«Совершенствование организационно

«Совершенствование организационно-правового и технологического
обеспечения ведения дежурного топографического плана города
Нижнего Новгорода масштаба 1 : 500»
Этап 1: «Анализ и совершенствование нормативно-правового
обеспечения ведения дежурного топографического плана города
Нижнего Новгорода масштаба 1 : 500»
Понятие дежурного топографического плана города Нижнего
Новгорода масштаба 1 :500
Топографический план (модель территории) масштаба 1:500 отображает
объекты ситуации и рельефа в системе принятых условных знаков и
содержит:
 модель рельефа;
 объекты гидрографии;
 объекты растительности;
 здания;
 сооружения, в том числе подземные инженерные коммуникации;
 объекты благоустройства;
 и др.
Понятие дежурного топографического плана города масштаба 1 : 500
сформировалось в рамках ведения архивных фондов инженерных изысканий
для строительства органов местного самоуправления. Федеральным
законодательством предусматривается передача материалов инженерногеодезических изысканий, в том числе результатов исполнительных съемок
объектов законченных строительством в соответствующие фонды
(информационные системы), материалы которых должны затем
использоваться в качестве исходных данных при выполнении последующих
инженерных изысканий. Ведение архива, в части инженерно-геодезических
изысканий изначально осуществлялось на планшетах на жесткой основе
путем вычерчивания на них результатов инженерно-геодезических
изысканий и исполнительных съемок.
Дежурный топографический план города масштаба 1 : 500 ведется с
целью его использования:
 в качестве исходных данных для проведения инженерногеодезических изысканий (топографических и исполнительных съемок),
 для оценки сложившейся градостроительной ситуации и подготовки
чертежей и схем подразделениями администрации города,
 для организации земляных работ при аварийных ситуациях,
а также для предоставления копий с дежурного топографического плана
заявителям для использования в целях не связанных со строительством.
С позиций востребованности материалов архивов инженерногеодезических изысканий, наиболее ценными сведениями, являются
координатное описание и характеристики подземных инженерных
коммуникаций. При наличии архивных материалов и при изменениях
ситуации и рельефа местности менее 35 % допускается производить
обновление существующих (архивных) топографических планов для целей
проектирования и строительства. Использование архивных материалов
инженерно-геодезических материалов позволяет в разы сократить затраты на
изыскательские работы.
Таким образом, ведение дежурного топографического плана города
масштаба 1 : 500 является необходимым условием для обеспечения
жизнедеятельности на городской территории. Вместе с тем правовые и
организационные
вопросы,
связанные
с
ведением
дежурного
топографического плана города в настоящее время не урегулированы.
Проведен ретроспективный анализ федерального законодательства в
сферах геодезии, картографии, градостроительства и др. формирующего
нормативно-правового обеспечения ведения дежурного топографического
плана города масштаба 1 : 500:
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1998 №
73-ФЗ
2. Положение о ведении государственного градостроительного кадастра
и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской
Федерации,
утверждено Постановлением Правительства Российской
Федерации от 11 марта 1999 г. № 271
3. СНиП 14-01-96 "Основные положения
создания и
ведения
государственного градостроительного кадастра Российской Федерации"
4. СНиП 11-02-96 «Инженерные изыскания для строительства.
Основные положения»
5. СП
11-104-97
«Инженерно-геодезические
изыскания
для
строительства»
6. СП
11-104-97
«Инженерно-геодезические
изыскания
для
строительства. Часть II. Выполнение съемки подземных коммуникаций при
инженерно-геодезических изысканиях для строительства»
7. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №
190-ФЗ
8. Постановление Правительства РФ от 19.01.2006 № 20 "Об
инженерных изысканиях для подготовки проектной документации,
строительства, реконструкции объектов капитального строительства"
9. Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 "О составе
разделов проектной документации и требованиях к их содержанию"
10. Постановление Правительства РФ от 05.03.2007 N 145 "О порядке
организации и проведения государственной экспертизы проектной
документации и результатов инженерных изысканий"
11. Приказ Росстроя от 02.07.2007 N 188 "О требованиях к составу,
содержанию и порядку оформления заключения государственной экспертизы
проектной документации и результатов инженерных изысканий"
12. Распоряжение Правительства РФ от 21.06.2010 N 1047-р «О перечне
национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов
правил), в результате применения которых на обязательной основе
обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический
регламент о безопасности зданий и сооружений"
13. Постановление Правительства от 9 июня 2006 г. № 363 "Об
информационном обеспечении градостроительной деятельности»
14. Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых
организациях"
15. Федеральный закон от 26.12.1995 N 209-ФЗ "О геодезии и
картографии"
16. "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая)" от
18.12.2006 N 230-ФЗ
17. Приказ Минрегионразвития от 30.12.2009 №624 "Об утверждении
Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной
документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту
объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на
безопасность объектов капитального строительства"
18. Распоряжение главы администрации города Нижнего Новгорода от
28.12.2005 №6368-р "Об утверждении положения о муниципальном
картографо-геодезическом фонде города Нижнего Новгорода"
Проведенный анализ показал, что органом нормативно-правового
регулирования в сфере инженерных изысканий является федеральный орган
архитектуры и градостроительства (статья 25 ГрадК РФ 1998), в настоящее
время – министерство регионального развития России (ППРФ от 19.01.2006
№20). ГрадК РФ 1998 предусматривал ведение государственного фонда
комплексных инженерных изысканий для строительства и архивов
инженерных изысканий для строительства (статья 20, 25 и 27). Установление
порядка ведения архивов инженерных изысканий на федеральном уровне не
было предусмотрено, поэтому вопросы ведения таких архивов
регулировались нормативно-правовыми актами органов исполнительной
власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. В ГрадК РФ 2004,
понятие архива инженерных изысканий исключено, материалы инженерных
изысканий должны размещаться в информационной системе обеспечения
градостроительной деятельности (статья 56). Порядок формирования и
ведения государственного фонда материалов и данных инженерных
изысканий должен устанавливаться на федеральном уровне, но ни
нормативно-правовых актов, ни практической реализации, по аналогии с
федеральным картографо-геодезическим фондом (ФКГФ), до настоящего
времени нет. При установлении порядка формирования государственного
фонда материалов и данных инженерных изысканий необходимо избежать
дублирования данных в других информационных системах. Так необходимо
учесть, что топографические планы масштаба 1 : 2000 и мельче традиционно
относились к ФКГФ, а топографические планы масштаба 1 : 500 (1 : 1000),
как правило, к архивам инженерных изысканий местных органов
архитектуры и градостроительства.
Исходя из целей использования архивных материалов инженерногеодезических изысканий, информация (информационные ресурсы)
содержащаяся в них должна обладать следующими свойствами:
− Полнота
(Отображение
всех
подземных
инженерных
коммуникаций),
− Актуальность (до ввода в эксплуатацию объектов обеспечить их
отображение на плане),
− позиционная точность (точность положения объектов),
− тематическая точность (точность количественных атрибутов,
корректность неколичественных атрибутов, классификаций объектов и их
отношений),
− технологичность (соответствие стандартам описания объектов).
Можно выделить следующие ключевые вопросы при организации
ведения дежурного топографического плана города масштаба 1 : 500:
− обязательность предоставления материалов ИГИ в архив
− соблюдение прав на материалы ИГИ (общественное достояние)
− установление лица ответственного за предоставление материалов
ИГИ в архив (изыскательская организация, заказчик)
− сроки предоставления материалов ИГИ в архив
− обеспечение качества топографических планов предоставляемых в
архив
− обеспечение обновления топографического плана (актуализация)
− обеспечение
эффективного
последующего
использования
результатов ИГИ (стандартизация формата топографических планов)
− организационно-правовая форма оператора архива (орган МСУ,
подведомственное
учреждение,
подведомственное
предприятие,
юридическое лицо, определённое на основе конкурсных процедур),
квалификация специалистов обеспечивающих ведение архива (топограф со
знанием ПК)
− условия и сроки предоставления материалов из архива (установление
платы за предоставление материалов)
Рассмотрим каждый из вопросов подробнее.
1. Об обязательности предоставления материалов ИГИ для
формирования архива
В соответствии с частью 7 статьи 9 федерального закона от 26.12.1995 №
209-ФЗ «О геодезии и картографии» граждане и юридические лица обязаны
безвозмездно передавать один экземпляр копий созданных ими
геодезических и картографических материалов и данных в соответствующие
картографо-геодезические фонды с сохранением авторских прав.
В соответствии со статьей 20 ГрадК РФ 1998 гражданам и юридическим
лицам вменялось в обязанность безвозмездно передавать один экземпляр
копий материалов комплексных инженерных изысканий для строительства
в соответствующие архивы и фонды органов архитектуры и
градостроительства.
В действующей редакции ГрадК РФ 2004 в статье 57 сказано, что
«органы государственной власти или органы местного самоуправления,
соответственно
принявшие,
утвердившие,
выдавшие
документы,
содержащиеся в которых сведения подлежат в соответствии с настоящим
Кодексом размещению в информационных системах обеспечения
градостроительной деятельности, в течение семи дней со дня принятия,
утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие
копии в орган местного самоуправления городского округа, орган местного
самоуправления муниципального района, применительно к территориям
которых принимаются, утверждаются, выдаются указанные документы.
Орган местного самоуправления городского округа, орган местного
самоуправления муниципального района в течение четырнадцати дней со дня
получения соответствующих копий размещают их в информационных
системах обеспечения градостроительной деятельности».
В постановление Правительства РФ от 19.01.2006 N 20 сказано, что
«Результаты инженерных изысканий используются, в том числе для
формирования государственного фонда материалов и данных инженерных
изысканий и информационных систем обеспечения градостроительной
деятельности».
В составе ИС ОГД (статья 56) инженерные изыскания указываются
дважды: в качестве самостоятельного раздела «об изученности природных и
техногенных условий на основании результатов инженерных изысканий» и в
составе дел о застроенных и подлежащих застройке земельных участках
(результаты инженерных изысканий и схема, отображающая расположение
построенного, реконструированного объекта капитального строительства,
расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах
земельного участка и планировочную организацию земельного участка).
Лицами, выполняющими ИГИ, являются либо застройщики, либо лица
имеющие допуск к таким видам работ выданный саморегулируемой
организацией. Далее материалы ИГИ предоставляются проектировщику и
только в составе проекта проходят экспертизу. При предоставлении
проектной документации в уполномоченный орган власти для получения
разрешения на строительство в составе прилагаемых документов отдельно
материалы ИГИ не выделяются (часть 7 статьи 51).
В соответствии с частью 18 статьи 51 застройщик в течение десяти дней
со дня получения разрешения на строительство обязан безвозмездно
передать в уполномоченный орган, выдавший разрешение на строительство,
один экземпляр копии результатов инженерных изысканий для размещения в
информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.
Выполнение данной нормы далее никак не контролируется.
Что касается исполнительных съемок, то в соответствии с частью 3
статьи 55 ГрадК РФ 2004 они должны предоставляться в уполномоченный
орган власти для выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в виде
следующего документа «схема, отображающая расположение построенного,
реконструированного объекта капитального строительства, расположение
сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и
планировочную организацию земельного участка и подписанная лицом,
осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и
застройщиком или техническим заказчиком в случае осуществления
строительства, реконструкции на основании договора), за исключением
случаев строительства, реконструкции линейного объекта». При этом
никаких требований к указанному документу не предъявляется. Также
вызывает вопросы исключение исполнительной съемки из требуемых
документов для ввода в эксплуатацию линейных объектов. Как уже ранее
отмечалось, исполнительная съемка имеет особую ценность для подземных
линейных объектов, так как при их строительстве часто возникают
отклонения от проектных решений. Также координатное описание
подземных линейных объектов необходимо для установления охранной
зоны.
Таким образом, необходимо вернуть норму предоставления
исполнительной съемки для ввода в эксплуатацию линейных объектов, а
также предусмотреть установление требований к ней на федеральном уровне.
Предоставление результатов ИГИ в архив целесообразно возложить на
исполнителей работ.
2. О соблюдении авторских прав на материалы ИГИ
Согласно статье 1259 Гражданского кодекса РФ географические,
геологические и другие карты, планы, эскизы и пластические произведения,
относящиеся к географии, топографии и к другим наукам являются объектом
авторского права. Авторские права не распространяются на идеи, концепции,
принципы, методы, процессы, системы, способы, решения технических,
организационных
или
иных
задач,
открытия,
факты,
языки
программирования.
С одной стороны есть мнение, «что положение объекта факт, свойства
объекта факт. То есть из закона однозначно вытекает, что топографические
карты не является объектом авторского права и предмета для дискуссии нет»
(Захарова
А.Л.,
президента
OOO
«Фирмы
«ИНГИТ».
http://www.gisa.ru/copyright.html). С другой стороны, существуют авторские
способы составление карт, например, способы отмывки рельефа на
топографических картах. Также в соответствии с п. 4.29 СНиП 11-02-96
изыскательская продукция для строительства, созданная в порядке
выполнения
исполнителями
инженерных
изысканий
служебных
обязанностей или служебного задания и представленная в виде технических
отчетов, является объектом авторского права в соответствии с
законодательством Российской Федерации, если иные условия не
предусмотрены договором (контрактом).
Таким образом, вопрос об отнесении результатов ИГИ к объектам
авторских прав носит дискуссионный характер и должен быть
дополнительно урегулирован.
Для упрощения организации ведения дежурного топографического
плана целесообразно не относить результаты инженерных изысканий к
объектам исключительного права.
3. Установление лица ответственного за предоставление материалов
ИГИ в архив
В соответствии с действующим законодательством материалы ИГИ, в
том числе исполнительные съемки представляются для размещения в ИС
ОГД заказчиком.
Практика показывает, что материалы ИГИ не редко содержат грубые
ошибки, которые выявляются на стадии приемки материалов для размещения
в архиве. В случае ведения ДТП в электронном виде, также важно
выдерживать требования обменного формата предоставляемых данных для
обеспечения актуализации ДТП. Для обеспечения эффективной актуализации
ДТП предоставление материалов ИГИ следует возложить на изыскательские
организации, разбирающиеся в предмете.
4. Сроки предоставления материалов ИГИ в архив
Актуальность дежурной топографической карты можно поддержать,
только в случае незамедлительного предоставления материалов в архив, это
особенно важно для исполнительных съемок.
В настоящее время установлено, что материалы ИГИ представляются в
течение десяти дней со дня получения разрешения на строительство.
Исполнительная съемка, кроме линейных объектов представляется для
получения разрешения на ввод в эксплуатацию. Сроки представления
исполнительных съемок линейных объектов не установлены.
5. Обеспечение качества топографических планов предоставляемых
в архив
Геодезические и картографические работы, осуществляемые в ходе
инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной
документации, строительства, реконструкции, капитального ремонта
объектов капитального строительства выведены из состава лицензируемых
видов деятельности.
В соответствии с частью 2 статьи 47 ГрадК РФ 2004 виды работ по
инженерным изысканиям, которые оказывают влияние на безопасность
объектов капитального строительства, должны выполняться только
индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами,
имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о
допуске к таким видам работ. Иные виды работ по инженерным изысканиям
могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.
В соответствии со статьей 9 Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-ФЗ
"О саморегулируемых организациях" контроль за осуществлением членами
саморегулируемой
организации
предпринимательской
или
профессиональной
деятельности
проводится
саморегулируемой
организацией путем проведения плановых и внеплановых проверок.
Предметом
плановой
проверки
является
соблюдение
членами
саморегулируемой организации требований стандартов и правил
саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой
организации.
В соответствии со статьей 55.13 ГрадК РФ контроль за деятельностью
членов саморегулируемой организации в части соблюдения ими требований
к выдаче свидетельств о допуске, требований стандартов саморегулируемых
организаций и правил саморегулирования осуществляется саморегулируемой
организацией при приеме в члены саморегулируемой организации, а также
не реже чем один раз в год.
В соответствии с частью 3 статьи 42 Федерального закона "Технический
регламент о безопасности зданий и сооружений" Распоряжением
Правительства РФ от 21.06.2010 N 1047-р утвержден перечень национальных
стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в
результате применения которых на обязательной основе обеспечивается
соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о
безопасности зданий и сооружений". В этот перечень вошли, в том числе
СНиП 3.01.03-84 "Геодезические работы в строительстве"(Разделы 1 - 4;
приложения 1 - 11) и СНиП 11-02-96 "Инженерные изыскания для
строительства". Основные положения. Разделы 4 (пункты 4.9, 4.12, 4.13, 4.15,
4.19, 4.20, 4.22), 5 (пункты 5.2, 5.7 - 5.14, 5.17), 6 (пункты 6.1, 6.3, 6.6, 6.7, 6.9
- 6.23), 7 (пункты 7.1 - 7.3, 7.8, 7.10 - 7.14, 7.17, 7.18; таблица 7.2), 8 (пункты
8.2, 8.6, 8.8, 8.9, 8.16 - 8.18, 8.28); приложения Б и В).
В целях обеспечения выполнения положений пункта 9 статьи 16
Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом
регулировании" и пункта 4 статьи 42 Федерального закона от 30 декабря
2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и
сооружений" Приказом Ростехрегулирования от 01.06.2010 N 2079
утвержден Перечень документов в области стандартизации, в результате
применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение
требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ
"Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", в его состав
вошел СП 47.13330.2010 "СНиП 11-02-96 Инженерные изыскания для
строительства. Основные положения", кроме разделов 4 (пунктов 4.9, 4.12,
4.13, 4.15, 4.19, 4.20, 4.22), 5 (пунктов 5.2, 5.7 - 5.14, 5.17), 6 (пунктов 6.1, 6.3,
6.6, 6.7, 6.9, 6.10 - 6.23), 7 (пунктов 7.1 - 7.3, 7.8, 7.10 - 7.14, 7.17, 7.18), 8
(пунктов 8.2, 8.6, 8.8, 8.9, 8.16 - 8.18, 8.28); приложений Б и В.
К обязательным мероприятиям, обеспечивающим качество результатов
инженерных изысканий относятся:
− выполнение инженерных изысканий средствами измерений,
подлежащими государственному метрологическому надзору и контролю (п.
4.9 СНиП 11-02-96),
− выполнение инженерно-топографических планов в соответствии
утвержденными условными знаками (п. 5.8),
− выполнение контрольных полевых измерений (п. 5.10, 5.12)
− согласование планов сетей подземных сооружений с их
техническими характеристиками с эксплуатирующими организациями (п.
5.13).
В соответствии с частью 5 статьи 49 ГрадК РФ 2004 результаты
инженерных изысканий подлежат экспертизе, на их соответствие
требованиям технических регламентов. Вместе с тем вызывают сомнения в
возможности качественной проверки результатов инженерных изысканий в
рамках экспертизы.
Контроль качества выполнения исполнительных съемок - схем,
отображающих расположение построенного, реконструированного объекта
капитального строительства, расположение сетей инженерно-технического
обеспечения в границах земельного участка федеральным законодательством
не предусмотрен.
Контроль результатов инженерных изысканий при размещении в ИС
ОГД федеральным законодательством также не предусмотрен.
Для размещения в ИС ОГД предоставляются копии материалов
инженерных изысканий. Требования к копиям не установлены.
Таким образом, установленная в настоящее время система контроля
качества в сфере инженерных изысканий фактически негативно сказывается
на качестве дежурного топографического плана и тем самым на качестве
исходных данных для последующих инженерных изысканий.
6.
Обеспечение
обновления
(актуализации)
дежурного
топографического плана
Частью 1 статьи 57 ГрадК РФ 2004 предусмотрено, что ведение
информационных систем обеспечения градостроительной деятельности
осуществляется путем сбора, документирования, актуализации, обработки,
систематизации, учета и хранения сведений, необходимых для
осуществления градостроительной деятельности. Таким образом, ведение ИС
ОГД предусматривает, в том числе и ведение дежурных планов инженерных
изысканий.
При ведении ДТП на планшетах на жесткой основе, работы по его
обновлению, как правило, включаются в состав ИГИ и осуществляются
силами изыскательской организации.
При ведении ДТП в электронном виде работы по его обновлению
выполняются, как правило, силами муниципалитетов. В случае ведения ДТП
в векторном представлении, возникает ряд технических проблем связанных с
различаем форматов данных, что значительно усложняет процесс
обновления.
Нормативно-правовыми актами ни каких требований регулирующих
процесс обновления (актуализации) дежурного топографического плана не
предусмотренно.
7. Обеспечение эффективного последующего использования
результатов ИГИ
Использование архивных материалов ИГИ значительно помогает
изыскательским организациям при проведении новых изыскательских работ
на туже территорию. При этом можно выделить два важных аспекта:
содержание и форма представления материалов ИГИ.
Полнота содержания объектов местности и их характеристик.
Векторная форма представления при актуализации может в разы снизить
затраты на камеральные работы при последующем обновлении
топографического плана изыскательской организацией.
При ведении ДТП на планшетах жесткой основе, исходные материалы
выдаются в виде самих планшетов.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19.01.2006 N 20
предусмотрено установление требований к составу и оформлению задания и
программы выполнения инженерных изысканий, а также установление
состава текстовой и графической частей отчетной документации о
выполнении инженерных изысканий. В настоящее время данные требования
не установленны.
8. Организационно-правовая форма оператора архива
Организационно-правовая форма оператора архива обуславливается
требованиями к ведению информационной системы обеспечения
градостроительной деятельности.
9. Условия и сроки предоставления материалов из архива
В соответствии с частями 6 и 7 Сведения информационных систем
обеспечения градостроительной деятельности предоставляются по запросам
органов государственной власти, органов местного самоуправления,
физических и юридических лиц. Предоставление сведений информационной
системы обеспечения градостроительной деятельности осуществляется
бесплатно или за плату.
Постановлением Правительства от 9 июня 2006 г. № 363 установлен
максимальный размер платы:
а) за предоставление сведений, содержащихся в одном разделе
информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, - в
размере 1000 рублей;
б) за предоставление копии одного документа, содержащегося в
информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, - в
размере 100 рублей.
Приказом Минэкономразвития России от 26 февраля 2007 г. № 57
утверждена Методика определения размера платы за предоставление
сведений, содержащихся в ИС ОГД, в соответствии с которой размер платы
за предоставление указанных сведений рассчитывается на каждый
последующий год исходя из планируемого объема расходов местного
бюджета, направляемых на финансирование ведения ИС ОГД, и статистики
обращений за сведениями по результатам предыдущего года.
При определении размера платы за предоставление сведений ИС ОГД не
учитывается их объем. Таким образом, действующий механизм определения
размера платы за предоставления сведений из ИС ОГД не учитывает
специфику предоставления исходных данных для проведения инженерных
изысканий.