Кикавец В. * Принципы административно

В. КИКАВЕЦ,
аспирант АНО ВПО «Академический Международный институт»
ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Будучи непрерывным процессом реализации властной деятельности
государства, административно-правовое регулирование государственного
заказа использует специфические средства, методы, формы, принципы,
грамотное и научно обоснованное применение которых способно не только
усилить управляющее воздействие государства на сферу государственного
заказа, но и максимально адаптировать систему государственного заказа к
рыночной
экономике.
Иными
словами,
принципы
административно-
правового регулирования служат правовой основой установления пределов
дозволенного и должного поведения субъектов административно-правовых
отношений в сфере государственного заказа.
Сущность принципов заключается в обеспечении последовательности и,
самое главное, непрерывности нормотворческого процесса, что обеспечивает
тесную и неразрывную связь политической власти и законотворчества. Одно
из энциклопедических понятий принципа раскрывает его как исходное
положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения1. В.И. Даль
толковал принцип как научное или нравственное начало, основание, правило,
основу, от которой не отступают2.
В.С. Четвериков под принципом понимает основополагающую идею,
положение или подход, опирающиеся на объективные закономерности в
развитии процессов и явлений в природе и обществе, используемые
Большой энциклопедический словарь. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Большая Российская
энциклопедия; СПб.: Норинт, 2000. С. 960.
2
Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: Т. 1–4. Т. 3. М.: Издательская
группа «Прогресс», «Универс», 1994. С. 1127.
1
человеком на основе научных знаний и профессионального опыта с целью
оптимизации своей деятельности. Принципы имеют в основном объективный
характер, но с учетом использования научных познаний и опыта работы
люди вносят в их формирование и правовое закрепление субъективное
начало3.
Принимая во внимание приведенные выше точки зрения ученых, в
процессе анализа содержания целей, обозначенных в ст. 1 Федерального
закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд»4 (далее – Федеральный закон), мы приходим к
выводу, что они являются не чем иным, как принципами правового
регулирования размещения государственного заказа. Другими словами, под
принципами административно-правового регулирования государственного
заказа понимаем нормативно-руководящие идеи, положения, определяющие
сущность и содержание процесса административного регулирования.
Принципы
административно-правового
государственного
заказа
должны
содержать
регулирования
наиболее
существенные,
объективно-необходимые и устойчивые отношения, закономерности и
взаимосвязи;
охватывать
только
те
закономерности,
отношения
и
взаимосвязи, которые присущи исключительно сфере государственного
заказа, позволяющие отличить их от других видов общественных отношений.
Некоторые авторы рассматривают наличие следующих обязательных
принципов размещения заказов для государственных нужд. Е.А. Звонова
полагает, что эффективная система государственных закупок должна
основываться
на
следующих
принципах:
усиление
государственного
регулирования рынка государственных закупок; всестороннее финансовое
обеспечение, создание и развитие конкурентной среды, оптимальное
Четвериков B.C. Административное право. Серия «Высшее образование». Ростов-наДону: Феникс, 2004. С. 18.
4
СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.
3
соотношение
централизованного
и
децентрализованного
размещения
государственного заказа, допустимости использования опыта зарубежных
стран, выбора приоритетов развития системы государственных закупок5.
Г.И.
Мартыненко
выделяет
следующие
важные
принципы:
недискриминация, транспарентность (наличие ясных правил и действенных
механизмов, обеспечивающих соблюдение этих правил), справедливость,
эффективность, подотчетность6.
Интересным представляется мнение В.А. Власова, который наряду с
вышеизложенными основными принципами предложил дополнительный –
принцип добровольного участия, состоящий из объективной оценки
экономической выгоды для участника размещения заказа7.
Принимая во внимание приведенные выше взгляды и опираясь на
исследования многочисленных трудов современных российских ученых по
проблемам административного права, предлагаем при классификации
принципов административно-правового регулирования государственного
заказа выделить две группы принципов – общенаучные и специальные
(отраслевые).
При
рациональность,
общенаучным
этом
объективность
плановость
принципам,
и
а
и
законность,
прогнозирование
единство
следует
экономического
научность,
отнести
к
пространства,
эффективность, экономичность, равенство, справедливость и свободную
конкуренцию, открытость и прозрачность, предотвращение коррупции,
ответственности
и
контроля,
принцип
добровольного
участия
–
к
отраслевым.
Принцип объективности и законности заключается в необходимости
проведения объективного анализа фактического состояния и развития
процесса
административно-правового
регулирования
государственного
Звонова Е.А. Финансирование государственных закупок. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 92.
Мартыненко Г.И. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд, антимонопольный контроль // Право
и экономика. 2006. № 10.
7
Власов В.А. Правовое регулирование закупок сельскохозяйственной продукции для
государственных и муниципальных нужд: Дисс. … канд. юрид. наук. Москва, 2003. С. 35.
5
6
заказа,
определения
системы
правоустанавливающей
и
комплексных
мер
правоприменительной
его
практике.
административно-правового
регулирования
должен
строгом
Конституцией
Российской
соответствии
с
реализации
в
Процесс
осуществляться
Федерации
в
и
действующим законодательством.
Принцип
научности
в
административно-правовом
регулировании
государственного заказа выражается в эффективном использовании научных
методов исследования законов, их теоретической систематизации, в
практическом использовании научных средств и методик сбора, обобщения и
анализа информации о государственном заказе, в определении актуальных
проблем и способов их разрешения. Принцип научности тесно связан с
принципом объективности в исследовании сферы государственного заказа с
целью выявления объективных тенденций изменения в процессе правового
регулирования и разработке мер адекватного воздействия на эти процессы.
Принцип рациональности определяется соотношением сил и средств,
способных обеспечить результат, к планируемому эффекту намеченной цели.
При этом целесообразность достижения желаемого результата заключается в
том, что цели и задачи правового регулирования должны достигаться при
наименьших ресурсных затратах (силах и средствах, финансовых, временных
ресурсах и др.). Отметим важную особенность сферы государственного
заказа
–
принципы
законности
и
рациональности
должны
не
противопоставляться, а дополнять друг друга. Основа рациональности – это
разработка научно обоснованных вариантов решений, их сравнение и выбор
наилучшего из них.
Принцип плановости и прогнозирования заключается в организации
деятельности органов государственного управления в целях разработки
комплексных
программ
и
систем
не
только
при
обеспечении
государственных нужд, но и осуществлении устойчивого и динамического
развития общественных и экономических процессов на основе действующих
законов и закономерностей развития управления путем размещения заказов
для государственных нужд. Прогнозирование и планирование всегда имеют
вероятностный характер, и с изменением внутренних или внешних условий
они должны осуществляться в пределах не ниже расчетных допустимых
параметров функционирования системы государственного заказа. Поэтому
прогнозирование
является
своеобразной
исходным
принципом
регулирования.
Применяя
прогнозирование,
можно
оказывать
воздействие
на
государственный заказ в желаемом для органов государственного управления
направлении.
Такая
возможность
предоставляется
при
практическом
использовании прогностических выводов – при планировании обеспечения
государственных нужд в совокупности с прогнозируемыми лимитами
бюджетных обязательств расходной части бюджета.
Следовательно, прогноз, содержащий значительные погрешности в
установлении необоснованных сумм расходов бюджета, может служить
основанием
для
совершенствования
принятия
новых
определения
нормативных
начальной
цены
актов
в
целях
государственного
контракта, а также внедрения форм, методик расчета, моделирования
ценообразования. Подобные действия направлены на снижение рисков
установления завышенной или заниженной начальной цены по сравнению с
ее прогнозируемым уровнем.
Планирование, являясь общей функцией регулирования и управления,
определяет цели, задачи, средства их достижения и выполнения. Оно служит
организационным средством обеспечения планомерного функционирования
системы государственного заказа. Сложный характер содержания плана и его
специфическая форма, процедура его подготовки и принятия обусловливают
важность и значимость указанного принципа.
Принцип единства экономического пространства состоит в соблюдении
единых условий установления правил в сфере государственного заказа и
централизации регламентирования участия в процедурах размещения
государственного заказа на всей территории Российской Федерации для всех
категорий
государственных
заказчиков.
Законодательство
Российской
Федерации, в том числе регулирующее размещение заказов, допускает
наличие законов о государственном заказе в каждом регионе. Однако
принимаемые в субъектах нормативные правовые акты не должны
противоречить
федеральному
законодательству
и
допускать
его
расширенного толкования.
Принцип эффективности заключается в получении максимального
эффекта от размещения государственного заказа при минимальных затратах,
однако
данный
принцип
можно
трактовать
по-разному.
При
этом
эффективность может выражаться как в прямой экономии бюджетных
средств при размещении государственного заказа, так и в косвенных
проявлениях – повышении прозрачности, конкурентности процедур, равном
доступе, поддержке определенных категорий поставщиков. Например, В.А.
Кныш определяет эффективность государственного заказа не только как
величину экономии финансовых средств при достижении установленных
значений количественно-качественных показателей создаваемого продукта,
но и как величину полезного эффекта при плановом расходе бюджетных
средств8. Данная точка зрения нашла отражение в работе И.И. Смотрицкой,
рассматривающей эффективность использования бюджетных средств как
результат оптимизации экономического выбора при планировании и
размещении государственного заказа, правильной организации контроля его
выполнения9.
Определение эффективности государственного заказа как результат
достижения экономии бюджетных средств в процессе антикоррупционных
мероприятий, направленных на повышение конкуренции и достижение
прозрачности и равного доступа к проводимым торгам, по нашему мнению,
не соответствует действительности. В ходе противодействию коррупции
Кныш В.А. Теоретические основы развития системы управления государственными
заказами: Автореф. дисс. … докт. экон. наук. СПб., 2003. С. 44.
9
Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом
«ЛИБЕРКОМ», 2009. С. 120.
8
убрали на второй план основную цель государственного заказа –
удовлетворение государственных нужд в полном объеме.
Принцип экономичности заключается в установлении особого внимания
заказчика к экономическим критериям не только при размещении заказа и
определении победителя, где важно достичь наилучшего удовлетворения
потребностей государственных нужд при минимальных затратах (в большей
степени
относиться
к
финансовому
регулированию),
но
и
при
законотворческой деятельности (административно-правовое регулирование).
При принятии тех или иных нормативных правовых актов необходимо
учитывать
экономическое
обоснование
и
последствия
подобных
нововведений.
Принципы равенства, справедливости и свободной конкуренции,
содержащиеся в Конституции Российской Федерации и во многих других
нормативных правовых актах, подразумевают выполнение и строгое
соблюдение субъектами государственного заказа требований данных актов,
регулирующих эту систему, а также заранее установленных правил и
справедливых требований государственного заказчика.
Справедливые правила организации и проведения торгов не только
создают условия их прозрачности, открытости и доступности, но и
повышают привлекательность и честную конкуренцию, способствуя тем
самым оптимизации расходования средств бюджета любого уровня и
внебюджетных
фондов.
В
процессе
административно-правового
регулирования государственного заказа необходимо учитывать положения
Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите
конкуренции»10,
где
под
конкуренцией
понимается
соперничество
хозяйствующих субъектов, самостоятельность действий каждого из которых
исключается
или
ограничивается
их
возможность
односторонне
воздействовать на общие условия обращения товаров на товарном рынке.
Свободная конкуренция достигается за счет эффективного использования
10
СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434.
заказчиком рыночных конкурентных механизмов, таких, как установление
определенного способа размещения государственного заказа, определенных
требований, временных и иных параметров, преференций, в сочетании с
правовой регламентацией процедуры организации и проведения торгов.
Принцип свободной конкуренции может быть ограничен лишь принципом
государственного протекционизма в области государственного оборонного
заказа, а также в сфере государственного заказа на временный период в целях
локализации и проведения процедуры оздоровления сложившейся на
внутреннем рынке неблагоприятной социально-экономической обстановки.
Принцип открытости и прозрачности состоит в организации широкого
информационного освещения всех этапов государственного заказа в
средствах массовой информации и сети «Интернет», доступности сведений
не только об условиях исполнения государственного контракта, но и о
субъектах государственного заказа, декларировании доходов, финансовой
отчетности, налоговых платежей, деловой репутация и общем рейтинге.
Субъекты
сферы
государственного
заказа
стремятся
применять
передовые информационные технологии, в том числе проведение торгов в
форме
электронного
человеческий
аукциона,
фактор,
и
позволяющих
максимально
и
повысить
минимизировать
информационную
эффективность сопровождения государственного заказа на всех его этапах.
Указанный
принцип
реализуется
путем
установления
обязанности
государственных заказчиков в соответствующие сроки и в надлежащей
форме размещать информацию о ходе торгов для свободного доступа
любому лицу, желающему ознакомиться с такой информацией.
Принцип
предотвращения
благоприятных
условий,
проявлений
иных
и
государственного
коррупции
исключающих
злоупотреблений
заказчика,
так
и
заключается
в
создании
возможность
коррупционных
правом
для
для
как
участников
персонала
размещения
государственного заказа. Е.А. Звонова, например, определяет финансовые
потери от коррупции как заключение сделок на невыгодных условиях и для
государства, и для общества11. В целях предотвращения коррупции
разработан
и
применяется
психологические,
целый
технические
и
арсенал
средств,
репрессивные
включающий
методы.
Помимо
Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции»12, в котором установлены основные направления деятельности
государственных
органов
по
предотвращению
коррупции
в
сфере
государственного заказа, на федеральном уровне Президентом Российской
Федерации разработан и утвержден «Национальный план противодействия
коррупции»13,
в
рамках
которого
установлены
требования
к
совершенствованию норм, регулирующих закупки для государственных и
муниципальных нужд, в целях исключения возможности их произвольного
толкования, дискриминации и предоставления неоправданных преимуществ,
к
обеспечению
контроля
над
выполнением
принятых
контрактных
обязательств и прозрачности процедур закупок.
Необходимо отметить, что любой из принимаемых в Российской
Федерации нормативных правовых актов, в том числе регулирующих
размещение
заказов,
проходит
обязательную
проверку
на
антикоррупционность. В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О
противодействии коррупции» должностные лица, указанные в «Перечне
должностей федеральной государственной службы, при назначении на
которые граждане и при замещении которых федеральные государственные
служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги
(супруга) и несовершеннолетних детей», утвержденном Указом Президента
Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 55714, обязаны декларировать не
только свои доходы, но и доходы членов своей семьи.
Звонова Е.А. Финансирование государственных закупок. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 121.
СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
13
Российская газета. 2008. № 164.
14
СЗ РФ. 2009. № 21. Ст. 2542.
11
12
Принцип ответственности и контроля состоит в наделении субъектов
сферы государственного заказа определенными правами и обязанностями, за
неисполнение и/или ненадлежащее исполнение которых по результатам
контрольных мероприятий наступает ответственность. При этом довольно
жесткая ответственность установлена для государственных заказчиков и их
должностных лиц за предусмотренные Кодексом Российской Федерации об
административных правонарушениях15 нарушения в сфере государственного
заказа. С одной стороны, в целях недопущения нарушений многие
государственные заказчики проводят внутренний контроль (самоконтроль)
соблюдения установленных норм права.
Уместно привести «Правила оценки заявок на участие в конкурсе на
право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или
муниципальных
нужд»,
утвержденные
постановлением
Правительства
Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. № 722 (далее – Порядок)16, в
которых конкурсная комиссия наделена полномочиями «фактического
устранения» нарушений, допущенных государственным заказчиком при
составлении и утверждении конкурсной документации, путем переноса
значимости определенных критериев к критерию «цена контракта», если
конкурсная документация не соответствует указанному Порядку. С другой
стороны,
Правительство
Российской
Федерации
возложило
функции
государственного контроля в сфере размещения заказов (за исключением
полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу)
на Федеральную антимонопольную службу (далее – ФАС)17. ФАС и ее
территориальные
подразделения
в
соответствии
с
полномочиями
СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
СЗ РФ. 2009. № 38. Ст. 4477.
17
Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 94 «О
федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление
контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для федеральных государственных нужд» // СЗ РФ. 2006. № 9. Ст. 1017.
15
16
осуществляют контроль путем проведения плановых и внеплановых
проверок, по результатом которых в случае выявления нарушений
законодательства Российской Федерации о размещении заказов обязательно
возникает
административная
ответственность
субъекта
сферы
государственного заказа, допустившего такое правонарушение. Таким
образом, вступая в общественные правоотношения, урегулированные
нормами законодательства Российской Федерации о государственных
заказах, субъекты сферы государственного заказа обязаны соблюдать
принцип ответственности и контроля.
Принцип добровольного участия состоит в отсутствии принудительного
(обязательного) характера участия в торгах, проводимых государственными
заказчиками. Данный принцип заключается не только в добровольном
желании (волеизъявлении) юридического или физического лица принять
участие в объявленных торгах, но и в привлекательности торгов, поскольку
физическое или юридическое лицо будут иметь намерение принять участие в
торгах только при наличии экономической (финансовой) выгоды (прибыли).
Следовательно, для эффективного расходования бюджетных средств и
наличия достаточного числа участников размещения заказа для полного и
качественного удовлетворения государственных нужд, помимо условий
исполнения контрактных обязательств, государство обязано регулировать
процесс
установления
оптимальной
справедливой
(привлекательной)
начальной цены контракта.
Мы отмечаем, что только четкое определение и обоснованное
соблюдение
принципов
административно-правового
регулирования
государственного заказа позволит оптимизировать сферу государственного
заказа и осуществлять всестороннюю и эффективную адаптацию к постоянно
изменяющимся условиям рыночной экономики государства и мира.
Учитывая изложенное, мы приходим к выводу, что административноправовое регулирование государственного заказа должно отвечать основным
принципам
действующего
законодательства,
включая
разумность
и
достаточность. Под принципами административно-правового регулирования
государственного
положения,
заказа
понимаем
определяющие
нормативно-руководящие
сущность
и
содержание
идеи,
процесса
административного (государственного) регулирования. Четкое определение
данных принципов позволит оптимизировать сферу государственного заказа
и наладить всестороннюю адаптацию к постоянно изменяющимся условиям
рыночной экономики государства. Именно благодаря вышеприведенным
принципам административно-правовое
регулирование государственного
заказа адаптируется к постоянно изменяющимся потребностям субъектов
регулируемой
сферы
в
зависимости
от
социально-политических
экономико-правовых особенностей государственного развития.
и