1 КОНФЕРЕНЦИЯ «Экологическая и промышленная

КОНФЕРЕНЦИЯ
«Экологическая и промышленная безопасность:
роль бизнеса и государства в снижении рисков»
19 апреля 2011 года, Москва, отель Ритц-Карлтон
ПРОЕКТ РЕЗОЛЮЦИИ КОНФЕРЕНЦИИ
Участники Конференции отмечают, что с 2008 года значимость вопросов экологической и промышленной безопасности неуклонно возрастает. На
уровне высшего руководства страны поставлены задачи коренного повышения эффективности государственного регулирования в данных сферах, исполнение которых последовательно контролируется.
Предпринимаются усилия по совершенствованию законодательства в
сфере промышленной экологии и промышленной безопасности, однако, по
мнению участников конференции, повышению эффективности правового регулирования препятствуют рамочный характер федеральных законов и высокий удельный вес ведомственных регуляторов, отсутствие чётких процедур
правоприменения, многократное дублирование функций федеральных органов исполнительной власти, как в сфере нормотворчества, так и контроля.
Обилие избыточных, устаревших, непрозрачных, противоречивых и заведомо невыполнимых требований, необоснованных административных барьеров порождает высокие коррупционные риски. Для организаций всех отраслей промышленности это ведет к росту непроизводительных издержек и
стоимости инвестиционных проектов, блокированию инноваций и, как следствие, снижению конкурентоспособности предприятий и российской экономики в целом.
Так, по экспертным оценкам, прямые расходы промышленных предприятий на выполнение требований Федерального закона "О промышленной
безопасности опасных производственных объектов" в части подготовки документации для органов надзора, проведение согласований и экспертиз ежегодно обходится промышленным предприятиям более чем в 200 млрд.руб.
Сумма аналогичных расходов в сфере промышленной экологии оценивается
в 50 млрд.руб. ежегодно, что более чем в 2 раза превышает общую сумму
платы за негативное воздействие. Косвенные расходы предприятий, включающие финансовые потери из-за задержек в реализации инвестиционных про-
2
ектов, вызванных дополнительными согласованиями, а также расходы на заработную плату дополнительного штата высококвалифицированных работников, кратно превышают прямые расходы.
Участники конференции отмечают, что нормативные правовые акты,
разрабатываемые и принимаемые в последние годы в сфере промышленной
экологии не только не решают проблемы сокращения подобных непроизводительных издержек, но, напротив, ведут к их увеличению.
Так, несмотря на поставленную Президентом Российской Федерации и
Правительством Российской Федерации задачу кардинального улучшения
системы экологического нормирования проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
(в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей
среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих
субъектов для внедрения наилучших технологий)", фактически сохраняет
существующую на сегодня громоздкую и неэффективную систему нормирования. Документы, названия которых заимствованы из зарубежного законодательства, например, комплексное разрешение на воздействие на окружающую среду, не заменяют, а дополняют существующие разрешительные документы.
Решение задачи кардинального улучшения системы экологического
нормирования, по мнению участников Конференции, невозможно путем
расширения перечня уже существующих разрешительных документов и игнорирования важнейшего параметра европейской системы экологического
нормирования – учёта экономических возможностей конкретного предприятия при установлении для него экологических требований.
Важнейшая законодательная новация в сфере промышленной безопасности – проект Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев опасных объектов за причинение вреда
в результате аварии на опасных объектах" во многом противоречит практике
аналогичного страхования в развитых странах, где подобные риски страхуются добровольно.
Новый законопроект не обеспечивает желаемой защиты прав граждан,
поскольку охватывает только случаи аварий и только на опасных производственных объектах. Несчастные случаи, в том числе со смертельным исходом
и причинением тяжкого вреда здоровью (более половины погибших на опасных производственных объектах), а также аварии, гибель и увечья людей на
объектах, не относящихся к опасным, что составляет до 75% общего травматизма в промышленности, в сферу законопроекта не входят. Вместе с тем, по
экспертным оценкам РСПП, ежегодные затраты промышленных предприятий
на страхование с текущих 2,3 млрд.руб. возрастают до 28 млрд.руб. (в случае
принятия модели, предложенной Национальным союзом страховщиков ответственности).
3
В условиях, когда стоимость услуг естественных монополий, доля заработной платы в себестоимости произведённой продукции практически
сравнялись с уровнем развитых и крупных развивающихся стран, по мнению
участников Конференции, ликвидация административных барьеров представляется очевидным, наиболее простым в реализации и наименее затратным для общества способом снижения непроизводительных издержек.
Участники Конференции считают, что наиболее важной и срочной задачей развития законодательства в сфере промышленной экологии и промышленной безопасности является изменение принципов и механизмов реформирования законодательства на основе открытого обсуждения, способного обеспечить принятие комплексных и сбалансированных решений, ориентированных на интересы общества в целом, а не отдельных должностных
лиц, ведомств, либо компаний.
Реформа законодательства должна устранить основное препятствие к
качественному изменению ситуации в сфере промышленной экологии и промышленной безопасности - техническую и практическую невыполнимость
требований, предъявляемых законодательством к конкретному предприятию,
когда все ресурсы направляются на формальное выполнение требований, а не
на обновление производства. Установление пусть жёстких, но выполнимых
требований законодательства позволит обеспечить прозрачность и эффективность государственного контроля, создать поступательное, реальное и непрерывное снижение уровня негативного воздействия на окружающую среду
и повысить уровень безопасности промышленных производств.
С учетом состоявшегося обсуждения, участники Конференции выделяют следующие основные задачи, требующие решения:
1.
В части изменения процедур и механизмов реформирования
законодательства:
- отказ от практики разработки проектов нормативных правовых актов
исключительно ответственными за их реализацию ведомствами без активного участия и учета позиции бизнес-сообщества;
- комплексный независимый анализ (общественный аудит) функций
надзорных органов с формированием предложений по оптимизации их полномочий, сокращению количества надзорных органов;
- придание обязательного статуса результатам оценки регулирующего
воздействия проектов нормативных актов с введением прямого запрета на
утверждение ведомственных актов, по которым имеется отрицательное заключение Минэкономразвития России;
- подготовка всестороннего финансово-экономического обоснования
разрабатываемых решений, содержащего анализ соотношения возможного
экономического ущерба и ожидаемого объёма выгод для общества;
- изменение карательной ориентации в работе органов государственного надзора на профилактическую, разъяснительную и рекомендательную ра-
4
боту с предпринимателями; обязательное регулярное обобщение надзорной
практики и доведения этой информации до участников рынка;
- отказ от фискальной функции органов государственного надзора, при
которой в качестве одного из показателей эффективности работы органа технического надзора применяется показатель собранных этим надзором поступлений в бюджет;
- целевое направление средств, получаемых от штрафов и иных платежей, на инвестирование в соответствующие мероприятия и программы в
сфере экологии и промышленной безопасности;
- наведение порядка при оказании компаниям экспертных услуг, предоставляемых подведомственными или аффилированными организациями.
2.
В части реформирования законодательства в сфере промышленной экологии:
- создание правовых и организационных условий для учёта географических, технологических и экономических особенностей конкретного предприятия при установлении для него требований по снижению негативного
воздействия;
- исключение противоречий и пересечения норм законодательства в
сфере промышленной экологии и законодательства о санитарноэпидемиологическом благополучии населения, а также исключение дублирования функций государственных органов;
- создание системы непрерывного мониторинга уровня загрязнений на
основе инструментального контроля с целью определения фактического
уровня загрязнений и закрепления его в качестве базового разрешённого
уровня, подлежащего в дальнейшем жёстко контролируемому снижению;
- комплексная разработка, на основе открытости и равноправного диалога всех заинтересованных сторон, пакета изменений в федеральное законодательство об охране окружающей среды, а также в подзаконные нормативные правовые акты.
3.
В части реформирования законодательства в сфере промышленной безопасности:
- внесение первоочередных поправок в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", а также в
принятые в соответствии с ним подзаконные акты, обеспечивающих кратное
сокращение количества опасных производственных объектов, исключение
избыточных документов и функций Ростехнадзора (разрешений на применение технических устройств, аттестации сварочных материалов, оборудования, технологий, экспертизы промышленной безопасности проектной документации, согласования годовых планов горных работ и т.п.);
- исключение дублирования требований законодательства о промышленной безопасности и об охране труда, путем сохранения за сферой охраны
5
труда исключительно социально-экономических аспектов, и перенесения в
сферу законодательства о промышленной безопасности всей технических
требований;
- кардинальная переработка законодательства в сфере промышленной
безопасности с целью приближения принципов регулирования к практике
развитых европейских стран с исключением, либо пересмотром понятия
"опасный объект", сокращением прямого надзора, введением декларирования
как более жёсткой формы ответственности предпринимателя.
По мнению участников конференции, последовательная реализация
вышеизложенных предложений по совершенствованию законодательства
приведёт к снижению необоснованных издержек российских предпринимателей, сокращению административных барьеров, повышению безопасности, а
в конечном итоге к росту конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности российской экономики.