ЕВРОСОЮЗ: ДОГОВОР О РЕФОРМЕ Марк ЭНТИН
advertisement
Евросоюз: Договор о реформе 19 Марк ЭНТИН ЕВРОСОЮЗ: ДОГОВОР О РЕФОРМЕ Итоги заседания Европейского Совета, состоявшегося в Брюсселе 21–22 июня 2007 года1, повсюду в Европейском Союзе были встречены с большим энтузиазмом. Мировые средства массовой информации уделили событию повышенное внимание. Оно действительно много значило для европейского строительства. Ставки были очень высоки. Речь в полном смысле шла о будущем ЕС. Интрига заседания получилась захватывающей. Неопределённость сохранялась буквально до последней минуты. Но главам государств и правительств стран-членов всё же удалось достичь согласия на базе предложений германского председательства2. Они смогли договориться о путях и средствах вывода ЕС из конституционного кризиса. Более того, они утвердили подробнейший мандат созываемой ими новой Межправительственной конференции (МПК)3. Планы введения в силу подписанной ими несколько лет тому назад Конституции ЕС были оставлены. Было решено в кратчайшие сроки разработать заменяющий её Договор о реформе, вносящий назревшие изменения в учредительные договоры4. Цель – приспособить институты ЕС к функционированию в новых условиях, сделать процедуры принятия и исполнения решений более эффективными. В Заключениях Европейского Совета скорейшее осуществление “необходимых внутренних реформ” называлось безусловным приоритетом ЕС (п. 2)5. Более того, говорилось, что от них вообще зависит его “способность действовать в будущем” (п. 6). См. Doc. 11177/07 CONCL 2. Conclusions du Conseil europeen de Bruxelles (21 et 22 juin 2007). – Bruxelles, le 23 juin 2007 (OR. en). 2 См. Doc. 10659/07. 3 См. Doc. 11177/07 CONCL 2, ANNEXE I. 4 Договор о Европейском Союзе сохранит своё нынешнее название. Договор об учреждении Европейского сообщества будет переименован в Договор о функционировании ЕС. 5 См. Doc. 11177/07 CONCL 2. – P. 1. ____________________________________________________________________ © Энтин Марк Львович – д.ю.н., профессор, директор Европейского учебного института при МГИМО (У) МИД России. 1 Марк Энтин 20 Принятие Договора должно было проходить в ускоренном темпе, чтобы компенсировать потерянные годы, “годы неопределённости” (п. 8), проведённые в сомнениях и колебаниях. В конце июля, следуя полученному поручению (п. 11), португальское председательство представило проект Договора о реформе, подготовленный по лекалам Европейского Совета. Созванная им МПК приступила к работе в максимально деловой обстановке. Съехавшиеся в конце августа в Брюссель представители юридических служб стран-членов взялись уже за доводку текста. Они идентифицировали только семь вопросов, требующих политического решения, и оставили их на усмотрение министров иностранных дел. Последующий сценарий видится лидерам ЕС следующим образом. Во всех тех случаях, когда это возможно, Договор не выносится больше на народное одобрение. Ратификация проводится через национальные парламенты. Цель – ввести его в действие до очередных выборов в Европарламент в июне 2009 года. С учётом такой перспективы важно проанализировать, в первую очередь, о каких новшествах в функционировании ЕС договорились государства-члены, что из предлагавшегося ранее Конституцией они поддержали, а что им пришлось принести в жертву, и в какой степени они прислушались к наказу французских и голландских избирателей и вообще всех критиков их предыдущих усилий. Тогда нам удастся ответить на главный вопрос о том, способен ли Договор о реформе устранить глубинные причины кризиса, переживаемого ЕС, или он является, скорее, прологом к новому, пока ещё не очень понятному этапу в эволюции этого интеграционного объединения. Узловые элементы реформы Исчерпывающий перечень целей, ради которых она проводится, даётся в общих положениях мандата МПК. Ими провозглашаются: повышение эффективности расширившегося ЕС, усиление его демократической легитимности и улучшение координации его внешней деятельности. Изменения распространяются на институты и процедуры Союза, то есть на то, как он функционирует в техническом плане, но не на то, чего он добивается и что составляет содержание его деятельности. Формулирование целей для ЕС всегда имело главенствующее значение. При разъяснении того, как учредительные договоры и вторичное право ЕС должны применяться, Суд ЕС придерживается всегда телеологического метода толкования. Он означает, что заложенное в праве может быть недостаточным, нормы расплывчатыми, решения половинчатыми. Но это не должно мешать или препятствовать достижению поставленных целей. Главное – не то, о чём договорились государства-члены, а ради чего они передали на наднациональный уровень часть своего суверенитета и объединяют свои усилия и ресурсы. Из аналогичной максимы исходят и все остальные институты ЕС. Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ) – проект № 07-03-02012А. Евросоюз: Договор о реформе 21 Это нужно иметь в виду при оценке политического и юридического эффекта мандата МПК и текста будущего Договора о реформе. Они не просто предлагают некоторый набор решений. Что гораздо важнее, ими задаётся вектор движения. Они предусматривают систему мер, только часть из которых подлежит непосредственной реализации. Другая часть пока как бы скрыта, неразличима, но она подготавливает почву для того, чтобы идти дальше по намеченному пути, создаёт для этого дополнительные возможности. Прежде всего, Договор о реформе устраняет противоречия, путаницу и неразбериху в структуре Союза. До сих пор ЕС остаётся очень странным образованием. От его имени действует Европейское сообщество, страна, председательствующая в нём, его институты, но не он сам. Маастрихтский договор создал нечто виртуальное. Он предложил считать Союзом ранее существовавшие Сообщества, к которым добавились новые сферы политик. Ими стали общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), сотрудничество между судебными и полицейскими органами. Но в прямом смысле слова Союз, из-за расхождений в позициях государств-членов, так и не был учреждён. Поэтому документы, принятые в Маастрихте, и называются Договором о ЕС, а не о его учреждении, как, например, в случае с Европейским сообществом. Теперь ЕС, наконец, наделяется международной и внутренней правосубъектностью, включая право заключать международные соглашения, выступать в судах и т. д. Он заменяет собой все ранее самостоятельные его слагаемые, поглощает их. По всему тексту учредительных договоров название “Сообщество” заменяется словом “Союз”. Договор о реформе уточняет, кто за что отвечает в ЕС: какими вопросами должен заниматься Союз, какими – национальные государства. В нём даётся перечень областей исключительной компетенции ЕС и смешанной, когда институты ЕС и государства-члены действуют совместно. Ранее области исключительных полномочий также были прописаны в учредительных договорах. К тому же государства-члены согласились с концепцией сопровождения, разработанной Судом ЕС. В соответствии с ней за ЕС в сфере внешних действий признаются те же права, что и те, которые переданы ему во внутренней сфере, поскольку пользование ими необходимо для построения общего рынка, его обслуживания и обеспечения. Но сомнения по поводу предела таких полномочий сохранялись. К тому же государства-члены всё более болезненно воспринимали тенденцию к поступательному и трудно контролируемому “объеданию” их собственных суверенных полномочий. Вводимая Договором классификация областей компетенции ЕС наводит порядок и в этой сфере. Более того, и это крайне симптоматично, нынешняя ст. 48 о порядке внесения изменений в учредительные договоры ЕС будет переписана таким образом, чтобы предусмотреть возможность как наделения Брюсселя новыми полномочиями, так и возвращения их государствам-членам. Главное, чего добивались Германия и другие “завсегдатаи” ЕС, стремясь вернуть ему динамику и выйти из конституционного кризиса, заключалось в 22 Марк Энтин упрощении процедур принятия решений, во всемерном ограничении возможностей растущего числа диссидентов блокировать выработку общих позиций по самому разнообразному кругу вопросов и мешать их продвижению. В этом плане Договор о реформе с поставленной задачей в основном справляется. Хотя, конечно, и не полностью. Квалифицированное большинство становится достаточным для принятия решений ещё в 51 области деятельности ЕС. Оно распространяется, в том числе, на правовое сотрудничество, образование и экономическую политику. Это очень много. Ведь, начиная с тех переломных для ЕС времён, когда во главе Европейской комиссии стоял Жак Делор, все договоры, вносящие изменения в учредительные документы, раз за разом сужали сферу применения принципа единогласия. После того как нынешние учредительные договоры будут переписаны, квалифицированное большинство превратится в главенствующий метод принятия решений в ЕС. Тем не менее в наиболее чувствительных областях единогласие сохраняется. В их числе остаются все те области, которые относят обычно к последним бастионам защиты государствами-членами своего суверенитета и самостоятельности при проведении внутренней и внешней политики. Это ОВПБ, социальное обеспечение, налогообложение и культура. Проясняются перспективы перехода к простому, вразумительному и рациональному методу подсчёта этого самого квалифицированного большинства. Решения смогут приниматься двойным большинством в 55% и выше от общего числа государств-членов и 65% населения ЕС. При использовании такого метода формировать требуемое большинство и добиваться принятия решений станет намного легче. Возможности для деструктивных действий со стороны тех, кто попытается поставить собственные интересы выше интересов партнёров по интеграционному объединению, окажутся существенно ограниченными. Нынешняя система взвешенного голосования слишком громоздка. Она требует от государств, которые рассчитывают получить большинство, сложного маневрирования. К тому же она в недостаточной степени отражает реальное соотношение сил между государствами-членами. Положенный в её основу принцип регрессивного представительства населения стран-членов в зависимости от их демографических характеристик выдерживается лишь в некоторой степени. Так, Германия, Италия, Великобритания и Франция – все имеют по 29 голосов. А такая страна, как Польша, намного меньшая по своим размерам и потенциалу, имеет всего на два голоса меньше. У неё их столько же, сколько и у Испании. Правда, в виду непримиримой позиции той же Польши, Европейский Совет вынужден был отложить введение в силу новой методики аж на целое десятилетие. Она начнёт применяться с 1 апреля 2017 года. С 1 ноября 2014 года должна использоваться переходная схема, по которой двойное большинство считается достигнутым, если решение поддерживается 75% от общего числа государств-членов и 75% населения ЕС. До этой даты по-прежнему действует Евросоюз: Договор о реформе 23 нынешняя, столь критикуемая методика подсчёта квалифицированного большинства. Важно, однако, что принципиальное решение о её замене принято. Качественный скачок сделан в разработке новой процедуры принятия нормативных актов институтами ЕС. По мнению Брюсселя, ей придаётся намного более демократичный характер. Процедура становится последовательно публичной, гласной и транспарентной. Основным методом подготовки и согласования нормативных актов провозглашается их совместное принятие Европарламентом и Советом ЕС. Сейчас этот метод тоже иногда применяется, но только в ограниченном числе случаев. Главенствует метод сотрудничества, оставляющий за Советом ЕС решающее слово. К тому же довольно часто Совет ЕС может лишь формально запросить у Европарламента консультативное заключение. По определённому ограниченному числу случаев указанные процедуры по-прежнему будут применяться, но они сдвигаются на периферию политического процесса. Признание за совместным принятием статуса обычной процедуры вносит в функционирование ЕС в какой-то степени революционные изменения. Суть совместного принятия заключается в том, что обойти Европарламент при утверждении решений нормативного характера делается невозможным. Европарламент превращается в полноценный “законодательный” орган ЕС. Его права уравниваются с правами Совета ЕС. Весомость Европарламента как представительного, демократического органа ЕС и значение предстоящих выборов в Европарламент на порядок возрастают. Помимо расширения полномочий Европарламента, отвечающего императивам усиления демократической легитимности ЕС, Договор о реформе вносит и ряд других, не менее радикальных новшеств. Вводится давно ожидаемый пост постоянного председателя Европейского Совета. Он избирается на два с половиной года и может быть единожды переизбран. В итоге получается тот же самый срок, на который избирается Европарламент и назначается Европейская комиссия. Создание поста постоянного председателя задумано для того, чтобы избавить ЕС от давно ассоциирующейся с Брюсселем слабости, состоящей в том, что ротирующееся председательство физически не способно обеспечить ровное и качественное управление ЕС и достаточную преемственность в его деятельности. У каждого государства-члена, наряду с общими, есть и свои специфические приоритеты, которые каждый из них старается продвигать, оказавшись на капитанском мостике ЕС. Кроме того, не всегда государственные структуры отдельных стран, на плечи которых ложится исполнение обязанностей председательства, достаточно опытны и подготовлены к тому, чтобы играть такую роль. Наконец, политические легковесы во главе ЕС дезориентируют третьи страны, вызывают у них сомнения в кредитоспособности всего объединения. Предполагается, что постоянное председательство позаботится об организационном обеспечении деятельности Европейского Совета. В его ведении окажется формирование повестки дня. Оно займётся чрезвычайно важной и деликатной работой по согласованию позиций. Возьмёт на себя представительство интересов ЕС в контактах на высшем уровне. 24 Марк Энтин Одновременно Договор о реформе старается избежать усиления тех или иных институтов наднационального или межправительственного сотрудничества за счёт других. Он исходит из формулы, согласно которой требуется сбалансированное взаимоувязанное усиление всех институтов и органов ЕС. Договор также предусматривает усиление позиций председателя Европейской комиссии. Процедура его избрания меняется лишь в некоторой степени, но так, чтобы придать ему больше легитимности. Однако принципиальное значение имеет то, что он получает несколько большую свободу рук в том, что касается формирования и перетряски своего кабинета. С учётом планов сокращения численности Комиссии и отказа от принципа, в соответствии с которым за каждой столицей в ней резервируется одно место, состав комиссии будет отражать приоритеты её председателя. Договор подтверждает центральную роль Суда ЕС и всей всё более усложняющейся судебной системы ЕС в правовом обеспечении европейского строительства. Это делается по целому ряду направлений. В полном соответствии с принятыми ранее решениями, намечается дальнейшая диверсификация и специализация первого, нижнего этажа судебной системы ЕС. Только на этот раз предусматривается, что для внесения в неё дополнительных изменений, Брюсселю не нужно будет в обязательном порядке прибегать к громоздкой и тяжеловесной процедуре пересмотра учредительных договоров. Юрисдикция Суда по-прежнему распространяется не на все области компетенции и не на всё то, что делает ЕС. Некоторые из них, наиболее чувствительные, с точки зрения суверенитета и самостоятельности государствчленов, как и в случае с единогласием, остаются для него частично закрытыми. Но спектр таких областей снова сокращается. И ещё один очень важный момент. По самому важному, капитальному для существования ЕС вопросу о соотношении учредительных договоров и вторичного права ЕС и национального права государств-членов Договор фактически отсылает к практике Суда1. Очень интересное развитие – институционально в функционирование ЕС встраиваются национальные парламенты. Правда, на первый взгляд, за ними закрепляется роль некоего противовеса Европейской комиссии в её отношениях с государствами-членами. Предоставляемые им полномочия состоят в том, 1 В нём подтверждается примат права ЕС над национальным правом. Декларация на этот счёт, отражающая устоявшуюся практику Суда ЕС, получает статус приложения к Договору о реформе. Мандат МПК содержит дословный текст Декларации. В ней говорится: «Конференция напоминает, что, согласно устоявшейся практике Суда ЕС, договоры и право, принятое на их основе, обладают приматом над правом государств-членов на условиях, сформулированных в упомянутой практике» (Приложение, сноска 1 к п. 3). Кроме того, к Заключительному акту МПК прилагается Мнение юридической службы Совета ЕС по данному вопросу: Doc. 580/07. Евросоюз: Договор о реформе 25 чтобы блокировать не устраивающие их инициативы Комиссии. Но важно не столько это, сколько то, что они реально вовлекаются в дела ЕС1. Но, пожалуй, самые весомые, далеко идущие и давно ожидаемые изменения Договор вносит в управление внешними действиями и внешней политикой. ЕС делает решающий шаг по пути превращения в гораздо более весомого и влиятельного игрока на международной арене, способного говорить одним голосом и комбинировать рычаги экономического и политического давления. Осуществление повседневной деятельности по реализации полномочий ЕС в области внешних действий и ОВПБ, рассредоточенных ранее между разными опорами ЕС, концентрируется в одном месте. Оно сосредотачивается в руках Высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности. Ему поручается одновременно и председательство в Совете ЕС, заседающем в формате министров иностранных дел государств-членов, и руководство внешней деятельностью Европейской комиссии. Для того чтобы объединить отправление политических и внешнеэкономических функций, Высокий представитель включается в состав Европейской комиссии и получает статус заместителя её председателя. Ему даётся очень большая власть. Он ставится также во главе внешней дипломатической службы ЕС, которая, правда, получает несколько другое – более нейтральное название, чтобы не очень привлекать к ней внимание. Следует вместе с тем оговориться, что, несмотря на изменение системы управления ОВПБ, сама ОВПБ в основном сохраняет свою специфику. Она подробно разъясняется в Договоре. Не менее масштабные перемены происходят в такой достаточно самостоятельной слагаемой ОВПБ, как общая европейская политика в области безопасности и обороны (ОЕПБО). По сути дела из политического Союз трансформируется в военный и политический. В Договор включается положение о взаимопомощи в случае военной агрессии против любого из членов ЕС, иносказательно именуемое “положением о солидарности”. Учреждается постоянное структурированное сотрудничество в области обороны – разновидность продвинутого сотрудничества, объединяющее не все страны ЕС, а лишь те, которые готовы и способны на него идти. Решения об отнесении стран к числу участвующих в постоянном структурированном сотрудничестве принимаются Советом ЕС квалифицированным большинством голосов. В Договоре найдено оригинальное решение проблемы, на протяжении многих лет вызывавшей острейшие противоречия между континентальной Европой и Великобританией. Хартии фундаментальных прав ЕС придаётся обязывающий характер. Но на Великобританию её действие не 1 Согласно Договору, национальные парламенты получают возможность высказываться против принятия нормативных актов, проекты которых, подготовленные Европейской комиссией, противоречат, по их мнению, принципам субсидиарности и пропорциональности. На то, чтобы проанализировать проект и выступить с негативным заключением, им даётся до восьми недель. В целом вводится гораздо более жёсткий и комплексный механизм контроля за субсидиарностью. 26 Марк Энтин распространяется. Права человека, вслед за шенгенскими соглашениями и зоной евро, становятся очередной областью сотрудничества и интеграции с меняющейся геометрией, в которой участвуют только готовые и стремящиеся к этому государства-члены. Сама Хартия в текст Договора не вошла1. В целом, Договор существенно облегчает переход к строительству многоскоростного Европейского союза. Порог для запуска продвинутого сотрудничества, то есть углубления интеграции по тем или иным направлениям только между частью членов ЕС без вывода соответствующих проектов за рамки объединения, снижается. Процедуре придаётся гораздо более простой и понятный характер. Продвинутое сотрудничество получает подробную регламентацию. Его предлагается активно использовать, чтобы форсировать интеграцию, в том числе, в таких областях, как сотрудничество в уголовноправовой сфере и по вопросам оборонного строительства. Если суммировать все изменения, вносимые в учредительные договоры ЕС, и степень модернизации правил, по которым интеграционное объединение будет жить дальше, после того, как Договор о реформе вступит в силу, и пройдут все предусматриваемые им отлагательные периоды, картина получится впечатляющая. Это будет другое интеграционное объединение. На порядок более сильное, уверенное в себе, упорядоченное, рациональное и предсказуемое. И, одновременно, более сложное, гибкое и многоскоростное. Состоящее из государств-членов, выбирающих, следуя своим интересам, в каких дополнительных интеграционных проектах они участвуют, а в каких нет. Однако благодарить за это Брюсселю надо не Договор о реформе, а Конституцию, из которой в него перенесены все рецепты, выношенные, согласованные и обкатанные ЕС при её подготовке. Ничего или почти ничего принципиально нового, по сравнению с ней, он не содержит. Вместе с тем и отличий от Конституции в Договоре немало. Вопрос только в том, хватит ли их для того, чтобы убедить французов и голландцев, уже высказавшихся против Конституции, поменять своё мнение. Достаточно ли их для того, чтобы снять возражения, остающиеся у британцев и других евроскептиков, типа чехов или поляков. И не слишком ли их много для 1 На юридическую силу положений Хартии её включение в текст Договора или исключение из него влияния не имеют. В своё время Конвент предпочёл иной вариант, скорее, по политическим мотивам. Он сделал её частью II Конституционного договора, чтобы весь документ ещё больше походил на настоящую, классическую конституцию. Тем самым, с одной стороны, он придавал дополнительный вес всей своей работе и возвеличивал своё призвание и предназначение. С другой – рассчитывал, в преддверии референдумов, заручиться ещё большей поддержкой своему детищу. На его взгляд, было бы как-то нелогично предположить, что европейский электорат выскажется против расширения своих прав и придания им безусловно главенствующего места в европейском праве и во всей европейской конструкции. Жизнь показала, что формальная и политическая логика не всегда совпадают. Конвент недоучёл, что, инкорпорируя Хартию, он сильно перегружает Конституцию, делает документ слишком уж объёмным. Европейский совет предпочёл не повторять ошибку. Евросоюз: Договор о реформе 27 политического класса и населения тех стран, которые ранее ратифицировали Конституционный Договор, были им вполне удовлетворены и не понимают, с какой стати их заставляют проделывать всё дважды. Договор о реформе и несостоявшаяся Конституция ЕС Договор о реформе наследует практически все предложенные в конституции ЕС принципиальные новации. Среди них – наделение ЕС правосубъектностью, создание поста постоянного председателя, концентрация функций Высокого представителя по ОВПБ и заместителя председателя Европейской комиссии в одних руках и т. д. Но, чтобы преемственность подходов и решений не так бросалась в глаза, она ретушируется большой группой внешне эффектных отступлений от первоначального замысла. Убрана вся риторика и фразеология, которая могла бы о нём напомнить. Сняты какие бы то ни было упоминания Конституции и разработавшего её Конвента. Как будто бы их не существовало. Чтобы ни одной отсылки не сохранилось. В мандате МПК прямо подчёркивается, что изменённые договоры о ЕС и функционировании ЕС не будут якобы иметь “конституционного характера” (Приложение, п. 3). От введения понятий “закон” и “рамочный закон”, намекающих на придание ЕС квазигосударственной природы, решено отказаться. Сняты статьи о символике, флаге, гимне и девизе ЕС. В целом, по сравнению с Конституцией, в Договоре имеется еще несколько десятков отличий, кроме уже упомянутых. Часть из них носит уточняющий, технический характер. Часть отражает стремление стран ЕС откликнуться на меняющуюся повестку дня организации. Особенно ярким примером может служить проблематика борьбы с изменением климата и сотрудничество в области энергетики. Эти отличия затрагивают такие разные вопросы, как членство в ЕС, здравоохранение, суммирование периодов страхования, европейская политика исследования и использования космического пространства, замораживание счетов в целях борьбы с терроризмом, создание службы Европейского генерального прокурора и формирование общего рынка судебных решений. В их числе также минимальные правила унификации в уголовно-правовой сфере, забота об охране окружающей среды, защита индивидуальных баз данных, паспорта, удостоверения личности, выдача видов на жительство и т. д. С особым вниманием Европейский Совет отнёсся к поправкам, предложенным Францией в лице её нового, недавно избранного руководства. Иначе Совет поступить просто не мог, с учётом негативных итогов референдума и ключевой роли этой страны в европейском концерте. Конституция подверглась уничижительной критике во Франции за то, что она, якобы, предаёт забвению социальное измерение европейского развития. Соответственно, по настоянию Парижа, текст дополнен нормами о защите населения, и, что более важно, им придан горизонтальный характер. Таким образом, социальные последствия, которые могут вызвать те или иные 28 Марк Энтин практические шаги, ЕС будет обязан учитывать при подготовке, принятии и осуществлении любых относящихся к его ведению решений. Ещё один весомый вклад Франции в “переформатирование” ЕС – низложение с высокого пьедестала целей ЕС1 всепобеждающей свободы конкуренции и курса на построение последовательно конкурентного рынка. Конкуренция остаётся лишь инструментом решения задач. Нельзя, разъясняет Париж, ради абстрактных принципов лишать государства возможности осуществлять более гибкую и рациональную политику и, когда нужно, решать назревшие социальные проблемы, или поддерживать отечественный бизнес, или закрывать рынок запретными и защитительными мерами, намеренно ограничивая свободу конкуренции. Сопоставление Договора и Конституции наводит на мысль о том, что германскому председательству при поддержке нового президента Франции и всем главам государств и правительств стран ЕС удалось найти довольно искусный выход из конституционного кризиса. Лидеры держав, имеющих сложности с ратификацией Конституции, её как бы похоронили и получили при этом на руки дополнительные, конкретные козыри для работы с общественным мнением своих стран. В свою очередь, лидеры государств, население которых либо проголосовало, либо было бы готово проголосовать за первоначальный прорывной пакет решений, Конституцию, самое ценное в ней сохранили. В качестве утешительного приза они оставили за собой возможность утверждать, что пошли на минимальные уступки, что победила солидарность, а не те или иные политические силы. Правы и те, и другие. Договор является ничем иным, как закамуфлированным подо что-то совершенно иное вариантом прежней Конституции. Он напоминает вазу, на которую поверх старого рисунка нанесли новую роспись. В то же время и по форме, и по технике, и по отдельным деталям и нюансам, которые при определённых обстоятельствах дорогого стоят, это совершенно иной документ. И “евроэнтузиасты”, и “евроскептики” в итоге получили хороший товар для продажи своим сторонникам. И всё же товар с гнильцой. Ситуация чревата непредсказуемыми поворотами. Ведь достоинства найденного компромисса легко можно представить его недостатками. Компромисс уязвим для критики. Ничто не мешает оппонентам утверждать, что лидеры стран ЕС на самом деле обманывают и сторонников, и противников углубления интеграции. Первых лишают великой стратегической цели, которую символизировала Конституция, низведя всё до набора технических поправок по институциональным и процедурным вопросам. Вторым пытаются повторно всучить всё то, что они ранее уже отвергли. А значит, судьба Договора, как и в случае с Конституцией, будет зависеть не от его достоинств и недостатков. Исходя из политических предпочтений, 1 Подробнее см. выступление главы МИД Франции Б. Кушнера на слушаниях в Национальном Собрании и прения – http://www.assemblee-nationale.fr/13/cra/20062007-extra/002/asp… 13.07.2007. – P. 1–30. Евросоюз: Договор о реформе 29 “евроэнтузиасты” и “евроскептики” могут их интерпретировать совершенно поразному. Она сложится в зависимости от расстановки политических сил в соответствующих странах, общего настроя политического класса и политической элиты ЕС, готовности оппозиционных и националистических сил пойти ва-банк и обвинить лидеров ЕС в элементарном мошенничестве, и, наконец, от мощи пропагандистской кампании, которая будет развёрнута в поддержку Договора. Пока инициативой владеют те, кто настоял на компромиссе и продавил идею мини-конституции для ЕС. Для Германии ожидаемый триумф с введением в действие Договора, как и ранее с согласованием мандата МПК, превратился в вопрос её международного престижа и состоятельности как лидера объединённой Европы. Нынешнее руководство Великобритании и Польши получило от остальных слишком весомые уступки. Лидеры большинства средних и малых стран не видят альтернативы найденному рецепту вывода ЕС из конституционного кризиса. Но в наибольшей степени связал свою судьбу с Договором президент Франции Николя Саркози. Он это сделал обдуманно и бесповоротно. Гиперактивность Саркози – на пользу Договору. Его высокая популярность – вклад в поддержку Договора. Франция вернулась в высокую европейскую и мировую политику, после фиаско референдума и частичной самоизоляции, с высоко поднятой головой. Такое уверенное возвращение на лидирующие позиции после нескольких лет прострации, которое никому даже не приходит в голову оспаривать, стало возможно благодаря Договору. В ходе предвыборной кампании Саркози пообещал, что он даст всем своим сторонникам, всем европейским народам мини-конституцию и, после её подписания, проведёт её через парламент. Благодаря бешеной активности перед саммитом и в ходе заседания Европейского Совета он настоял на своём. Доверие, которое ему оказал электорат, Саркози подаёт как согласие населения не выносить то, что получилось, на повторный референдум. И сейчас, и впоследствии успешный выход ЕС из конституционного кризиса он, конечно же, припишет себе. То, как он преподносит Договор, как он рекламирует, с помощью каких ораторских приёмов восхваляет его – искусство высшей политической пробы. Саркози убедил и себя, и французов в том, что Договор следует расценивать как выполненное обещание и залог того, что Франция и впредь будет добиваться тех целей, которые она перед собою ставит1. Договор стоит в череде тех свершений, которые позволили Европе покончить с войнами и противостоянием. Он олицетворяет политическую волю французов и всех европейцев отстаивать общие идеалы и мировосприятие. Он позволяет им вместе “ковать общую судьбу”. Договор, по мнению Саркози, ознаменовал возвращение Франции к себе самой. Ведь Франция обретает себя и своё величие “только тогда, когда возвращает себе своё место в гравитационном 1 Здесь и далее см. Allocution du President de la Republique a l’occasion de la grande reunion publique sur le theme de l’Europe. – http://www.elysee.fr/elysee/elysee.fr/francais/ interventions/2007/juillet/allocution_du… 13.07.2007. – P. 1–15. 30 Марк Энтин центре Европы”. Для неё “европейский идеал”, “европейская общность”, особый “проект цивилизации” значат так много. Кризис “европейского духа”, “европейской идеи” заставил французов и голландцев сказать нет на референдуме, а не наоборот. Они выступили против обессмысливания европейского проекта, против интеграции ради интеграции, подчинения целей всего лишь техническим средствам их достижения. Договор положил всему этому конец. Он стал живым “свидетельством возрождения европейского духа”. Этого бы не случилось, если бы европейцы ставили свои узконациональные интересы выше солидарности, цеплялись за Конституцию или отказались от её пересмотра в свете волеизъявления народов Франции и Нидерландов. Но Европейский Совет в Брюсселе стал переломным. После столь пафосных разъяснений, в которых величие Франции, интересы народа, будущее Европы и призвание Договора сплетены в тугой узел, не понять, что его нужно поддерживать, совершенно невозможно. Но в одном Саркози точно покривил душой. Называть то, что получилось, “упрощённым договором”, язык не повернётся. Что-либо понять в нём нормальному человеку абсолютно невозможно. Он не читаем. Ведь это запутанный перечень того, где что-то чего-то меняет, ссылок, указаний и пр. Разобраться в нём смогут только большие профессионалы. Как с сарказмом отмечается на сайте созданного в прошлом году брюссельского центра “ЕС – Россия”, не более сотни человек. И ещё – в логике рассуждений Н. Саркози есть, по крайней мере, одно бросающееся в глаза противоречие. Не очень понятно, почему же народу Франции отказывают в праве высказаться вновь на референдуме, если Договор так сильно отличается от Конституции, если он такой нужный и правильный и к тому же символизирует величие и победы страны. Об этом без обиняков говорила оппозиция на парламентских слушаниях по итогам брюссельского заседания Европейского Совета1. Проблема референдумов отнюдь не такая второстепенная. Она может остро встать не только во Франции, но и в Нидерландах, Польше, Чехии, а также странах, где они предшествовали ратификации, как, например, в Испании. Хотя проведения референдума, в силу предписаний конституции, не сможет избежать только Ирландия. Большие проблемы могут возникнуть у стран ЕС и при проведении ратификации через парламент. Достаточно только, чтобы какие-то политические силы отказались играть по правилам и заявили, что “король то голый”, разъясняя всем и каждому двусмысленность компромисса, достигнутого в Брюсселе. Здравый смысл подсказывает, однако, что политическая элита и политический класс ЕС будут играть по правилам. Конституционный кризис оказался слишком тяжёлым ударом для ЕС. Он расшатал его и ослабил. Все заглянули в разверзшуюся у них под ногами пропасть и ужаснулись. Пережитый страх и вызванный им паралич воли не изжиты и до сих пор. Вряд 1 См. http://www.assemblee-nationale.fr/13/cra/2006-2007-extra/002/asp… 13.07.2007. – P. 1–30. Евросоюз: Договор о реформе 31 ли найдутся те, кто осмелится спровоцировать его повторно. Ведь найденный компромисс – очень достойный выход из тупика. Если так, то к 2009 году ЕС действительно претерпит глубокую модернизацию. Она будет продолжаться до 2014 и 2017 годов. ЕС станет другим в институциональном плане, перестроит отношения между Брюсселем и государствами-членами, обзаведется новыми механизмами принятия решений. Но ведь это всё то, что ЕС собирался делать и до кризиса. Результаты же осмысления его глубинных причин, новые походы к существу проблем, с которыми столкнулся ЕС, реакция на них в Договоре не просматриваются. Причины кризиса Созыв Конвента о будущем Европы и подготовленный им проект Договора, учреждающего Конституцию для Европейского Союза, породили у политической элиты ЕС завышенные ожидания. Разочаровывающие результаты референдумов по Конституционному Договору сначала во Франции, а затем в Нидерландах нанесли по этим ожиданиям тяжелейший удар. ЕС погрузился в пучину глубокого кризиса, с лёгкой руки Брюсселя названного конституционным. Особенно пугающего и удручающего после стольких лет, казалось бы, безусловных успехов и свершений. Но референдумы лишь спровоцировали кризис, который назревал уже длительное время. Они вскрыли нарыв, выявили неблагополучие, показали, что в осуществлении европейского проекта накопилось много нерешённых проблем и противоречий, что у населения ЕС имеются к нему достаточно веские претензии. Причины кризиса упрятаны гораздо глубже, чем протестное голосование части европейского электората могло показать. Он был вызван, в первую очередь, тем, что планы Брюсселя по состыковке процессов расширения ЕС и углубления интеграции оказались нарушенными. Напряжённо работая с государствами-кандидатами на вступление, Брюссель в основном выдержал намеченный график расширения. Поскольку решения о приёме принимались во многом по политическим мотивам, сбоев удалось избежать. Для руководства ЕС это было очень важно. Предполагалось, что эйфория, вызванная “историческим воссоединением” Европы, подтолкнёт ратификацию Конституционного Договора и ускорит его вступление в силу, сделает их естественными и неизбежными. Однако проволочки в работе МПК, взявшей на себя неблагодарный труд подправить в Конституции то, что не устраивало отдельные государства, расстроили все планы. Процессы расширения ЕС и углубления интеграции перестали взаимно усиливать друг друга. В результате их расстыковки поддержка не только расширения и принятия Договора, но и самого европейского проекта резко ослабла. Неожиданно для самого себя ЕС утратил перспективу. Сейчас политологи из разных стран на все лады повторяют, что сила ЕС как раз и состоит в отсутствии перспективы, в гибкости, широких возможностях поливариантного развития, способности со временем формулировать всё новые и новые задачи. Подобные рассуждения скорее похожи на игру ума. Их состоятельность вызывает большие сомнения. У любого крупного начинания должны быть долгосрочные цели. В 32 Марк Энтин прошлом у ЕС они всегда были. И весьма масштабные. В этом была внутренняя сила и энергетика интеграционного объединения. Но ЕС поставленных перед собой целей в основном добился. Он положил конец извечной вражде европейских народов, дал мир континенту, раздиравшемуся в прошлом нескончаемыми войнами, в общих чертах построил общий рынок, принёс региону спокойствие и процветание. Но на вопрос о том, что дальше и как дальше, готового ответа у него нет. Экзистенциальную проблему, с которой столкнулся ЕС, нельзя недооценивать. Она имеет принципиальный характер. От потери стратегического видения развития до утраты ориентиров, безразличия и конформизма не такой уж большой шаг. Под сомнение оказалась поставлена стержневая идея европейской идентичности, всегда одухотворявшая собой процесс интеграции. Ещё недавно в Брюсселе были уверены, что со временем европейская идентичность будет только усиливаться, народы континента начнут ощущать свою европейскую принадлежность с такой же силой, как и национальную, а, может быть, даже и сильнее. Все социологические опросы показывали, что так и происходит. Да и предпосылки к этому были налицо. Стирание границ, свобода передвижения, доступ к многочисленным благам и удобствам интеграции приносили свои плоды. И вдруг выяснилось, что продвижение к европейской идентичности не является дорогой с односторонним движением. Чувство европейской идентичности вполне обратимо. И почему, вполне понятно. Возможности националистической политики далеко не исчерпаны. В её арсенале – национальное самоутверждение, жажда личной власти, стремление к получению выгод и преимуществ за счёт других, готовность жертвовать общими интересами ради своих конъюнктурных целей. Ни Брюссель, ни старожилы ЕС к этому были совершенно не готовы. Они вообще исключали такую возможность, пока не поняли, насколько, увы, глубоки их заблуждения. К тому же выяснилось, что успехи экономического развития не столь безусловны, как это преподносилось в прошлом. В чём-то, похоже, они сильно преувеличены. Конечно, в ЕС входят богатейшие и наиболее преуспевающие государства планеты. ЕС накопил огромную финансовую мощь. Он стал ведущим экономическим блоком планеты, торговым, финансовым, экономическим гигантом, технологическим лидером. Но миллионам людей в ЕС от этого не жарко, и не холодно. Они еле сводят концы с концами. Угроза безработицы, снижения заработков или разорения висит над ними дамокловым мечом. Они пока ещё могут рассчитывать на систему социального обеспечения и пенсионную систему. Но те становятся всё более ненадёжными. Да и в целом, экономическая ситуация в ЕС не такая уж благополучная. Экономическая и технологическая динамика утрачена. Темпы экономического развития недопустимо низкие. Отставание от основных конкурентов, таких как США, Япония и новые индустриальные страны по этому показателю усиливается. Провозглашённая с такой помпой в начале десятилетия Лиссабонская стратегия провалена. Перспективы изменения ситуации не просматриваются. В этих условиях вполне объяснимыми становятся разрастающиеся в ЕС фобии. В отношении чужаков, мигрантов, всех тех, кто отличается в Евросоюз: Договор о реформе 33 культурном и религиозном плане. Приезжающие всё в меньшей степени интегрируются в “западное” общество. Они не просто живут в создаваемых ими анклавах, но и сами начинают все сильнее влиять на социокультурную среду, идентичность, порождают протестные настроения. Коренное население видит в них угрозу своему образу жизни, рабочим местам, заработной плате и социальному обеспечению, элементарной физической безопасности. И в то же время структура рынка в странах ЕС претерпела такие глубокие изменения, старение населения зашло так далеко, а нехватка рабочей силы, несмотря на безработицу, настолько велика, что они просто не могут обходиться без иммиграции. Противоречие приобретает всё более болезненный характер. К этому ещё надо добавить дефицит демократии в ЕС, удалённость центров принятия решений от населения, глубочайшее недоверие, которое оно испытывает к европейской бюрократии. Чиновники ЕС для него – это бездушные спецы, которым наплевать на нужды маленького человека. Парадоксально, но вина за негативное отношение к Брюсселю частично лежит на национальных правительствах и политических кругах. Они всегда приписывают себе то хорошее, что делает Брюссель. Напротив, они сваливают на него ответственность за все свои поражения, провалы и упущения. Список проблем можно было бы продолжать и продолжать. Искать их решение в Договоре о реформе, скорее всего, бесполезно. В нынешнем виде ЕС, по всей видимости, не способен генерировать новые идеи и подходы, облекать их в прорывные политики и договоры. Для этого ему нужно сначала научиться жить и работать в составе трёх десятков государств. Договор о реформе решает именно эту задачу. Когда же ЕС обретёт возможность работать по новым правилам, наступит черёд заняться и содержательными вопросами. ____________________________________________
