Шелепова С. * Основные этапы развития системы органов

С. ШЕЛЕПОВА,
преподаватель Голицынского пограничного института
Федеральной службы безопасности России
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ
СИСТЕМЫ ОРГАНОВ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ
ГОСУДАРСТВЕННУЮ БЕЗОПАСНОСТЬ В РОССИИ
Изучение исторических материалов показывает, что к XV веку
во многих государствах получили распространение (с учетом
национальной и конфессиональной специфики) разведывательные,
контрразведывательные и оперативно-розыскные методы обеспечения внешней и внутренней безопасности. Однако специальных
субъектов, реализующих правоохранительную функцию и функцию обеспечения безопасности государства, до второй половины
XVI в. не существовало. Широко использовались шпионы, но не
было создано шпионских организаций. Царствующие особы, полководцы и крупные государственные деятели занимались агентурной работой по собственному усмотрению, индивидуально изыскивая наиболее эффективные пути оперативного разрешения возникавших проблем.
В Русском государстве зарождение разведывательных и контрразведывательных методов можно проследить на материале взаимоотношения Киевской Руси с Византией и западными соседями.
Уже в то время наши предки активно добывали сведения, необходимые для обеспечения их безопасности, при помощи агентуры в
лице «путных людей», тайных лазутчиков и др. Для более эффективного использования секретных агентов вырабатывались комбинации и приемы. Так, князь Святослав Игоревич (ум. 972), готовясь к военным действиям, обычно предупреждал своих противников: «Иду на вы». На первый взгляд это может показаться нелогичным приемом, ибо с уведомлением противника он как бы терял
один из основных козырей нападающей стороны — внезапность.
Однако Святослав вполне осмысленно жертвовал данным преимуществом, чтобы достигнуть другого немаловажного результата — заставить противника начать поспешную подготовку к военным действиям, внести панику в его ряды своей уверенностью в
будущей победе. Приготовления противника тайно фиксировали
лазутчики, отмечая сильные и слабые места в обороне, оценивая
силу войск и их готовность к битве.
Специализированных розыскных, следственных и судебных
органов на заре становления российской государственности не существовало. Реализация правоохранительных функций возлагалась
на представителей княжеской администрации, причем памятники
русского права не содержат норм, определяющих конкретные обязанности данных лиц.
Как известно, древнерусское право основывалось на исковом,
частном характере судебного разрешения споров для защиты
нарушенных интересов, что предполагало необходимость не только инициативного обращения потерпевшего от преступления в
форме заявления или жалобы, но и возлагало обязанности установления подозреваемого и доказывания его вины. Таким образом,
правоохранительная функция сводилась в основном к отправлению
правосудия, а установлением преступника и обнаружением похищенного имущества, сбором доказательств вины и другими действиями занималась потерпевшая сторона.
К числу лиц, выполнявших судебные функции, как отмечает
В.О. Ключевский, следует отнести:
— тиунов, основным назначением которых было отправление
правосудия и сбор судебных пошлин;
— емецов — чиновников, которые арестовывают (емлют) подозреваемого в совершении преступления;
— доводчиков, основные обязанности которых состояли в производстве судебного следствия, содержании преступников под
стражей, проведении допросов, в том числе с применением пыток1.
Процесс раскрытия и расследования преступлений регламентировался основным источником права той эпохи — Русской Правдой. Так, первоначально осуществлялась «закличь» — официальное
объявление в людном месте о совершении преступления (обычно
на торговой площади), содержавшее требование возвратить похищенное в течение трех дней. Лицо, у которого по истечении трех
дней обнаруживалась пропажа, считалось ответчиком. По юридическому значению «закличь» можно сравнить с возбуждением уголовного дела.
1
Ключевский В.О. Соч. в девяти томах. — Т. VI. — С. 142–150.
5
За «закличью» следовал «свод», суть которого заключалась в
обязанности лица, у которого была обнаружена похищенная вещь,
указать того человека, у которого она была приобретена. Данное
мероприятие продолжалось до тех пор, пока кто-либо из владевших вещью не мог дать объяснения об обстоятельствах ее законного приобретения. «Свод» можно рассматривать как прообраз современной очной ставки.
Третий из закрепленных в Русской Правде приемов, «гонение
следа», — поиск и преследование злоумышленника по оставленным им следам. Если эти следы терялись в какой-либо общине, то
эта община была обязана самостоятельно разыскать подозреваемого и выдать его властям.
«Закличь», «свод» и «гонение следа» можно рассматривать как
первые процессуальные формы раскрытия преступлений.
Формирование централизованного Российского государства
осуществлялось в условиях постоянной угрозы внешней агрессии,
а также регулярно возникавших «внутренних измен», для выявления предупреждения и пресечения которых процессуальных форм
деятельности было явно недостаточно. Исковый процесс постепенно вытесняется розыскным процессом, основное отличие которого заключается в инициативном (независимо от наличия жалобы
потерпевшего) проведении расследования государственными органами по ставшим известными фактам совершения преступления
или даже потенциальной возможности совершения преступления.
Первые упоминания о сыскном производстве содержит Псковская судная грамота 1467 г., в которой упоминается об обязательном участии официального представителя власти в преступлениях,
отнесенных к компетенции политической полиции; в качестве меры наказания предусматривали смертную казнь. При ведении расследования политическая полиция не учитывала ни возраст, ни
пол, ни состояние здоровья, ни общественное положение лиц, попавших в поле ее зрения.
Жестокие нравы опричнины и последующей эпохи «слова и
дела» сменил период «просвещенного абсолютизма». Совершенствовались формы и методы деятельности, менялись названия правоохранительных органов и их руководители. Неизменными оставались лишь задачи этих органов: действуя тайно, выявлять и уничтожать врагов государя и Отечества.
6
В деятельности отечественных спецслужб, несмотря на происходившие с ними в разные исторические периоды потрясения,
просматривается безусловная связь. Каждое новое поколение сотрудников этих ведомств оставляло своим преемникам архивы,
кадры, опыт, формы и методы работы. И каждое новое поколение
защитников правопорядка и безопасности государства использовало исторический опыт своих предшественников.
В становлении и развитии спецслужб в царской России выделяется несколько этапов1.
Первый относится к периоду, когда Московское княжество формировало и укрепляло свое централизованное управление (XVI в.).
Политический сыск становился одним из важнейших элементов
царской власти, поэтому его роль не ослабла даже под воздействием западного влияния. Периодические реформы оформлявшихся
государственных структур не оказывали негативного влияния на
развитие тайной полиции (XVI–XVIII вв.). Секретное ведомство
разрасталось, охватывая новые сферы общественной жизни.
Второй этап приходится на годы деятельности Третьего отделения собственной его императорского величества канцелярии
(1826–1881 гг.), которое весьма преуспело в борьбе с инакомыслием и свободолюбием.
Третий этап берет свое начало с момента формирования при
Департаменте полиции охранных отделений (1881 г.) и завершается в 1905 г. Система политического сыска, созданная на данном
этапе, не знала себе равных по размаху зарубежной и внутренней
агентурной сети.
Четвертый этап относится к периоду реформ после революции
1905 г., когда основные усилия в борьбе с революционной деятельностью охранка направляла на предотвращение союза либералов, радикалов и рабочих. Однако усилия жандармов успехом не
увенчались.
В 1917 г., после свержения самодержавия, окончился царский
период в истории спецслужб. Дальнейшая история развития спецслужб связана с советским государством.
20 декабря 1917 г. постановлением СНК была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией
См.: Рууд Ч.А., Степанов С.А. Фонтанка, 16: политический сыск при
царях. — М., 1993. — С. 4, 5.
1
7
и саботажем — ВЧК. Первоначально ее задачи сводились к пресечению и ликвидации контрреволюционного саботажа и других
контрреволюционных действий на всей территории России, к проведению расследования и передаче уголовных дел в революционный трибунал.
С наступлением немцев на Петроград 21 февраля 1918 г. СНК
принял Декрет «Социалистическое отечество в опасности», которым ввел расстрел без суда и следствия германских шпионов, неприятельских агентов, спекулянтов, хулиганов, контрреволюционных агитаторов, «членов буржуазного класса независимо от пола,
отказывающихся рыть окопы». Декрет не устанавливал, какой орган будет проводить эти акции. Однако на следующий день после
выхода декрета ВЧК от себя лично опубликовала в «Известиях»
объявление о том, что именно она будет обеспечивать реализацию
декрета «Социалистическое отечество в опасности» в части применения репрессивных мер к нарушителям советских законов.
ВЧК незаконно не только присвоила себе право вершить правосудие и приводить приговоры в исполнение, но и дополнила декрет СНК, расширив круг лиц, подпадавших под расстрел. Компетентные органы никак не прореагировали на подобные действия
ВЧК.
Первоначально аппарат ВЧК был немногочисленным и насчитывал 120 человек. Работу возглавлял президиум, состоявший из
председателя, двух заместителей и двух секретарей. В ВЧК входили информационный, организационный отделы и отдел по борьбе с
контрреволюцией и саботажем. Затем возникли отделы по борьбе
со спекуляцией, бандитизмом, должностными преступлениями и др.
В 1918 г. были созданы местные органы ВЧК — губернские,
уездные (упразднены в январе 1919 г.), транспортные, фронтовые и
армейские ЧК.
В 1919 г. в соответствии с постановлением ВЦИК вынесение
приговоров по всем делам ВЧК было передано трибуналам. За ЧК
сохранялось право применять наказания лишь в местностях, объявленных на военном положении, и только за преступления, указанные в постановлении о введении военного положения, и для
пресечения «вооруженных контрреволюционных или бандитских
выступлений». В 1922 г. вместо ВЧК было создано Государственное политическое управление (ГПУ) при Народном комиссариате
внутренних дел (НКВД).
8
2 ноября 1923 г. Президиум ЦИК СССР в соответствии с Договором «Об образовании СССР», принятым I Всесоюзным съездом
Советов 30 декабря 1922 г., учредил при Совете народных комиссаров СССР Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ), а 15 ноября 1923 г. утвердил «Положение об ОГПУ
и его органах». Новая спецслужба получила статус центрального
государственного учреждения, председатель ОГПУ был введен в
состав правительства. В соответствии с Конституцией 1924 г.
ОГПУ приобрело статус союзного наркомата.
В качестве основных направлений деятельности ОГПУ были
выделены:
— руководство работой структурных подразделений государственных политических управлений;
— руководство и управление особыми отделами фронтов и армий;
— организация охраны государственных границ;
— оперативная работа1.
В первой половине 30-х годов ХХ века в связи с формированием коалиции Берлин — Рим — Токио спецслужбы развернули активную деятельность против СССР. В связи с этим 10 июля 1934 г.
ОГПУ было упразднено и одновременно образован Народный комиссариат внутренних дел, в состав которого в качестве одного из
управлений вошло Главное управление государственной безопасности (ГУУБ). По форме данная реорганизация имела сходство с
реорганизацией 1922 г., когда ВЧК вошла в состав НКВД на правах ГПУ.
В феврале 1941 г. объединенный Наркомат внутренних дел был
разделен на НКВД СССР и Наркомат государственной безопасности СССР (НКГБ). В июле 1941 г. наркоматы объединены в единый НКВД СССР. В апреле 1943 г. вновь разделены. В марте
1946 г. НКВД СССР и НКГБ СССР переименованы соответственно
в Министерство внутренних дел СССР (МВД) и Министерство
государственной безопасности СССР (МГБ). В марте 1953 г. МВД
и МГБ объединены в МВД СССР. В марте 1954 г. органы государственной безопасности были выделены в самостоятельную организацию — Комитет государственной безопасности (КГБ) при Совете Министров СССР.
Основные положения и права Объединенного государственного политического управления СССР. — М.: ОГПУ, 1926. — С. 28–31.
1
9
В ноябре 1991 г. КГБ СССР преобразован в Межреспубликанскую службу безопасности (МСБ), Центральную службу разведки
СССР и Комитет по охране государственных границ.
После превращения Российской Федерации в суверенное государство (декабрь 1991 г.) было создано Министерство безопасности РФ. Разведывательные функции переданы отдельному ведомству — Службе внешней разведки (СВР). Самостоятельные органы
получили ряд функций: Федеральная пограничная служба
(ФПС) — охрана границ; Федеральное агентство правительственной связи (ФАПСИ) — правительственная связь, Федеральная
служба охраны (ФСО) — охрана высших органов власти, ранее
принадлежавших КГБ.
В декабре 1993 г. Министерство безопасности было упразднено
и вместо него образована Федеральная служба контрразведки
(ФСК РФ). В ноябре 1994 г. в составе ФСК было создано Следственное управление. В апреле 1995 г. Федеральная служба контрразведки переименована в Федеральную службу безопасности
(ФСБ) РФ. В марте 2003 г. Федеральная пограничная служба объединена с Федеральной службой безопасности РФ. Федеральное
агентство правительственной связи упразднено, его функции поделили между собой ФСБ и Министерство обороны.
10