Концепция развития рынка услуг почтовой связи до 2007 г. ПРОЕКТ
advertisement
ПРОЕКТ Концепция развития рынка услуг почтовой связи до 2007 г. 1 СОДЕРЖАНИЕ 1. Общие положения 2. Нормативно-правовая база в области почтовой связи 3. Состояние и прогноз развития рынка услуг почтовой связи 3.1. Современное состояние рынка 3.2. Сегментация рынка и состояние рынка в разрезе сегментов 3.2.1. Письменная корреспонденция 3.2.2. Распространение и доставка периодической печати 3.2.3. Доставка пенсий и пособий 3.2.4. Почтовые переводы 3.2.5. Посылочная, курьерская и экспресс почта 4. Государственное управление в области универсальных услуг почтовой связи 4.1. Состав универсальных услуг почтовой связи 4.2. Качество универсальных услуг почтовой связи 4.3. Затраты на повышение качества универсальных услуг почтовой связи 4.4. Регулирование тарифов на универсальные услуги почтовой связи 5. Государственное управление в области неуниверсальных услуг почтовой связи 5.1. Расширение конкуренции государственных негосударственных организаций почтовой связи 5.2. Лицензирование деятельности на рынке услуг почтовой связи 6. Основные этапы реализации концепции 7. Заключение и 2 1. Общие положения Концепция развития рынка услуг почтовой связи (далее концепция) разработана во исполнение поручения Правительства Российской Федерации (протокол заседания Правительства от 28.06.2002 года № 8). Настоящая концепция определяет перспективы развития российского рынка услуг почтовой связи и роль государственного управления в процессе его развития на период до 2007 года. Целями развития рынка услуг почтовой связи являются: создание оптимальных условий для развития современных качественных услуг почтовой связи на всей территории Российской Федерации; повышение эффективности инфраструктуры, оказывающей универсальные услуги почтовой связи. Для достижения вышеперечисленных выполнить следующие основные задачи: целей необходимо законодательно определить рамки рынка услуг почтовой связи, его конкурентных и неконкурентных сегментов; реализовать комплекс мер государственной поддержки свободной и равной конкуренции на конкурентных сегментах рынка услуг почтовой связи; изменить подход к финансированию универсальных услуг почтовой связи, создав стимулы для основного их поставщика – организаций федеральной почтовой связи, – к повышению качества этих услуг. В ходе реализации положений настоящей концепции должно быть обеспечено соблюдение следующих основных принципов: обеспечение конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации; равенство организаций всех форм работающих на рынке услуг почтовой связи; собственности, исполнимость положений законодательных и нормативных актов – не должны приниматься положения, исполнение которых участниками рынка невозможно обеспечить и проконтролировать. 3 2. Нормативно-правовая база в области почтовой связи Согласно Конституции Российской Федерации, связь находится в ведении Российской Федерации, а вопросы правового регулирования рынка услуг почтовой связи относятся к компетенции федеральных органов исполнительной власти. Рынок услуг почтовой связи регулируется актами общего и специального характера. Нормативно-правовая база общего характера состоит из Конституции Российской Федерации, Гражданского Кодекса Российской Федерации, Федеральных законов «О естественных монополиях», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О защите прав потребителей» и др., указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, и актов федеральных органов исполнительной власти. Основными актами специального характера, связанными с регулированием рынка услуг почтовой связи, являются Федеральные законы «О связи» и «О почтовой связи». К настоящему времени в Российской Федерации действует система нормативного правового регулирования почтовой связи, обеспечившая в 1991-2001 г.г. эффективное разделение компаний электросвязи и государственной почты на этапе акционирования и приватизации первых, и развитие и функционирование рынка услуг почтовой связи на этапе его либерализации в течение последнего десятилетия. В связи с достижением в большинстве сегментов указанного рынка устойчивого конкурентного состояния, необходимо законодательно и нормативно обеспечить равные условия для всех участников этого рынка, и определить соответствующие гарантии существования в Российской Федерации универсальных услуг почтовой связи, доступных всем гражданам. 4 3. Состояние и прогноз развития рынка услуг почтовой связи Почтовая связь играет важнейшую роль в экономическом и социальном прогрессе общества. Почтовая связь в России остается единственным общедоступным механизмом адресного общения граждан, одним из факторов, обеспечивающих политическую и экономическую целостность Российской Федерации. По исследованиям, проведенным Всемирным Банком, почтовая связь остается самым широкодоступным средством общения в мире. Эффективное развитие рынка услуг почтовой связи, находящегося на пересечении потоков информации, товаров и финансов, является необходимым условием создания и развития в Российской Федерации таких важных направлений в экономике, как торговля по почте, электронная коммерция, распространение печатных СМИ и рекламной информации, и т.п. Рынок услуг почтовой связи пересекается с рынками транспортно-логистических услуг (в части грузоперевозок, посылочной, курьерской и экспресс-почты), инфокоммуникаций (услуги почтовой связи как конкурируют, так и интегрируются с новыми инфокоммуникационными услугами: например, гибридная почта, доступ в Интернет и т.п.) и финансовых услуг (выплата и доставка пенсий и пособий, осуществление коммунальных и иных платежей). 3.1. Современное состояние рынка С начала 1990-х годов, после распада Советского Союза органы государственного управления и организации почтовой связи проделали определенную работу по улучшению организации и системы управления в области почтовой связи. Так, было проведено разделение государственной почты и телекоммуникационных предприятий, подлежавших акционированию и приватизации, в результате чего организации федеральной почтовой связи получили хозяйственную и коммерческую самостоятельность. В середине 1990-х годов была отменена государственная монополия на некоторые почтовые услуги, возникли и широко распространились негосударственные организации почтовой связи. В число услуг новых компаний вошли курьерская доставка почтовых отправлений, выплата пенсий и пособий, пересылка посылок, распространение периодической печати. В настоящее время более половины лицензиатов в области почтовой связи являются негосударственными организациями. 5 Рынок почтовых услуг России остается одним из самых либеральных в мире: в России выдано около 200 лицензий на оказание услуг почтовой связи. Вместе с тем, деятельность негосударственных организаций почтовой связи практически не связана с оказанием универсальных услуг почтовой связи, так как в основном ограничена прибыльными городскими сегментами рынка. Так как тарифы на универсальные услуги, оказываемые организациями федеральной почтовой связи на всей территории России, регулируются государством, это приводит к существенным диспропорциям в развитии рынка. Географические сегменты рынка вне крупных городов не представляют значительного интереса для негосударственных организаций почтовой связи в силу высокой себестоимости оказания услуг. Организации федеральной почтовой связи, обязанные предоставлять универсальные услуги по регулируемым тарифам, вынуждены направлять свою прибыль, получаемую на привлекательных экономических и географических сегментах рынка, на покрытие убытков от оказания универсальных услуг. Такое перекрестное субсидирование не позволяет организациям федеральной почтовой связи развивать свою сеть в масштабе всей страны темпами, необходимыми для достижения в обозримом будущем спектра и качества услуг почтовой связи, соответствующих современному уровню их развития в передовых странах. Если в странах Европейского Сообщества на долю рынка услуг почтовой связи приходится 0.8% ВВП, а в США – 1.3%, то в России в 2001 году этот показатель составил всего 0,2%. Для ускорения процесса улучшения качества универсальных услуг почтовой связи, с целью задействования внутренних резервов организаций федеральной почтовой связи, в 2002 году начат процесс их реструктуризации. В соответствии с распоряжением Председателя Правительства Российской Федерации происходит объединение всех государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий почтовой связи в федеральное государственное предприятие «Почта России». Анализ и рекомендации, представленные в настоящей концепции, относятся к институциональным вопросам функционирования рынка услуг почтовой связи, при этом вопросы совершенствования деятельности ФГП «Почта России» не рассматриваются. 6 3.2. Сегментация рынка и состояние рынка в разрезе сегментов В настоящей концепции рассматриваются ключевые сегменты рынка услуг почтовой связи, сложившиеся в ходе его развития. Кроме традиционных услуг почтовых связи определенных в Федеральном законе "О почтовой связи" как "услуги почтовой связи" – адресованная письменная корреспонденция, посылки и почтовые переводы денежных средств, настоящая концепция рассматривает также и другие услуги, предоставляемые организациями почтовой связи – распространение и доставка периодической печати, выплата и доставка пенсий и социальных пособий, курьерская и экспресс-почта. Поскольку в силу различной природы сегментов их текущее состояние и перспектива развития различны, каждый сегмент следует рассматривать отдельно. 3.2.1. Письменная корреспонденция Объем письменной корреспонденции в России в 2001 году составил около 1,25 млрд. писем. В пересчете на душу населения количество писем в России ниже не только уровня Западной Европы и Северной Америки, но и стран с сопоставимым с российским ВВП на душу населения. Для сравнения, в то время как в России на человека в год приходится 8 писем, в США этот показатель составляет 700, во Франции – 432, в Германии 252, в Чехии – 68, в Польше – 48, в Бразилии 26, а в Индии – 15. Одна из основных причин низкого уровня развития письменной корреспонденции в России – отсутствие массового корпоративного спроса на эти услуги при существующем их качестве. Доля корреспонденции физических лиц по различным оценкам составляет не более 20-30% от общего объема, и рассылка адресной информации (счета, прямая реклама, каталоги и т.п.) в нашей стране не носит массового характера. Это отличается от общемировой практики, где основными пользователями услуг по пересылке письменной корреспонденции являются компании, осуществляющие периодическую рассылку адресной информации. Основными причинами такого отставания России с точки зрения структуры потребления услуг по пересылке письменной корреспонденции являются (в соответствии с мнением потребителей услуг) отсутствие установившейся традиции адресного общения компаний с населением посредством письменной корреспонденции, низкая скорость и точность работы основного поставщика данной 7 услуги – организаций федеральной почтовой связи, занимающих более 95% данного сегмента рынка, а также невозможность для этого поставщика устанавливать тарифы на данную услугу и предоставлять скидки крупным отправителям. Средняя скорость пересылки письменной корреспонденции в России в несколько раз ниже, чем в большинстве развитых и развивающихся стран. Например, между странами Европейского союза более 80% писем доходят до места назначения в среднем за три дня, внутри стран Европейского союза более 95% писем доставляются на следующий день после отправки. В России, по официальной статистике, 84% письменной корреспонденции доставляется в контрольные сроки, которые составляют до 20 дней, а по Москве контрольный срок доставки тот же, что и между странами Европейского союза. Тарифы на письменную корреспонденцию, государственное регулирование которых осуществляет МАП России, в настоящее время поддерживаются на сравнительно более низком уровне, чем в мировой практике. В данное время тариф на пересылку простого письма массой до 20 гр. (введенный в действие 01.12.2002 г.) составляет 3 рубля 70 копеек, что составляет 0.12 долл. США. В сравнении, сопоставимый тариф в Бразилии составляет 0.17 долл. США, в Польше – 0.30, в США – 0.37, а в Мексике – 0.60. В связи с трудным финансовым положением, обусловленным историческим отставанием уровня тарифа от уровня затрат на оказание универсальных услуг почтовой связи, организации федеральной почтовой связи используют низкоскоростные виды транспорта и снижают частоту движения транспорта по маршрутам. Низкое качество связи вызывается также малой автоматизацией обработки корреспонденции, так как большое количество ручных операций при сортировке письменной корреспонденции не только замедляет этот процесс, но и значительно увеличивает количество погрешностей при сортировке и, соответственно, процент неправильно отправленной почты. В настоящее время доля негосударственных операторов в сегменте письменной корреспонденции составляет около 5%, в то время как 95% рынка пользуются услугами организаций федеральной почтовой связи. В связи с экономическими особенностями этого сегмента рынка услуг почтовой связи, такая ситуация соответствует мировой практике. В сравнении, доля государственных операторов в 8 сегменте пересылки письменной корреспонденции в странах Западной Европы и Северной Америки составляет 98%, в Восточной Европе – 95%, а в Азии – 89%. По данным исследований Всемирного почтового союза (далее – ВПС), развитие сегмента письменной корреспонденции рынка услуг почтовой связи определяют следующие основные факторы: экономические (рост ВВП, развитие секторов рынка, являющихся основными потребителями услуг почтовой связи, инфляционные процессы); социально-демографические (изменение числа домохозяйств, уровня образованности населения); технологические (развитие инфокоммуникаций и замещение услуг почтовой связи другими инфокоммуникационными услугами); внутриотраслевые (деятельность организаций почтовой связи, органов государственного управления). Результаты исследования ВПС также свидетельствуют, что наибольшее влияние на темпы развития сегмента письменной корреспонденции рынка услуг почтовой связи оказывают экономические и внутриотраслевые факторы, за ними следуют социально-демографические и только затем технологические. Несомненно важным фактором для развития сегмента письменной корреспонденции является состояние экономики страны. Исследования, проведенные во многих странах, включая Великобританию и США, показали, что 1% прироста ВВП дает 1% прироста объема письменной корреспонденции. Если объем ВВП в России в течение ближайших пяти лет будет увеличиваться на 4-5% в год, этот фактор приведет к аналогичному приросту объема письменной корреспонденции. Второй фактор, оказывающий влияние на состояние рынка, это социально-демографические тенденции в стране и, в частности, изменение числа домохозяйств. В связи тем, что тенденция к увеличению населения России только намечается, в настоящей концепции принято допущение о нулевом росте спроса на услуги по письменной корреспонденции за счет влияния данного фактора. Третьим фактором, влияющим на рассматриваемый сегмент рынка, являются технологические тенденции развития рынка 9 коммуникаций, в частности, факсимильной и телефонной связи, а также электронной и гибридной почты. Согласно прогнозам ВПС и Международного союза электросвязи, к 2007 году письменная корреспонденция составит около 15% мирового рынка коммуникаций по количеству сообщений, факсимильная связь и телефон – 75%, а электронная и гибридная почта – 10%. Вместе с тем, письма в России являются самым массовым средством для адресных сообщений, так как, по сведениям Госкомстата, в стране имеется более 50 тыс. населенных пунктов без телефонной связи и только 2% населения страны имеют доступ к электронной почте. В рамках программы "Электронная Россия" планируется увеличить доступ к сети Интернет, и, соответственно, к электронной почте до 18% к 2010 году. Исследования ВПС показывают, что благодаря эффекту дополнительности между разными средствами связи, более частое использование одного средства связи обычно не приводит к более редкому использованию других средств, а оказывает позитивное влияние на них. Соответственно, более массовый доступ к электронной почте в России не должен привести к снижению объемов других услуг почтовой связи при условии, что их качество будет соответствовать требованиям пользователей. В отличие от перечисленных выше факторов, воздействие внутриотраслевых факторов на темпы развития рынка услуг почтовой связи напрямую зависит от проводимой государственной политики в сфере почтовой связи, а также от работы организаций почтовой связи. Среди внутриотраслевых факторов наиболее существенным является качество услуг. Повышение уровня качества увеличивает спрос и заметно ускоряет рост объемов письменной корреспонденции. Опыт Италии, Новой Зеландии, Бразилии, Эстонии и других стран показывает, что радикальное улучшение качества универсальных услуг почтовой связи может привести к дополнительному увеличению темпа роста объемов письменной корреспонденции до 15% в год. К примеру, в Бразилии в 1997-2000 г.г. Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos инвестировала около 160 млн. долл. США в создание 17 новых сортировочных центров. Достигнутое в результате повышение эффективности и качества предоставляемых услуг привело к росту объема письменной корреспонденции на 10% в год. В Эстонии инвестиции в инфраструктуру, транспорт, переобучение персонала, создание нового сортировочного центра в Таллинне, а также ремонт и 10 переоборудование 60% отделений почтовой связи государственной почты привели к росту письменной корреспонденции на 13% в год. Таким образом, темп роста сегмента письменной корреспонденции рынка услуг почтовой связи в России будет в основном обусловлен ростом качества универсальных услуг единственного их поставщика – организаций федеральной почтовой связи. 3.2.2. Распространение и доставка периодической печати В 80-е годы прошлого века по объему подписки на печатные СМИ Россия была самой читающей страной в мире. Причины столь массового спроса на периодическую печать не имели экономического характера, а состояли скорее в политических и идеологических нуждах общества. В процессе социальных изменений в стране рынок периодической печати сокращался с 1990 года в среднем на 20% в год, и в настоящее время составляет 7,5 млрд. единиц в год, или около 50 единиц периодики на душу населения, что соответствует базовому уровню развитых стран. Для сравнения, количество газет на душу населения составляет 97 в Великобритании, 75 в Германии, 62 в США, 51 в Чехии, 45 во Франции и 39 в Испании. Специфика российского рынка периодики состоит в особой роли организаций федеральной почтовой связи не только в распространении самих изданий периодической печати, но и в распространении подписки на них. В 1990 г. на государственную почту приходилось около 90% объема услуг по распространению подписных печатных изданий, что составляло около 10,5% ее совокупных доходов. В 2000 г. доля организаций федеральной почтовой связи в сегменте распространения периодической печати составила 45%, что, например, в несколько раз выше аналогичных показателей Deutsche Post World Net в Германии – 11%, и La Poste во Франции – 14%. Основными причинами сохранения высокой доли государственной почты на рынке являются традиции подписки, разветвленная сеть отделений почтовой связи и низкая стоимость услуг по доставке периодической печати. Вместе с тем, в крупных городах происходит постепенное перераспределение рынка в пользу негосударственных компаний, и сейчас доля организаций федеральной почтовой связи в распространении периодики в крупных городах составляет около 15%. Потенциал развития услуг по распространению периодической ограничивается следующими факторами: 11 низкие тарифы на доставку периодической печати, особенно на местные газеты, в сравнении с себестоимостью их распространения; ограниченная емкость рынка за пределами крупных городов; отсутствие прямого доступа издателей и розничных подписных агентств к клиентской базе подписчиков. В настоящей концепции рассматривается сценарий, при котором развитие сегмента распространения и доставки периодической печати в России будет схожим с развитием этого сегмента рынка в большинстве развитых стран: доля негосударственных организаций в указанном сегменте будет увеличиваться главным образом за счет существующей тенденции роста конкуренции в городской местности. 3.2.3. Доставка пенсий и пособий В настоящее время доставка пенсий, выплат по обязательному страхованию от несчастных случаев и профессиональных заболеваний, а также различных пособий осуществляются структурами Пенсионного фонда Российской Федерации, фонда социального страхования и комитетов по труду и социальной защите как самостоятельно, так и с привлечением организаций федеральной почтовой связи, Сбербанка России, других коммерческих банков. Выбор того или иного способа доставки выплачиваемых сумм в каждом регионе сегодня делает либо получатель выплаты (как в случае с пенсиями), либо выплачивающая организация. Доставка пенсий и пособий является социально-важной услугой, особенно для пользователей в сельской местности. Россия является одной из немногих стран мира, где пенсионерам предоставляется бесплатная услуга по доставке пенсий на дом. В то же время, качество услуги продолжает расти, так как расширяются альтернативы получения пенсий и пособий, включая развитие таких услуг, как перевод средств на банковский счет пользователя. Рассматриваемый сегмент распределен между его участниками следующим образом: в среднем доля организаций федеральной почтовой связи составляет около 65%, но эта доля существенно меньше в городской местности, где работают альтернативные доставочные организации. На период до 2007 года прогнозируется постепенное увеличение доли банков и отделений Пенсионного фонда Российской Федерации на рассматриваемом сегменте рынка. 12 3.2.4. Почтовые переводы С точки зрения пользователей этих услуг, почтовые переводы конкурируют на рынке денежных переводов. Услуги по переводу денежных средств между физическими и юридическими лицами, аналогичные почтовым переводам, в России оказывают агенты международных систем денежных переводов и российские розничные банки: денежные переводы без открытия счета может сделать любой гражданин в любом банке России, имеющем право на работу с физическими лицами. Однако для некоторых групп пользователей (например, пользователей, проживающих в населенных пунктах без телефонной связи), почтовые переводы являются единственной доступной услугой, так как для получения почтовой перевода, в отличие от денежного, не требуется наличия телефонной связи с адресатом. В течение ряда последних лет рассматриваемый сегмент рынка динамично растет. В 2002 году его объем составил около 5 млрд. долларов США. О потенциале роста этих услуг свидетельствует, в частности, интерес, проявляемый иностранными компаниями к этому рынку. В 2002 году еще две международные системы переводов (Ria Envia и Travelex Worldwide Money Ltd.) начали работу на российском рынке. В то же время, продолжает расти объем услуг компаний, пришедших ранее - Western Union, MoneyGram, Анелик и Contact. Для конкурентоспособной деятельности участники данного сегмента рынка активно внедряют современные информационные технологии высокоскоростного осуществления переводов, что требует больших материальных затрат. В настоящее время отдельные российские банки создают собственные информационные технологии для осуществления переводов между физическими и юридическими лицами без открытия счета, но большинство предоставляют услуги денежных переводов для физических лиц путем заключения соглашений с международными компаниями, упомянутыми раннее. При условии внедрения в 2003 году организациями федеральной почтовой связи собственной технологии высокоскоростного осуществления денежных переводов и сохранения разветвленной сети отделений почтовой связи, конкурентное равновесие на данном сегменте рынка услуг почтовой связи сохранится на перспективу до 2007 года. 3.2.5. Посылки, курьерская и экспресс почта 13 Экспресс и курьерской почтой является индивидуальные регистрируемые почтовые отправления, пересылающиеся с гарантией надежной доставки в короткий срок. Курьерская почта отличается тем, что доставляется лично курьером, который имеет к корреспонденции личный доступ на всем протяжении пересылки и может при необходимости менять маршрут в интересах скорости доставки. Эти услуги характеризуются более высоким качеством обслуживания по сравнению с услугами пересылки письменной корреспонденции и посылок, и являются значительно более дорогостоящими. Емкость сегмента экспресс почты в России выросла , по экспертным оценкам, со 100 млн. долларов США в 1999 году до 150 млн. долл. США к 2002 году. Около 90% этого сегмента услуг почтовой связи занимают иностранные компании или совместные предприятия с иностранным капиталом, специализирующиеся на этих услугах и имеющие сильные позиции в других странах: DHL (51%), TNT (19%), UPS (10%), FedEx (7%), EMS Гарантпост (13%). Сегмент является быстрорастущим, особенно в отношении международного обмена. Цены на услуги, предоставляемые этими компаниями, зависят от срока доставки, объема заказа и веса груза. Помимо экспресс почты по принципу "от двери до двери", некоторые операторы предоставляют более экономичные услуги: доставку до города назначения, Прогнозируется, что Российский рынок экспресс доставки будет развиваться темпами, характерными для рынков Восточной Европы в целом, что составит около 10-15% в год на период до 2007 года, с преобладанием на рынке крупных игроков экспресс-почты.Размер сегмента курьерской почты в России вырос, по экспертным оценкам от 15 млн. долл. США в 1999 до 25 млн. долл. США к 2002 году. Услуги курьерской почты в России в основном предоставляются частными российскими компаниями и принадлежат к прибыльному и быстроразвивающемуся сегменту рынка. Организации федеральной почтовой связи в этом сегменте рынка в данное время практически отсутствуют. Внутригородской сегмент услуг курьерской почты является наиболее развитым и высококонкурентным. Размер рынка курьерской почты в Москве, по экспертным оценкам, составляет около 10 млн. долларов. Среди участников этого сегмента в Москве – компании Курьер, Зест Экспресс, Сити Экспресс, а также другие операторы. Рост услуг курьерской почты до 2007 прогнозируется на уровне 10-15% в год. Размер сегмента посылок в России по официальной статистике составляет около 13 млн. посылок в год. В расчете на душу населения 14 это составляет около 0.1 посылок в год на человека, что на порядок ниже уровня ЕС, где этот показателъ составляет 6,8 посылок на человека в год. По разным оценкам, официальная статистика по посылкам может быть занижена в несколько раз, так как данные по перевозкам посылок негосударственными организациями почтовой связи отсутствуют. Мировая практика показывает, что 70% посылок приходится на оборот между корпоративными клиентами, и основную базу пользователей этих услуг составляют компании по производству электроники, одежды и галантереи, а также фармацевтические компании. Основным фактором роста данного сегмента рынка является быстрое развитие посылочной торговли. По данным Европейской ассоциации посылочной торговли, российский уровень услуг «товары почтой» ниже среднеевропейского в 100 раз (всего 1 евро на человека в 2001 году). Между тем, продажи компаний, предоставляющих в России услуги «товары почтой», растут на 60-70% в год. Прогнозируя развитие сегмента посылок в рамках настоящей концепции делается предположение о росте этого сегмента на период до 2007 года до 40% в год, главным образом за счет роста услуг "товары почтой". 4. Государственное управление в области универсальных услуг почтовой связи 4.1. Состав и качество универсальных услуг почтовой связи В соответствии со статьей 2 Федерального закона «О почтовой связи», универсальными услугами почтовой связи являются «услуги почтовой связи по удовлетворению нужд пользователей услуг почтовой связи в обмене письменной корреспонденцией в пределах Российской Федерации и по доступным ценам». Международный опыт развития почтовых рынков различных стран свидетельствует, что универсальные услуги формируются под воздействием ряда политических, исторических и экономических факторов. Детальный анализ состава универсальных услуг почтовой связи в мире показывает, что почтовая услуга является универсальной, если она удовлетворяет следующим основным признакам: необходимость услуги для осуществления единой информационной, законодательной, налоговой, социальной и другой политики на всей территории страны; социальная важность услуги; 15 существование долговременных традиций почтовой связи, нарушение которых негативно скажется на благосостоянии граждан и их восприятии стабильности и устойчивости государства; принятые государством международные обязательства, в первую очередь членство во Всемирном почтовом союзе; государственная или уполномоченная государством организация почтовой связи позволяет оказывать данную услугу с минимальными удельными издержками. Исходя из перечисленных признаков и действующего законодательства, универсальной услугой почтовой связи в России является доставка письменной корреспонденции. В соответствии со статьей 2 Федерального закона «О почтовой связи», письменная корреспонденция включает "простые и регистрируемые письма, почтовые карточки, секограммы, бандероли и мелкие пакеты". Другие сегменты рынка услуг почтовой связи, рассматриваемые в настоящей концепции (доставка посылок, ежедневной периодической печати и выплат, денежные переводы, курьерская и экспресс-почта) не должны быть включены в состав универсальных. Степень регулирования отдельных сегментов рынка услуг почтовой связи зависит от того, насколько в этих сегментах возможна устойчивая долгосрочная конкуренция. Услуги с высокой долей постоянных издержек и постоянным снижением предельных издержек по мере увеличения объема являются естественными монополиями, а деятельность по их оказанию подлежит государственному регулированию, так как в соответствии с действующим законодательством удовлетворение спроса на этом рынка эффективнее в отсутствие конкуренции.Пересылка и доставка письменной корреспонденции может рассматриваться с экономической точки зрения как естественно- монопольная услуга, поскольку характеризуется высокими постоянными издержками на обеспечение почтовых маршрутов и постоянным снижением предельных издержек в расчете на единицу корреспонденции. На перспективу до 2007 года появление альтернативной организации почтовой связи в данном сегменте является маловероятным. Все остальные услуги почтовой связи не обладают экономическими характеристиками естественных монополий и должны быть открыты для конкуренции. 16 4.2. Качество универсальных услуг почтовой связи Важнейшей характеристикой универсальных услуг является их качество. Уровень качества зависит от требований государства, доступного финансирования и способности организаций федеральной почтовой связи обеспечивать параметры качества. Универсальные услуги почтовой следующими основными параметрами: связи характеризуются определение обслуживаемых адресов в стране; единый тариф на определенные категории услуг; скорость доставки корреспонденции; частота доставки и точность соблюдения графика доставки; плотность отделений почтовой связи. Необходимое качество универсальных услуг почтовой связи должно быть гарантировано на всей территории России, за исключением труднодоступных отдаленных районов, где все параметры универсальных услуг подлежат специальной регламентации. Подобная практика является широко распространенной в странах с географическими особенностями, схожими с Россией (Канада, Бразилия). Для обслуживаемых адресов, письменная корреспонденция должна доставляться до почтового адреса. Тарифы на письменную корреспонденцию должны быть едиными на всей территории России по категориям письменной корреспонденции (простые письма, заказные письма, простые бандероли, почтовые карточки и т.д.) и по категориям веса. Настоящая концепция предполагает достижение следующих показателей качества универсальных услуг к 2007 году. Планируется повысить качество услуг по контрольным срокам (скорости) пересылки. Письменная корреспонденция должна доставляться пользователям на второй день после отправки (Д + 2) для местной почты, на пятый (Д + 5) между областными центрами, на седьмой (Д + 7) между районными центрами, и на десятый (Д + 10) в сельской местности. Указанные контрольные сроки должны выдерживаться для 90% всей отправляемой корреспонденции, что обеспечит достаточно высокий уровень надежности выполнения контрольных сроков с точки зрения пользователей. Минимальное требуемое качество услуг по частоте доставки письменной корреспонденции должно быть следующее – в областных центрах доставка должна осуществляться не 17 менее 6 раз в неделю, в районных центрах – 4, и в сельской местности – 2 раз в неделю. В настоящее время средний уровень доступности почтовых отделений в России является одним из самых высоких среди стран Европы. На перспективу до 2007 года предполагается в городской местности показатель доступности отделений почтовой связи довести до 15 тысяч человек на одно отделение, а в сельской местности сохранить на уровне до 1,3 тысяч человек на отделение. Предлагается укрупнение ряда городских отделений почтовой связи и доставочных участков, а также частичный переход на обслуживание передвижными отделениями почтовой связи в сельской местности. Задача государственной почты на перспективу до 2007 года, как единственного поставщика универсальной услуги, состоит в достижении указанного уровня качества универсальных услуг. Этот уровень качества обеспечит выполнение требований пользователей универсальных услуг почтовой связи по контрольным срокам и надежности их выполнения, а также по частоте доставки письменной корреспонденции. Достижение указанного уровня качества приведет к увеличению объема этого сегмента услуг почтовой связи. 4.3. Затраты на повышение качества универсальных услуг Для достижения целевого уровня качества универсальных услуг к 2007 году, требуются операционные изменения в работе федеральных организаций почтовой связи, связанные с автоматизацией сортировочных центров, оптимизацией магистральной сети, повышением скорости и частоты перевозок и введением новой системы мотивации почтового персонала. Одно из ключевых операционных изменений, требуемых для снижения контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции и повышения надежности их выполнения это – автоматизация сортировочных центров. Это потребует инвестиций в размере 75-100 млн. долл. США, что обеспечит переход на автоматическую сортировку 50% потоков простой письменной корреспонденции к 2007 году. Планируется введение автоматизированной сортировки по системе "два этапа", что значительно сократит число сортировок простой письменной корреспонденции, а значит и количество ошибок, возникающих при многоэтапной сортировке. Возможны два альтернативных подхода к автоматизации сортировки: создание одного крупного центрального сортировочного 18 центра или 5-7 меньших центров. Выбор подхода и точное определение количества автоматизированных центров, и их местоположения должны основываться на результатах анализа оптимизации сети, что включает пересмотр местоположения сортировочных центров и используемых транспортных маршрутов с целью повышения сроков доставки почты и снижения затрат. Инвестиции в размере 75 млн. долл. США включают затраты на закупку оборудования, на закупку и внедрение соответствующих информационных технологий, а также на переоборудование и строительство помещений сортировочных центров. Кроме того, инвестиции в размере до 25 млн. долл. США потребуются для производственных изменений других бизнес процессов (к примеру, переоборудования доставочных центров), необходимых для работы с отсортированными письмами. Ежегодные операционные затраты на амортизацию капитальных вложений в автоматизацию сортировочных центров составят 10-15 млн. долл. США. Однако большая часть этой суммы будет покрыта за счет одновременного снижения затрат благодаря прогнозируемому двукратному повышению производительности труда сотрудников сортировки. Это приведет к экономии 10 млн. долл. в год к 2007 году, причем в связи с прогнозируемым ростом объема письменной корреспонденции эта экономия сможет быть достигнута без существенного сокращения числа сотрудников. Таким образом, общие ежегодные операционные затраты на автоматизацию сортировочных центров составят 0-5 млн. долл. в год. Для снижения контрольных сроков также необходимо повышение скорости и частоты перевозок, что потребует затрат в размере около 15 млн. долл. США. Эти затраты будут связаны с переводом значительной части потоков письменной корреспонденции на доставку авиатранспортом и с повышением частоты движения автотранспорта по региональным маршрутам. 4.4. Регулирование тарифов на универсальные услуги почтовой связи В связи с расширением предложения и снижением себестоимости услуг, оказываемых негосударственными организациями почтовой связи в крупных городах (в первую очередь в Москве и СанктПетербурге), организации федеральной почтовой связи оказываются в заведомо неравном положении. Государственная почта обязана доставлять письменную корреспонденцию по фиксированным 19 тарифам, которые не могут быть изменены в зависимости от конъюнктуры соответствующих географических рынков, от объемов потребления этих услуг отдельными отправителями и от платежеспособности различных категорий пользователей данных услуг. Негосударственные организации почтовой связи, напротив, свободны в принятии таких решений. Географические особенности России, включая огромный размер территории, наличие больших площадей с низкой плотностью населения, а также значительное количество труднодоступных районов и районов с экстремальными климатическими условиями, увеличивают объем средств, необходимых для финансирования универсальных услуг. В связи с этим средняя стоимость доставки письма в дотационных регионах многократно превышает этот показатель в городской местности. С повышением уровня конкуренции на привлекательных сегментах рынка услуг почтовой связи снижается уровень прибыли, получаемой организациями федеральной почтовой связи на данных сегментах, и направляемой на финансирование убыточных универсальных услуг почтовой связи в сельской местности. Следовательно, необходимо пересмотреть подход к осуществлению государственного регулирования тарифов на универсальные услуги почтовой связи. При разработке тарифов на универсальные услуги должен соблюдаться ряд основополагающих принципов: Достаточность для финансирования универсальных услуг: тариф должен полностью возмещать экономически обоснованные затраты на оказание этих услуг, включая необходимый уровень доходности для привлечения инвестиций. Доступность: единый тариф на каждую из категорий письменной корреспонденции (простые письма, заказные письма, простые бандероли, почтовые карточки, и т.д.) по категориям веса, вне зависимости от расстояния пересылки и мест отправления или доставки. Этот единый тариф должен быть доступным для малообеспеченных слоев населения с целью соблюдения принципа универсальности услуги. 20 Учет затрат оператора универсальных услуг для установления тарифов, отражающих расходы оператора необходимо введение раздельного учета затрат. Стабильность: тарифы на универсальные услуги почтовой связи должны быть стабильными на протяжении определенных интервалов времени. Прозрачность: единая и прозрачная тарифная политика, не допускающая исключений и дискриминации между пользователями. В мировой практике регулирования тарифов на универсальные услуги почтовой связи широкое распространение получили два основных метода – ограничение рентабельности (применяется в США) и ограничение цены (применяется в большинстве стран континентальной Европы). Метод ограничения рентабельности подразумевает проведение органами государственного регулирования расчета уровня доходов, необходимых для покрытия затрат регулируемой компании. При применении метода ограничения цены, органы регулирования определяют совокупность услуг, цена на которые становится объектом регулирования. Несмотря на существующие различия, оба метода учитывают затраты поставщика на оказание универсальных услуг почтовой связи. При этом возникает необходимость контроля над перекрестным субсидированием, для чего требуется введение раздельного учета затрат оператора между универсальными и неуниверсальными услугами. Преимущество метода ограничения рентабельности состоит в стимулировании поставщика универсальной услуги инвестировать в основные фонды, так как фактически обеспечивается возможность покрыть расходы на амортизацию инвестиций за счет тарифов. Хотя метод ограничения цены имеет то преимущество, что он обеспечивает сравнительно более высокую мотивацию на повышение эффективности (при наличии достаточно долгих интервалов между пересмотром тарифов), у этого метода также есть веский недостаток – создание предпосылок к снижению качества универсальных услуг. При ограничении цены также возникает риск значительных потерь поставщика услуги при неожиданном падении спроса или неверном 21 выборе индекса роста инфляции, что вполне вероятно в условиях переходного периода в экономическом развитии России. Таким образом, в России в настоящее время и на перспективу до 2007 года, целесообразно применять метод ограничения рентабельности в силу необходимости увеличения объема инвестиций, упрощения контроля над качеством универсальных услуг и повышения стабильности работы государственной почты – основного поставщика универсальных услуг почтовой связи. 5. Государственное управление неуниверсальных услуг почтовой связи в области Реализация целей и задач развития рынка услуг почтовой связи требует проведения соответствующей государственной политики в области почтовой связи, учитывающей все особенности нынешнего состояния рынка услуг почтовой связи, сложившуюся систему хозяйственных отношений и прогноз развития данного рынка на перспективу до 2007 года. 5.1. Расширение конкуренции государственных негосударственных организаций почтовой связи и Для расширения конкуренции и снижения совокупных издержек на рынке услуг почтовой связи необходимо соответствующим образом усовершенствовать доступ крупных отправителей и негосударственных организаций почтовой связи к технологическим процессам государственной почты на одном или нескольких промежуточных этапах бизнес процесса – так называемый доступ к сети. Вопросы доступа к сети касаются предоставления крупным отправителям скидок с тарифов, оправдываемых соответствующим снижением затрат оператора сети в связи со значительными обьемами стандартизованных отправлений и(ли) выполнением отправителем части операций по обработке почтовых отправлений (таких как сортировка). В мировой практике степень регулирования доступа к сети различается. Во многих странах Европы государственные регуляторы определяют только общие принципы доступа к сети, такие как недискриминационность, а детальное определение правил доступа остается за оператором сети. В России, для обеспечения недискриминационного подхода при предоставлении доступа к сети, а также для контроля соблюдения условий при интеграции сетей различных организаций почтовой связи, 22 органы государственного управления в области почтовой связи должны определять: количество точек доступа к сети; принципы определения отправителям. скидок, предоставляемых Скидки с базового тарифа должны предоставляется всем отправителям, отвечающим определенным критериям, на одинаковых условиях прозрачных для всех отправителей. В ближайшей перспективе целесообразно предоставление скидок по доступу к сети только крупным отправителям. Детальное определение размера скидок является компетенцией оператора сети и производится на основе ряда параметров, включая количество отправлений, требования по предварительной сортировке, простоту обработки, скорость доставки и другие. В мировой практике существуют прецеденты предоставления доступа к сети в нескольких точках ("многоточечный доступ"), что дает отправителю возможность выбора точки доступа к сети. Однако при этом подходе возникает необходимость расчета тарифов на доступ к сети на базе долгосрочных предельных издержек почтового оператора на соответствующие элементы услуг. Многоточечный доступ к сети государственной почты в ряде стран привел к негативным последствиям, в частности, из-за трудностей внедрения соответствующего учета долгосрочных предельных издержек почтового оператора и значительного снижения рентабельности магистральных перевозок, и в настоящее время в России не рекомендуется. Для выравнивания положения государственных и негосударственных организаций на рынке услуг почтовой связи необходимо также законодательно передать право заключения хозяйственных договоров с иностранными почтовыми операторами непосредственно государственной почте. В настоящее время заключение таких договоров подпадает под действие законодательства в области международных договоров Российской Федерации. Сроки заключения таких договоров составляют до двух-трех лет, при этом негосударственные организации почтовой связи аналогичные договора заключают напрямую (без участия Правительства Российской Федерации) и качественно оперативнее. Таким образом, государственная почта административно поставлена в заведомо худшее по сравнению с ее конкурентами положение. 23 Схожие административные препятствия на пути развития рынка услуг почтовой связи существуют в отношении использования организациями федеральной почтовой связи недвижимого имущества, а также в сфере совместной деятельности и совместных предприятий с участием организаций федеральной почтовой связи, что связано с их существованием в настоящее время в форме государственных учреждений и государственных предприятий. Указанные проблемы будут решены в рамках реструктуризации организаций федеральной почтовой связи и акционирования ФГП «Почта России». В целях обеспечения равенства участников рынка, акционерное общество «Почта России» должно быть организовано в соответствии со структурой рынка услуг почтовой связи. При этом с одной стороны у данной организации почтовой связи расширяются возможности по привлечению инвестиций в конкретные виды деятельности, с другой стороны для органов государственного управления повышается финансовая прозрачность предприятия. В качестве стимула развития международного почтового обмена необходимо распространить действие таможенных льгот на все международные отправления, включая экспресс-почту. При этом необходимо сохранить существующий порядок определения мест и пунктов международного почтового обмена органами государственного управления, что обусловлено необходимостью обеспечения недискриминационного характера работы этих пунктов и мест, а также принятия необходимых мер контр террористического характера. 5.2. Лицензирование деятельности на рынке услуг почтовой связи В связи с существованием в настоящее время структурных диспропорций в развитии рынка услуг почтовой связи, учитывая необходимость сохранения единого почтового пространства Российской Федерации, и принимая во внимание международный опыт, в России лицензированию (или регистрации) должны подлежать все виды услуг почтовой связи. Система лицензирования также призвана обеспечить безопасность почтовых отправлений в связи с обострением террористической активности. Лицензия на оказание универсальных услуг почтовой связи должна исполнять роль договора между государством и поставщиком данной услуги, поэтому в ней должны содержаться ключевые требования к качеству этих услуг. Условием получения лицензии на 24 предоставление универсальныс услуг почтовой связи является наличие необходимых материальных и кадровых ресурсов для предоставления универсальных услуг заданного качества на всей территории страны. В то же время должны быть определены параметры, по которым некоторые населенные пункты не подпадают под действие лицензии (например, в силу отсутствия регулярного транспортного сообщения или ограниченного количества жителей). Лицензия на оказание универсальных услуг почтовой связи может быть эксклюзивной и предоставляться единственному оператору. Лицензия на оказание универсальных услуг должна детализировать состав универсальных услуг и требования к их качеству, включая частоту доставки почтовых отправлений, контрольные сроки пересылки и требования по точности их выполнения, а также требования по доступности отделений почтовой связи для пользователей. Условия лицензии также должны включать процедуру контроля над выполнением требований по качеству универсальных услуг, периодичность осуществления проверок качества, и систему мер по результатам проверок качества универсальных услуг почтовой связи. Необходимо также определить срок действия лицензии и порядок ее продления. Лицензии на оказание неуниверсальных услуг почтовой связи должны выдаваться на равных условиях заинтересованным компаниям, отвечающим требованиям регулирующего органа. На услуги почтовой связи в сегментах где, в силу низкого влияния экономии масштабов (как, например, в сегменте курьерской почте) Лицензии на оказание неуниверсальных услуг почтовой связи должны включать требование по обеспечению сохранности и конфиденциальности почтовых отправлений. Деятельность мест и пунктов международного почтового обмена должны лицензироваться в специальном порядке. 6. Основные этапы реализации концепции Реализацию политики государственной поддержки процесса развития рынка услуг почтовой связи на перспективу до 2007 года предлагается осуществить в три этапа. На первом этапе (2002-2003 г.г.) необходимо пересмотреть нормативно-правовую базу экономических отношений в области оказания универсальных услуг почтовой связи и в области международного почтового обмена, и ввести ее в действие нормативным актом Правительства Российской Федерации. 25 На втором этапе (2003-2005 г.г.) предлагается разработать и принять пакет законов общего и специализированного характера, в том числе новую редакцию федерального закона «О почтовой связи». На этом же этапе, в соответствии с планом мероприятий по реализации, одобренной Правительством Российской Федерации концепции реструктуризации организаций федеральной почтовой связи, происходит акционирование ФГП «Почта России». На третьем этапе (2005-2007 г.г.) необходимо обеспечить реализацию указанного пакета законодательных актов, осуществить реорганизацию ОАО «Почта России», в соответствии со структурой рынка, и создать другие необходимые условия для привлечения инвестиций, в том числе путем частичной приватизации отдельных элементов ОАО «Почта России». 7. Заключение В результате реализации основных положений настоящей концепции, рынок услуг почтовой связи Российской Федерации может достигнуть состояния, соответствующего уровню развития аналогичного рынка большинства стран-членов ВПС. При этом не потребуется пересматривать результаты ранее состоявшейся либерализации данного рынка, а также инвестировать в развитие универсальных услуг почтовой связи средства государственного бюджета. Реализация настоящей концепции также будет способствовать выполнению основных положений концепции государственного управления и концепции управления государственным имуществом. 26
