[8] Ukraine Support Act, 2 april 2014. H.R.4278. Текст доступен по
advertisement
Экономические меры принуждения в международных отношениях: тенденции развития практики применения В арсенале применяемых в международных отношениях мер принуждения, учитывая их осуществления отличный и характер, окончания, направленность, юридические и механизм фактические введения, последствия применения, можно выделить экономические, военные меры принуждения, а также меры принуждения дипломатического характера. Рост числа применения экономических мер принуждения рядом причин. экономических В первую процессов, очередь, это глобализация характеризующаяся обусловлен международных возрастающей степенью интенсивной интеграции как рынка товаров и услуг, так и капиталов. Следствием большинства углубления государств, производственного капитала взаимодействия национальных интернационализации является экономик финансового усиливающаяся и взаимосвязанность государств диверсифицированными связями экономического сотрудничества, от нормального функционирования которых зависят их жизненные интересы. Общеизвестно, что сегодня стабильное положение государства определяется, в первую очередь, уровнем развития его экономики. В этой связи, прекращение или ограничение экономических отношений может иметь существенные последствия, делая экономические меры принуждения мощным инструментом воздействия на правонарушителя. Это положение особенно актуально для развивающихся стран. Кроме того, появление все более разрушительных средств и методов войны создает объективные предпосылки необходимости отказа от широкого использования вооруженных насильственных мер. Существенное воздействие на изменение концепции принуждения оказывает и изменение характера угроз международному миру и безопасности. Необходимо признать, что серьезные угрозы безопасности, с которыми мы сталкиваемся в настоящее время, далеко не сводятся к агрессивным войнам Кешнер Мария Валерьевна, к.ю.н., доцент кафедры международного и европейского права Казанского Федерального Университета между государствами, в которых велика роль прямого военного принуждения. Современные угрозы исходят как от государств, так и негосударственных субъектов. Экономическое принуждение в международных отношениях имеет свои особенности, предопределяемые, прежде всего характером межгосударственных отношений и методами централизованного децентрализованно их правового аппарата (индивидуально) регулирования. принуждения – оно государствами, В отсутствие осуществляется и централизованно (коллективно) – при помощи институционального механизма международных организаций. Существенным свойством, определяющим содержание экономических мер принуждения и отличающим их от иных принудительных мер, является достижение целей введения посредством оказания воздействия на экономику объекта санкций. В зависимости от вышеперечисленных форм осуществления экономических санкций подобное воздействие может носить как всеобъемлющий характер, например в случае введения экономической блокады, так и целенаправленный (эмбарго, экономический бойкот, замораживание финансовых авуаров), сдерживая потенциальные возможности объектов мер по развитию определенных отраслей производства, экономической инфраструктуры, ограничивая товарооборот конкретными группами товаров, инвестиционный режим. Формы осуществления экономических мер принуждения модифицируются одновременно с развитием самой концепции принуждения. Следует заметить, что экономические меры принуждения, несомненно, имеют политический характер, однако их выражение или метод принуждения – экономический. 1. Квалификация экономических мер принуждения Проблема квалификации применения экономических мер принуждения заключается в том, что согласованного международно-правового определения экономических санкций, контрмер, односторонних мер, односторонних мер экстерриториального характера, исключающих возможность вольной трактовки, в настоящее время ни в доктрине, ни в практике международного права не выработано. Так, с бойкого пера журналистов межгосударственная практика применения экономических мер принуждения получила определение «санкционных войн». Необходимо констатировать, что экономическими санкциями именуются как действия отдельных государств, в том числе экстерриториального характера, которыми они реагируют на определенные внутриполитические процессы в отдельных государствах, так и санкции, вводимые Советом Безопасности на основании Устава ООН. Однако, однозначное понимание и единообразное применение в международной практике категории «международные санкции» имеет большое практическое значение для обеспечения международного правопорядка. С момента принятия в 2001 году Генеральной Ассамблеей ООН резолюции 56/83, содержащей в приложении проект «Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния» прошло 15 лет.1 Сложнейшим был процесс обсуждения и последующего включения в проект Статей норм о санкциях и контрмерах. С разной аргументацией, но одинаково резко и одновременно «убедительно» против включения в проект Статей положений о порядке и условиях применения санкций и контрмер выступили ряд латиноамериканских государств, государств африканского континента – оценили их как легализующие насилие, и США - как содержащие «безосновательные ограничения на принятие контрмер». Позиция США обусловлена значительным использованием санкций во внешней политике. Так, полномочия Президента США на одностороннее применение экономических мер экстерриториального характера были поддержаны в законодательном порядке Конгрессом. Еще в 1977 году был принят Закон о чрезвычайных экономических полномочиях (International Emergency Economic Powers Act (IEEPA))2, который стал основанием для широкого Резолюция Генеральной Ассамблеей ООН 56/83 от 12 декабря 2001 года «Ответственность государств за международно-противоправные деяния» //Российский ежегодник международного права. 2002. С.361-376. 2 Закон расширил чрезвычайные полномочия, ранее предоставленные президенту США законом "О торговле с врагом" от 1914 г.; в частности, Закон позволил президенту США в случае возникновения внешней угрозы национальной безопасности США контролировать и 1 применения экономических санкций США. Знаменателен комментарий сенатора Б. Картера относительно этого закона: «Частое использование таких санкций Соединенными Штатами и многими другими странами представляет убедительное свидетельство того, что не существует направленных против них четких норм международного обычного права».1 Однако большинство членов Комиссии международного права ООН приняли решение о включении в Статьи положений о контрмерах, им посвящена глава II Части третьей «Имплементация международной ответственности государств». Следует отметить, что контрмеры далеко не устоявшийся термин обозначения мер принуждения, более понятный и традиционный термин «санкции» длительное время использовался Комиссией в процессе работы над темой ответственности2. И лишь на завершающем этапе было принято решение его замены на «контрмеры». Существенную роль в этом сыграла международная судебная практика, которая, избегая употребления термина «санкции» применительно к односторонним мерам государств, использовала термин «контрмеры»3. В этой связи необходимо подчеркнуть, что контрмеры и санкции применяются и будут применяться, вопрос заключается в соблюдении критериев легитимности их введения и осуществления. В Комиссии международного права по существу было выражено общее согласие относительно того, что международно-правовые санкции должны ограничиваться принудительными мерами, принимаемыми международными организациями, представляющими международное сообщество и наделенными полномочиями на применение указанных мер. В первую очередь, подобной международной организацией является Организация Объединенных Наций. запрещать практически любые экономические операции, в которые вовлечена собственность иностранного государства, т. е. закон фактически позволил применять различные экономические санкции к недружественным иностранным государствам. Текст доступен по адресу: http://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/ieepa.pdf. 1 Carter B. Economic Sanction. N.Y., 1988. P. 21. 2 См.: Ежегодник Комиссии международного права. 1984. Т. II. Ч. 2. С. 120. 3 См. например: решение франко-американского арбитража по делу о Соглашении о воздушных перевозках (RIAA. Vol. XVIII (1979). P. 416); решения Международного Суда по делам: о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране (ICJ Reports. 1986. P. 102); о военных и полувоенных действиях в Никарагуа и против Никарагуа (Там же. 1997. P. 55). Международные санкции – это меры, применяемые в рамках системы коллективной безопасности государств. «Санкции, которые являются неотъемлемым элементом положений Устава ООН о коллективной безопасности, служат для Совета Безопасности важным инструментом проведения в жизнь его решений», - отмечается в Докладе Генерального секретаря ООН «Мы, народы: роль ООН в ХХI веке»1. Для обозначения мер, применяемых потерпевшим государством к государству, ответственному за международно-противоправное деяние, в целях побудить его выполнить возлагаемые на него правоотношением ответственности обязательства, Комиссия международного права ООН предложила использовать понятие «контрмеры». 2. Легитимность экономических мер принуждения Соблюдение законности имеет фундаментальное значение для обеспечения устойчивого международного правопорядка, который в значительной мере зависит от общего понимания того, когда применение мер экономического принуждения является легитимным. Как отмечает Б.Зимма по вопросу использования экономической силы в международных отношениях - «грань между правомерным и противоправным весьма тонка».2 Так, Акт о поддержке Украины (Ukraine Support Act),3 принятый США в 2014 году создал правовую основу для применения экономических санкций в отношении Российской Федерации. Ранее Президент США Барак Обама исполнительными указами (Executive Оrder 13660, 13661, 13662)4 уже вводил визовые и финансовые санкции в отношении ряда российских физических и юридических лиц. Согласно вышеупомянутого Акта США санкции («sanctions», целенаправленные санкции - «targeted sanctions», TITLE II – Sanctions Provisions, Доклад Генерального секретаря ООН «Мы, народы: роль ООН в ХХI веке». А/54/2000, 27 march 2000. //http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=A/54/2000. 2 Simma B. NATO, the UN and the Use of Force: Legal Aspects //EJIL. 1999. No. 1. 3 Ukraine Support Act, 2 april 2014. H.R.4278. Текст доступен по адресу: //http://foreignaffairs.house.gov/sites/republicans.foreignaffairs.house.gov/files/Ukraine%20Support%2 0Act%20-%20Section%20By%20Section%20-%20H%20R%204278.final_.pdf. 4 Executive Orders: March 6 2014, March 17 2014, and March 20 2014 -- Blocking Property of Certain Persons Contributing to the Situation in Ukraine. http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/03/06/executiveorder-blocking-property-certain-persons-contributing-situation;http://www.whitehouse.gov/the-pressoffice/2014/03/17/fact-sheet-ukraine-related-sanctions. 1 SEC.201-203, Ukraine Support Act) вводятся в отношении лиц, «подрывающих демократические процессы и учреждения в Украине, угрожающие ее миру, безопасности, независимости, суверенитету, территориальной или экономической целостности Украины»; которые «вносят вклад в незаконное присвоение активов», а также «вовлеченных в коррупцию существенных масштабов или ответственных за нее». Как результат - «представляют собой чрезвычайную угрозу для национальной безопасности и внешней политики Соединенных Штатов» (SEC.201-203, Ukraine Support Act). Необходимо отметить, что данный закон имеет ярко выраженный экстерриториальный характер, то есть под действие подпадают не только физические и юридические лица - резиденты США, но также юридические лица других государств. Квалификацию легитимности подобных мер не вполне корректно проводить только с позиции международного права. Так, США и ЕС реализуют подобную практику в соответствии с национальным законодательством. 3. Экономические санкции Совета Безопасности ООН: в поисках эффективности Международное право, как и любая иная правовая система, не может обойтись без мер принуждения. В настоящее время «голосов», ставящих под сомнение необходимость самого существования института международных экономических санкций Совета Безопасности ООН становится все больше.1 Комплекс проблем реализации санкционных режимов влияет на жизнеспособность не только самого института международных экономических санкций, а и проводимой Советом Безопасности ООН политики в области поддержания международного мира и безопасности. Гуманитарное положение в странах-объектах санкций, соблюдение прав человека при реализации целенаправленных санкций, ставит серьезную моральную диллему перед ООН, которая рискует иметь слабые доводы в вопросе 1 Antonios Tzanakopoulos Disobeying the Security Council: Countermeasures against Wrongful Sanctions. Охford University Press. 2011. о том, кто виноват в сложившемся положении: Саддам Хусейн, Муамар Каддафи, Усама бен Ладен или ООН ? Одним из принципиальных и не находящим адекватного разрешения остается вопрос об оказании помощи третьим экономические потери от участия в режимах государствам, несущим международных экономических санкций. Между тем размеры и цена вопроса участия в санкционном режиме носит значительных характер. Необходим также дополнительный прогресс в работе над процедурами включения в перечень лиц, на которых распространяется санкционный режим и исключения из него, с тем, чтобы снять вопросы нарушения при этом прав человека. Ослабление института международных экономических санкций Совета Безопасности ООН по причине значительного снижения эффективности их режимов и на фоне активно складывающейся практики применения односторонних экстерриториальных экономических мер принуждения как средства оказания политического и экономического давления являет результат подмена действий международной универсальной организации действиями отдельных государств. Однако, международные экономические санкции должны выполнять роль коллективных мер противодействия нарушениям международного правопорядка и должны стать избирательным инструментом, реализация чему будет способствовать инкорпорирование в вводимые и осуществляемые Советом Безопасности ООН режимы элементов концепции целенаправленных санкций. Существуют убедительные доказательства того, что международные экономические санкции могут способствовать поддержанию международного мира и безопасности, если они применяются не как самоцель, а используются в поддержку целостного подхода к урегулированию конфликта, включающего предотвращение, посредничество, поддержание мира и миростроительство. Можно с уверенностью утверждать, что основная задача состоит в повышении эффективности режимов международных экономических санкций, в обеспечении того, чтобы доверие к ним и их легитимность в глазах всего мира были бесспорными. Cледует отметить, что от повышения эффективности целенаправленных международных экономических санкций зависит не только их процесс преобразования в более мощное средство противодействия международным угрозам, но и сохранение системы коллективной безопасности государств в рамках ООН. Важнейшим шагом в этом направлении является установление критериев легитимности введения, осуществления и окончания санкционных режимов. Кроме того, Совет Безопасности должен продемонстрировать универсальный многосторонний подход на основе принципа верховенства права в международных делах в вопросах применения международных экономических санкций.
