Концептуально-методические основы стратегического
реклама
КОНЦЕПТУАЛЬНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ИХ ВОПЛОЩЕНИЕ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ В.Г. Садков, Г.М. Самостроенко Аннотация В статье излагается проект Федерального закона «О государственном прогнозировании и стратегическом программировании развития Российской Федерации», в котором определяются цели и содержание системы государственных прогнозов научнотехнического, экономического, социального и экологического развития Российской Федерации, содержание и порядок стратегического программирования на общенациональном, региональном и муниципальном уровнях. Актуальной проблемой России является обеспечение гармоничного развития регионов и их социумов, что требует использования программноцелевого прогнозирования и планирования системного развития территорий. Эти мысли нашли отражение в редакционной статье юбилейного номера журнала «Регионология»1. Официальная доктрина стратегического планирования развития страны и ее регионов, базирующаяся на принятом в 1995 году Федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (№ 115-ФЗ от 20.07.1995 г.), выполнила свою миссию. Главное ее значение состоит в том, что стратегическому планированию возвращено утраченное ранее место в системе государственного управления. Однако утверждать, что сегодня стратегическое планирование выполняет роль, принадлежащую ему по праву, пока еще рано. Причин тому достаточно много. Одна из них, по нашему мнению, заключается в содержании упомянутого закона, который требует совершенствования2, затрагивая отдельные статьи Конституции3. Нами разработан проект закона, в котором представлены концептуально-методические положения, раскрывающие содержание и порядок 2 стратегического планирования развития России. Предлагаем представленный проект к обсуждению на страницах журнала с целью последующего вынесения в Государственную Думу Российской Федерации. Проект Федерального закона «О ГОСУДАРСТВЕННОМ ПРОГНОЗИРОВАНИИ И СТРАТЕГИЧЕСКОМ ПРОГРАММИРОВАНИИ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» Настоящий Федеральный закон определяет цели и содержание системы государственных прогнозов научно-технического, экономического, социального и экологического развития Российской Федерации, содержание и порядок стратегического программирования на общенациональном, региональном и муниципальном уровнях, являясь по основным положениям законом прямого действия. Статья 1 Основные понятия 1.1 Государственное прогнозирование развития Российской Федерации (региона) – система научно-технического, экономического, общественнополитического, социального, экологического развития России, основанных на закономерностях общественных процессов и рыночного хозяйствования. Государственное прогнозирование развития Российской Федерации основывается на сочетании использования инерционно-изыскательского и нормативного прогнозирования. 1.2 Стратегия развития страны (региона, муниципального образования) включает в себя следующие взаимосвязанные составные части: - концепцию развития; - макромодель стратегии развития; - систему комплексных целевых программ. 1.3 Концепция целенаправленного, комплексного и устойчивого развития (далее «концепция развития») Российской Федерации (региона) - 3 система аргументированных представлений о стратегических приоритетах и целях развития общества, экономики, природной среды в виде взаимосвязанной совокупности важнейших политик, методов и механизмов реализации целей. Концепция развития России должна реализовать ключевые принципы системной модели Российского общества, регламентированные конституцией. 1.4 Макромодель развития Российской Федерации (региона) – включает систему целей формируемых математической развития, на ключевых основе макропропорций универсальной и приоритетов, укрупненной модели, позволяющей обосновать цели, экономикопропорции и структуру производства, максимизирующие доходы занятого населения и консолидированного бюджета. 1.5 Целевая комплексная стратегическая программа развития Российской Федерации – система взаимосвязанных целевых стратегических программ развития важнейших сфер и отраслей, направленных на решение ключевых проблем, инвестиционных содержащих проектов, спектр увязанных по заданий срокам, и инновационно- исполнителям и сбалансированных по ресурсам. Статья 2 Система государственных прогнозов развития Российской Федерации 2.1 Система государственных прогнозов развития Российской Федерации включает: 1) Прогнозы внешнего окружения: - геоэкономический прогноз; - геополитический прогноз. 2) Прогнозы важнейших процессов развития российского общества: - прогноз демографической ситуации и трудовых ресурсов; - прогноз социально-экономической структуры общества; - прогноз развития этнонациональных процессов; - прогноз качества жизни; - прогноз развития ключевых секторов социальной сферы. 4 3) Прогнозы важнейших процессов развития науки, техники, технологий и экономики: - прогноз развития науки, техники и технологий; - прогноз макроэкономического развития и структурных преобразований экономики; - прогноз развития промышленного комплекса; - прогноз развития аграрной сферы; - прогноз развития производственной инфраструктуры; - прогноз развития информационно-коммуникационной инфраструктуры; - прогноз занятости населения по сферам и отраслям; - прогноз инвестиционной активности; - прогноз финансовых ресурсов; - прогноз кредитных ресурсов; - прогноз национального богатства. 4) Прогнозы состояния природных ресурсов и окружающей среды. - прогноз использования и воспроизводства ресурсов недр; - прогноз использования и воспроизводства лесных ресурсов; - прогноз использования и воспроизводства земельных ресурсов; - прогноз использования и воспроизводства водных ресурсов; - прогноз использования и воспроизводства биоресурсов; - прогноз загрязнения окружающей среды (воды, воздух, земля). Статья 3 Содержание концепции 3.1 Концепция развития Российской Федерации охватывает общенациональный, региональный (субъектов Федерации) и муниципальный уровни и разрабатывается на единой научно-методической и информационной основе с учетом компетенции каждого из уровней государственного управления. 3.2 Концепция развития Российской Федерации на общенациональном уровне включает следующие разделы: 5 1) социальную политику; 2) экологическую политику; 3) макроэкономическую и структурную политику; 4) научно-инновационную политику; 5) аграрную политику; 6) промышленную политику; 7) политику территориального размещения производительных сил, социальной сферы и расселения; 8) политику занятости, подготовки кадров и использования труда; 9) политику развития производственной инфраструктуры; 10) внешнеэкономическую политику; 11) внешнюю политику; 12) оборонную политику; 13) инвестиционную политику; 14) финансово-налоговую политику; 15) денежно-кредитную политику; 16) политику модернизации отношений собственности; 17) информационно-управленческую политику. 3. Концепция развития регионов и муниципальных образований России включает следующие разделы: 1) социальную политику; 2) экологическую политику; 3) мезоэкономическую и структурную политику; 4) научно-инновационную политику; 5) аграрную политику; 6) промышленную политику; 7) политику размещения производительных сил, расселения социальной сферы; 8) политику занятости, подготовки кадров и использования труда; 9) политику развития производственной инфраструктуры; и 6 10) внешнеэкономическую политику (в пределах компетенции уровня); 11) инвестиционную политику; 12) финансово-налоговую политику (в пределах компетенции уровня); 13) денежно-кредитную политику (в пределах компетенции уровня); 14) политику модернизации отношений собственности (в пределах компетенции уровня); 15) информационно-управленческую политику. 3.4 Формальная типовая структура каждого из разделов концепции (в виде соответствующей политики) содержит приоритеты, цели и рубежи развития соответствующего направления. 3.5 Критериальная количественная оценка целевых ориентиров развития общества и государства в качестве обобщающих (интегральных) критериев включает: 1) на общенациональном уровне – индекс гармоничного развития страны (России) как расширение известного индекса развития человеческого потенциала: ИГРС = [1 где: У рн М Vp(У з 1 п p У рн ) : У рн ] , - нормативное (эталонное) значение целевого показателя «Р»; У рп - планируемое (далее - фактическое) значение целевого показателя «Р»; Vp – вес (приоритет), при этом м Vp 1. р 1 Индекс гармоничного развития охватывает одновременно экономические, социальные и экологические аспекты развития общества и государства. 2) на региональном уровне - индекс гармоничного развития региона (субъект Федерации): 7 ИГРР = [1 М Vp(У з 1 п p У рн ) : У рн ] . 3) на муниципальном уровне – индекс гармоничного развития муниципалитета: ИГРМ = [1 М Vp(У з 1 Критериальными п p У рн ) : У рн ] . показателями конечных результатов развития отдельных сфер является соответственно «индекс качества жизни» (ИКЖ), «индекс эффективности экономики» (ИЭЭ), «индекс качества природной среды (ИКП), рассчитываемые по аналогичной методике. Статья 4 Содержание макромодели стратегии развития 4.1 Концепция развития России, концепции развития регионов и муниципальных образований являются базой для разработки макромоделей развития общества и экономики на соответствующих уровнях. Макромодель стратегии развития страны (региона, муниципального образования) включает в себя следующие взаимосвязанные элементы: - систему целей развития; - систему ключевых макропропорций; - объемы потребления важнейших ресурсов; - систему приоритетов стабильного развития, функционирования, включающую ключевые и приоритеты новаторские приоритеты; - стратегии развития по сферам деятельности, направлениям и отраслям. 4.2 Типовая инвариантная (универсальная) экономико-математическая модель обоснования основных параметров макромодели стратегии развития, на основе которой следует осуществлять вариантные оптимизационные расчеты, имеет следующую структуру: Целевая функция: 8 N M i 1 p 1 CF = ( fotip Vip isn ip Vip ) max где Vip - объем производства продукции (услуг) "p" в отрасли "i"; fotip – удельный размер фонда оплаты труда за счет производства продукции "p" в отрасли "i"; isnip – интегральная ставка налога (платежа) за счет производства продукции "p" в отрасли "i". Ограничения: N M i 1 p 1 fip Vip LF (лимит финансовых ресурсов); pip Vip Lp З ip (лимит природных ресурсов); ( z) Vip LЗ( z) (предел загрязнении окружающей среды по видам загрязнении "z"). Структурно-балансовые ограничения: Vp N pj V j (Эр И р ) К р , где N pj - коэффициент прямых затрат (межотраслевого обмена); Э р - объем экспорта (вывоза); И р - объем импорта (ввоза); И р 0,25V p - для обеспечения национальной безопасности России; Э р Э р (К) - критический уровень экспорта; К р - объем конечного потребления продукции (товаров, услуг) населением. Статья 5 Система обязательных целевых стратегических программ 5.1 Система целевых стратегических программ в обязательном порядке равномерно охватывает все сферы развития общества, экономики окружающей среды и соответственно включает: - социальные и общественно-политические целевые программы; - экологические целевые программы; и - обеспечивающие инновационные, программы, целевые экономические, обеспечивающие программы политические, реализацию 9 научно- (научные, оборонные конечной и целевой другие функции: повышение качества жизни и окружающей среды. 5.2 Система целевых программ включает: - федеральные и президентские целевые программы; - федеральные общенациональные целевые программы; - федеральные ведомственные программы; - региональные, окружные и ассоциативные (ассоциаций экономического взаимодействия) целевые программы; - региональные (субъектов федерации) целевые программы; - муниципальные целевые программы; - корпоративные целевые программы. Количество целевых программ каждого из представленных в п. 2. статусных видов должно быть необходимым и достаточным для реализации функций каждым из заказчиков и соответствовать объективно существующим на каждом этапе развития общества и экономики ограниченным ресурсам. Конкретный состав целевых программ в рамках представленной проблемно-секторальной и статусной классификации определяется степенью остроты имеющихся и возникающих проблем. Долгосрочные целевые программы формируются на период до 10 лет. Среднесрочные целевые программы формируются на период до 5 лет. 5.3 Система целевых стратегических программ в части их заданий и мероприятий попадающих по срокам на очередной финансовый год финансируется из бюджетов соответствующих уровней и представляются в приложениях к бюджетам с привлечением, как правило, внебюджетных источников. Статья 6 Порядок и организация государственного прогнозирования и стратегического программирования 6.1 Система взаимосвязанных прогнозов развития 10 общества и государства разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период и оформляется в виде комплексного прогноза развития России. 6.2 На основе Комплексного прогноза на этот же десятилетний период один раз в пять лет разрабатывается Концепция развития России. 6.3 Разработка Комплексного прогноза и Концепции развития России организуется на конкурсной и альтернативной основе как действующим президентом в качестве его предлагаемой предвыборной программы, если он намеревается баллотироваться на следующий срок, так и общественными движениями, партиями, независимыми творческими командами в соответствии с базовой концепцией, определенной в настоящем законе. Генеральным заказчиком Комплексного прогноза и Концепции развития России является Президент Российской Федерации, который организует ее разработку через межведомственный "Центр стратегических разработок". 6.4 Проекты Комплексного прогноза, Концепции развития России подготовленные на альтернативной основе подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации, уполномоченных для публикации официальных материалов, для общественно-научной экспертизы. Общественно-научная экспертиза производится в каждом из субъектов Федерации с использованием схемы коллективных экспертных оценок, а обобщение результатов проводится в "Центре стратегических разработок". Наиболее качественный проект Концепции принимается за основу, после чего в обязательном порядке анализируется на предмет соответствия "модели общества" и расширяется наиболее эффективными положениями из альтернативных и дополняющих проектов. Авторы проекта Концепции, получившего одобрение, приглашаются в органы государственной власти для воплощения предлагаемых разработок. 6.5 Проект Концепции развития России обсуждается Собранием Российской Федерации, Федеральным принимается простым большинством 11 голосов на совместном заседании Палат и утверждается Президентом Российской Федерации. Важнейшие положения Концепции включаются в послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. 6.6 Целевая Комплексная Стратегическая Программа развития России разрабатывается Правительством Российской Федерации на основе Концепции развития России. Состав и содержание целевых стратегических программ, входящих в Комплексную Стратегическую Программу развития России утверждается Федеральным Собранием Российской Федерации простым большинством голосов на совместном заседании палат. 6.7 Правительство Российской Федерации при корректировке программы развития России на очередной год и формировании федерального бюджета представляет Федеральному собранию следующие документы и материалы: - итоги развития России за прошедший год; - уточненные прогнозы развития на предстоящий год; - перечень основных проблем, требующих первоочередного решения; - перечень федеральных целевых стратегических программ, заданий и проектов из них, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год; - перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре; - перечень объектов, намеченных для изменения форм собственности; - иные документы и материалы при необходимости . 6.8 Порядок формирования и прохождения соответствующих документов на региональном уровне – аналогичен. Статья 7 Система методов и механизмов обеспечения эффективной реализации стратегических программ 7.1 Мотивация эффективной реализации целевых стратегических программ включает прямые и косвенные методы и механизмы в пределах компетенции каждого из уровней управления. 7.2 Прямые методы и механизмы мотивации реализации 12 целевых стратегических программ включают: - субвенции из федерального, региональных и муниципальных бюджетов; - стандарты и нормы; - федеральная, региональная и муниципальная собственность в необходимых и достаточных размерах; - административные методы демонополизации; - квотирование; - лицензирование; - государственные гарантии для инвесторов; - государственные, региональные и муниципальные заказы; - государственное регулирование ценообразования по лимитирующим товарам и услугам; - иные методы и механизмы. 7.3 Косвенные методы и механизмы мотивации реализации целевых стратегических программ включают: - налоговые ставки, налоговые каникулы, и дифференцированные льготы по налогам в пределах компетенции уровня государственной власти; - инвестиционный налоговый кредит; -дифференцированные льготные ставки по кредитам; - страхование инновационно-инвестиционных рисков; - региональные и муниципальные займы; - платежи за загрязнение окружающей среды; - иные методы и механизмы. Статья 8 Ответственность органов государственного и муниципального управления и конкретных должностных лиц перед гражданами за качество и эффективность формирования и реализации стратегии 8.1 Органы государственного и муниципального управления всех уровней и их первые руководители несут персональную и коллективную 13 ответственность за качество и эффективность принимаемых стратегических и оперативных решений. 8.2 Законодательно-представительные органы и персонально каждый из депутатов обязаны ежегодно отчитываться перед гражданами на предмет содержания и реализации стратегии развития страны, региона, муниципального образования. По итогам отчетов депутатов всех уровней граждане имеют право на отзыв депутата. 8.3 Исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, не обеспечивающие качество формирования и реализации стратегии в соответствии с их полномочиями подлежат переформированию, если негативные результаты их деятельности не обусловлены внешними, не зависящими от них объективными обстоятельствами. Статья 9 Заключительные положения 9.1 Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования. 9.2 Государственной Думе Российской Федерации и Совету Федерации действующие смежные законы привести в соответствие с настоящим законом. 9.3 Поручить Правительству Российской Федерации в течении трех месяцев разработать и принять необходимые нормативные правовые акты по реализации настоящего Федерального закона. Примечания 1 Регионология: теория, политика, практика // Регионология. – 2002. - № 4. – С. 3-7; 2 Самостроенко Г.М. Формирование стратегии развития региона на основе интеграционного маркетинга. – Орел: Издательство ОРАГС, 2002. – С. 80-91, 104-106; 3 Садков В.Г. Системные основы формирования общества XXI века и модель основного закона России. – М.: ОАО "Издательская группа "Прогресс", 2002. С. 101-102, 116-117.
