Программа - Межгосударственный статистический комитет СНГ
реклама
Межгосударственный статистический комитет СНГ Начальник Управления экономической статистики Б.Т.Рябушкин Основные различия между статистикой государственных финансов в странах СНГ и международными рекомендациями Различия в трактовке объекта статистики государственных финансов как совокупности экономических единиц, осуществляющих операции с государственными финансами Как известно, сектор государственного управления (а это основной объект статистики государственных финансов в соответствии с международными стандартами) охватывает все государственные (и муниципальные) учреждения и все нерыночные некоммерческие организации (НКО), контролируемые и, в основном, финансируемые государственными (и муниципальными) учреждениями. В сектор государственного управления не входят государственные (муниципальные) предприятия и финансовые организации (корпорации и квази-корпорации), даже если они полностью принадлежат органам управления разного уровня и контролируются ими. Государственные (и муниципальные) учреждения обычно являются нерыночными производителями, которые предоставляют товары и услуги домашним хозяйствам или обществу в целом, в основном, бесплатно или по экономически не значимым ценам для достижения определенных политических или социальных целей (поступления от реализации товаров и услуг по экономически не значимым ценам составляет часть нерыночной продукции этих учреждений). Применение на практике общего принципа разграничения рыночных и нерыночных производителей требует выработки более конкретных методических подходов, учитывающих имеющуюся информационную базу: 1) использование в качестве основы для разграничения классификацию хозяйствующих субъектов по организационно-правовым формам (например, регистр предприятий и организаций); 2) в спорных случаях использование информации о соотношении между выручкой и затратами на производство (для разграничения рыночных и нерыночных производителей; последние включаются в сектор государственного управления, если они контролируются и финансируются, прежде всего, государственными или муниципальными учреждениями – в том случае, когда выручка составляет менее 50% затрат). При построении счетов для сектора государственного управления в странах СНГ неизбежное использование статистики государственных финансов как основной информационной базы обусловливает определенное рассогласование с требованиями международных стандартов, так как выдержать все указанные выше принципы формирования объекта статистики государственных финансов очень сложно. Это связано с тем, что практически в странах СНГ объект статистики государственных финансов представляет собой совокупность единиц – бюджетополучателей. Для того, чтобы провести реконструкцию показателей счетов сектора государственного управления в соответствии с международными стандартами требуется такая степень детализации информации о бюджетных расходах по направлениям использования (наряду с информацией о выручке и затратах конкретных хозяйствующих субъектов, получающих финансирование из бюджета), которая позволила бы реализовать приведенные выше методические подходы. Если это не представляется возможным, реальным выходом из такой сложной для статистиков ситуации может быть только уточнение единицы статистического наблюдения за исполнением бюджета. Это соответствовало бы требованиям международных стандартов к организации статистики государственных финансов. Различия в полноте охвата и структуризации экономических операций, связанных с образованием и использованием государственных финансов В данном вопросе принципиальное отличие существующей статистики государственных финансов в странах СНГ от международного стандарта состоит в том, что в системном порядке (как отрасли макроэкономической статистики) нет той полноты охвата и той четкости в структурировании экономических операций, которые необходимы в целях гармонизации с СНС. Это затрудняет проведение качественных расчетов показателей счетов сектора государственного управления. Как в СНС, в статистике государственных финансов должны быть выделены экономические операции и в денежной, и натуральной форме, должна быть такая группировка экономических операций, связанных с образованием и использованием государственных финансов, которая обеспечивала бы гармонизацию с классификацией экономических операций с СНС. Напомним, что согласно международному стандарту в структуре статистики государственных финансов предусматривается отчет об операциях по сектору государственного управления. В нем предлагается выделение: 1) операций, вызывающих изменение чистой стоимости капитала с отражением доходов, расходов, включая потребление основного капитала, операционного сальдо; 2) операций с нефинансовыми активами (чистое приобретение нефинансовых активов и чистое кредитование/чистое заимствование); 3) операций с финансовыми активами и обязательствами. Таким образом, повышаются не только аналитические возможности статистики государственных финансов (вследствие гармонизации ее показателей с СНС), но и достигается полнота и такая информационная согласованность при построении всей системы счетов сектора государственного управления, которые сегодня невозможны. Различия в методе регистрации экономических операций, связанных с государственными финансами При ведении учета по методу начисления потоки отражаются на момент создания, преобразования, обмена, передачи или исчезновения экономической стоимости. Другими словами, результаты экономических событий отражаются в учете за тот период, когда они имеют место, независимо от того, были ли получены или уплачены деньги или причитались ли они к получению или уплате. В общем случае момент, на который относится событие – это момент перехода права собственности на товары, предоставления услуг, возникновения обязательства по уплате налогов, установления требования в отношении выплаты социального пособия или установления других безусловных требований. Учет по методу начисления обеспечивает наиболее полную информацию, поскольку при этом отражаются все потоки средств, включая внутренние операции, операции в натуральной форме и другие экономические потоки. Кроме того, такое полное отражение позволяет интегрировать потоки с изменениями в балансе активов и пассивов. При использовании метода учета на кассовой основе время отражения в учете может существенно отстоять от момента, когда соответствующая экономическая деятельность и операции имели место. Например, проценты, выплачиваемые в России по облигациям с нулевым купоном, не будут отражаться в учете до истечения срока облигации, что может произойти через много лет после того, как имели место потоки средств, хотя, по мнению специалистов Минфина РФ, очень продолжительные задержки, которые допускает учет на кассовой основе, в большинстве случаев сокращаются. Таким образом, переход в статистике государственных финансов к учету экономических операций к методу начисления обеспечил бы наилучшую оценку макроэкономического воздействия государственной налогово-бюджетной политики, а при построении счетов сектора государственного управления позволил бы избежать использования информации, находящейся за пределами информационного поля статистики исполнения бюджета (прибегать к которой необходимо в условиях применения метода учета на кассовой основе). Различия в бюджетных классификациях, в том числе в классификации доходов, в том числе налоговых доходов, и в классификации расходов Современная российская бюджетная классификация доходов только в определенной мере близка к действующим международным стандартам. Вместе с тем, имеются весьма заметные расхождения в структуре налоговых и неналоговых доходов, нет четкости в разграничении текущих и капитальных операций, связанных с поступлениями в бюджет. В новом международном стандарте по статистике государственных финансов отдельные расходы органов государственного управления сгруппированы в соответствии с экономической и функциональной классификациями. В экономической классификации расходы группируются по основным видам затрат (оплата труда, использование товаров и услуг на цели производства, потребление основного капитала, выплата процентов, субсидии, гранты, социальные пособия, другие расходы, включая выплату доходов от собственности, кроме процентов). Важно то, что проводятся различия между: - операциями в денежной и натуральной форме; - текущими и капитальными потоками; - между грантами и другими добровольными трансфертами; - грантами, предоставленными иностранным правительствам, международным организациям, и грантами, предоставленными другим подсекторам сектора государственного управления; - выплатами резидентам и нерезидентам (в отношении процентов и грантов); - между выплатами государственным и частным корпорациям (в отношении субсидий); - между различными типами социальных пособий; - между выплатами доходов от собственности (кроме процентов) и другими расходами. Функциональная классификация расходов группирует затраты в соответствии с функциями органов государственного управления. Важными рубриками этой классификации являются: государственные службы общего назначения, оборона, общественный порядок и безопасность, экономические вопросы, охрана окружающей среды, жилищные и коммунальные услуги, здравоохранение, отдых, культура и религия, образование, социальная защита. Каждая из этих общих рубрик подразделяется на значительное число более детальных категорий. Различия в системе показателей, представляющей аналитическую основу статистики государственных финансов В новом международном стандарте по статистике государственных финансов существенно модернизирована система показателей и кардинальным образом расширен круг аналитических показателей. Реконструкция осуществлена на основе принципиальных модификаций. Например, предложен переход от функционального подхода при определении сектора государственного управления к его определению на основе институциональных единиц, переход от кассового метода учета к учету по методу начислений, реализована идея национального счетоводства о полной интеграции потоков и запасов. Уточнены представления о бюджетных доходах и расходах - базовых показателях статистики государственных финансов, в результате чего продажи нефинансовых активов не рассматриваются как доходы сектора государственного управления, а покупка нефинансовых активов не рассматривается как расходы этого сектора. Так, наряду с показателями в виде балансирующих статей (указаны мною при характеристике полноты охвата и структуризации экономических операций), предусмотрены дополняющие их: общее бюджетное сальдо (чистое кредитование/чистое заимствование, скорректированное за счет перегруппировки операций с финансовыми активами и обязательствами, проводимых в целях осуществления государственной политики); первичное операционное сальдо; валовое сбережение; налогово-бюджетное бремя (налоговые доходы плюс обязательные отчисления на социальное страхование, в процентах к ВВП); совокупные расходы (бюджетные расходы плюс чистое приобретение нефинансовых активов); расходы органов государственного управления на конечное потребление (оплата труда + использование товаров и услуг + потребление основного капитала – продажи товаров и услуг + покупки товаров для прямой передачи домашним хозяйствам). Таким образом, в отличие от современной статистики государственных финансов международные стандарты предусматривают гармонизацию системы показателей, представляющей аналитическую основу этой статистики (балансирующие позиции плюс дополняющие позиции), с СНС. ВЫВОДЫ Отклонения статистики государственных финансов от международных стандартов при использовании ее в качестве исходной информационной базы для разработки счетов по сектору государственного управления вызывают серьезные трудности в реализации задачи качественного исчисления ряда важных макроэкономических показателей, например, таких как выпуск сектора государственного управления, расходы органов государственного управления на конечное потребление, налоги на продукты и другие налоги на производство, субсидии и др. Тем самым искажаются не только масштабы участия сектора государственного управления в производственных и распределительных процессах по национальной экономике в целом, но и сами размеры ВВП. Эффективность неизбежной реконструкции статистики государственных финансов в странах СНГ на основе международных стандартов будет зависеть и от того, насколько удастся скоординировать работу национальных статистических служб и национальных финансовых ведомств (имея в виду, конечно, что главный разработчик статистики государственных финансов – национальное финансовое ведомство).
