Труд № 138 за 27.07.2004 МАЯТНИК ФЕДЕРАЛИЗМА ПОЧЕМУ

Труд № 138 за 27.07.2004
МАЯТНИК ФЕДЕРАЛИЗМА
ПОЧЕМУ
ЧРЕЗМЕРНАЯ
ГОСУДАРСТВО
ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ
ОСЛАБЛЯЕТ
Недавно Минфин с гордостью объявил, что уровень трансфертов из
федерального бюджета в регионы вырос в 2,5 раза. Может показаться, что
это признак заботы государства о регионах. Однако гордость от такого
достижения весьма сомнительна. Ведь победные реляции Минфина
свидетельствуют об опасной для федеративного государства тенденции чрезмерной унитаристской централизации.
Не секрет, что налоговый пресс на регионы постоянно нарастает.
Правительство все дальше уходит от закрепленной в Бюджетном кодексе
равной пропорции распределения доходов: в 1999 году в регионах оставалось
49% налогов, а в прошлом году - только 40%. А столица сегодня отдает в
федеральную казну 62% своих доходов. Провозглашенная президентом
России цель - достижение стабильности бюджетной и налоговой политики понимается федеральным правительством более чем своеобразно: как
стабильное сокращение налоговых доходов территорий. А значит,
сокращаются и их возможности для развития.
ПОД НАЛОГОВЫМ ПРЕССОМ
Федеративный характер российской государственности является одной из
основ единства страны, гарантией ее национальной безопасности и мотором
развития. Да, были “парады суверенитетов”, попытки создания закрытых
региональных экономических систем, были региональное нормотворчество,
нарушавшее единое правовое пространство страны, и откровенные
сепаратистские тенденции на отдельных территориях. Но эти угрозы в
основном преодолены, в России главным образом усилиями президента
В.Путина восстановлен конституционный правопорядок. И мы еще яснее
понимаем, что федерализм, являющийся выражением принципа демократии в
государственном строительстве, стал тем противовесом сепаратизму,
который удержал нас на краю пропасти.
Сегодня Россия имеет все возможности для поступательного развития, для
мощного движения вперед по всем направлениям. Сохранение и развитие
федеративных основ государства является залогом успешного решения
стратегических задач, стоящих перед страной. Это один из наших резервов
ускорения экономического роста, в решении задач социальной
модернизации, развитии гражданского общества и обеспечении глобальной
конкурентоспособности России.
Но федеративные основы государства пока остаются только фундаментом здание самой федерации еще строить и строить. И как это часто бывает в
нашей истории, тут действует принцип маятника. От одного крайнего
состояния - слабости власти - мы идем к другой крайности - жесткому
унитаризму. Сегодня маятник качнулся так, что угрожает пробить стену
здания российской федеративной государственности.
ЭТО МНЕ И ЭТО ТОЖЕ МНЕ
Главные опасения регионов связаны с фискальными новациями. Начиная с
2000 года едва ли не вся история налоговых реформ - это история
наступления на доходы регионов, и в особенности регионов - доноров
федерального бюджета.
Отмена налога на пользователей автодорог и замена его транспортным
подорвала базу дорожного строительства в регионах. Вопреки заверениям
Минфина, что выпадающие доходы компенсируют децентрализацией налога
на прибыль и акцизов на нефтепродукты, масштабы строительства дорог
резко упали. Объемы финансирования дорожного хозяйства в России
сократились с 2,9% ВВП в 2000 году до 1,5% ВВП в 2003-м. Это при норме 3
- 4% ВВП в странах Запада, где дорожная сеть развита намного лучше. А
реформа акцизов на ГСМ никак не отразилась на реальных доходах регионов,
не имеющих собственной нефтепереработки, так как нефтяные компании
пролоббировали возможность продолжать уплачивать акциз по старой схеме.
Отмена налога на содержание социальной сферы и объектов ЖКХ для
организаций лишила регионы еще примерно 400 млрд. рублей. И оставила
открытым вопрос об источниках финансирования капитальных работ по
модернизации коммунальной инфраструктуры, которые традиционно
возлагаются на местные власти. А между тем такая модернизация - одно из
главных условий увеличения объемов строительства и решения
поставленной президентом задачи по расширению рынка доступного жилья.
Последний по времени, но, к сожалению, не последний по счету удар по
региональным доходам нанесла отмена налога с продаж. Одна Москва
потеряла до 23 - 25 млрд. рублей, а в целом доходы территорий сократились
на 140 - 150 млрд. В итоге пострадало население, для которого
предусмотрены различные социальные программы. А осели эти огромные
деньги по большей части в карманах торговцев.
И вот сейчас, договорившись о снижении ЕСН и предоставлении денежных
компенсаций льготникам, которые находятся “на балансе” федерального
бюджета, чиновники вновь занялись своим излюбленным делом:
перераспределением поступлений от самого собираемого налога - на
прибыль. Уже практически решено отобрать у регионов не менее 1,5% этого
налога, сведя тем самым к минимуму компенсацию за отмену налога на
пользователей автодорог.
При снижении общей ставки ЕСН изменяется и пропорция отчислений в
медицинские фонды - естественно, в пользу центра. В итоге эксперты
прогнозируют сокращение бюджетов региональных фондов обязательного
медицинского страхования с 118,5 млрд. рублей до 69,5 млрд. рублей, и в 86
регионах они будут исполнены с дефицитом. Чтобы обеспечить минимум
бесплатного медицинского обслуживания, регионы опять будут вынуждены
выстроиться в очередь за федеральными дотациями. На фоне угара
налоговой централизации и изъятия доходов регионов больше всего
поражают действия наших правительственных либералов, которые
прикрываются лозунгами “сокращения налогового бремени”.
История с присвоением торговцами налога с продаж получила продолжение.
Вот уже год страна с замиранием сердца наблюдает за экспериментом под
названием ОСАГО, который лоббисты проводят над населением и над самим
государством. По сути “автогражданка” - не что иное, как новый налог.
Только идет он не в казну, а страховым компаниям. За первые 9 месяцев
“работы” ОСАГО они уже положили себе в карман миллиард долларов.
ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ЕСТЬ, А ДЕНЕГ НЕТ
В майском послании Федеральному Собранию президент Владимир Путин
недвусмысленно дал понять: при реформировании межбюджетных
отношений следует внести ясность относительно того, за исполнение каких
функций и за предоставление каких публичных услуг отвечают регионы, а
также из каких источников они их будут финансировать. Однако ясности
сегодня как раз и нет. В регионах с опаской ожидают наступления 2005 года первого года практической муниципальной и межбюджетной реформы.
Узаконив жесткие механизмы контроля за регионами, правительство и
законодатели до сих пор не гарантировали им доходные источники для
выполнения расходных функций. Правительство скромно умалчивает, что
ряд налогов, которые задуманы как основа доходов территорий в новой
системе межбюджетных отношений, реально вступят в силу в лучшем случае
с 2006 года. Это касается и земельного налога, и налога на имущество
физических лиц. Хотя расходные обязательства в полном объеме закрепляют
за региональными и местными бюджетами уже с 2005 года.
Есть еще одна тревожная тенденция: в качестве основных доходных
источников регионов и муниципалитетов рассматриваются в основном те
налоги, которые с трудом поддаются администрированию и со сбором
которых возникают сложности. Взять переход на новый принцип расчета
земельного налога - от кадастровой стоимости земли. По своему опыту Москва утвердила Земельный кадастр в 2003 году - можем сказать: процесс
это длительный и дорогой. Совершенно не ясна система оценки рыночной
стоимости недвижимости для расчета соответствующего налога на
имущество граждан. Таблицы с коэффициентами по разным видам
деятельности для расчета налога на вмененный доход малому бизнесу
занимают не одну сотню страниц текста...
ЧТОБЫ НЕ БЫЛО БОГАТЫХ ИЛИ НЕ БЫЛО БЕДНЫХ?
Спор идет не только о доходах и полномочиях. Проблема гораздо серьезнее и
глубже: речь идет об экономической стратегии, философии развития. Новые
принципы межбюджетных отношений, устанавливающие жесткую
централизацию, просто лишают регионы стимула к развитию, возможностей
работать на общую цель повышения эффективности государственной
политики.
Глава государства не раз заявлял, что налоговая система должна
непосредственно работать на повышение конкурентоспособности российской
экономики, создавать благоприятные условия для инвестирования и развития
бизнеса. И диагноз в майском послании поставлен точно: “налоговая система
у нас по-прежнему избыточно ориентирована на фискальную функцию в
ущерб другим, прежде всего функции стимулирования роста
конкурентоспособности”. Но как правительство реализует цель,
поставленную президентом? Не побоюсь сказать, что с точностью до
наоборот. Налоговая система продолжает наращивать все ту же фискальную
функцию - текущее пополнение доходной части бюджета. А о том, что
налоги должны еще и стимулировать развитие предпринимательства,
закладывать фундамент для экономического роста на перспективу, на
практике забывается. Этот перекос сказывается, в частности, на соотношении
количества федеральных, региональных и местных налогов. Если будут
приняты предложенные Минфином поправки в Налоговый кодекс, то
останутся лишь два (!) региональных налога (на имущество организаций, на
игорный бизнес) и четыре вида местных налогов (на имущество физлиц,
земельный, транспортный и торговые сборы).
Москва уже ощущает на себе тяжесть этого бремени. В 2003 году доля
поступлений в бюджет города от гибких налогов - тех, ставки которых
вводятся городским законом, - составила лишь 18%. А в целом по России, по
оценке международных рейтинговых агентств, доля региональных и местных
налогов и сборов в доходах регионов и муниципалитетов колеблется на
уровне жалких (в данном случае самое точное слово) 10%!
Никто не спорит с тем, что надо выравнивать уровень бюджетной
обеспеченности регионов. Однако едва ли это следует делать за счет
низведения богатых до среднестатистического уровня. Чем больше число
регионов-реципиентов, тем выше нагрузка на все те федеральные фонды,
которые предоставляют им компенсации и субвенции. Мы можем лишиться
региональных локомотивов экономического роста. И тогда можно будет
забыть о задаче удвоения ВВП к 2010 году.
КТО ОТВЕТИТ ЗА ГЕРОЕВ?
Между тем перечень расходных функций для регионов, и особенно для
регионов-доноров, продолжает возрастать. В первую очередь за счет
предстоящей реформы системы льготного обеспечения. Во-первых, почти 9
миллионов льготников - ветераны труда, труженики тыла, репрессированные
- остаются “на балансе” регионов. Предложив отменить финансово не
обеспеченные
обязательства,
федеральное
правительство
ставит
региональные власти перед дилеммой: либо отказаться от поддержки многих
социально незащищенных граждан и тем самым настроить против себя
общественное мнение, либо выплачивать компенсации из собственных
доходов, урезая другие программы. Скажу больше: регионам с высоким
уровнем жизни и высокой стоимостью услуг придется самостоятельно искать
дополнительные средства для повышения денежных компенсаций даже
федеральным льготникам (инвалидам, Героям СССР, России и Соцтруда,
ветеранам и инвалидам войны). В Москве предложенные правительством
размеры надбавок к пенсиям можно считать приемлемыми лишь в
отношении Героев - 3500 рублей. Сейчас город на социальную поддержку
каждого тратит около 3850 рублей.
На этом фоне громкие заявления господина Зурабова о том, что на 500
рублей правительство обеспечит льготникам весь социальный пакет,
применительно к столице выглядят смехотворными - это как “средняя
температура по больнице” отражает проблемы конкретного больного. У нас,
к сведению министра, один только проездной на все виды общественного
транспорта стоит больше.
Унитаристская централизация и уравниловка ведут к тому, что мы своими
руками ликвидируем механизмы эффективной социальной поддержки. По
крайней мере в тех регионах, которые имеют возможность компенсировать за
счет собственных ресурсов недостаточность федеральной социальной и
экономической политики. И которые делали это на протяжении последних
лет. Причем без понуканий и окриков сверху, по уму и по совести.
Да, возможно, в деревнях пенсионеры никогда не пользовались такой
льготой, как бесплатный проезд в общественном транспорте. Но в Москве
такие услуги были всегда. Да, возможно, большинство ветеранов и
пенсионеров не могут отдыхать в санаториях. Но столица всегда с
благодарностью относилась к их труду и боевым заслугам. И каждый год
тысячи ветеранов-москвичей получают необходимое санаторно-курортное
лечение. Да, в Москве достаточно высокий уровень компенсаций. Но ведь в
столице и принципиально иной уровень стоимости жизни для населения.
ЛОЗУНГ ДНЯ: “ВСЕ ДЕНЬГИ - НА ТЕКУЧКУ”
Естественно, некоторые регионы, и прежде всего Москва, пойдут по пути
сохранения всех взятых на себя социальных обязательств. Ответственно
заявляем: правительство Москвы будет стремиться к тому, чтобы планка
компенсаций в 3500 - 4000 рублей была не максимальной, а стандартной.
Более того: мы по возможности будем расширять социальные гарантии. В
частности, совершенно необходимо установить собственные льготы по
грабительской “автогражданке” для пенсионеров, которые оказались забыты
федеральным законом и правительством. Видимо, придется с 2006 года за
свой счет доплачивать сверх федеральных компенсаций за льготы по ЖКХ.
Добавлю, что совершенно не продуман со стороны правительства механизм
индексации льгот с учетом инфляции - ведь стоимость таких услуг, как
проезд в транспорте, растет быстрее, чем стоимость продуктов.
Понятно, что сохранение системы социальных гарантий обойдется недешево.
В ближайшие годы нам придется пойти на сокращение капитальных
вложений, городской инвестиционной программы, которая всегда была
локомотивом городской экономики и обеспечивала ее опережающий рост по
сравнению со средними по России показателями. В 2005 году капвложения за
счет городского бюджета могут упасть более чем на 30%. А это
муниципальное
жилищное
строительство,
развитие
социальной
инфраструктуры, вложения в модернизацию производства.
И это в относительно благополучной Москве. Что уж говорить о незавидной
судьбе многих льготников и многих региональных бюджетов! Ведь все идет
к тому, что многие регионы-реципиенты будут просто выжаты как губка.
Тревожные симптомы более чем очевидны. Так, прошлогоднее повышение
зарплат бюджетникам пробило бреши в региональной казне. Свидетельство
тому - приводившиеся Минфином и независимыми экспертами прогнозные
цифры: в 2004 году от 40 до 45% своих доходов на выплату зарплат направят
36 регионов, от 45 до 50% - 24 региона и свыше 50% - 9 регионов. То есть
подавляющее большинство регионов в своих расходах на выплату зарплат
преодолеют барьер 40%, который еще недавно считался критическим! Хотя
губернаторы знают, что в действительности критическая ситуация - это когда
регион тратит на зарплаты более 20% своих доходов. Как тут не вспомнить,
что все происходит на фоне быстрого наполнения стабилизационного фонда
за счет рекордно высоких цен на нефть.
Эти тревожные процессы не остаются незамеченными международными
рейтинговыми агентствами. Так, “Standard&Pooor's” предупреждает о крайне
негативной тенденции: рост доли неотложных расходов (на социальные
обязательства и выплату зарплат) при сокращении доли капитальных
расходов. А ведь именно последние служат своего рода “амортизатором” в
случае неблагоприятных экономических реалий. Иными словами, при
гипотетическом экономическом кризисе регионам и муниципалитетам может
оказаться негде изыскать средства на исполнение социальных обязательств.
ВСЕ ВОЗЬМИТЕ, НО ДАЙТЕ СПОКОЙНО РАБОТАТЬ
Налоговая чехарда делает невозможным эффективное долгосрочное
планирование социально-экономической политики субъектов РФ. Каждый
год под занавес весенней сессии Госдумы торопливо, а потому с
неизбежными техническими ошибками принимается множество поправок в
Налоговый кодекс. То есть в лучшем случае только летом регионы могут
оценить размер собственных доходов для составления бюджетов на будущий
год. И при этом надо быть готовым к тому, что практика налогового
администрирования разойдется с теорией, а ручеек налоговых поступлений в
жизни окажется куда более мелким, чем выглядит на бумаге.
В такой ситуации регионы вынуждены искать иные источники пополнения
собственных доходов. Однако тут мы до сих пор сталкиваемся с отсутствием
нормальной юридической базы для проведения самостоятельной финансовой
политики. Не урегулированы права собственности между регионами,
муниципалитетами и Федерацией, крайне неоднозначную реакцию вызывают
инициативы привлечения частных инвесторов - например, приватизация тех
же памятников архитектуры. При этом местные власти против своей воли
оказываются в конфликте с бизнесом. Для исполнения бюджета надо
поднимать ставки муниципальной аренды, но как увязать это с интересами
малого и среднего предпринимателя? Нельзя допустить приватизации земли
за бесценок. Но как убедить собственников предприятий выкупать землю по
рыночным ставкам, если прошлое правительство само настояло на
переходном периоде и пообещало снизить стоимость выкупа?
Рост федеральных субвенций и трансфертов, централизация налогов
становятся препятствием для выхода регионов и муниципалитетов на рынки
государственных займов. Не случайно ведущие рейтинговые агентства, в
частности Moody's, после присвоения инвестиционного рейтинга России
отказались повышать рейтинги регионов до инвестиционного уровня. Их
аргументация правдива - “произошло ухудшение кредитоспособности
регионов, прежде всего регионов-доноров”. Добавлю, что действующий
Бюджетный кодекс и так вынуждает нас прописывать технический дефицит
бюджета, чтобы иметь возможность брать займы на внутреннем рынке. А
доступ на внешний рынок закрыт еще со времен дефолта 1998 года.
Между тем очевидно, что только при наличии кредитных ресурсов можно
обеспечить устойчивый экономический рост. Если мы повышаем спрос с
регионов, повышаем их ответственность, в том числе в вопросах социальных
гарантий, то логично предоставить им больше свободы в вопросах
заимствований.
НОРМА УПРАВЛЯЕМОСТИ В ПОЛИТИКЕ
Из сказанного можно сделать выводы. Есть объективные законы и логика
функционирования сложных систем, есть понятие “нормы управляемости”. И
совершенно недопустимо превышать норму централизации в проведении
государственной политики, поскольку это просто ведет к потере
дееспособности государственного механизма.
Можно сделать слабыми все регионы, лишить их ресурсов и возможностей.
Можно вместо эффективной системы власти выстраивать некие конструкции
“сдержек и противовесов” между региональными властями и местным
самоуправлением. Можно сбросить на население нагрузку в проведении
реформ, переложить на плечи людей якобы избыточные государственные
обязательства. Но нельзя с такой системой обеспечить стратегические задачи
развития России в XXI веке.
Я убежден: у нас должны быть и сильная центральная власть, и сильные
регионы. Тогда система будет работать эффективно. Нельзя опереться на
слабого. Это как топляк: вроде на поверхности, но всегда готов утонуть с
тем, кто на него надеялся. Нельзя опереться на что-то аморфное и невнятное.
Мощь, поддержку можно получить только от сильного - того, кто имеет
запас прочности.
Лужков Юрий, мэр Москвы