Методы прогнозирования юридических процессов
реклама
1 Методы прогнозирования юридических процессов Содержание Введение Глава 1. Понятие и сущность прогнозирования юридических процессов 1.1 Понятие и значение прогнозирования социологических процессов 1.2 Сущность и потребности в современном юридическом прогнозировании Глава 2. Значение и методика прогнозирования юридических процессов 2.1 Значение юридического прогнозирования для обеспечения эффективности правового регулирования 2.2 Базовая методика прогнозирования развития законодательства и эффективности его применения Заключение Литература 2 Введение Актуальность темы обусловлена следующим. Каждое серьезное дело требует тщательной, глубоко продуманной подготовки. Это истина, сомнению не подлежащая. И юридические исследования не составляют здесь исключения. Можно считать, что надежность, а значит, и ценность информации, полученной в результате проведенного исследования, прямо пропорциональны затраченным усилиям на его всестороннюю подготовку. Вот почему освоению методических и практических приемов юридического анализа различных социальных явлений и процессов предшествует кропотливое овладение методологией юридического исследования. Прогнозирование – это социальная теория познания. Она находится в специфическом взаимодействии с целым рядом теоретических доктрин, концепций, систем, которые в той или иной мере рассматривают в качестве основного объекта будущее, осуществляют на разных уровнях – теоретическом, психолого-интуитивном, практическом – исследование его проблем. Прогнозирование плодотворно лишь тогда, когда оно базируется на научных системах познания, позволяющих предвидеть ход процессов, социальных явлений, тенденций развития и социальные последствия предпринимаемых практических мер. Методология прогностических исследований опирается на наиболее ценные теоретические достижения многих наук: исторических, математических, философии, социологии. Социальное прогнозирование общества занимает важную и значительную роль в юридической сфере. В наиболее общем виде объектом исследования в юридическом прогнозировании служит общество как социальный организм. Конкретные объекты представляют собой различные аспекты существования социальной сферы и могут общественного быть сознания); систематизированы формы таким образом: жизнедеятельности; формы формирование личности; народонаселение; юридическое развитие; юридические изменения 3 и структура; юридические институты; юридические группы; массовая информация; государство, международные отношения, национальные движения и т.д. Сегодня, прогнозирование играет ключевую роль в управлении социальными, юридическими и экономическими процессами государства. Вопросы прогнозирования тенденций социального, юридического и экономического развития рассмотрены в работах таких ученых, как Абалкин Л.И., Аринин А.Н., Волков Ю.Е., Жуков В.И., Журавлев Г.Т., Иванов В.Н., Катульский Е.Д., Коптюг В.А., Кортунов СВ., Кудров В.М., Мальцев В.А., Мельникова Е.Н., Найбороденко Н.М., Осипов Г.В., Осадчая Г.И., Павленок П.Д., Римашевская Н.М., Сафронова В.М., Серебрянников В., Хлопьев А., Чартаев М.А., Ядов В.А., Яковец Ю.В., Яновский Р.Г. и других. Таким образом, целью данной работы будет изучение методов прогнозирования юридических процессов. Объект исследования – юридические процессы. Предмет исследования – прогнозирование юридических процессов. Задачи исследования: Рассмотреть понятие и сущность прогнозирования юридических процессов, Выявить сущность и потребности в современном юридическом прогнозировании, Определить значение и методика прогнозирования юридических процессов, Изучить базовую методику прогнозирования законодательства и эффективности его применения. развития 4 Глава 1. Понятие и сущность прогнозирования юридических процессов 1.1 Понятие и значение прогнозирования социологических процессов Термин «прогнозирование» происходит от греческого слова, означающего предвидение или предсказание. Тем не менее, социальное прогнозирование — является не одним из видов предвидения, а следующим этапом, который связан с управлением процессом1. Обобщенно прогнозирование - разработка прогноза в виде формулирования вероятностного суждения о состоянии какого-либо явления в будущем. В узком понимании термин прогнозирование - это специальное научное исследование перспектив развития какого-либо явления, преимущественно с количественными оценками и с указанием более или менее определенных сроков изменения этого явления2. Прогноз не предусматривает решения проблем будущего. Его задача в том, чтобы содействовать научному обоснованию планов и программ развития. Прогнозирование характеризует возможный набор необходимых путей и средств претворения в жизнь намечаемой программы действии. Под прогнозом понимают вероятностное утверждение о будущем с относительно высокой степенью достоверности. Его отличие от предвидения заключается в том, что последнее трактуется как невероятностное утверждение о будущем, основанное на абсолютной достоверности, или (другой подход) представляет собой логически сконструированную модель возможного будущего с пока не определенным уровнем достоверности. 1 Егорова Н.Е., Иванюк О.А. Правовая реальность и юридическое прогнозирование "Журнал российского права", 2009, N 12 2 Ларичев О.И. Методологические проблемы практического применения системного анализа – В кн. Системные исследования. Методологические проблемы – М.: Наука, 2010 5 Легко выяснить, что в качестве основания для разграничения терминов используется степень достоверности высказываний о будущем. Вместе с этим очевидным является то, что прогнозирование исходит из многозначности развития. Прогноз имеет конкретный характер и обязательно связан с определенными количественными оценками. В соответствии с этим автор относит ожидаемое количество преступлений в следующем календарном году к разряду прогнозов, а досрочное освобождение заключенного при известных условиях — к категории предсказаний3. Можно сделать вывод, что предсказание – это качественные оценки будущего, а прогноз - количественные оценки будущего. Социальное прогнозирование является определением вариантов развития и выбор наиболее приемлемого, оптимального исходя из ресурсов, времени и социальных сил, способных обеспечить их реализацию. Социальное прогнозирование — это работа с альтернативами, глубокий анализ степени вероятности и многовариантность возможных решений. Вместе с этим необходимо отметить отличительные, специфические особенности социального прогнозирования. Их можно выделить следующим образом. Во-первых, формулировка цели здесь носит сравнительно общий и абстрактный характер: она допускает большую степень вероятности. Цель прогнозирования — на основе анализа состояния и поведения системы в прошлом и изучения возможных тенденций изменения факторов, влияющих на рассматриваемую систему, правильно определить вероятностные количественные и качественные параметры ее развития в перспективе, раскрыть варианты ситуации, в которой окажется система. Во-вторых, социальное прогнозирование не обладает директивным характером. 3 Бестужев-Лада И.В. Общетиповая методика социального прогнозирования, М., АП, 2011 6 Качественное отличие вариантного прогноза от конкретного плана состоит в том, что прогноз дает информацию для обоснования решения и выбора методов планирования. Он указывает на возможность того или иного пути развития в будущем, а в плане выражено решение о том, какую из возможностей общество реализует. Существует заметная разница между прогнозированием в рамках естественных и технических наук, с одной стороны, и в рамках общественных наук, с другой. Специфика же социального прогноза состоит в том, что предвидение социальных явлений и процессов и управление ими тесно связаны. Спрогнозировав нежелательный социальный процесс, мы можем его остановить или так видоизменить, что он не проявит своих отрицательных качеств. Спрогнозировав позитивный процесс, мы можем активно содействовать его развитию, способствовать его расширению по территории действия, охвату людей, длительности проявления и т. д. Социальное нововведение обладает спецификой в ряду других нововведений: если в научно-технической, экономической сферах смысл нововведения — достижение большей эффективности, то в социальной сфере установление эффективности проблематично. Это определяется4: 1. В социальной сфере улучшение положения одних людей может создавать напряженность (иногда — только психологическую) у других. Социальное нововведение оценивается через призму ценностно-нормативной системы. 2. Успешное решение одних социальных проблем может порождать другие проблемы или оказаться успехом не в том смысле, в котором понималась задача. Существуют три основных специфических способа прогнозирования: экстраполяция, моделирование, экспертиза. 4 Жоль К.К. – Социология: Учебное пособие. – Киев, 2006 7 Классификация прогнозирования на экстраполяцию, моделирование и экспертизу является достаточно условной, поскольку прогностические модели предполагают экстраполяцию и экспертные оценки, последние представляют собой итоги экстраполяции и моделирования и т. д. В разработке прогнозов также используются методы аналогии, дедукции, индукции, различные статистические методы, экономические, социологические и др. 1.2 Сущность и потребности в современном юридическом прогнозировании Потребности современного развития права и государства предопределяют необходимость поиска новых подходов к исследованию различных правовых явлений и процессов. Особенно сложной и неоднозначной является сфера нормативно-правового регулирования. В связи с этим особый научный интерес представляет исследование потенциала юридического прогнозирования как одного из важнейших средств предотвращения ошибок принятия нормативных и управленческих решений, предупреждения возможных негативных социальных последствий5. 27 октября 2009 г. в Центральном доме ученых состоялось заседание секции права на тему "Правовая реальность и юридическое прогнозирование". Руководитель секции - первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Ю.А. Тихомиров. Открывая заседание, Ю.А. Тихомиров отметил актуальность предложенной темы и насущную необходимость ее изучения. Проблема юридической прогностики - вопрос активного существования права. 5 Усманова Л.М., Проблемы нормативного закрепления концептуальных основ правового мониторинга в Российской Федерации, "Юридический мир", 2011, N 7 8 Попытки осмысления судьбы права и государства предпринимались уже в давние времена, подтверждение чему можно найти в научной литературе. Однако правовая реальность очень сложна и рассмотрение ее с точки зрения однолинейной зависимости не срабатывает. Современная реальность дает картину хаотичного развития права. Так, например, за последние десять лет в Бюджетный кодекс, один из основных документов страны, внесли более 50 изменений. В нашей стране существует опыт разработки юридических прогнозов. В 1974 - 1975 гг. Совет Министров СССР принял решение о подготовке прогноза развития народного хозяйства СССР на 20 лет. Работу по составлению прогноза взяла на себя Академия наук СССР, были освоены некоторые методики прогнозирования - экстраполяция, моделирование. Существовала правовая литература по этим вопросам, которая потом во многом была забыта. В настоящее время появляются отдельные работы, посвященные юридическим прогнозам, например книга О.А. Гаврилова. Возвращение к теме прогнозирования в современных условиях предопределяет то обстоятельство, что в правовых решениях наблюдаются многочисленные ошибки. Причем эти ошибки не только нормативного характера - есть также примеры допущения ошибок в проведении государственных реформ6. Так, сейчас в России действуют десятки федеральных органов исполнительной власти, в каждой отрасли действуют органы трех видов, причем постоянно происходят структурные и функциональные изменения в этой сфере. Можно сказать, что логика проведения административной реформы в целом нарушилась. В то же время предпринимаются определенные шаги в сфере юридического прогнозирования. Так, разработан проект Закона о стратегическом планировании, где шесть глав посвящены прогнозированию социально-экономического развития. Более 10 субъектов РФ приняли свои 6 Улен Томас С., Теория рационального выбора в экономическом анализе права, "Вестник гражданского права", 2011, N 3 9 законы о прогнозировании и планировании. Правительство РФ своим Постановлением от 22 июля 2009 г. N 596 "О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации" утвердило Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Ю.А. Тихомиров предложил понимать юридический прогноз как вариативное научное предвидение динамики развития правовой сферы. В целом же прогноз - это более сложное явление, более высокая степень интеллектуальной оценки правовых процессов. Объектами прогнозирования являются прежде всего изменения границ правовой сферы общества, которые весьма подвижны. Границы могут изменяться как внутри отрасли, так и между публичным и частным правом в целом, а также между национальным и международным правом, что требует соответствующего анализа7. К объектам прогнозирования относятся объем и характер правового регулирования. Требует изучения объем законодательной регламентации с точки зрения подзаконного и локального правотворчества, а также объем отраслевого развития, возможность появления новых отраслей8. При этом важно оценивать циклы права. Существуют циклы, определяемые конкретной фазой развития страны, а также циклы экономического развития. Несомненно, есть циклы развития закона, который не действует сам по себе - наряду с ним в процесс регулирования включаются и подзаконные акты. Нельзя упускать из вида и аспекты саморегулирования - локальные акты бизнес-структур, экономических, социальных организаций. Саморегуляция является прогрессивным явлением, влияние которого в последнее время нарастает. 7 Артамонов А.Н., Законотворчество субъектов Российской Федерации: стадии законодательного процесса, "Российская юстиция", 2011, N 5 8 Улен Томас С., Теория рационального выбора в экономическом анализе права, "Вестник гражданского права", 2011, N 3 10 Еще одной составляющей нормативного блока является международное право. В отраслях российского права удельный вес международных норм составляет от 3 до 5%. В ряде отраслей права (например, экологического, земельного, трудового) массив международных норм постепенно нарастает, составляя 5 - 10%. Через несколько лет удельный вес международных норм, как представляется, будет существенно увеличен. Таким образом, прогнозирования, в нормативный следует блок, включить являющийся законодательные, объектом подзаконные, локальные и международно-правовые акты. Объектом прогнозирования может выступать также динамика отношения граждан к тем или иным правовым явлениям, а также уровень правоприменения. Правоприменение позволяет оценить результат действия правовых актов. В качестве объекта прогнозирования необходимо рассматривать динамику государственных институтов, потребность в наличии государственных органов и их функциональную составляющую. В настоящее время происходит отклонение от нормативной модели функционирования органов государственной власти. Наблюдается и такая тенденция, когда разграничение между функциями федеральных и отраслевых органов строится исходя из субъективного фактора9. Вскоре ожидается принятие Закона об административных регламентах исполнения государственных функций и оказания публичных услуг. Идет процесс дерегулирования. Композиция действующих органов тоже претерпит изменения. Необходимо задуматься о переосмыслении роли профессиональных и иных ассоциаций. В связи с этим интересен опыт, существовавший в бывшей Югославии, когда съезд работников отрасли принимал участие в формировании управленческого аппарата. В Болгарии в 9 Егорова Н.Е., Иванюк О.А., Правовая прогнозирование, "Журнал российского права", 2009, N 12 реальность и юридическое 11 80-х гг. XX в. упразднили министерства, заменив их хозяйственными ассоциациями, потом их все-таки "вернули" обратно. Методология прогнозирования включает не менее семи-восьми методов, которые описаны в правовой литературе - экстраполяция, программно-целевой, моделирование, математические модели и т.д. Можно выделить два вида юридических прогнозов: "чистые" юридические прогнозы, например, когда по определенным параметрам оценивается судьба "встроенные" в конкретного закона; социально-экономические, юридические экологические, прогнозы, оборонные, международно-политические и другие прогнозы10. Проведение "встроенных" прогнозов требует комплексного подхода. В Постановлении Правительства РФ от 22 июля 2009 г. N 596 содержатся сценарные условия социально-экономического развития страны, определены прогнозные показатели. Однако необходимо выявлять корреляцию меры правового опосредования ряда показателей, которые находят свое отражение в правовых актах (например, инвестиции в уставный капитал, платные услуги населения, оборот розничной торговли). Эта корреляция требует серьезных размышлений. В этом направлении уже предпринимались некоторые усилия. Так, в книге "Правовой мониторинг" была предпринята попытка дать оценку эффективности действия закона. В целом необходимы рекомендации по проведению прогнозной работы. Например, методические рекомендации приняты в Республике Казахстан, Республике Беларусь. Нужно обучать методике прогнозирования, изучать инструменты правового прогнозирования, прежде всего в учебном курсе теории права. Кандидат юридических наук И.В. Плюгина в качестве примера практического применения прогнозирования рассмотрела перспективы 10 "Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики: Монография", (под ред. Н.Н. Черногора), "Издательство Международного юридического института", 2010 12 реализации соглашений Федерацией. Оценив о реадмиссии, степень влияния заключенных Российской политических, социально- экономических и иных факторов, имеющих определяющее воздействие на исполнение данных соглашений, И.В. Плюгина сделала вывод, что, несмотря на имеющуюся рекомендацию завершить процесс заключения государствами - участниками СНГ двусторонних соглашений о реадмиссии до 2011 г. (п. 1.1.3 Программы сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2009 2011 гг.), сделать это будет крайне затруднительно. При этом были выделены наиболее вероятные направления развития общественных отношений в указанной сфере, отмечены основные проблемы, связанные с реализацией соглашений о реадмиссии. Отдельно были отмечены объективные трудности прогнозирования развития миграционного законодательства, связанные с определением предмета и объекта прогнозирования, а также методологии проведения прогнозных исследований. В продолжение дискуссии по вопросам юридического прогнозирования кандидатом юридических наук Н.Е. Егоровой был предложен возможный прогнозный сценарий в сфере лекарственного обеспечения населения. С использованием метода экспертных оценок и при учете положений Концепции долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 г., была лекарственного предложена обеспечения оценка современного (состояние состояния правового сферы регулирования; полномочия федеральных и региональных органов государственной власти; правоприменительная практика; учет общественного мнения); выявлены и проанализированы факторы, оказывающие позитивное и негативное влияние на рассматриваемую сферу. В результате был сформулирован ряд предложений по развитию рассматриваемой сферы, направленных на устранение избыточных административных барьеров, согласование российского законодательства в сфере лекарственного обеспечения с международными стандартами, 13 совершенствование механизмов ценообразования и государственного контроля в рассматриваемой сфере, обеспечение поддержки отечественной лекарственной промышленности, усиление контроля качества лекарственных средств, необходимость публичного обсуждения и привлечения населения при выработке и принятии государственных решений, затрагивающих интересы большинства населения в сфере здравоохранения и обеспечения лекарствами. Кандидат юридических наук О.А. Иванюк остановилась в своем выступлении на некоторых теоретических аспектах правового прогнозирования. В частности, она подчеркнула, что существует сложность поиска места прогнозирования в системе юридических наук. Было также высказано предположение о возможности выработки общих и отраслевых (специальных) показателей развития объекта юридического прогнозирования; необходимости использования в прогнозной деятельности данных различных наук и прежде всего социологии. Доктор юридических наук, профессор В.Г. Графский отметил необходимость учета различий в методологии проведения краткосрочных и долгосрочных прогнозов. Так, в начале перестройки надо было принять 30 новых кодексов - был соответствующий прогноз. Сейчас кодексов 19. Для долгосрочных прогнозов целесообразно привлечение широкого круга знаний из различных областей науки. Особенно полезными с точки зрения юридического прогнозирования представляются существующие социологические разработки, среди которых можно выделить, например, классические труды М. Вебера и П.А. Сорокина. В целом при составлении долгосрочных прогнозов необходимо учитывать наработки, которые представлены в фундаментальных трудах и литературе прошлых лет. Ю.А. Тихомиров в продолжение завязавшейся дискуссии отметил прогнозную линию, учитывающую доминанту международно-правовой регуляции. Это обусловлено тем, что современное мировое сообщество широко взаимодействует через функциональные организации - МОТ, ВОЗ, а 14 также через транспортные и экологические нормативы. Нарастает техническое регулирование - развивается право технической безопасности и эксплуатации. Здесь сталкиваются, с одной стороны, свобода человека, социальные процессы (миграция, стратификация), а с другой - жесткая техническая регуляция. Кандидат юридических наук Е.А. Мишина поддержала В.Г. Графского в вопросе о необходимости использования при проведении юридического прогнозирования социологических методов познания. При этом, например, могут быть проведены опросы населения о недостатках и достоинствах правоприменительной сферы. Причем социологические опросы могут объективно показать ту сферу, которую юристы зачастую не замечают. Сейчас разрабатываются новые виды социологических инструментов специализированные виды глубинных интервью, специальные анкеты, ориентированные на особые категории граждан. В целом при составлении прогнозов следует опираться не только на мнение правоведов и юристовпрактиков, но и смотреть, что думают клиенты системы - граждане, и здесь без социологов не обойтись. Ю.А. Тихомиров в развитие высказанной выше позиции отметил, что в настоящее время социологическая наука постепенно оживляется; например, появились книги В.М. Сырых, В.В. Лапаевой. В 60-е гг. XX в. социологические исследования в праве были достаточно развиты, сейчас же они пока не на должном уровне. Следует развивать прежде всего юридические инструменты правового прогнозирования при учете особенностей национального развития России. По мнению кандидата юридических наук А.В. Кашанина, юридическое прогнозирование является сложной и довольно неоднозначной сферой познавательной деятельности, в процессе которой неизбежно будут возникать трудности и препятствия, преодолеть которые достаточно сложно. Проблемы возникают не только и не столько в результате тех или иных предписаний нормативного правового акта, но и как итог действия других 15 факторов, которые следует всесторонне учитывать. В Европе, например, составляются методики оценки развития правовой сферы - изучаются цели законопроекта, средства, альтернативы достижения этой цели, просчитываются издержки и выгоды. В России же основная проблема законодательства заключается в том, что тот или иной нормативный правовой акт стараются принять как можно быстрее, чтобы никто не успел вмешаться, что, несомненно, противоречит процессу рационализации подготовки нормативных актов. Вывод: без нормальной политической конкуренции, без адекватных демократических процедур, без реального парламента, без публичного обсуждения добиться кардинального улучшения качества законодательства не удастся, и в этом смысле перспективы юридического прогнозирования вызывают вопросы. Ю.А. Тихомиров, дискутируя с высказанным выше мнением, отметил, что правовые средства являются очень гибкими. Принятие актов не решение проблемы, главный вопрос в том, какой набор регуляторов выбрать. При этом нельзя ждать изменения политической обстановки, надо разрабатывать методики прогноза. Завершая заседание секции права, Ю.А. Тихомиров подчеркнул важность юридического прогнозирования для улучшения качества нормативно-правового регулирования, повышения эффективности сферы государственного управления и выработки продуманных стратегических целей и задач национально-государственного развития происходящих в современном мире процессов глобализации. в рамках 16 Глава 2. Значение и методика прогнозирования юридических процессов Значение 2.1 юридического прогнозирования для обеспечения эффективности правового регулирования Юридическое прогнозирование - это важный элемент правового мониторинга. Советская, а затем и российская юридическая наука проводила исследования юридического прогнозирования в целом и прогнозирования эффективности нормативных правовых актов. Этим проблемам посвящены работы таких правоведов, как В.П. Казимирчук, В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, М.Д. Шаргородский, В.В. Глазырин, Т.Г. Морщакова, Е.А. Павлодский, О.А. Гаврилов, В.М. Сырых и другие. Многие научные разработки в этой сфере оказались невостребованными практикой современного законотворчества. Возможно, это объясняется тем, что вышеупомянутые разработки не были доведены до стадии практических рекомендаций, выполнение которых стало бы обязательным элементом процесса правотворчества, для чего необходимо директивное закрепление системы правил научного прогнозирования как при разработке перспективных планов развития законодательства, так и при разработке проектов конкретных нормативных правовых актов11. В идеале любой значимый законопроект, вносимый в законодательный орган, должен сопровождаться не только финансово-экономическим обоснованием, но и материалами прогнозирования, проведенного по установленным нормативам независимыми исследователями. Наличие научного прогноза (в известной мере это относится не только к юридическому прогнозу) позволит преодолеть субъективизм авторов законопроекта, даст возможность законодателю оценить весь комплекс последствий принятия законопроекта, снизит негативные последствия от неудачных законодательных решений. 11 Усманова Л.М., Проблемы нормативного закрепления концептуальных основ правового мониторинга в Российской Федерации, "Юридический мир", 2011, N 7 17 Представляется, что прогноз законодательства должен соответствовать следующим требованиям12: 1) исследования возможных вариантов развития прогнозируемого объекта (отрасли права, системы нормативных правовых актов либо отдельного закона) в целях определения наиболее оптимального решения; 2) проведение опирающегося на фактические и эмпирические данные расчета позитивных и негативных последствий решения проблемы по каждому из возможных вариантов; 3) изменение сложившегося правового регулирования не только решает определенные проблемы, но и нередко связано с появлением определенных отрицательных моментов. В связи с этим неотъемлемой частью прогноза является прогнозирование эффективности решения, предлагаемого его авторами; 4) поскольку на результаты прогнозирования оказывают влияние взгляды разработчиков прогноза, для объективной оценки его результатов необходимо привлечение независимых экспертов; 5) в тех случаях, когда объект прогнозирования затрагивает интересы широких слоев населения либо касается жизненно важных областей экономики и политики, частью материалов прогнозирования целесообразно сделать изучение общественного мнения; 6) существенным элементом прогноза должна стать проверка предлагаемого законодательного решения на коррупциогенность, а также на полноту регулирования в целях недопущения пробелов в законе. Перечисленные выше позиции следует рассматривать как обязательные правила при составлении прогноза. Вместе с тем в зависимости от характера и объема прогнозируемого объекта могут использоваться факультативные правила. Например, если предмет прогнозирования имеет развитое правовое 12 "Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики: Монография", (под ред. Н.Н. Черногора), "Издательство Международного юридического института", 2010 18 регулирование за рубежом, то целесообразно применение методов сравнительного правоведения; при прогнозировании законодательства, касающегося хозяйственно-экономических отношений либо связанного со значительным вмешательством в сферу социальных отношений, может использоваться математическое моделирование, статистические приемы и т.д. Юридический прогноз не является "вещью в себе". Предмет прогнозирования связан со смежными секторами правового поля, взаимосвязь с которыми должна учитываться при составлении прогноза. Еще более важна связь с социальными, политическими и экономическими факторами. Нередко прогноз законодательства является составной частью общественно-политического планирования или прогнозирования, при этом общественно-политические цели являются определяющими13. Например, если говорить о прогнозировании законодательства, обеспечивающего реализацию Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., то юридический компонент обусловлен социальными и экономическими параметрами, обозначенными в Концепции. Задачей разработчиков юридического прогноза в данном случае является выявление наиболее рационального правового решения, обеспечивающего достижения целей, намеченных Концепцией. Прогноз по своему содержанию существенно отличается от планов и программ. Если последние содержат безальтернативные цели (обязательные в планах, перспективные - в программах), то прогноз всегда многовариантен, содержит исследование альтернативных возможностей решения поставленной задачи. Это позволяет законодателю либо согласиться с одним 13 Улен Томас С., Теория рационального выбора в экономическом анализе права, "Вестник гражданского права", 2011, N 3 19 из предложенных разработчиками прогноза вариантов, либо избрать иной путь решения проблемы14. В отличие от пояснительных записок, прилагаемых к законопроектам и отражающих безальтернативную точку зрения их авторов, прогноз содержит анализ различных вариантов законодательного решения проблемы и обосновывает вероятную эффективность каждого варианта. Бесспорно, введение прогнозирования в качестве обязательного элемента законотворчества связано с некоторым замедлением и с неизбежным удорожанием процесса принятия закона. Однако опыт применения поспешно принятых законов, приводивших к большим общественным и экономическим потерям, свидетельствует о том, что экономия на прогнозировании приводит к многократно большим убыткам. К примеру, переход к рыночной экономике в начале 90-х гг. прошлого века сопровождался принятием парламентом ряда рыночных законов и изданием соответствующих указов Президента РФ15. Спешка и недостаточная продуманность этих актов стали одной из главных причин многолетнего снижения внутреннего валового продукта, галопирующей инфляции и резкого падения уровня жизни большинства граждан России. Это имело тяжелые социальные последствия: сокращение численности населения, распространение социально значимых заболеваний (туберкулез, вирусный гепатит, наркомания и т.д.), рост преступности. Вероятно, негативные последствия были бы значительно мягче, если бы разработка рыночных нормативных правовых актов осуществлялась на базе соответствующих прогнозных исследований, основанных на расчете положительных и отрицательных сторон различных вариантов правовых решений поставленной задачи общественно-политического характера. 14 Егорова Н.Е., Иванюк О.А., Правовая реальность и юридическое прогнозирование, "Журнал российского права", 2009, N 12 15 Артамонов А.Н., Законотворчество субъектов Российской Федерации: стадии законодательного процесса, "Российская юстиция", 2011, N 5 20 Для внедрения юридического прогнозирования в практику правового мониторинга и законотворчества необходима разработка соответствующей научно обоснованной методики. Ниже рассматриваются такие ее аспекты, как субъекты прогнозирования, факторы, подлежащие учету в юридических прогнозах, методы составления юридического прогноза, роль экспертных оценок и социологических исследований в процессе прогнозирования, этапы прогнозирования. Разумеется, речь идет о базовой методике. В зависимости от предмета прогнозирования могут применяться дополнительные приемы, использоваться специфические формы составления прогноза. 2.2 Базовая методика прогнозирования развития законодательства и эффективности его применения Непосредственными субъектами деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения выступают научно-исследовательские образовательных исследованиях организации учреждений, в области и научные специализирующихся права, соответствующие организации на научных структурные подразделения в органах власти и иных организациях, а также специально сформированные для составления прогноза группы. Данная особенность вызвана спецификой прогнозного исследования, предусматривающего привлечение широкого круга специалистов на разных этапах построения прогнозного сценария. Деятельность по составлению научно обоснованных вариантов будущего состояния, динамики развития сферы общественных отношений, возможных путей ее развития является научной по своему характеру, поскольку обладает основными признаками научной деятельности направленностью на приращение научного знания и его применение. В этой связи при определении субъектов деятельности по прогнозированию 21 развития законодательства и эффективности его применения уместны аналогии с субъектным построением научной деятельности. Согласно ст. 3 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и научно-технической политике" субъектами научной деятельности являются научные организации различного уровня, а также физические лица. Отметим, что субъектами научной деятельности могут являться только те физические лица, которые обладают определенными познаниями и являются научными работниками либо персоналом научной организации (например, лаборантами). Вместе прогнозированию с развития тем состав субъектов законодательства и деятельности эффективности по его применения, по нашему мнению, обладает определенными особенностями, обусловленными спецификой этой деятельности. Состав рабочих групп, непосредственно разрабатывающих прогнозы, может варьироваться в зависимости от поставленной задачи и предмета прогнозного исследования. Прогнозирование развития отрасли права потребует привлечения не только юристов, владеющих спецификой правового регулирования объекта отрасли, но и специалистов, способных оценить перспективы развития данного объекта и связанные с этим социальные и экономические проблемы16. Задачей юристов в этом случае становится определение наиболее рациональных правовых моделей, которые должны обеспечить достижение наиболее динамичного развития объекта. Например, в случае возникновения необходимости прогнозирования развития энергетического права юридический прогноз должен основываться на оценках экономистов и управленцев, занятых в энергетическом хозяйстве страны, участие которых в составе рабочих групп целесообразно для оценки эффективности предлагаемых юристами правовых решений. В то же время прогнозирование отдельных законов и эффективности применения прогнозируемых норм в ряде случаев возможно только силами юристов 16 Бырлэдяну В.И., Современная теория правового регулирования, "Журнал российского права", 2011, N 4 22 (например, в сфере уголовно-правового регулирования), в других случаях может потребоваться привлечение специалистов иных отраслей науки. Для разработки прогноза могут привлекаться: представители научных учреждений и организаций, специалисты, обладающие знаниями из различных областей науки; специалисты органов государственной власти; представители негосударственных, общественных учреждений и организаций, бизнес-структур, привлекаемые к прогнозной деятельности органами государственной власти либо осуществляющие ее по собственной инициативе. Особенности прогнозированию применения специалистов развития обусловлены органов негосударственных субъектного построения законодательства участием в В эффективности по его прогнозных исследованиях власти, представителей государственной структур. и деятельности государственной сфере субъектами реализации функции прогнозирования, как правило, являются органы исполнительной власти. Помимо субъектов государственного управления в прогнозные исследования в области права в последнее время активно включаются и хозяйствующие субъекты, создающие свои структурные подразделения по вопросам юридического прогнозирования. Услуги по юридическому прогнозированию становятся предметом деятельности многочисленных консалтинговых компаний. Юридическое прогнозирование должно осуществляться в соответствии с современными потребностями развития государства и с учетом необходимости адекватной реакции на вызовы, имеющие особую значимость для общества. Методологической предпосылкой прогнозирования служит принцип социальной обусловленности права и принцип его прогрессивнопоступательного развития17. Это значит, что в процессе юридического прогнозирования исследуются тенденции развития правовых институтов в их непосредственной связи с изменениями в экономическом базисе и 17 Попов Д.Г., Прогнозирование поведения людей путем воздействия на общественное мнение, "Юридическая психология", 2009, N 3 23 политической политическими системе. и Еще более экономическими важна связь с факторами, социальными, нередко прогноз законодательства является составной частью общественно-политического планирования или прогнозирования, при этом общественно-политические цели являются определяющими18. Поэтому важным элементом юридического прогноза является учет разнообразных факторов, воздействующих на прогнозную модель. Фактор (от лат. factor - делающий, производящий), - причина, движущая сила какоголибо процесса, определяющая его характер или отдельные его черты. В наиболее общем виде к факторам, воздействующим на прогнозную модель, могут быть отнесены19: - политический фактор (политические процессы, явления, факты различного уровня, которые оказывают воздействие на изменения правовой системы); - экономический фактор (процессы в экономике, влекущие изменения правовой регуляции); - социальный фактор (динамика социальных отношений, влияющая на изменение правового регулирования); - культурный фактор (воздействие ценностей, нравов, верований); психологический - фактор (психологическое состояние людей, обозначенных факторов, можно влияющее на восприятие права). По содержанию, дополнительно помимо обозначить культурные, правовые, идеологические, религиозные, демографические, глобализационные, форс-мажорные и иные. В зависимости от временных характеристик можно выделить факторы, 18 Радченко В.И., Иванюк О.А., Плюгина И.В., Цирин А.М., Чернобель Г.Т. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. N 8. 19 Усманова Л.М., Проблемы нормативного закрепления концептуальных основ правового мониторинга в Российской Федерации, "Юридический мир", 2011, N 7 24 постоянно оказывающие воздействие на объект прогнозирования, влияющие в течение длительного периода времени, кратковременные, ситуационные. Для проведения оценки факторов, влияющих на объект прогнозирования, важно установить: под воздействием каких явлений и процессов объект прогнозирования сформировался и существует в его современном виде; интенсивность влияния конкретных факторов на объект прогнозирования; факторы, играющие решающую роль в изменении объекта прогнозирования. Следует учитывать, что различные факторы влияют на объект прогнозирования с различной интенсивностью. Так, ценностно- психологический фактор может уступать фактору политическому. Как, например, это происходит в ряде государств Европы, где набирает силы правовое регулирование семейных отношений однополых партнеров. В ряде случаев различные факторы могут воздействовать на объект прогнозирования в едином направлении. Так, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. особо отмечалась необходимость гуманизации закона и порядка его применения (политический фактор). Социальным фактором является криминализация общества (перенасыщение его лицами судимыми, прошедшими школу "тюремного воспитания"). Результирующей воздействия этих двух факторов на правовую систему будет декриминализация ряда составов УК РФ с последующим их внесением в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В отечественной юридической науке подробно разработаны вопросы о формах и методах прогнозирования законодательства. Как и любой другой вид научной деятельности, прогнозирование развития законодательства и эффективности его применения предполагает применение определенной 25 совокупности (системы) приемов и операций, ведущих к достижению поставленной цели20. Проблема методов юридического прогнозирования неоднократно становилась предметом научных исследований в теории развития законодательства. Метод можно рассматривать в качестве алгоритма применения операций действительности. практического Методологию и теоретического прогнозирования освоения развития законодательства и эффективности его применения можно выстроить следующим образом. Для фактографических методов характерно базирование на фактически имеющемся материале об объекте прогнозирования, информации о его прошлом развитии. Данная группа методов может быть реализована в такой последовательности21: а) определение оптимально полного перечня фактографических данных об объекте прогнозирования; б) установление источников информации, содержащих в себе данные об объекте прогнозирования (данные правового мониторинга, универсальные и специализированные базы данных о законодательстве и правоприменительной практике, например: данные судебных органов и органов исполнительной власти, электронных справочных правовых систем, налоговых органов, средств массовой информации, статистической информации и др.); в) анализ и оценка (участниками рабочей группы или экспертами) полученных данных (количественных, качественных) об объекте прогнозирования в соответствии с прогностической целью. 20 Улен Томас С., Теория рационального выбора в экономическом анализе права, "Вестник гражданского права", 2011, N 3 21 Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцев Е.Б. Современный экономический словарь. М., 1997. 26 Практическое значение применения фактографических методов в деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения состоит в выявлении "болевых точек" и позитивных практик правового регулирования, которые впоследствии могут служить исходным материалом для подготовки прогнозных сценариев, а также использоваться при определении возможных путей преодоления проблемных ситуаций и закрепления позитивных практик. Статистический метод определяет совокупность приемов обработки количественной информации об объекте прогнозирования по принципу выявления содержащихся в ней математических закономерностей развития и математических взаимосвязей характеристик в целях получения прогнозных моделей. Отдельные статистические приемы (построение различных видов графиков, диаграмм динамического развития объекта прогнозирования и т.д.) могут использоваться при применении фактографических, а также при экстраполяции сложившихся тенденций развития законодательства и эффективности его применения. Экстраполяция является важным исследовательским методом и характеризуется перенесением прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние22. В более широком теоретическом аспекте она является важной предпосылкой построения нового знания во всех областях науки. Широкое использование экстраполяция находит в аналитической работе, при постановке диагноза, осуществлении прогнозирования23. Экстраполяция, осуществляемая при прогнозировании развития законодательства и эффективности его применения, характеризуется распространением выводов, полученных при изучении прошлого и текущего состояния исследуемого объекта (в 22 23 2004. Новый энциклопедический словарь. М., 2002 Кочергин А.А., Кочергин А.Н. Методологический арсенал науки. Голицыно, 27 конкретных временных и пространственных рамках), на его будущее состояние. Так, в период с 1991 по 2001 г. судимость в России выросла с 593 тыс. человек до 1 млн. 244 тыс. человек, а число осужденных к лишению свободы с 207 тыс. до 368 тыс. Применяя метод экстраполяции, можно было прогнозировать, что к 2011 г. судимость достигнет 2,5 млн. человек, а приговоренных к лишению свободы - 655 тыс. Эта тенденция была пресечена введением в действие двух федеральных законов: Кодекса об административных правонарушениях (от 20 декабря 2001 г. N 195-ФЗ) и ФЗ о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс (от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ), которыми многие деяния были декриминализированы, а санкции ряда статей УК РФ были существенно смягчены. В результате в 2003 и 2004 гг. число осужденных сократилось на треть, а приговоренных к лишению свободы - более чем на 100 тыс. человек, и, несмотря на некоторый рост в последующие годы, эти показатели остаются значительно более низкими, чем в 2001 г. Применение экстраполяции при прогнозировании развития законодательства и эффективности его применения дает возможность определения основного направления развития объекта прогнозирования, имеющего стержневое значение для построения прогнозного сценария. Вместе с тем не стоит и абсолютизировать метод экстраполяции, поскольку он определяет развитие объекта прогнозирования, не учитывая последующего воздействия на данный объект различных факторов внешнего порядка. Метод сравнительного правоведения целесообразно использовать для определения динамики регулирования общественных отношений на национальном уровне с учетом соответствующих практик зарубежных государств в том случае, если предмет прогнозирования имеет там развитое правовое регулирование. По нашему мнению, компаративистский подход в деятельности по прогнозированию развития законодательства и 28 эффективности его применения может быть применен в такой последовательности24: - сбор и анализ информации о состоянии и развитии законодательства зарубежных стран, практики его применения; - оценка объективности отражения общественных потребностей в законодательстве зарубежных стран; - согласование общепризнанных принципов и норм международного права с национальным законодательством и практикой его применения; - изучение и сопоставление зарубежного и национального опыта по применению приемов юридической техники в законодательстве и практике его применения; - анализ и оценка сравнительно-правовых данных о развитии законодательства и практики его применения, составление прогнозных рекомендаций и прогнозной модели. В случае необходимости при прогнозировании развития законодательства и эффективности его применения могут использоваться методы математического модели развития моделирования объекта (построение прогнозирования на математической основе выявленных математических и фактических данных). Применение указанных методов во многом обусловлено усложнением резко логических увеличивающимся цепей, объемом повышением информации, четкости выводов и надежности прогноза, прогнозированием развития сложных систем и другими факторами25. Основой математического моделирования служит статистический материал, отражающий количественный аспект исследуемых явлений и процессов. 24 Егорова Н.Е., Иванюк О.А., Правовая реальность и юридическое прогнозирование, "Журнал российского права", 2009, N 12 25 Усманова Л.М., Проблемы нормативного закрепления концептуальных основ правового мониторинга в Российской Федерации, "Юридический мир", 2011, N 7 29 В конечном счете результативность использования математических и статистических методов при прогнозировании развития законодательства и эффективности его применения напрямую зависит от содержательности анализа структуры общественных отношений, урегулированных нормами права. Поэтому не всегда имеются условия для применения математического аппарата при прогнозировании правовых объектов. 30 Заключение Прогнозирование в юридических процессах - это способ научного предвидения с той или иной степенью вероятности итога, направленности, или характера протекания юридических процессов в течение некоторого промежутка времени. В прикладной юриспруденции, учитывая возможности применяемых в ней формально-логических относительно эффективный (точный) статистических прогноз возможен методов, только на краткосрочную перспективу и то, при условии небольшой вариации характеристик исследуемого юридического процесса. Момент времени, на который в распоряжении юриста имеются исходные данные юридической статистики (результатов исследования), и до момента, к которому относится прогноз, называется периодом упреждения. Максимальная величина периода упреждения в прикладной юриспруденции не превышает нескольких месяцев. Более длительный прогноз имеет более низкую достоверность из-за того, что юридические процессы в течение времени подвержены воздействию большого числа факторов. Теоретически не исключается возможность перспективного юридического прогноза на десятилетия и даже на столетия в опоре на категориальные модели. Однако подобные модели прогнозирования не всегда подчиняются законам формальной логики и поэтому не всегда вписываются в арсенал методического инструментария прикладной юриспруденции. Структурная характеристика права развивается в основном с помощью юридической методологии. Поскольку в данном случае анализу подвергается не устойчивая связь отдельных элементов права, а основные структуры (подсистемы) в их взаимосвязи, постольку эту характеристику можно назвать институциональной. При таком подходе право предстает как единство по крайней мере четырех подсистем (структур) - нормирующей, регулятивной, оценочной, принудительной. Смысл структурной характеристики - выразить 31 характер связи этих и иных структур права, определить, все ли они совместимы и равным образом связаны друг с другом, каким образом развертываются самостоятельно, существуют ли иерархии структур и т.п. Институциональной данная характеристика является еще и потому, что, например, указанные структуры представляют собой не только совокупность норм, регуляторов, оценок или санкций; это только часть структурообразующих элементов. Другими составными частями правовых структур являются совокупности правоотношений, результаты самой правовой практики (нормирования, регулирования, оценивания, принуждения), а также определенные, материализованные (в качестве органов, организаций, социальных сил и пр.) механизмы приведения права в действие и его защиты. Изучение практики проведения правового мониторинга органами государственной власти показывает, что в этой работе не уделяется должного внимания социологическим исследованиям, без которых невозможно получить сколько-нибудь законодательства, его объективные отдельных данные институтов об и эффективности норм, а также прогнозированию развития объектов мониторинга. Для внедрения юридического прогнозирования в практику правового мониторинга и законотворчества необходима разработка соответствующей научно обоснованной методики. Ниже рассматриваются такие ее аспекты, как субъекты прогнозирования, факторы, подлежащие учету в юридических прогнозах, методы составления юридического прогноза, роль экспертных оценок и социологических исследований в процессе прогнозирования, этапы прогнозирования. Разумеется, речь идет о базовой методике. В зависимости от предмета прогнозирования могут применяться дополнительные использоваться специфические формы составления прогноза. приемы, 32 Литература 1. Артамонов А.Н., Законотворчество субъектов Российской Федерации: стадии законодательного процесса, "Российская юстиция", 2011, N 5 2. Бестужев-Лада И.В. Общетиповая методика социального прогнозирования, М., АП, 2011 3. Бырлэдяну В.И., Современная теория правового регулирования, "Журнал российского права", 2011, N 4 4. Егорова Н.Е., Иванюк О.А. Правовая реальность и юридическое прогнозирование "Журнал российского права", 2009, N 12 5. Жоль К.К. – Социология: Учебное пособие. – Киев, 2006 6. Кочергин А.А., Кочергин А.Н. Методологический арсенал науки. Голицыно, 2004. 7. Ларичев О.И. применения Методологические системного проблемы анализа – В практического кн. Системные исследования. Методологические проблемы – М.: Наука, 2010 8. Новый энциклопедический словарь. М., 2002 9. Попов Д.Г., воздействия Прогнозирование на общественное поведения людей мнение, путем "Юридическая психология", 2009, N 3 10."Правовой практики: мониторинг: Монография", актуальные (под проблемы ред. Н.Н. теории и Черногора), "Издательство Международного юридического института", 2010 11.Радченко В.И., Иванюк О.А., Плюгина И.В., Цирин А.М., Чернобель Г.Т. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. N 8. 12.Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцев Е.Б. Современный экономический словарь. М., 1997. 33 13.Улен Томас С., Теория рационального выбора в экономическом анализе права, "Вестник гражданского права", 2011, N 3 14.Усманова Л.М., Проблемы нормативного закрепления концептуальных основ правового мониторинга в Российской Федерации, "Юридический мир", 2011, N 7
