Концептуально-методические основы стратегического

КОНЦЕПТУАЛЬНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ИХ ВОПЛОЩЕНИЕ В
ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
В.Г. Садков,
Г.М. Самостроенко
Аннотация
В статье излагается проект Федерального закона «О государственном
прогнозировании и стратегическом программировании развития Российской Федерации», в
котором определяются цели и содержание системы государственных прогнозов научнотехнического,
экономического, социального и экологического развития Российской
Федерации, содержание и порядок стратегического
программирования на
общенациональном, региональном и муниципальном уровнях.
Актуальной проблемой России является обеспечение гармоничного
развития регионов и их социумов, что требует использования программноцелевого прогнозирования и планирования системного развития территорий.
Эти мысли нашли отражение в редакционной статье юбилейного номера
журнала «Регионология»1.
Официальная доктрина стратегического планирования развития страны
и ее регионов, базирующаяся на принятом в 1995 году Федеральном законе «О
государственном прогнозировании и программах социально-экономического
развития Российской Федерации» (№ 115-ФЗ от 20.07.1995 г.), выполнила свою
миссию.
Главное
ее
значение
состоит
в
том,
что
стратегическому
планированию возвращено утраченное ранее место в системе государственного
управления. Однако утверждать, что сегодня стратегическое планирование
выполняет роль, принадлежащую ему по праву, пока еще рано. Причин тому
достаточно много. Одна из них, по нашему мнению, заключается в содержании
упомянутого
закона,
который
требует
совершенствования2,
затрагивая
отдельные статьи Конституции3.
Нами
разработан
проект
закона,
в
котором
представлены
концептуально-методические положения, раскрывающие содержание и порядок
2
стратегического планирования развития России. Предлагаем представленный
проект к обсуждению на страницах журнала с целью последующего вынесения
в Государственную Думу Российской Федерации.
Проект Федерального закона
«О ГОСУДАРСТВЕННОМ ПРОГНОЗИРОВАНИИ И
СТРАТЕГИЧЕСКОМ ПРОГРАММИРОВАНИИ РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Настоящий Федеральный закон определяет цели и содержание системы
государственных
прогнозов
научно-технического,
экономического,
социального и экологического развития Российской Федерации, содержание и
порядок
стратегического
программирования
на
общенациональном,
региональном и муниципальном уровнях, являясь по основным положениям
законом прямого действия.
Статья 1 Основные понятия
1.1 Государственное прогнозирование развития Российской Федерации
(региона) – система научно-технического, экономического, общественнополитического, социального, экологического развития России, основанных на
закономерностях общественных процессов и рыночного хозяйствования.
Государственное
прогнозирование
развития
Российской
Федерации
основывается на сочетании использования инерционно-изыскательского и
нормативного прогнозирования.
1.2 Стратегия развития страны (региона, муниципального образования)
включает в себя следующие взаимосвязанные составные части:
- концепцию развития;
- макромодель стратегии развития;
- систему комплексных целевых программ.
1.3
Концепция целенаправленного, комплексного и устойчивого
развития (далее «концепция развития») Российской Федерации (региона) -
3
система аргументированных представлений о стратегических приоритетах и
целях развития общества, экономики, природной среды в виде взаимосвязанной
совокупности важнейших политик, методов и механизмов реализации целей.
Концепция развития России должна реализовать ключевые принципы
системной модели Российского общества, регламентированные конституцией.
1.4 Макромодель развития Российской Федерации (региона) – включает
систему
целей
формируемых
математической
развития,
на
ключевых
основе
макропропорций
универсальной
и
приоритетов,
укрупненной
модели, позволяющей обосновать цели,
экономикопропорции и
структуру производства, максимизирующие доходы занятого населения и
консолидированного бюджета.
1.5
Целевая
комплексная
стратегическая
программа
развития
Российской Федерации – система взаимосвязанных целевых стратегических
программ развития важнейших сфер и отраслей, направленных на решение
ключевых
проблем,
инвестиционных
содержащих
проектов,
спектр
увязанных
по
заданий
срокам,
и
инновационно-
исполнителям
и
сбалансированных по ресурсам.
Статья 2 Система государственных прогнозов развития Российской
Федерации
2.1
Система
государственных
прогнозов
развития
Российской
Федерации включает:
1) Прогнозы внешнего окружения:
- геоэкономический прогноз;
- геополитический прогноз.
2) Прогнозы важнейших процессов развития российского общества:
- прогноз демографической ситуации и трудовых ресурсов;
- прогноз социально-экономической структуры общества;
- прогноз развития этнонациональных процессов;
- прогноз качества жизни;
- прогноз развития ключевых секторов социальной сферы.
4
3) Прогнозы важнейших процессов развития науки, техники, технологий
и экономики:
- прогноз развития науки, техники и технологий;
- прогноз
макроэкономического
развития
и
структурных
преобразований экономики;
- прогноз развития промышленного комплекса;
- прогноз развития аграрной сферы;
- прогноз развития производственной инфраструктуры;
-
прогноз
развития
информационно-коммуникационной
инфраструктуры;
- прогноз занятости населения по сферам и отраслям;
- прогноз инвестиционной активности;
- прогноз финансовых ресурсов;
- прогноз кредитных ресурсов;
- прогноз национального богатства.
4) Прогнозы состояния природных ресурсов и окружающей среды.
- прогноз использования и воспроизводства ресурсов недр;
- прогноз использования и воспроизводства лесных ресурсов;
- прогноз использования и воспроизводства земельных ресурсов;
- прогноз использования и воспроизводства водных ресурсов;
- прогноз использования и воспроизводства биоресурсов;
- прогноз загрязнения окружающей среды (воды, воздух, земля).
Статья 3 Содержание концепции
3.1
Концепция
развития
Российской
Федерации
охватывает
общенациональный, региональный (субъектов Федерации) и муниципальный
уровни и разрабатывается на единой научно-методической и информационной
основе с учетом компетенции каждого из уровней государственного
управления.
3.2 Концепция развития Российской Федерации на общенациональном
уровне включает следующие разделы:
5
1) социальную политику;
2) экологическую политику;
3) макроэкономическую и структурную политику;
4) научно-инновационную политику;
5) аграрную политику;
6) промышленную политику;
7) политику территориального размещения производительных сил,
социальной сферы и расселения;
8) политику занятости, подготовки кадров и использования труда;
9) политику развития производственной инфраструктуры;
10) внешнеэкономическую политику;
11) внешнюю политику;
12) оборонную политику;
13) инвестиционную политику;
14) финансово-налоговую политику;
15) денежно-кредитную политику;
16) политику модернизации отношений собственности;
17) информационно-управленческую политику.
3. Концепция развития регионов и муниципальных образований России
включает следующие разделы:
1) социальную политику;
2) экологическую политику;
3) мезоэкономическую и структурную политику;
4) научно-инновационную политику;
5) аграрную политику;
6) промышленную политику;
7) политику
размещения
производительных
сил,
расселения
социальной сферы;
8) политику занятости, подготовки кадров и использования труда;
9) политику развития производственной инфраструктуры;
и
6
10) внешнеэкономическую политику (в пределах компетенции уровня);
11) инвестиционную политику;
12) финансово-налоговую политику (в пределах компетенции уровня);
13) денежно-кредитную политику (в пределах компетенции уровня);
14) политику модернизации отношений собственности (в пределах
компетенции уровня);
15) информационно-управленческую политику.
3.4 Формальная типовая структура каждого из разделов концепции (в
виде соответствующей политики) содержит приоритеты, цели и рубежи
развития соответствующего направления.
3.5 Критериальная количественная оценка целевых ориентиров развития
общества и государства в качестве обобщающих (интегральных) критериев
включает:
1) на общенациональном уровне – индекс гармоничного
развития
страны (России) как расширение известного индекса развития человеческого
потенциала:
ИГРС = [1 
где:
У рн
М
Vp(У
з 1
п
p
 У рн ) : У рн ] ,
- нормативное (эталонное) значение целевого показателя «Р»;
У рп -
планируемое
(далее - фактическое) значение целевого
показателя «Р»;
Vp – вес (приоритет), при этом
м
Vp  1.
р 1
Индекс
гармоничного
развития
охватывает
одновременно
экономические, социальные и экологические аспекты развития общества и
государства.
2) на региональном уровне - индекс гармоничного развития региона
(субъект Федерации):
7
ИГРР = [1 
М
Vp(У
з 1
п
p
 У рн ) : У рн ] .
3) на муниципальном уровне – индекс гармоничного развития
муниципалитета:
ИГРМ = [1 
М
Vp(У
з 1
Критериальными
п
p
 У рн ) : У рн ] .
показателями
конечных
результатов
развития
отдельных сфер является соответственно «индекс качества жизни» (ИКЖ),
«индекс эффективности экономики» (ИЭЭ), «индекс качества природной среды
(ИКП), рассчитываемые по аналогичной методике.
Статья 4 Содержание макромодели стратегии развития
4.1
Концепция развития России, концепции развития регионов
и
муниципальных образований являются базой для разработки макромоделей
развития общества и экономики на соответствующих уровнях.
Макромодель стратегии развития страны (региона, муниципального
образования) включает в себя следующие взаимосвязанные элементы:
- систему целей развития;
- систему ключевых макропропорций;
- объемы потребления важнейших ресурсов;
- систему
приоритетов
стабильного
развития,
функционирования,
включающую
ключевые
и
приоритеты
новаторские
приоритеты;
- стратегии развития по сферам деятельности, направлениям и
отраслям.
4.2 Типовая инвариантная (универсальная) экономико-математическая
модель обоснования основных параметров макромодели стратегии развития, на
основе которой следует осуществлять вариантные оптимизационные расчеты,
имеет следующую структуру:
Целевая функция:
8
N
M
i 1
p 1

CF =
( fotip  Vip  isn ip  Vip )  max
где Vip - объем производства продукции (услуг) "p" в отрасли "i";
fotip – удельный размер фонда оплаты труда за счет производства
продукции "p" в отрасли "i";
isnip – интегральная ставка налога (платежа) за счет производства
продукции "p" в отрасли "i".
Ограничения:
N
M
i 1
p 1


fip  Vip  LF (лимит финансовых ресурсов);
pip  Vip  Lp
 З
ip
(лимит природных ресурсов);
( z)  Vip  LЗ( z)
(предел загрязнении окружающей среды по видам
загрязнении "z").
Структурно-балансовые ограничения:
Vp   N pj V j  (Эр  И р )  К р ,
где N pj - коэффициент прямых затрат (межотраслевого обмена);
Э р - объем экспорта (вывоза);
И р - объем импорта (ввоза);
И р  0,25V p - для обеспечения национальной безопасности России;
Э р  Э р (К) - критический уровень экспорта;
К р - объем конечного потребления продукции (товаров, услуг)
населением.
Статья 5 Система обязательных целевых стратегических программ
5.1 Система целевых стратегических программ в обязательном порядке
равномерно
охватывает
все
сферы
развития
общества,
экономики
окружающей среды и соответственно включает:
- социальные и общественно-политические целевые программы;
- экологические целевые программы;
и
-
обеспечивающие
инновационные,
программы,
целевые
экономические,
обеспечивающие
программы
политические,
реализацию
9
научно-
(научные,
оборонные
конечной
и
целевой
другие
функции:
повышение качества жизни и окружающей среды.
5.2 Система целевых программ включает:
- федеральные и президентские целевые программы;
- федеральные общенациональные целевые программы;
- федеральные ведомственные программы;
-
региональные,
окружные
и
ассоциативные
(ассоциаций
экономического взаимодействия) целевые программы;
- региональные (субъектов федерации) целевые программы;
- муниципальные целевые программы;
- корпоративные целевые программы.
Количество целевых программ каждого из представленных в п. 2.
статусных видов должно быть необходимым и достаточным для реализации
функций каждым из заказчиков и соответствовать объективно существующим
на каждом этапе развития общества и экономики ограниченным ресурсам.
Конкретный состав целевых программ в рамках
представленной
проблемно-секторальной и статусной классификации определяется степенью
остроты имеющихся и возникающих проблем.
Долгосрочные целевые программы формируются на период до 10 лет.
Среднесрочные целевые программы формируются на период до 5 лет.
5.3 Система целевых стратегических программ в части их заданий и
мероприятий
попадающих
по
срокам
на очередной
финансовый
год
финансируется из бюджетов соответствующих уровней и представляются в
приложениях к бюджетам с привлечением, как правило, внебюджетных
источников.
Статья 6 Порядок и организация государственного прогнозирования и
стратегического программирования
6.1
Система
взаимосвязанных
прогнозов
развития
10
общества и
государства разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период и
оформляется в виде комплексного прогноза развития России.
6.2 На основе Комплексного прогноза на этот же десятилетний период
один раз в пять лет разрабатывается Концепция развития России.
6.3 Разработка Комплексного прогноза и Концепции развития России
организуется на конкурсной и альтернативной основе как действующим
президентом в качестве его предлагаемой предвыборной программы, если он
намеревается баллотироваться на следующий срок, так и общественными
движениями, партиями, независимыми творческими командами в соответствии
с базовой концепцией, определенной в настоящем законе.
Генеральным заказчиком
Комплексного прогноза и Концепции
развития России является Президент Российской Федерации, который
организует ее разработку через межведомственный "Центр стратегических
разработок".
6.4 Проекты Комплексного прогноза, Концепции развития России
подготовленные
на
альтернативной
основе
подлежат
обязательному
опубликованию в средствах массовой информации, уполномоченных для
публикации официальных материалов, для общественно-научной экспертизы.
Общественно-научная экспертиза производится в каждом из субъектов
Федерации с использованием схемы коллективных экспертных оценок, а
обобщение результатов проводится в "Центре стратегических разработок".
Наиболее качественный проект Концепции принимается за основу,
после чего в обязательном порядке анализируется на предмет соответствия
"модели общества" и расширяется наиболее эффективными положениями из
альтернативных и дополняющих проектов.
Авторы проекта Концепции, получившего одобрение, приглашаются в
органы государственной власти для воплощения предлагаемых разработок.
6.5 Проект Концепции развития России обсуждается
Собранием Российской Федерации,
Федеральным
принимается простым большинством
11
голосов на совместном заседании Палат и утверждается Президентом
Российской Федерации. Важнейшие положения Концепции включаются в
послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
6.6 Целевая Комплексная Стратегическая Программа развития России
разрабатывается Правительством Российской Федерации на основе Концепции
развития России. Состав и содержание целевых стратегических программ,
входящих в Комплексную Стратегическую Программу развития России
утверждается
Федеральным Собранием
Российской Федерации простым
большинством голосов на совместном заседании палат.
6.7
Правительство
Российской
Федерации
при
корректировке
программы развития России на очередной год и формировании федерального
бюджета представляет Федеральному собранию следующие документы и
материалы:
- итоги развития России за прошедший год;
- уточненные прогнозы развития на предстоящий год;
- перечень основных проблем, требующих первоочередного решения;
- перечень федеральных целевых стратегических программ, заданий и
проектов из них, намеченных к финансированию за счет средств федерального
бюджета на предстоящий год;
-
перечень
и
объемы
поставок
продукции
для
федеральных
государственных нужд по укрупненной номенклатуре;
- перечень объектов, намеченных для изменения форм собственности;
- иные документы и материалы при необходимости .
6.8
Порядок
формирования
и
прохождения
соответствующих
документов на региональном уровне – аналогичен.
Статья 7 Система методов и механизмов обеспечения эффективной
реализации стратегических программ
7.1 Мотивация эффективной
реализации
целевых стратегических
программ включает прямые и косвенные методы и механизмы в пределах
компетенции каждого из уровней управления.
7.2 Прямые методы
и механизмы мотивации реализации
12
целевых
стратегических программ включают:
-
субвенции из федерального, региональных и муниципальных
бюджетов;
- стандарты и нормы;
- федеральная, региональная и муниципальная собственность в
необходимых и достаточных размерах;
- административные методы демонополизации;
- квотирование;
- лицензирование;
- государственные гарантии для инвесторов;
- государственные, региональные и муниципальные заказы;
- государственное регулирование ценообразования по лимитирующим
товарам и услугам;
- иные методы и механизмы.
7.3 Косвенные методы и механизмы мотивации реализации целевых
стратегических программ включают:
- налоговые ставки, налоговые каникулы, и дифференцированные
льготы по налогам в пределах компетенции уровня государственной власти;
- инвестиционный налоговый кредит;
-дифференцированные льготные ставки по кредитам;
- страхование инновационно-инвестиционных рисков;
- региональные и муниципальные займы;
- платежи за загрязнение окружающей среды;
- иные методы и механизмы.
Статья 8 Ответственность органов государственного и муниципального
управления и конкретных должностных лиц перед гражданами за качество и
эффективность формирования и реализации стратегии
8.1 Органы государственного
и муниципального управления всех
уровней и их первые руководители несут персональную и коллективную
13
ответственность за качество и эффективность принимаемых стратегических и
оперативных решений.
8.2 Законодательно-представительные органы и персонально каждый из
депутатов обязаны ежегодно
отчитываться перед гражданами на предмет
содержания и реализации стратегии развития страны, региона, муниципального
образования. По итогам отчетов депутатов всех уровней граждане имеют право
на отзыв депутата.
8.3 Исполнительные органы государственной власти и местного
самоуправления, не обеспечивающие качество формирования и реализации
стратегии в соответствии с их полномочиями подлежат переформированию,
если негативные результаты их деятельности не обусловлены внешними, не
зависящими от них объективными обстоятельствами.
Статья 9 Заключительные положения
9.1 Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его
официального опубликования.
9.2 Государственной Думе Российской Федерации и Совету Федерации
действующие смежные законы привести в соответствие с настоящим законом.
9.3 Поручить Правительству Российской Федерации в течении
трех
месяцев разработать и принять необходимые нормативные правовые акты по
реализации настоящего Федерального закона.
Примечания
1
Регионология: теория, политика, практика // Регионология. – 2002. - № 4. – С.
3-7;
2
Самостроенко Г.М. Формирование стратегии развития региона на основе
интеграционного маркетинга. – Орел: Издательство ОРАГС, 2002. – С. 80-91,
104-106;
3
Садков В.Г. Системные основы формирования общества XXI века и модель
основного закона России. – М.: ОАО "Издательская группа "Прогресс", 2002. С. 101-102, 116-117.