Эффекты внедрения НСОТ - Инновационная образовательная

Системные результаты и риски комплексной модернизации образования
Поддержка комплексных проектов модернизации образования (КПМО) является
направлением приоритетного национального проекта "Образование", введенным с 2007
г.
Комплексные
проекты
модернизации
региональных
систем
образования
предусматривают введение новой системы оплаты труда работников общего
образования, направленной на повышение доходов учителей, переход на нормативное
подушевое
финансирование
общеобразовательных
учреждений,
развитие
региональной
системы
оценки
качества
образования,
развитие
сети
общеобразовательных учреждений региона (обеспечение условий для получения
качественного
образования
независимо
от
места
жительства),
расширение
общественного участия в управлении образованием, а также начиная с 2008 года
повышение квалификации педагогических кадров.
Ключевой особенностью проекта является институциональный характер производимых
изменений: реформируется не сама деятельность образовательных учреждений и
педагогов, а те нормы, в рамках которых эта деятельность осуществляется. Именно
становящиеся образовательные институции в регионах-победителях и характеризуют
инновационные результаты преобразований.
К числу таких институций можно отнести:

новую систему оплаты труда, которая при условии наличия сильной
дифференциации
зарплаты
различных
категорий
педработников
является
эффективным экономическим регулятором повышения качества общего образования;

«формульное финансирование», когда деньги доводятся до образовательного
учреждения, исходя из утвержденного подушевого норматива;

становящуюся новую систему аттестации педагогических кадров, которая
производится при активном участии общественности на основании учета всех видов
достижений педагогов и учащихся;

инновационные формы учета достижений учащихся (детские «портфолио»);

публичную отчетность образовательных учреждений;

новую систему повышения квалификации педагогических кадров.
Помимо институционального характера изменений, базовыми характеристиками
проекта, обеспечивающими его высокую результативность являются:

конкурентный характер поддержки региональных инициатив;

поддержка инноваций на федеральном и региональном уровнях;

федеральное финансирование в обмен на региональные обязательства;

открытый характер оценки результатов реформ.
Реализация всех указанных условий в перспективе приведет к системному обновлению
уже
существующих
институтов,
а
именно:
к
новому
государственному
образовательному
стандарту
общего
образования,
переходу
ОУ
в
иные
организационно-правовые формы (АУ), включение в понятие образовательной
программы различных видов деятельности учащихся, публичные доклады школ и т.д. А
также к обновлению способов взаимодействия между этими институтами: появление
эндаумент-фондов,
сетевых
механизмов
взаимодействия
ОУ,
появление
саморегулируемых
организаций.
Именно
появление
новой
«образовательной
инфраструктуры» является следующим шагом развития КПМО.
Дальнейшие разделы настоящего доклада содержат обобщенный анализ результатов и
рисков введения каждого из приоритетных направлений КПМО.
Новая система оплаты труда
Системные результаты внедрения новой системы оплаты труда в регионах-победителях
конкурсного отбора:

конкурентоспособный
уровень
оплаты
труда
учителей
в
регионе,
препятствующий негативному отбору кадров в системе общего образования;
4

рациональное соотношение ученик/учитель отдельно для городских округов и
для сельских муниципальных районов (за исключением удаленных школ в
труднодоступных районах);

оптимальная
доля
учителей
в
общей
численности
работающих
в
общеобразовательном учреждении;

соотношение базовой и стимулирующей части оплаты труда, нацеленное на
результативность и качество;

повышение квалификации учителей и администраторов образования.
В результате реализации КПМО в регионах удалось решить следующие проблемы:
– отход от уравнительных подходов и обеспечение повышения доходов учителей, в
первую очередь в отношении тех из них, кто обеспечивает наиболее высокое качество
даваемого образования, вносит наибольший вклад в реализацию образовательной
программы школы;
– обеспечение учета особенностей образовательного учреждения при формировании
порядка распределения специальной и стимулирующей частей ФОТ;
– вовлечение значительного числа педагогических работников, родителей в процесс
обсуждения механизмов введения НСОТ;
– создание механизмов для обеспечения участия органов государственнообщественного управления в согласовании распределения стимулирующей части ФОТ;
– появление заинтересованности руководителя образовательного учреждения в
оптимизации штатного расписания и повышении уровня заработной платы
педагогических работников за счет введения зависимости оплаты труда руководителя
образовательного учреждения от заработной платы учителей в его ОУ;
– повышение управленческой культуры руководителей образовательных учреждений,
членов органов государственно-общественного управления.
Эффекты внедрения НСОТ
– происходят качественные изменения в учительской среде – наблюдается приток
молодежи, в том числе мужчин;
– повысилась заинтересованность педагогов в работе с одаренными и отстающими
детьми, в том числе во внеурочное время;
– меняется отношение общественности к системе образования: повышается
заинтересованность в повышении качества работы школы;
– повышаются требования родителей к качеству образования детей: родители в первую
очередь начинают принимать участие в оценке работы учителя.
Проблемы и риски при внедрении НСОТ
 Недостаточность бюджетных ресурсов для формирования стимулирующей части
оплаты труда на уровне 30%.
 Проблемы применения методики НСОТ на старшей ступени при переходе на
индивидуальные
образовательные
траектории.•Проблемы
оплаты
и
оценки
результативности труда педагога в условиях сетевого взаимодействия ОУ при изучении
предметов в других школах.
 Недостаточная
экономическая
грамотность
руководителей
образовательных
учреждений.
 Социальные риски, связанные с дифференциацией в оплате труда педагогов.
Трудности, возникшие при переходе на НСОТ

Снижение зарплаты тех учителей, которые работали на 1,5 ставки.

Напряжение в педагогических коллективах.

Изменение отношения к молодым учителям в школе.•Высокие издержки на
администрирование стимулирующей части, если ее доля не превышает 10% от ФОТ.
Введение нормативного подушевого финансирования
Системные результаты внедрения нормативного подушевого
регионах – победителях конкурсного отбора.
финансирования
в
5
Созданы стимулы для развития экономической самостоятельности ОУ, что
позволяет
руководителям
образовательных
учреждений
более
эффективно
использовать имеющиеся ресурсы.
Созданы предпосылки для снижения неэффективных бюджетных расходов,
начаты процессы создания оптимальной сети общеобразовательных учреждений,
формирование
крупных,
базовых
ресурсообеспеченных
школ,
реализующих
образовательный процесс в современных условиях.
Созданы предпосылки для организации эффективной внеурочной занятости
учащихся, организации работы школы по модели полного дня.
Начат перевод на нормативное подушевое финансирование государственных
образовательных учреждений, муниципальных учреждений дополнительного и
дошкольного образования детей.
– Осуществляется формирование бюджета функционирования отрасли по нормативному
принципу, формирование бюджета развития отрасли – по программно-целевому
принципу.
Механизмы нормативного финансирования активизировали процессы:
реструктуризации сети образовательных учреждений, снижение доли
неэффективных расходов на образование;
обеспечения гарантированного сохранения бюджета отрасли вне зависимости
от демографической ситуации;
увеличения средств на развитие образования (переход на программно-целевой
принцип управления финансовыми потоками);
перевода государственных образовательных учреждений в статус автономных
образовательных учреждений с усилением общественных составляющих.
Региональные системы оценки качества образования
Системные результаты по направлению:
– возможность получения объективной информации о качестве предоставляемых
образовательных услуг всеми заинтересованными лицами;
– связь качества образования со стимулирующей частью оплаты труда учителя;
– выявление дефицитов профессиональной деятельности учителей и формирование
самими учителями запросов на повышение их квалификации;
– активизация органов государственно-общественного управления, родительской
общественности в принятии решения, связанного с оценкой качества образования;
– развитие правовых партнерских отношений участников образовательного процесса
по совместной работе над созданием и реализацией образовательной программы
каждой школы.
Риски
Наиболее значимые проблемы, с которыми регионам приходится сталкиваться в ходе
реализации КПМО по данному направлению:
– отсутствие стандартов нового поколения, фиксирующих представления о требованиях
к результатам образования (как следствие – абсолютизация учебных достижений);
– отсутствие федерального Положения о центре качества образования;
– отсутствие программы мониторинговых исследований на уровне РФ;
– отсутствие инструментария оценки универсальных компетентностей обучающихся;
– неготовность участия гражданских институтов в формировании стандартов качества;
– отсутствие положения об аттестации, ориентированного на новые представления о
качестве образования;
– недостаточная информатизация РСОКО;
– настороженное отношение педагогов к внедрению новых подходов к оценке качества
работы в ходе аттестации;
– отсутствие института общественных экспертов.
Развитие сети общеобразовательных учреждений
Системные результаты по направлению
6

Определение «точек роста» (базовых школ) позволило значительно улучшить
их материально-техническое состояние за счет приоритетного оснащения в
соответствии с разработанными региональными требованиями и обеспечить
доступность качественных современных условий обучения для большей доли учащихся.

Выравнивание качества образовательных услуг, предоставляемого системой
образования региона учащимся сельских и городских школ. Повышение доступности
(транспортной) образовательных услуг современного качества для учащихся сельских
школ.

Увеличение разнообразия образовательных услуг, предоставляемых учащимся
системой образования.

Институционализация (нормативно-правовое утверждение) новых типов
образовательных учреждений: базовая школа с филиалами, ресурсный центр системы
образования различных уровней, школа полного дня, школа ступеней образования (в
городских школах), социокультурный комплекс.

Институционализация новых структур управления системой образования:
школьный округ, образовательный округ (Самарская область).

Повышение эффективности использования всех видов ресурсов системы
образования: кадровых, финансовых, материальных.

Повышение уровня квалификации педагогических работников.

Реинвестирование высвобождающихся финансовых средств в систему
образования региона.

Выравнивание качества условий осуществления образовательного процесса в
городских и сельских школах.

Увеличение доли
школьников,
обучающихся
в общеобразовательных
учреждениях, отвечающих современным требованиям.

Рост уровня социализации учащихся, прежде всего сельских школ.
Выравнивание стартовых возможностей учащихся сельских и городских школ.

Снижение уровня безнадзорности и правонарушений благодаря программному
подходу к организации горячего питания для учащихся и внедрению модели «школа
полного дня».

Становление сетевого типа образования, профилизация старшей школы,
возможность организации обучения по индивидуальным учебным планам учащихся.
Проблемы в ходе реализации КПМО по данному направлению

демографическая ситуация (продолжающееся снижение числа учащихся,
особенно на старшей ступени, сокращение рождаемости и уменьшение числа детей
школьного возраста);

высокая доля малокомплектных сельских школ;

ограничение законодательной базы межведомственного взаимодействия в
процессе оптимизации сети;

отсутствие нормативно-правовой базы по сетевому взаимодействию.

трудности построения региональной сети общеобразовательных учреждений,
учитывающей в полной мере специфику развития территорий и соответствующих
образовательных структур; отсутствие долгосрочных программ размещения и развития
производительных сил конкретных населенных пунктов;

отсутствие опыта работы программно-целевыми методами у руководителей
муниципальных образований и общеобразовательных учреждений;

сопротивление родительской общественности, педагогических и родительских
коллективов в силу сложившихся стереотипов, неготовности педагогов к деятельности
в новых условиях организации учебного процесса, снижение нагрузки учителейпредметников, сокращение штатной численности работников;

необходимость проведения ремонта дорожного покрытия для обеспечения
безопасной перевозки школьников;

высвобождение и последующее трудоустройство высвобождающихся в
результате оптимизации сети педагогических работников;

несоответствие школьных автобусов требованиям ГОСТа. Проблемы с
организацией обслуживания автобусного парка и организацией труда водителей.
7
Расширение общественного участия в управлении образованием
Анализ реализации в субъектах РФ комплексных проектов модернизации образования
выявляет следующие системные результаты и эффекты реализации направления 5
«Расширение общественного участия в управлении образованием».
В
результате
создания
органов
государственно-общественного
управления
образованием на муниципальном уровне и уровне образовательных учреждений,
внедрения процедур общественного наблюдения, оценки и контроля за качеством
образования повысилась открытость системы образования, преодолена корпоративнопрофессиональная замкнутость системы в определении стандартов деятельности и
оценке ее результативности. Сформирован механизм выявления, оформления и
реализации общественного заказа на содержание и качество образования.
Эффект действия указанного механизма проявляется:

в повышении ответственности педагогов и руководителей образовательных
учреждений за конечные результаты деятельности – качество образования,
эффективность расходования бюджетных средств;

в привлечение внимания общественности к проблемам системы образования и
школы, заинтересованности и активности в их решении, в том числе за счет
привлечения дополнительных ресурсов;

в модернизации содержания образовательных программ и условий их
реализации.
В результате внедрения современных инструментов информирования общественности о
состоянии и результатах деятельности образовательных учреждений (публичные
отчеты, сайты) в системе образования сформирован механизм повышения доступности
и качества информации об образовательных услугах.
Эффект действия данного механизма проявляется в повышении уровня ответственности
и
обоснованности
решений
потребителей
образовательных
услуг
(включая
инвестиционные), и как следствие – в повышении эффективности потребительских
решений в сфере образования (включая снижение издержек нерационального выбора,
повышение
нормы
отдачи
от
инвестиций
в
образование),
в повышении
удовлетворенности потребителя образованием.
К рискам расширения общественного участия в управлении образованием,
проявившимся в ходе реализации субъектами РФ комплексных проектов модернизации
образования, можно отнести следующие:
формальный подход, создание советов, не обладающих или не использующих
управленческие полномочия;
манипуляция советами со стороны руководителей образовательных
учреждений, использование их для достижения собственных интересов;
консервация
существующих
(традиционных)
представлений
о
результативности педагогического труда, качестве образования, организации
образовательного процесса;
возникновение социально-психологической напряженности в педагогическом
сообществе как реакции на участие общественности в процедурах оценки
результативности деятельности педагогов и распределении стимулирующей части
фонда оплаты труда.
Организационное обеспечение региональных комплексных проектов
Системные результаты по направлению
Создание в регионах – победителях конкурсного отбора стратегических командуправленцев, использующих в том числе методы проектного, а не административного
управления.
8
Создание института общественных слушаний – переговорных площадок для власти,
общественности и педагогического сообщества.
Развитие практики создания проектных «дорожных карт».
Включение региональных систем повышения квалификации в систему реализации
КПМО.
Создана и действует уникальная система электронного мониторинга на сайте
www.kpmo.ru, которая позволяет в реальном времени отслеживать пошаговые
изменения, происходящие в регионах (принятие нормативно-правовой базы и
достижение обязательств субъектами РФ).
Риски
1.
В некоторых субъектах Российской Федерации преобладает ориентация на
формальное достижение количественных показателей, заявленных при подаче заявки
на конкурс.
2.
Оформляемые
в
субъектах
Российской
Федерации
предложения
по
модернизации системы повышения квалификации часто не выходят за рамки
парадигмы
образования,
ориентированной
на
трансляцию
информации
и
репродуктивное ее воспроизведение слушателями.
Справка об участии регионов в системе электронного мониторинга
О степени вовлеченности исполнителей конкретного субъекта РФ в электронный
мониторинг КПМО можно судить по нескольким основаниям:
– формальным (на основании данных электронного мониторинга, отражающих
количество
операторов,
прикрепленных
к
муниципальным
образованиям
и
образовательным учреждениям субъекта РФ);
– неформальным (на основании оценки способа взаимодействия исполнителей
регионального и федерального уровня – оперативности, своевременности и точности
предоставляемых данных, частоты смены лиц, ответственных за контроль системы и
т.п.).
В процессе запуска системы электронного мониторинга КПМО неоднократно
указывалось на то, что приоритетным и значимым для проекта является передача
функций мониторинга на уровень образовательного учреждения, что повысит степень
ответственности каждого участника, степень его осведомленности и вовлеченности в
проект. С другой стороны, описывались риски, связанные с введением нового
функционала, необходимостью обучения операторов нижних уровней для снятия
возможного напряжения, вызванного низкой осведомленностью и т. п., и предлагались
различные способы их преодоления. В целом поощряется стратегия постепенного
расширения степени вовлеченности операторов образовательных учреждений в
электронный мониторинг КПМО.
Субъекты РФ – победители 2007 года
Субъекты РФ, вошедшие в проект в 2007 году, демонстрируют 100% участие
муниципальных образований в электронном мониторинге КПМО. Однако стратегия
вовлечения операторов образовательных учреждений существенно разнится.
Так, особое место занимает Чувашская Республика, выбравшая наименее затратную (с
точки зрения степени и качества контроля над процессом и ресурсных затрат на
обучение) стратегию, при которой основной (и окончательный) контроль отдан на
муниципальный уровень, а учреждения участвуют в отчетном (бумажном, а не
электронном)
формате.
Следует
отметить,
что
никаких
затруднений
при
взаимодействии с этим регионом не наблюдается – все данные точные, выставляются в
срок, демонстрируется очень высокое качество работы. Однако при таком подходе
9
теряется основная идея электронного мониторинга КПМО – оперативное отражение
объективной ситуации в регионе, ответственность за которую несет исполнитель
соответствующего уровня (в данном случае – уровня образовательного учреждения).
В том, что касается характеристики остальных субъектов РФ, сводная таблица о
степени участия операторов ОУ и МО представлена ниже. Важно отметить, что степень
«участия операторов ОУ» не характеризует реальное качество их участия, а также
постоянство и степень их участия, но дает представление об общей стратегии,
принятой регионом: вовлечение как можно большего числа участников.
№
Наименование
субъекта РФ
Белгородская область
Астраханская область
Новосибирская область
Калининградская область
Краснодарский край
Самарская область
Республика
Северная
Осетия–Алания
Свердловская область
Новгородская область
Воронежская область
Псковская область
Ивановская область
Красноярский край
Тамбовская область
Республика Саха (Якутия)
Московская область
Республика Бурятия
Волгоградская область
Республика Мордовия
Тверская область
Чувашская Республика
Можно выделить следующие
образовательных учреждений:
Участие МО
Участие ОУ
100%
(22 шт.)
100%
(13 шт.)
100%
(35 шт.)
100%
(22 шт.)
100%
(47 шт.)
100%
(37 шт.)
100%
(9 шт.)
100%
(72 шт.)
100%
(22 шт.)
100%
(34 шт.)
100%
(26 шт.)
100%
(27 шт.)
100%
(61 шт.)
100%
(30 шт.)
100%
(36 шт.)
100%
(71 шт.)
100%
(23 шт.)
100%
(46 шт.)
100%
(23 шт.)
100%
(43 шт.)
100%
(26 шт.)
100%
(706 шт.)
99,05%
(313 шт. из 316)
97,48%
(1082 шт. из 1110)
83,64%
(179 шт. из 214)
72,17%
(926 шт. из 1283)
72,16 %
(539 шт. из 747)
55,22%
(111 шт. из 201)
52,7%
(614 шт. из 1165)
50.18%
(136 из 271 шт.)
48,14%
(467 шт. из 970 шт.)
46,1%
(130 шт. из 282)
38,14 %
(135 шт. из 354)
34,52%
(418 шт. из 1211)
27,69%
(170 шт. из 614)
19,63%
(128 шт. из 652)
18,97%
(294 шт. из 1550)
17,16%
(93 шт. из 542)
16,64%
(192 шт. из 1154)
16,03%
(92 шт. из 574)
13,91%
(100 шт. из 719)
0%
(0 шт. из 522)
группы
регионов
по
степени
участия
операторов
10
№
Группа
Наименование субъекта РФ
I
75–100%
II
50–74%
Белгородская область
Астраханская область
Новосибирская область
Калининградская область
Краснодарский край
Самарская область
Республика
Северная
Алания
Свердловская область
Новгородская область
Воронежская область
Псковская область
Ивановская область
Красноярский край
Тамбовская область
Республика Саха (Якутия)
Московская область
Республика Бурятия
Волгоградская область
Республика Мордовия
Тверская область
Чувашская Республика
III
25–49%
IV
0–24%
Осетия–
Участие
ОУ
100%
99,5%
97,48%
83,64%
72,17%
72,16%
55,22%
52,7%
50,18%
Рейтинг
по
кол-ву школ
10
6
17
20
2
8
21
4
19
48,14%
46,1%
38,14%
34,52%
27,69%
19,63%
18,97%
17,16%
16,64%
16,03%
13,91%
0%
7
18
16
3
12
11
1
14
5
13
9
15
Субъекты РФ – победители 2008 года
По отношению к субъектам РФ, вошедшим в проект в 2008 году, основным требованием
является вовлечение в процесс муниципальных операторов.
Только два субъекта РФ демонстрируют не 100-процентное участие муниципальных
операторов в электронном мониторинге КПМО: Республика Карелия (94,74%, то есть 18
из 19) и Еврейская автономная область (85,71%, то есть 6 из 7).
7 из 10 регионов (за исключением Кабардино-Балкарской Республики, Амурской и
Калужской
областей)
подключают
к
электронному
мониторингу
операторов
образовательных учреждений. Следует отметить, что это очень высокий темп, так как с
момента включения региональных операторов в систему мониторинга прошло 2,5
месяца. Общая картина по 10 регионам представлена ниже:
№
Наименование субъекта РФ
Республика Алтай
Томская область
Пермский край
Саратовская область
Алтайский край
Еврейская автономная область
Республика Карелия
Амурская область
Кабардино-Балкарская
Республика
Калужская область
Участие МО
100,0%
(12 шт.)
100,0%
(21 шт.)
100,0%
(48 шт.)
100,0%
(43 шт.)
100,0%
(73 шт.)
85,71%
(6 шт.)
94,74%
(18 шт.)
100,0%
(29 шт.)
100,0%
(14 шт.)
100,0%
Участие ОУ
90,48%
(152 шт. из 168)
85,46%
(341 шт. из 399)
80,48%
(767 шт. из 953)
69,5%
(868 шт. из 1249)
48,79%
(644 шт. из 1320)
27,17%
(25 шт. из 92)
9,02%
(23 шт. из 255)
0,0%
(0 шт. из 392)
0,0%
(0 шт. из 337)
0,0%
11
(26 шт.)
(0 шт. из 432)
Можно выделить следующие группы:
№
Группа
Наименование субъекта РФ
Участие
ОУ
I
75–100%
II
50–74%
III
IV
25–49%
0–24%
Республика Алтай
Томская область
Пермский край
Саратовская область
Алтайский край
Еврейская автономная область
Республика Карелия
Амурская область
Кабардино-Балкарская Республика
Калужская область
90,48%
85,46%
80,48%
69,5%
48,79%
27,17%
9,02%
0%
0%
0%
Рейтинг
по количеству
школ
9
5
3
2
1
10
8
6
7
4
Регионы, отнесенные к IV группе, имели затруднения с вхождением в мониторинг, за
исключением Калужской области.
12