООН, например, о двойной сессии КС-15 с повторной встречей 15-бис весной-летом 2010 г., желательно там же в Копенгагене, о «синхронизации» 15-бис со встречей Восьмерки в Канаде и т.д. и т.п. Тут важно подчеркнуть, что никакие подобные рассуждения не должны ни расхолаживать – ослаблять вырабатываемые переговорные положения, ни тормозить ход переговоров по сути рассматриваемых вопросов. О необходимости ускорения переговоров и об отставании от графика, намеченного на Бали, говорило много стран, в частности Россия. Эта обеспокоенность совершенно справедлива, лучше признать отставание и ускорить работу, чем не замечать проблему. График достижения соглашения прямо влияет и на степень детализации переговорных вопросов. Детализация в целом подчиняется универсальному правилу. Сначала она низкая и идет процесс добавления деталей – составление все более детального меню «будущего обеда». Затем часть «блюд» убирается, они слишком спорны, чтобы достичь консенсуса, или слишком сложны, отсутствует научная основа или не ясны экономические последствия и т.п. Именно эта фаза процесса была начата в Аккре. Может быть, даже более корректно сказать, что в Аккре была осуществлена стабилизация «меню», а вот сокращение, возможно, начнется в Познани. 6 После этого «рецепты» части оставшихся блюд сокращаются до положений, по которым удается достичь согласия, а для ряда «блюд» лишь оставляют в будущем соглашении место – прописывают возможность их последующей «готовки» без необходимости менять само соглашение. С этой точки зрения, в Познани было бы хорошо решить, какие «блюда» доводить в Копенгагене до «рецептов» (например, детальных статей соглашения), а для каких лишь оставить место, например, как это было сделано в Статье 17 Киотского протокола для торговли квотами. То есть в момент подписания соглашения уровень детализации минимален. После чего идет обратный процесс детализации – подготовки «подзаконных» актов (новых Марракешских соглашений), что занимает 1-2 года. Во время этого процесса, конечно, используются наработки периода до принятия соглашения, но они рассматриваются уже в ином контексте – имея соглашение в целом и известные основные численные обязательства страны. Ниже приводятся основные технические моменты документов, обсуждавшихся и принятых в Аккре. При этом, конечно, важна была бы оценка «судьбы» того или иного положения 1) детальной проработки к Копенгагену, 2) «простейшего» резервирования там для него места, или же 3) отсрочки до «пост-Копенгагенского» соглашения. Однако, вероятно, это уже одна из важнейших задач для Познани. Переговоры велись на двух «площадках» - двух официальных Специальных рабочих группах (AWG KP и AWG LCA). Первая работала в рамках Киотского протокола, имею официальный мандат на выработку будущих обязательств стран Приложения 1 по Киотскому протоколу. Вторая работала в рамках РКИК ООН, имея мандат на рассмотрение мер долгосрочной кооперации стран по Конвенции. Подготовка нового соглашения в рамках Киотского протокола AWG KP, приняла два основных документа: 1) по торговле квотами и проектным механизмам и 2) по землепользованию и лесному хозяйству. Оба документа имеют вид «меню» которые в Аккре были значительно структурированы, развернуты по одним статьям и сокращены по другим. Это не означает, что «меню» нельзя дополнять или изменять, на данном этапе переговоров это еще возможно, но вероятность основополагающих структурных корректировок намного меньше, чем ранее. Документ AWG KP по торговле квотами и проектным механизмам6, регламентирует расширение, дополнение и модификацию МЧР, ПСО, торговли квотами, а также общие вопросы. Ниже приводятся лишь основные его моменты в порядке их наличия в документе (а не в порядке приоритетности). Также в документе имеется дополнительный список вопросов, признанных менее важными, они в данный краткий обзор не включены. МЧР (признание деятельности как МЧР влечет выпуск ССВ - единиц сокращения выбросов для последующей продажи): Включение различных типов лесохозяйственной деятельности, возможно, с ограничением общего объема выпуска ССВ. Включение проектов «улавливания и хранения углерода» - CCS (запретить, воздержаться, разрешить). Включение проектов атомной энергетики (запретить, воздержаться, разрешить). Организация секторного МЧР на основании секторной базовой линии. Имеется в виду, что для всех предприятий определенного сектора экономики, например, выплавки стали, проектами МЧР будут считаться меры, приводящие к удельным выбросам меньшим, чем по базовой линии развития сектора в целом. Организация секторного МЧР на основании базовой линии развития сектора экономики определенной страны. Имеется в виду, что страна не Приложения 1 6 FCCC/KP/AWG/2008/5 от 29 сентября 2008 г. 7 устанавливает план развития сектора, а в случае перевыполнения плана «излишек» (снижение выбросов) считается деятельностью по МЧР. Но в случае невыполнения плана покупать квоты не требуется. Организация секторного МЧР на основании плана снижения/ограничения выбросов определенной страны не Приложения 1. Деятельность, помещенная в план, считается деятельностью по МЧР. Стандартизация МЧР на основе показателей удельных выбросов парниковых газов. В этом случае если деятельность лучше «стандарта», то она автоматически считается МЧР. Преференции или ограничения на определенные типы проектов, поощрение сопряженных выгод, введение дисконтирования или повышающих коэффициентов для проектов, в наибольшей мере содействующих устойчивому развитию. В частности, поддержка проектов, содействующих привлечению инвестиций в возобновляемую энергетику, что было предложено Южной Кореей. Дисконтирование может касаться очень дешевых способов снижения выбросов, не имеющих вклада в экономическое или социальное развитие, например, снижения выбросов HFC-23 в химической промышленности. ПСО (признание деятельности как ПСО влечет выпуск ЕСВ - единиц сокращения выбросов для последующей продажи): Трансформация проектов МЧР в ПСО при изменении статуса страны. Включение проектов атомной энергетики (запретить, воздержаться, разрешить). Включение различных типов лесохозяйственной деятельности. Преференции или ограничения на определенные типы проектов, поощрение сопряженных выгод Торговля квотами: Торговля квотами внутри сектора экономики группы стран (части стран Приложения 1 или их всех, с включением или без ряда стран не Приложения 1). В качестве «кандидатов» на неформальных семинарах назывались производство цемента, алюминия, стали, возможно, энергетика. Говорилось о возможности гибкого установления правил, разных стандартов удельных выбросов в разных странах и т.п. Торговля квотами на основании плана снижения/ограничения выбросов определенной страны не Приложения 1. Действия, помещенные в план при успешной реализации получают квоты, которые можно продать. Связь торговых систем стран Приложения 1 и добровольных торговых систем стран не Приложения 1. Общие вопросы: Возможность переноса квот на будущее (свободная; ограниченная; как по Киото) «Время жизни» определенных «лесных» единиц снижения выбросов. Возможность занять квоты из будущего Введение отчислений с выпущенных единиц ПСО или торговли квотами (в частности, для пополнения Адаптационного фонда помощи развивающимся странам). К середине октября страны подадут свои предложения по сути вопросов (а затем обсудят в Познани), а к середине февраля по их правовому статусу, что важно, так как многие предложения выходят за рамки Киотского протокола в нынешнем его виде. Документ AWG KP по землепользованию и лесному хозяйству7. Документ состоит из 4 опций изменений Марракешских соглашений, одна из которых в итоге должна быть выбрана. В первой в целом предлагается: 7 FCCC/KP/AWG/2008/L.11 от 27 августа 2008 г. 8 Ряд методических и терминологических корректировок по статьям 3.3 и 3.4 Киотского протокола, но с сохранением имеющегося подхода. Варианты обязательной или добровольной отчетности о видах деятельности по статье 3.4 Киотского протокола. Варианты учета временного нахождения углерода в продукции из древесины (учитывать, создать возможности для учета или не учитывать, как это делается сейчас, когда весь углерод в срубленной древесине сразу переводится в эмиссию СО2 в атмосферу). Варианты учета естественных изменений в лесах (временно убирать из учета леса, подвергшиеся естественным нарушениям (лесные пожары, вспышки вредителей и т. д.); создать возможности для учета естественных воздействий или пока не предпринимать никаких действий). Остальные опции фактически отличаются от первой только по первому из указанных выше пунктов. Во второй опции предлагается отсчитывать результаты деятельности по статье 3.4 не от ее начала, а от базового года (например, 1990 г.) или некого базового периода (например, от среднего за 1988 – 1992 гг.). То есть включить в учет, то, что происходило между базовым годом и началом деятельности или проекта. В третьей предлагается более сложный подход: отсчитывать результаты деятельности по статье 3.4 от базовой линии, просчитанной от базового года до конца периода обязательств или проекта, то есть от того, что было бы на данной территории без дополнительных действий. Четвертая опция предлагает радикально изменить нынешний подход к учету поглощения и эмиссии СО2 и перейти к полному учету – балансу СО2 на всех землях без исключения. В этом случае статей 3.3 и 3.4, равно как и определений не требуется, подсчитывается все и всюду. Эта опция вызывает симпатию, так как теоретически с научной точки зрения, так и следует поступить. Но технически это вряд ли осуществимо для следующего периода обязательств. Учет будет лишь частичным, что подорвет работоспособность всей системы. В целом для лесной деятельности характерна необходимость нахождения компромисса между теоретически желаемым и реально осуществимым с достаточной степенью точности. Также важно исключить возможность уловок и трюков, например, когда бы стоки учитывались, а эмиссии нет. Отдельным сложным вопросом является учет временной консервации углерода в продукции из древесины. Важно понимать, что древесная продукция – совсем необязательно сток. Если корректно строить баланс – может быть и источник (как в России). Еще одним сложным вопросом является учет торфяников и заболоченных земель. Запасы углерода на этих землях огромны, причем основным их «держателем» является Россия и другие северные страны. Сейчас добыча и сжигание торфа учитывается как выбросы в энергетике, однако, остается неучтенным деградация земель при осушении и т.п. По некоторым оценкам потери углерода в торфяниках достигают 10% всех глобальных выбросов СО2 от сжигания ископаемого топлива. При этом львиная доля эмиссии идет в тропических широтах, прежде всего в Индонезии. Обсуждение вопросов землепользования и лесного хозяйства продолжится в Познани, до этого в середине ноября должны подать в Секретариат свои предложения. Также Специальная рабочая группа по Киотскому протоколу рассмотрела ряд других вопросов. Из них можно выделить включение в учет выбросов «новых» галогеносодержащих и прочих газов, синтез и использование которых в промышленности был начат в последнее десятилетие, а также обсуждение возможности перехода на более полный учет антропогенного глобального потепления. Здесь имеется в виду расширение сферы охвата нового соглашения за пределы выбросов парниковых газов и учет антропогенного изменения земной поверхности. Это влечет, в 9 частности, изменение альбедо и в принципе может быть выражено в единицах радиационного прогрева атмосферы (в Вт/м2) и суммировано с антропогенным усилением парникового эффекта. В документах это выражается как предложение о замене коэффициентов потенциала глобального потепления парниковых газов (GWP) коэффициентами GTP. Ряд стран поддержали эту идею, ряд, в частности, США выступили резко против, указав на слабую пока научную проработку вопроса и проблемы расчета, которые могут лишить работоспособности всю систему в целом. Подготовка нового соглашения в рамках РКИК ООН AWG LCA обсуждала более широкий спектр вопросов, но с меньшей степенью конкретики, чем AWG KP. В рамках встречи в Аккре были проведены два семинара - Рабочих совещания данной Специальной группы, доклады которых и рекомендации по темам будущего обсуждения составили два основных документа: 1) по секторному подходу и 2) по сведению лесов в развивающихся странах (REDD). При обсуждении секторного подхода8 (когда те или иные обязательства и/или меры реализуются в рамках сектора экономики группы стран) подчеркивалось, что такой подход может: Быть дополнительной мерой по достижению национальных целей по снижению выбросов развитых стран. Содействовать передаче технологий, привлечению инвестиций и наращиванию потенциала развивающихся стран в решении проблемы изменения климата. Дать значительный вклад в выполнение национальных планов снижения/ограничения выбросов, причем на должном уровне измеряемости, верифицируемости и отчетности. Содействовать привлечению частного бизнеса и межправительственных организаций к снижению выбросов в отдельных секторах экономики. Среди «кандидатов» назывались такие сектора как энергетика и транспорт, производство цемента, чугуна и стали, алюминия. В частности, может быть следующая схема: все однотипные крупные предприятия развитых стран (а, возможно, и части развивающихся стран) получают одинаковые (или разные, но четко определенные) задания по снижению удельных выбросов (на единицу продукции, например, на тонну алюминия или цемента). Это означает, что фактически страны требуют от бизнеса принять определенный график освоения новых технологий. Но делают это не административными мерами, а дают своим предприятиям определенную гибкость: перейти на новую технологию сейчас или купить квоты, а перейти потом, в зависимости от бизнес-плана развития предприятия. Такая схема уже давно работает на восточном побережье США применительно к выбросам двуокиси серы на электростанциях. Также как в рамках AWG LCA, так и вне ее шло активное обсуждение международного морского и авиационного транспорта как отдельного сектора мировой экономики. Сейчас бункерное топливо, используемое судами и самолетами на международных рейсах не «принадлежит» ни одной из стран. В отчетности страны указывают объемы такого топлива отдельно, и оно не входит ни в обязательства, ни в расчет выбросов той или иной страны. Логично устранить этот недостаток, например, обязать страны или компании перевозчики платить за выбросы рыночную цену разрешений на выбросы парниковых газов. Но вопросы бункерного топлива не просты и требуют привлечь Международную ассоциацию гражданской авиации (ICAO) и Международную морскую организацию (IMO). Наиболее вероятный принцип: «заправщик (продавец топлива), платит» не выгоден многим странам. Нужно придумать действенную систему компенсации для развивающихся 8 FCCC/AWGLCA/2008/CRP.4 от 25 августа 2008 г. 10 стран, когда страна, например, малое островное государства, получало бы из Адаптационного или иного фонда гораздо больше, чем платила бы за бункерное топливо. Еще одна тема широкого обсуждения - передача технологий фактически является одной из форм помощи и инвестиций. Однако она сопряжена с решением сложных вопросов прав интеллектуальной собственности, лицензирования и патентного права. Также передача технологий не должна входить в противоречие с деятельностью Всемирной торговой организации и других международных органов. Пока переговоры по передаче технологий находятся на начальной стадии, когда от всех стран ждут конкретных идей и предложений для последующего обсуждения. При обсуждении AWG LCA сведения лесов в развивающихся странах (REDD)9 основное внимание уделялось: 1) политическим аспектам устойчивого развития и связи деятельности по прекращению сведения лесов с мерами по снижению выбросов в целом; 2) созданию позитивных стимулов и вариантов получения финансирования; 3) вопросам «постоянства» лесов (то есть что они не будут уничтожены в будущем), недопущению «утечек», вызванных перетеканием деятельности из одной страны в другую; дополнительности деятельности по отношению к коммерчески обусловленной. Очень важным является выбор принципа финансирования, где могут быть два главных подхода. Первое - финансирование через участие в международном углеродном рынке разрешений на выбросы (как вариант через МЧР и/или с введением специальных единиц). Тогда отсутствие сведения лесов получало бы продаваемые сертифицированные единицы, которые при определенных условиях можно было использовать для покрытия обязательств стран или хозяйствующих субъектов. Второе – не рыночное финансирование через фонды, отчисления или платежи стран и/или секторов экономики, например, деревообработки или международного морского транспорта. Более вероятен второй вариант, в частности, в свете принятого во второй половине октября 2008 г. решения ЕС не включать REDD в европейскую систему торговли Вопросы финансирования мер по адаптации также активно обсуждались как в рамках AWG LCA, так и вне ее, на семинарах и неформальных встречах. Речь шла как о наполнении уже существующего Адаптационного фонда Киотского протокола, так и о работе будущих фондов или иных финансовых структур. Решения, принятые на Бали, говорят, что теперь развитые страны несут двойную нагрузку, помогая развивающимся странам не только в адаптации, но и в мерах по снижению выбросов, Последнее является условием принятия сильнейшими развивающимися странами обязательств по снижению/ограничению выбросов. Кроме этого, развитые страны должны снижать выбросы в своих странах, причем очень сильно. Все это делает конкуренцию за финансы очень жесткой. В изложенном выше контексте понятно, что традиционные подходы, основанные на государственной помощи от развитых стран к развивающимся, не смогут дать достаточно средств. Тем не менее, предложения ряда развивающихся стран сводятся лишь к увеличению процента отчислений от ВВП развитых стран. Китай считает, что развитые страны должны дополнительно отчислять не менее 0,5% ВВП на помощь развивающимся странам в деле адаптации и снижения выбросов парниковых газов. Теоретически это может составить до 185 млрд. долл. в год, однако очень маловероятно, чтобы развитые страны пошли на столь одностороннее принятие груза проблем на плечи своих экономик. Сейчас общая помощь на все нужды развивающихся стран в целом составляет около 0,3% от общего ВВП развитых стран. Группа наименее развитых стран предлагает увеличить помощь более, чем в 3 раза, до 1% ВВП. В определенной степени традиционным можно считать и предложение о налоге (порядка 2%) на выпуск единиц снижения выбросов от проектов ПСО и торговли квотами. Сейчас таким налогом облагаются единицы снижения выбросов от проектов МЧР, но средств в 9 FCCC/AWGLCA/2008/CRP.5 от 25 августа 2008 г. 11 Адаптационном недостаточно. фонде Киотского протокола в любом случае получается явно Представляет большой интерес предложение Норвегии о проведении аукционов по продаже квот на выбросы, где покупателями бы явились потребители международного бункерного топлива, а средства бы шли на адаптационные меры в развивающихся странах. По имеющимся оценкам, речь идет примерно о 14 млрд. долл. в год. Конечно, в немалой степени это финансирование адаптационных мер за счет повышения цены авиационных билетов и стоимости морских перевозок. Однако, почему бы это не воплотить на практике, если будет налажен строгий контроль за целевым использованием средств для действительно нужных и срочных адаптационных проектов. Вопросы прозрачного и целевого распределения и расходования средств так же важны для финансирования, как и сбор средств. Без внушающей доверие системы распределения и контроля собрать большие средства невозможно. Это неоднократно подчеркивали развитые страны. Детальное предложение о принципах и способах предоставления средств для мер по адаптации представила Мексика. Важно обеспечить первоочередной доступ к средствам наиболее уязвимым и наиболее слабым странам. Обсуждение всех указанных выше вопросов будет продолжено в Познани. 12 Предложения стран, поступившие в сентябре – ноябре 2008 г. Россия В конце сентября Россия направила в РКИК ООН свои идеи и предложения10 по Балийскому плану действий11 по подготовке нового международного соглашения. С формальной точки зрения, в подготовленном Россией документе содержится мнение только по двум основополагающим пунктам Плана: 1а и 1б. Первый из них говорит об общем видении и постановке долгосрочной глобальной задачи по снижению выбросов парниковых газов, а второй содержит обстоятельное «меню» вопросов и проблем по активизации национальных и международных действий по предотвращению изменения климата. Поэтому на практике предложение России фактически касается всех аспектов переговоров по будущему соглашению. Уже сам факт открытого и заблаговременного представления предложений является хорошим знаком, говорящим о серьезности намерений России. В российском предложении еще раз подчеркивается, что нужна общая «решимость всех ведущих экономик в течении определенного времени замедлить, прекратить и повернуть вспять глобальное увеличение выбросов и продвигаться к низкоуглеродному обществу» (эта концепция в РКИК ООН получила название «пик и снижение»). У России нет сомнения, что проблему климата решать надо, причем в сжатые сроки и именно путем снижения глобальных выбросов. Россия разделяет общее видение цели как 50% сокращение глобальных выбросов к 2050 г. В предложении России нет указания на базовый год отсчета 50% снижения. При отсчете от 1990 г. глобальное снижение должно быть сильнее, и на этом базовом годе настаивают экологи, но для России тогда требуется меньшее снижение. Выбросы нашей страны сейчас на 30% ниже уровня 1990 г., а глобальные выбросы с 1990 г. примерно настолько же увеличились. С другой стороны, Россия предлагает считать долгосрочную цель лишь «желаемым ориентиром», а не коллективным юридическим обязательством, от которого «сверху – вниз» отсчитывается график снижения выбросов и «доля» (процент снижения) каждой страны. В данном контексте Россия отвергает фиксирование диапазона снижения выбросов для какой-либо группы стран, в том числе и рекомендованный учеными «диапазон в 25-40%» снижения выбросов развитыми странами к 2020 г. Такой подход чреват опасностью, что каждая страна возьмет на себя очень слабые обязательства, которые можно выполнить не прилагая усилий (выбросы будут снижаться просто по мере коммерчески выгодного перехода на более совершенные технологии). Однако сумма глобального снижения выбросов будет гораздо меньше, требующейся для достижения долгосрочной цели. Страны будут обвинять друг друга в слабых обязательствах, обосновывать свои особые условия, прогресса не будет, а ущерб от изменения климата будет лавинообразно нарастать. Выходом из положения может быть представление каждой страной национального графика достижения долгосрочной цели. Обсуждение различных национальных траекторий идет не только в Европе, но и в США, Японии, Китае. Россия поддерживает концепцию «пик и снижение» и логично официально объявить о планах стабилизации наших выбросов и последующем снижении. Сейчас так делают многие «сходные» с нами страны с близким уровнем экономического развития по ВВП на душу населения (Ю. Корея, ЮАР, Мексика, Аргентина, Бразилия и др.). Расчеты возможной российской траектории уже ведутся, но пока еще далеки от завершения. В этой ситуации в Познани было бы логично говорить об обязательствах России на качественном уровне – объявить, что наша страна ставит задачу стабилизировать выбросы и затем к 2050 г. добиться снижения, аналогичного со «сходными» странами, а год и уровень стабилизации пообещать представить к середине 2009 г. См. http://unfccc.int/meetings/items/4381.php Submission of the Russian Federation to AWG-LCA. Ideas and proposals on the elements of paragraph 1 of the decision 1/CP.13 (Bali Action Plan) 11 Документ РКИК ООН 1/CP.13 (FCCC/CP/6/2007/Add.1 от 14 марта 2008 г.) www.unfccc.int 10 13 На количественном уровне наиболее детальные и заслуживающие доверия расчеты, проведенные Агентством по прогнозированию балансов энергетики, (ФГУП Минэнерго) совместно с московским центром по энергоэффективности (ЦЭНЭФ) и представленные в Министерство энергетики РФ, говорят «эпоха великих планов» прошла. Наиболее вероятным представляется умеренный рост выбросов СО2 от сжигания топлива на 500 млн. т в период с 2006 по 2020 г. (сейчас эти выбросы составляют примерно 1600 млн. т СО2/г). Если предположить, что остальные выбросы парниковых газов (утечки метана, выбросы в сельском хозяйстве и т.п.), составляющие более 600 млн. т СО2/г, будут стабильны, то к 2020 г. выбросы России составят 2700 млн. т СО2/г или 80% от уровня 1990 г. Заметим, что это лишь замедление роста, но не стабилизация уровня выбросов. Для стабилизации требуются специальные меры - сценарий развития «Низкоуглеродная Россия» также разработанный ЦЭНЭФ. По нему стабилизация реально достижима к 2025 г., однако последующее снижение идет очень медленно. Сейчас ведутся более детальные расчеты по модели TIMES, широко используемой во всем мире. Вероятно, к середине 2009 г. они дадут более ясное понимание возможных механизмов снижения выбросов России в будущие 20-30 лет. В данной ситуации России объективно сложно поддержать «диапазон 25-40%». Однако нашей стране вполне реально говорить об обязательствах в -20% от уровня 1990 г., тем более, что у России останутся неиспользованные «Киотские квоты» с 2008 - 2012 гг., которые смогут играть роль «рисковой подушки». Россия далеко не единственная развитая страна, которой сложно достичь -25%. Намного дальше от «норматива» США, Канада, Австралия, Япония. Однако у них есть все возможности приложить усилия для адекватного снижения выбросов в развивающихся странах. У России есть и возможности и историческая ответственность помочь странам Средней Азии. Там очень остро стоит проблема нехватки воды, усугубляемая изменением климата, а также, очень немало возможностей для снижения выбросов (относительно базового сценария развития без российской помощи). Средства на помощь развивающимся странам в адаптации и снижении выбросов можно генерировать, в частности, с помощью аукционной продажи определенного количества национальных квот на выбросы и организации фондов, работающих по международным стандартам и критериям. Если на аукционы выставлять примерно 2% всех разрешений на выбросы развитых стран, общий объем средств будет исчисляться десятками миллиардов долларов. Хотелось бы надеяться, что Россия поддержит данную идею. Говоря о конференции в Познани, над всеми экономическими расчетами там будет довлеть переговорная тактика – боязнь не продешевить в процессе политического торга. Поэтому в Польше, вероятно, от всей Зонтичной группы можно ожидать лишь очень слабых предложений. Кроме описанных выше основополагающих моментов, в предложениях России есть ряд как позитивных, так и настораживающих идей. К позитивным предложениям надо отнести новое разделение стран на группы на основе ВВП на душу населения и/или иных критериев социального и экономического развития. Действительно, разделение стран по принципу Приложения 1 давно устарело. Позитивной может быть и система отраслевых целей для выполнения национальных обязательств. Это прямой шаг к доведению обязательств «сверху-вниз» до наиболее энергоемких российских предприятий, причем с международной верификацией. Настораживает предложение о процедурах и механизмах корректировки обязательств по ходу их выполнения, а также усиленное внимание к особенностям стран, сильно зависящих от производства и/или потребления энергоресурсов (статья 4.10 РКИК ООН). Вероятно, на данную мысль навел финансовый кризис и опасения экономических проблем. Однако здесь надо очень четко и численно прописать определение форс-мажорных обстоятельств, позволяющих стране осуществлять корректировку, иначе можно свести все обязательства к пустой формальности. 14 Подход России к углеродному рынку в целом правилен, признавая эффективность рыночных подходов, РФ подчеркивает, что рынок «не панацея в борьбе с климатическими изменениями». Россия не считает глобальный рынок надежным регулятором международных усилий. Однако в данном контексте важно не потерять рыночные стимулы и бизнес в целом как глобального партнера. В заключение РФ еще раз акцентирует внимание на срочности разработки мер по расширению участия развивающихся стран в мерах по снижению выбросов. Россия предлагает начать дискуссию с обсуждение различных форм признания и стимулирования добровольных действий. Европейский Союз ЕС в конце ноября представил в РКИК ООН шесть дополнительных предложений по всем вопросам переговоров, включая долгосрочную цель, снижение выбросов, финансы, адаптацию, REDD и передачу технологий. В позиции ЕС можно выделить следующие положения: ЕС твердо придерживается цели удержать изменения климата на уровне не выше 2 град. С от доиндустриального уровня. Глобальные выбросы должны к 2020 г. достичь пика и затем начать снижение. Развитые страны должны в целом к 2020 г. достичь уровня на 25-40% ниже, чем в 1990 г.; а к 2050 г. сократить выбросы на 80-95% от уровня 1990 г. При этом углеродный рынок является дополнительным к национальным мерам. Развивающиеся страны, особенно наиболее развитые из них, должны к 2020 г. существенно на 15-30% снизить выбросы по сравнению в базовой линией – рутинным развитием без мер по ограничению выбросов парниковых газов. Говоря о новой финансовой архитектуре действий по проблеме изменений климата, ЕС подчеркивает, что все страны, которые обладают достаточными ресурсами должны вносить свой вклад (а не только страны Приложения 1) ЕС подчеркивает важную роль углеродного рынка, но настаивает на его природоохранной роли, то есть на устранении диспропорций и недостатков. ЕС предполагает трансформацию МЧР и ПСО в программно-секторный механизм, лишенный «утечек» углерода и нынешних недостатков. Ранее ЕС подчеркивало особую роль МЧР именно для наименее развитых стран и для приоритетных видов проектов (а не всех стран и всех способов снижения выбросов парниковых газов). ЕС сообщает о своих планах введения аукционной продажи европейских квот для покрытия выбросов авиации. ЕС подчеркивает роль Адаптационного фонда, который должен быть создан в Копенгагене, и важность эффективных путей его наполнения. В предложении по REDD подчеркивается, что конференция в Познани должна принять по REDD официальное решение. В целом позиция ЕС с одной стороны отвечает самым строгим экологическим стандартам, а с другой стороны, реалистично подходит к распределению нагрузки между «Севером и Югом» США США представили 4 предложения, все они относятся к работе AWG LCA, поскольку страна не участвует в Киотском протоколе. Предложение по предотвращению изменений климата (mitigation) содержит подтверждение обязательств США по достижению в Копенгагене согласованных результатов. Однако расшифровки сути результатов не дается. Обращается внимание на выработку «национально приемлемых результатов». 15 США подчеркивают, что все страны, а не только развитые несут ответственность за предотвращение изменений климата (статья 4.1 РКИК ООН), что в принципе общей, но дифференцированной ответственности важно не забыть слово «общей», что для всех стран нужны планы национально приемлемых мер по снижению выбросов. США предлагает список вопросов, не давая не них ответов. Говорится, что в контексте каждой страны нужно ответить на вопросы «Кто?», «Что?», «Где» и «Когда» снижает выбросы и т.д. и т.п. Налицо желание США максимально переложить груз снижения выбросов на развивающиеся страны. Также можно отметить положительную реакцию США на усилия по предотвращению сведения тропических лесов. В предложении по передаче технологий подчеркивается, что многие развивающиеся страны сейчас в совершенно иной ситуации, чем 20 лет назад. Предлагается рассмотреть, как усилия в рамках РКИК помогут процессам передачи технологий вне РКИК. Подчеркивается, что фонды и технологии нужны не сами по себе, а именно как средство достижения целей Конвенции. Предложение по общему видению долгосрочной цели снижения выбросов фактически содержит лишь риторические варианты трактовки данного термина, без каких либо численных параметров. В предложении по адаптации подчеркивается, что адаптация невозможна в отрыве от планов экономического развития и должна быть их частью во всех странах. Обращается внимание на сопряженные выгоды и первоочередную важность адаптации к краткосрочным воздействиям изменения климата (долгосрочной мерой адаптации должно стать снижение выбросов). США выступают за привлечение частного бизнеса к страхованию и/или предотвращению климатических рисков, но против, чтобы для этого создавался какой либо межгосударственных страховой механизм или дополнительный фонд. В целом общее субъективное впечатление от предложений США: «развивающиеся страны должны понять, что спасение утопающих дело рук самих утопающих», только активные шаги сильнейших развивающихся стран могут побудить Америку оказать им существенную помощь и выйти за рамки действий внутри США. Говоря о США, нужно сказать и о планах нового президента. Барак Обама уже поддержал идею организации внутренней системы торговли и снижения выбросов парниковых газов на 15% в период с 2005 до 2020 гг., что означает, что к 2020 г. США выйдут на уровень выбросов 1990 г. Он также поддержал идею объединенной системы торговли США и Канады. Канада, в свою очередь заявила о готовности на 20% снизить выбросы парниковых газов в 2006 – 2020 гг., что означает практически тоже самое, как и обязательства США – к 2020 г. вернуться на уровень 1990 г., но заметим при наличии очень существенной динамики сокращения выбросов (что принципиально отличается от ситуации в России). Другая идея – образование американского фонда помощи развивающимся странам в деле адаптации и снижения выбросов, куда бы поступали средства от аукционной продажи квот на выбросы. Для наполнения фонда руководство Агентства США по охране окружающей среды (US EPA) должно продавать с аукциона определенный процент разрешений на выбросы, поступающих в торговую систему США. Предполагалось, что система торговли начнет работать с 2012 г., процент сначала составит 1%, постепенно возрастая до 7% в 2050. По имеющимся оценкам12, в 2012 г. это даст около 1 млрд. долларов, в 2020 г. поступления увеличатся до 2 млрд., а к 2030 г. - до 6 млрд. 12 Muller, Benito (2008), International Adaptation Finance: The Need for an Innovative and Strategic Approach Oxford Institute for Energy Studies EV 42, June 2008 16 Китай В конце сентября Китай представил в РКИК ООН (AWG LCA) обстоятельные предложения, фактически охватывающие все аспекты переговоров и возможные блоки нового соглашения. Китай особо подчеркивает необходимость первоочередных действий и лидерства развитых стран при сохранении права развивающихся стран на развитие. По мнению Китая: Сейчас наиболее важно установить среднесрочные цели развитых стран. Заметим, что не долгосрочную цель для всех стран в целом. США должны принять цели «сопоставимые» со странами Киотского протокола Развитые страны к 2020 г. должны снизить выбросы до уровня на 25-40% ниже, чем в 1990 г., а к 2050 г. на 80-95% ниже уровня 1990 г. Национально приемлемые действия развивающихся стран должны рассматриваться в контексте устойчивого развития, передачи технологий и финансовой помощи со стороны развитых стран. Заметим, что ничего не говорится об ограничении выбросов развивающихся стран, нет даже указания на подход «пик и снижение». Это тем более странно, учитывая, что ЮАР и некоторые другие страны уже заявили о намерении поддержать данную концепцию. Помощь развитых стран должна быть новой и дополнительной официальной поддержкой развития (ODA). Ее объем должен быть 0,5-1% от внутреннего национального продукта (ВНП) стран Приложения 1. Заметим, что запрашивается помощь стран Приложения 1, а не Приложения 2 РКИК ООН, где перечислены наиболее развитые страны, то есть Китай имеет в виду и отчисления стран не входящих в Приложение 2, в частности Россию. Принцип общей, но дифференцированной ответственности, по мнению Китая, включает только деление на развитые и развивающиеся страны, никакие дополнительные деления развивающихся стран невозможны и противоречат Конвенции. Странно, что Китай никак не выделяет страны, формально считающиеся развивающимися, но по ВВП на душу населения, превосходящие многие страны Приложения 1. Секторный подход согласно статье 4.1 РКИК ООН, приложим только к передаче технологий и помощи развивающимся странам, он неприложим для установления каких-либо стандартов, уровней отсчета или целей снижения выбросов в развивающихся странах. Во всех развивающихся странах должны быть подготовлены Национальные планы по адаптации, подготовка и реализация которых должна финансироваться из специального фонда Образовать Адаптационный фонд Конвенции, куда бы поступали взносы стран Приложения 1. Заметим, что речь идет не об Адаптационном фонде Киотского протокола, финансируемого с помощью отчислений с проектов МЧР, а о новом фонде, причем туда должны вносить средства все страны Приложения 1, а не наиболее развитые, включенные в Приложение 2. Образовать региональные сетевые адаптационные центры в Азии, Африке, Тихоокеанском регионе и в Латинской Америке для наращивания потенциала адаптации данных регионов. Образовать Адаптационный комитет Конвенции, руководящий деятельностью по адаптации. Создать новый Вспомогательный орган по развитию и передаче технологий РКИК ООН, которому придать широкий спектр функций, включая управление финансовыми ресурсами. Китай поддерживает меры по предотвращению сведения лесов в тропических странах (REDD), считая необходимым всяческую поддержку этих мер со стороны развитых стран. 17 Позитивной чертой предложений Китая является их открытость и экологическая радикальность. Негативной чертой – доминирование переговорной тактики над здравым смыслом, выражающееся в игнорировании реалий экономического потенциала и уровня развития ведущих развитых стран, которые, конечно, не могут не быть «дифференцированы» от большинства развивающихся стран. Принцип «сначала развитые страны сделают все, а потом мы будем формулировать свои обязательства» не реализуем на практике. Предложения Китая в определенной мере антипод предложений США и остается надеяться, что при подобном «откренивании» с двух сторон, лодка международных переговоров будет двигаться прямо и в нужном направлении. Япония Япония представила в РКИК ООН (AWG LCA) обстоятельное предложение по всему спектру обсуждаемых вопросов. Япония заявила, что считает целесообразным подготовку и подписание нового протокола, в то же время как альтернатива может рассматриваться вариант поправки к Киотскому протоколу. Япония считает, что все страны должны принять 50% снижение глобальных выбросов к 2050 г. как долгосрочную цель. При этом «пик» выбросов должен быть пройден в следующие 10-20 лет. В качестве решения проблемы предлагается внедрение новых технологий и построение низкоуглеродного общества. Предлагается разделить развитые страны на 3 группы и соответствующим образом трактовать Приложение 1. Страны ОЭСР Страны не члены ОЭСР, но имеющие сходные уровни экономического развития. В качестве критериев предлагается обширный список параметров, начинающийся с ВВП на душу населения и выбросов парниковых газов на душу населения. Вероятно, в данную категорию попадает и Россия. Страны, не входящие в группы 1 и 2, но желающие быть среди стран Приложения 1 и принявшие добровольные обязательства. Главным средством достижения целей по снижению выбросов Япония считает национальные меры, но гибкие экономические механизмы также должны использоваться как дополнительное средство. Источники и стоки в секторе землепользования и лесного хозяйства должны включаться в обязательства. Предлагается принимать обязательства на период 2013 – 20ХХ годы, при этом могут использоваться различные для разных стран базовых годы или же обязательства могут быть выражены в абсолютных значениях млн. тонн СО2 эквивалента без использования какого-либо базового года. Секторный подход предлагается как дополнительное средство, облегчающее достижение целей, в частности, в черной металлургии, производстве цемента, алюминия, энергетике и ряде других отраслей экономики. Развивающиеся страны также должны быть разделены на 3 группы (дифференциацию стран предполагается проводить по тому же списку критериев, как и для развитых стран): Предпринимающие действия по ограничению/снижению выбросов в соответствии с их уровнями экономического развития. Предлагается формулировать данные цели в виде секторных удельных значений, также предлагается устанавливать цели для экономики страны в целом в виде выбросов на ед. ВВП, энергозатрат на ВВП и т.п. Предлагается, чтобы каждая страна представляла план добровольных действий. Особо подчеркивается, что при этом не должно вводиться никаких торговых ограничений. Страны, особенно чувствительные к изменениям климата, наименее развитые страны, малые островные государства. Эти страны должны представлять только план добровольных действий 18 Прочие страны, которые также должны только представлять план добровольных действий. По финансовым вопросам Япония предлагает совершенствовать существующие механизмы. Япония также предлагает отдельно рассмотреть процедуру вступления нового соглашения в силу. Япония также подчеркивает, что как новый протокол, так и поправки к Конвенции или Киотскому протоколу формально должны быть разосланы Сторонам за полгода до их одобрения. В целом предложения Японии выглядят как весьма работоспособный каркас нового соглашения, однако, конечно, все зависит от конкретного «численного наполнения» предлагаемой структуры. Прочие страны Индия жестко настаивает на принятии обязательств по ограничению/снижению выбросов только странами Приложения 1. Согласно индийскому предложению они должны к 2020 г. снизить выбросы сильнее, чем до уровня 25-40% ниже 1990 г. При этом обязательства также должны формулироваться в единицах выбросов парниковых газов на душу населения. Индия настаивает на полном покрытии развитыми странами затрат развивающихся стран, для чего предлагается дополнительно выделить 0,5% ВВП развитых стран в виде официальной помощи развитию (ODA) Сингапур подчеркивает, что у него нет возможностей развития возобновляемых источников энергии, но есть намерения конструктивного и посильного участия в глобальном снижении выбросов парниковых газов. Швейцария вносит модифицированное предложение о глобальном углеродном налоге (2 долл. США на 1 т СО2) с универсальным налоговым освобождением в 1,5 тСО2 на чел. в год. Модификация состоит в более детальном разделении стран на 4 группы по ВВП и по выбросам на душу населения, чем меньше ВВП на человека, тем больше собранных с помощью налога денег остается в национальном фонде (и меньше направляется в международный фонд). Согласно такому предложению, Россия будет нетто-донором международного фонда, в то время как, например, Ю. Корея – нетто-получателем. Норвегия предлагает следовать рекомендациям IPCC, сначала следует установить общую цель для всех развитых стран равную 25-40% ниже уровня 1990 г. к 2020 г., а потом разделить ее по странам. Норвегия также предлагает оказать поддержку прекращению сведения лесов в тропических странах (REDD), для чего создать специальный международный механизм. Аргентина подчеркивает необходимость раздельного подхода к установлению целей для развитых и для развивающихся стран. Предлагается за основу брать научные рекомендации IPCC, но также учитывать социально-экономические особенности стран. Для развивающихся стран ключевую роль должны играть «национально приемлемые меры по смягчению (ограничению выбросов)» (NAMAs). ЮАР детально развивает идею «национально приемлемых мер по смягчению (ограничению выбросов)». Предлагается создать специальный реестр и процедуру международной верификации мер. Среди мер могут быть и программы МЧР, REDD, секторные обязательства по схеме «без потерь» и масса других вариантов. Фактически предлагается неких гибрид МЧР и национальных обязательств полностью или частично финансируемых на международном уровне. Бразилия, как и другие развивающиеся страны, подчеркивает различия между развитыми и развивающимися странами в контексте принятия целей по снижению или ограничению выбросов парниковых газов. Бразилия считает, что основой для обязательств развитых стран должны быть рекомендации IPCC по снижению к 2020 г. выбросов до уровня на 2540% ниже, чем в 1990 г. Также Бразилия детально прописывает REDD. 19
