"круглый стол" на тему: "Проблемы совершенствования

Проблемы совершенствования Шанхайской
организации сотрудничества
(Аналитическая записка по итогам «круглого стола», проведенного
в Институте Дальнего Востока РАН.)
5 апреля 2006 г. в Институте Дальнего Востока РАН состоялся «круглый
стол» на тему: «Проблемы совершенствования Шанхайской организации сотрудничества и взаимодействия России c Китаем и другими участниками ШОС
в Центральной Азии». В его работе приняли участие ведущие ученые Институтов Дальнего Востока и Востоковедения РАН, а также специалисты МИД и
Минобороны РФ.
Участники обсуждения отметили, что стратегическая обстановка в Центральной Азии имеет определенный позитивный потенциал. 2005 год, прошедший под знаком расширения ШОС за счет увеличения количества
стран-наблюдателей, политического сближения России и Узбекистана, вступления последнего в ЕврАзЭС, слияния Центрально-Азиатского сообщества с
ЕврАзЭС, наращивания потенциала ОДКБ, стал годом укрепления позиций
России, ее союзников и партнеров.
Наряду с положительными тенденциями участниками «круглого стола»
отмечались:
активизация деятельности основных геополитических акторов, прежде
всего США, ЕС, Китая, Ирана и Индии;
обострение борьбы крупных геополитических сил за влияние в регионе и
установление контроля над его природными ресурсами и коммуникациями;
сохранение, а во многих случаях и обострение тенденций усиления позиций экстремизма на религиозной и национально-этнической основах.
На фоне этих тенденций на пространстве Центральной Азии и прилегающих регионов продолжается институциализация и регионализация. Система
институтов и проектов, связанных с безопасностью, интеграцией и экономическим сотрудничеством (ШОС, ОДКБ, ЕврАзЭС, ЕЭП, СВМДА - с одной стороны, Антитеррористическая коалиция, НАТО, ЕС, ГУАМ – с другой), не является единой, противоречива и отражает различные интересы и мотивацию главных игроков данного пространства – США, ЕС, ОБСЕ, России, КНР и других.
Возникают новые конфигурации институтов безопасности (Американские проекты «Каспийский страж», «Большой Ближний Восток»), связанные с новыми маршрутами транспортировки энергоносителей. Прежде
всего, это – «Баку – Тбилиси – Джейхан». Предлагаемое США подключение
Казахстана – участника ШОС к проекту – реальный шаг к созданию новой геополитической оси Восток–Запад, которая выстраивается в обход России.
Суммируя связанные с развитием ШОС и новые подходы США и
НАТО к евразийской политике безопасности, участники дискуссии выделили ряд специфических моментов, появившихся сравнительно недавно.
Во-первых, внутри Шанхайской организации сотрудничества произошло
не только количественное увеличение политических, экономических и антитеррористических проектов, но и качественное продвижение организации. Сфор-
2
мировалась достаточно емкая международно-правовая и концептуальная база
ШОС. Организация не только де-юре, но и де-факто вышла на глобальный и
региональный уровни как реально действующая политическая сила. С принятием в свой состав стран-наблюдателей ШОС перешагнула рубежи Центральной
Азии, расширилась сфера ее влияния. Организация приобретает мощный политический потенциал сдерживания. Растущий потенциал ШОС может быть использован для укрепления позиций России в регионе и усиления ее глобальной
геополитической роли.
Во-вторых, евразийская стратегия США через НАТО и ее программы
Партнерство ради мира др. в настоящее время находится в стадии качественного роста. Фактически, Запад, отказавшись от традиционной европейской политики в ее прежнем биполярном виде (как политики сдерживания СССР) переходит к новой, евразийской политике, при которой Восточная Евразия (включающая Центральную, Восточную и Южную Азию)
рассматривается как важный, ключевой объект создания и расширения
«зон ответственности» в этом регионе. Причем объект новой евразийской
стратегии Вашингтона налагается на «зоны нестабильности», включающие
Иран, Афганистан, Кыргызстан, Узбекистан, а также Казахстан, порою
ведущий двойную геополитическую игру.
В-третьих, создаваемые США проекты, в том числе озвученная К. Райс
идея строительства «Большого Ближнего Востока», и втягивание Индии и Монголии в свою сферу влияния направлены на ослабление Шанхайской организации, снижение ее потенциала и подрыв дееспособности.
Среди негативных факторов внутриорганизационного развития отмечается то, что качественный рост ШОС происходил и происходит, в основном, за
счет укрепления двусторонних стратегических связей между государствамиучастниками. Опора преимущественно на двусторонние отношения несколько
ослабляет центростремительные силы организации, поскольку любая структура
представляет интерес для конкретного государства лишь в том случае, если
членство в ней дает преимущества, превосходящие то, что оно получает от двустороннего сотрудничества. Следует учитывать, что для Центрально-Азиатских
и ряда других стран ШОС представляется наиболее предпочтительным международным механизмом потому, что Организация в своей деятельности исходит
из необходимости сохранения стабильности уже сложившихся политических
режимов в Центральной Азии, а также создания конструктивной экономической среды и благоприятной в военно-политическом плане обстановки.
В целом, состоявшаяся научная дискуссия позволила сформулировать
ряд выводов и предложений, которые могут быть использованы в работе органов государственной власти и управления в связи с подготовкой к встрече в
верхах стран-участниц ШОС.
1. Россия и Китай в рамках ШОС выступают как цементирующий фактор.
Значительно усилить потенциал ШОС способна Индия при условии ее активного участия в региональных интеграционных процессах Центральной Азии.
Наряду с этим, по мнению участников «круглого стола», назрела необходимость встречи и проведения консультаций руководителей секретариатов
3
ШОС, СНГ и ОДКБ для обсуждения проблем взаимодействия между этими организациями, определения целей, задач, направлений деятельности и выработки
совместных проектов и программ действий. Это также способствовало бы усилению позиций ШОС, СНГ и ОДКБ в диалоге с США, НАТО и ЕС.
2. Усиление ШОС не направлено против третьих стран и организаций.
Более того, наращивается взаимодействие ШОС с США и НАТО, завершается
формирование контактной группы ШОС – Афганистан. Борьба против международного терроризма, наркотрафика, распространения ОМП, технологий его
изготовления и других новых угроз – общая задача, решение которой предполагает взаимодействие всех сторон, а не их конкуренцию. С другой стороны, у
России, Китая и ШОС, в целом, есть более широкое понимание этой борьбы:
ШОС увязывает ее с ликвидацией предпосылок возникновения этих явлений,
связанных с неудовлетворенностью народных масс своим положением, в то
время как США делают акцент на военных ударах по неугодным режимам.
Необходимо и в дальнейшем развивать способствующие росту взаимопонимания каналы диалога ШОС-США, ШОС-ЕС в интересах укрепления региональной стабильности.
3. ШОС могла бы взять на себя задачу стабилизации конфликтующих и
сбалансирования совпадающих интересов производителей энергоресурсов, потребителей энергии и инвесторов в энергетику, инициируя создание «энергетического сообщества» в рамках Организации. Проблема транспортировки сырья
на мировой рынок не может быть решена без соглашений между производителями энергоресурсов, их потребителями, странами, представляющими свою
инфраструктуру для транспортировки и странами, готовыми инвестировать
расширение этой инфраструктуры. При этом следует иметь в виду, что ЕС имеет в Центральной Азии более широкие интересы, чем США, поскольку наряду с
Индией и Китаем представляет собой важнейшего будущего потребителя энергоресурсов региона. Прогнозируется дальнейший спрос на энергоресурсы, который будет покрываться главным образом из месторождений в России, Азербайджане и странах Центральной Азии.
4. ШОС могла бы, также, взять на себя решение и более масштабной задачи. Занимая срединное положение в Евразии, она обладает возможностью
связать воедино геополитическое пространство в треугольнике Атлантика - Тихий океан - Индийский океан. Используя и развивая возможности для транзита
грузов по Северному морскому пути, Южному коридору, опираясь на существующую транспортную сеть и возможности нефте- и газопроводов России и
других стран-участниц, Организация способна не только эффективно эксплуатировать эти преимущества для экономического развития ее членов, но и создать своеобразный полигон для неконфронтационного взаимодействия различных культур и цивилизаций. Подобная инициатива в случае ее реализации
оказала бы стабилизирующее влияние в одном из самых неспокойных районов
Евразии.
5. По мнению многих участников «круглого стола» полностью исключить
элементы соперничества между ШОС и западными военно-политическими
структурами едва ли удастся. Де-факто в настоящее время происходит выстра-
4
ивание своеобразной региональной системы взаимного политического сдерживания между США/НАТО и ШОС/ОДКБ. Поэтому ШОС должна обладать
способностью создать альтернативу усиливающемуся влиянию Запада в Центральной Азии и соседних с ней странах.
Следовало бы проработать вопрос о целесообразных формах и методах
усиления военной составляющей ШОС, развития военного и военнотехнического сотрудничества, а также ее способности решать задачу сдерживания общих угроз. С учетом этого целесообразно было бы постепенно трансформировать совместные двусторонние учения антитеррористической направленности в совместные многосторонние, «вводить» их в рамки Организации;
расширять тематику маневров за счет отработки миротворческих операций;
изучить возможность согласования планов взаимодействия войск (сил) и реализации других направлений их деятельности, к которым проявляют интерес
государства-участники и государства-наблюдатели. Сотрудничество в деле тактической и оперативной подготовки штабов и войск (сил) партнеров по ШОС
следует активнее нацеливать на отработку ими интероперабельности (оперативной совместимости). Только сильная и дееспособная организация, наглядно
демонстрирующая свои возможности, может стать реальным сдерживающим
фактором для тех субъектов международных отношений, которые стремятся в
чем-либо ущемить интересы тех или иных участников ШОС, или Организации
в целом.
6. Экономическое сотрудничество в рамках ШОС между ее участниками,
осуществляемое преимущественно на двусторонней основе, не сбалансировано,
поскольку сильно различаются экономические потенциалы, производительные силы, роль и место ее участниц на мировом рынке. Вместе с тем, страны выражают
намерение активизировать поиск путей развертывания многостороннего взаимодействия. В настоящее время кооперационная связь между ними намечается в топливно-энергетической, нефтехимической, металлургической, пищевой и легкой
промышленности, в сельском хозяйстве.
Переход к устойчивому развитию потребует реализации мер, обеспечивающих формирование эффективной пространственной структуры экономики всего Центрально-Азиатского региона при учете интересов всех расположенных там стран. Это позволит обеспечить сбалансированное решение задач
социально - экономического развития на перспективу, сохранение благоприятного состояния окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях
удовлетворения жизненных потребностей населения данных стран.
7. Между странами-участницами Шанхайской организации сотрудничества имеется крайне небольшое число устойчивых экономических связей в виде
совместных инвестиционных проектов, поскольку в настоящее время приоритет отдается торгово-экономическому сотрудничеству. В то же время, по мнению ряда аналитиков, подход к международной экономической интеграции как
процессу, развертывающемуся в первую очередь в торговой сфере, практически
бесперспективен. Реальная интеграция экономик суверенных стран не может
быть обеспечена путем одной свободной торговли, поскольку в этой сфере интересы экспортеров и импортеров зачастую прямо противоположны. Об этом
5
свидетельствуют и безрезультатные на протяжении десятилетия попытки стран
СНГ создать зону свободной торговли.
Интеграция может обеспечить согласование экономических интересов
отдельных государств и разрешение противоречий глобализации только при
тесном производственном и научно-техническом объединении национальных
хозяйств, при условии разработки и реализации международных программ производственной и научно-технической интеграции и создания совместных предприятий и организаций, вследствие чего появятся и общие экономические интересы. Перспективными, в этом плане могут быть совместные проекты в космической отрасли (например, ГЛОНАСС), в авиа-, автомобилестроении и энергетике (отраслях, где сильны позиции России).
8. Важное для всей Организации значение имеет координация усилий
государств-участников по реализации принимаемых проектов и программ, и
контроль за их исполнением. Очевидно, что по мере дальнейшего развития
ШОС все более высокие требования будут предъявляться к ее секретариату.
Представляется целесообразным включить в повестку дня ближайших саммитов государств-участников обсуждение вопроса относительно его усиления,
учреждение в его структуре регулирующих органов и увеличение состава сотрудников в целях повышения дееспособности Организации.
9. Для усиления роли и места ШОС в ряду других международных организаций и повышения ее дееспособности важное значение имеет успешное решение задач «встраивания» в Организацию стран-наблюдателей.
Вступление Индии в ШОС в качестве полноправного члена могло бы
способствовать формированию нового баланса сил в этой организации, поставить на международно-правовую основу и укрепить отношения сотрудничества
между Россией, Индией и Китаем, которые стремятся играть независимую от
США роль. Речь может идти о создании нового крупного «полюса силы», который объединен общими целями борьбы с терроризмом и сепаратизмом и развития экономических и гуманитарных связей.
Однако Индии, чтобы стать постоянным членом ШОС, необходимо преодолеть ряд объективных препятствий. Наиболее деликатный вопрос - неприсоединение Индии к Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО),
что противоречит установкам других участников ШОС на строгое следование
режиму нераспространения, который рассматривается в качестве важнейшего
принципа обеспечения мира. Перед индийской дипломатией стоят и другие
сложные проблемы, например, совмещение решения задачи по стабилизации
индийско-китайских и индийско-пакистанских отношений с расширением взаимодействия в различных областях с Соединенными Штатами Америки.
Нам нужно учитывать и то, что в важнейшей для нас сфере сотрудничества с Индией - военной, последняя все больше внимания обращает на иные источники оборонной продукции. Это дает России, в морально-этическом плане,
возможность приступить (весьма осторожно, конечно) к освоению военного
рынка Пакистана. В этом плане следовало бы обратить внимание на высказывание премьер-министра Пакистана о возможном участии пакистанских военных в совместных антитеррористических маневрах, аналогичных тем, которые
6
летом и осенью 2005 г. проводили Россия с Индией и Китаем на двусторонней
и в перспективе - на многосторонней основе. Кроме того, проведение столь
масштабных военных маневров упрочит международные позиции и самой
ШОС.
Участие Индии и Пакистана в ШОС, где в известной мере балансируются
интересы ее участников, будет содействовать урегулированию пакистаноиндийских разногласий и развитию их сотрудничества. Это, в свою очередь,
может сделать более самостоятельной позицию Пакистана в отношении Китая.
Все эти направления и тенденции, безусловно, соответствуют интересам России, и могут быть поддержаны ею и в рамках ШОС, и на двусторонней основе.
10. Более сложным представляется процесс «встраивания» Ирана в Шанхайскую организацию сотрудничества. С одной стороны, ШОС как структура,
до некоторой степени альтернативная американским проектам «насаждения
демократии» по западным стандартам в создающих свою государственность и
все еще нестабильных странах Центральной Азии, заинтересована в политическом сближении с Ираном. Иранская составляющая российской внешней политики является серьезным фактором сдерживания американского проникновения
в регион, сохранения стабильности на российских границах. Однако существуют оправданные опасения того, что президент Ирана может выйти из под
влияния не только ШОС, но и всего мирового сообщества. Дальнейшая конфронтация с Западом неизбежно закончится военной нуклеризацией Тегерана и
ответными силовыми акциями США при поддержке Израиля, и, возможно,
НАТО в отношении «взбунтовавшегося» исламского лидера. Деликатность
иранской ситуации применительно к позиции Индии и Пакистана состоит в
том, что Тегеран, по сути, идет тем же путем, которым в свое время пошли Дели и Пакистан – игнорирование международно-правовых норм (положений
ДНЯО) и создание (де–факто) ядерного оружия. Использование Тегераном
этого прецедента для дальнейшего ядерного развития становится серьезным
препятствием для дальнейшей интеграции Ирана в ШОС.
Тем не менее, по мнению участников «круглого стола», Россия и другие
государства ШОС заинтересованы в сотрудничестве с Ираном, так как это дает
возможность влиять на происходящие в нем политические процессы, поддерживая наиболее предсказуемые политические силы. Страны ШОС заинтересованы в том, чтобы не допустить военного вмешательства в Иран. С весьма
большой долей вероятности такой вариант развития отношений Ирана и США
приведет к развитию национальных сепаратистских движений. Наряду с
напряженной ситуацией в Афганистане и Ираке, это может привести к попытке
создания новых государственных образований. В свою очередь это может оказаться катализатором подобных движений практически во всех странах ШОС,
особенно на Северном Кавказе России и в СУАР Китая. Одним из последствий
явится ухудшение российско-американских отношений. Поэтому в интересах
российской дипломатии было бы сохранение Ирана как выгодного политического и экономического партнера.
Однако, следует оценивать и степень риска из-за некоторых аспектов сотрудничества с Ираном для отношений России с Западом. На сегодня страны
7
Запада являются главными экономическими партнерами России, поэтому поддержка Ирана не должна стать препятствием для наращивания этих отношений,
тем более для их сокращения. Не секрет, что Иран использует отношения с
Россией для получения некоторых политических и экономических дивидендов.
Но Россия не может из-за интересов Ирана игнорировать свои собственные.
В целом, активизация деятельности Индии, Пакистана и Ирана в ШОС будет способствовать повышению роли Организации в региональной и глобальной политике, повышению эффективности ее борьбы против терроризма, экстремизма и сепаратизма, установлению мер доверия. Кроме того, участие Индии в центрально-азиатской региональной организации может в какой-то степени нейтрализовать возможные негативные с точки зрения России и Китая последствия американо-индийского сотрудничества.
Исследования выполнены при финансовой поддержке РГНФ в рамках
научно-исследовательского проекта РГНФ «Стратегическая ситуация и основные узлы противоречий в Восточной Евразии. Взаимодействие России с Китаем
и другими партнерами в рамках ШОС», проект №06-03-02050а.
Аналитическая записка подготовлена руководителем Центра исследования ШОС и региональных проблем безопасности ИДВ РАН д.в.н. А.В. Болятко и ведущим научным сотрудником Центра к.в.н. А.Ф. Клименко.