административный процесс в российской федерации

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И ВИДЫ
И.В. ПАНОВА
И.В. Панова, кандидат юридических наук, доцент Саратовской государственной
академии права.
Проблемы процессуального регулирования оснований, условий и порядка
реализации законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, других
нормативно-правовых актов и содержащихся в них материальных административноправовых норм, регулирующих отношения в различных аспектах и направлениях
реализации государственной исполнительной власти, приобретают сейчас особую остроту
и практическую актуальность. Общеизвестны многочисленные сетования и
законодателей, и правоприменителей на то, что во многих законах и других нормативноправовых актах не предусмотрен вовсе или недостаточно четко прописан порядок и
механизм их реализации. Одной из причин такого ненормального положения является то
обстоятельство, что в целях проведения правовой реформы в России и упорядочения
административно-правового регулирования в целях рыночной экономики не уделяется
должного внимания расширению его процессуальной формы и серьезному подходу к
выработке концепции административно-процессуального законодательства.
Актуальность теоретико-правового исследования вопросов административного
процесса обусловлена необходимостью: 1) проведения современных научнотеоретических исследований в области административного процесса; 2) скорейшей
административной процессуализации для создания системы административнопроцессуального законодательства, нацеленной на реализацию конституционного
положения о разделении властей, на защиту прав и свобод граждан, а также на создание
правового государства; 3) улучшения организации и функционирования органов
исполнительной власти, исключая недопустимый в ряде случаев произвол и субъективизм
в силу отсутствия процессуальной регламентации.
Анализируя в данной статье вопросы административной юридизации, нельзя обойти
вниманием и отдельные проблемы реформирования административного процесса в
Российской Федерации, хотя они представляют особый предмет дальнейших
исследований и публикаций, в связи с чем рассматриваются в настоящей статье
фрагментарно.
I. Понятие административного процесса. Мы полностью разделяем позицию
сторонников широкого понимания административного процесса, которые считают, что
административный процесс охватывает все индивидуальные дела, рассматриваемые
органами управления (В.Д. Сорокин, В.М. Манохин, Д.Н. Бахрах и др.) <*>.
-------------------------------<*> Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996. С. 153 - 156; Тихомиров Ю.А. О
концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. N
1. С. 12 - 14; и др.
Отождествление деятельности по управлению с процессуальной деятельностью
вполне оправданно <*>. По нашему мнению, подобная трактовка административного
процесса является наиболее правильной, ибо отражает все многообразие управленческой
деятельности.
-------------------------------<*> Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С.
182 - 185.
Вторая группа ученых (А.Ф. Клейман, Н.Г. Салищева, А.А. Демин и др.) возражает
против признания административным процессом всей области применения
государственным аппаратом норм материального административного права, всего порядка
деятельности административных органов.
Данную "юрисдикционную концепцию" наиболее обстоятельно развивает Н.Г.
Салищева в своих фундаментальных трудах <*>, определяя административный процесс
как "регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих
между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в
отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного
принуждения" <**>. Рассмотрение других индивидуальных дел в административных
органах Н.Г. Салищева относит к административному производству, из чего следует, что
административное производство не охватывает в целом государственное управление
(деятельность исполнительной власти), ибо это производство, по мнению Н.Г. Салищевой,
регулируется определенной группой материальных административно-правовых норм;
административное производство в данном случае рассматривается как самостоятельное
понятие по отношению к управленческой деятельности <***>.
-------------------------------<*> В статье "К вопросу об административном процессе в СССР" в 1963 г. Н.Г.
Салищева придерживалась расширительного толкования понятия административного
процесса и рассматривала его как порядок всех индивидуальных дел в области
исполнительной и распорядительной деятельности (Вопросы административного права на
современном этапе. М., 1963. С. 134 - 145). В 1964 г. Н.Г. Салищева меняет свое мнение и
признает расширительное толкование административного процесса неплодотворным, ибо,
по ее мнению, при этом организационная деятельность аппарата (административное
устройство) по существу подменяется административным процессом, что отождествляет
различные понятия (Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 16).
<**> Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 16.
<***> Там же. С. 16 - 17.
Думается, что нельзя согласиться с таким определением административного
процесса, поскольку административный процесс и административное производство понятия одного и того же порядка, причем первое - более широкое понятие, чем второе
<*>.
-------------------------------<*> См. подробнее: Панова И.В. Юридический процесс: Монография / Науч. ред.
Н.М. Конин. Саратов, 1998. С. 26 - 28.
Юрисдикционная деятельность органов государственного управления является
отправной при определении административного процесса, которое дается Н.Г.
Салищевой. Административный процесс, по ее мнению, есть форма жизни
административной юрисдикции; под административным процессом в правовом смысле ею
понимается "не сама юрисдикционная деятельность, а порядок (способы и формы)
осуществления юрисдикции" <*>.
-------------------------------<*> Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970.
С. 16, 20.
Административный процесс нельзя ограничивать только сферой административной
юрисдикции. Юрисдикционная деятельность является частью не только процессуальной,
но и иной исполнительно-распорядительной деятельности; она осуществляется не всеми
органами исполнительной власти, в связи с чем не может быть тождественной
административному процессу.
Нельзя отождествлять административный процесс с гражданским и уголовным
процессами. Административный процесс связан теснейшим образом с исполнительнораспорядительной деятельностью государственных органов, а эта сфера не только
нуждается в разрешении правовых споров и дел, связанных с применением мер
принуждения, но и в подавляющем большинстве охватывает положительные действия,
сопряженные с отправлением задач в области экономики, социального развития и
культуры.
На сегодняшний период общепризнанным в юридической науке является положение
о том, что процессуальные нормы обеспечивают реализацию норм материальных и,
наоборот, нормы права, закрепляющие порядок реализации материальных норм,
представляют собой нормы процессуальные. Данное общетеоретическое положение без
каких-либо исключений распространяется и на нормы административного права, что
подтверждают ученые-административисты (в частности, В.Д. Сорокин, Ю.М. Козлов и
др.).
Безусловно, управленческая деятельность обладает творческим, активным
характером, и нет никакого противоречия в том, что нормы процессуального права
закрепляют динамику управленческой деятельности. Административный процесс - часть
управленческой деятельности, а закрепление "статики" управленческой деятельности
административным процессуальным правом вовсе не умаляет организующего,
созидательного характера административно-правовых материальных норм.
Мы разделяем мнение ученых, которые считают такие опасения излишними, ибо
процессуальный порядок направлен не на применение, а на обеспечение реализации
материальных норм. Скрупулезно отработанные и четко регламентированные правом
процедуры различных направлений деятельности управленческих органов настолько
важны, что без них любые нормы станут парализованными и потеряют всю свою
реальную социальную значимость <*>.
-------------------------------<*> Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 257; Адушкин Ю.С. К вопросу о
структуре административного процесса. С. 67; Юридическая процессуальная форма:
теория и практика. М., 1976. С. 138; и др.
В юридической литературе были высказаны и другие мнения в пользу
ограничительного толкования административного процесса (А.Ф. Клейманом, А.П.
Клюшниченко, А.В. Самойленко, В.С. Тадевосяном и др.), считающими
административным процессом рассмотрение спора о праве административном,
посредством которого происходит принудительное осуществление материальной нормы
<*>.
-------------------------------<*> Якимов А.Ю. 1) Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы
его реализации: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1996. С. 29; 2) Субъекты
административной юрисдикции (правовой статус и его реализация). М., 1996. С. 6 - 7; и
др.
Сторонники третьего подхода к рассматриваемой проблеме подвергают критике две
изложенные позиции: первую - за слишком расширительное понятие административного
процесса и фактическое его отождествление с понятием исполнительно-распорядительной
деятельности государства, вторую - за ограничительное понимание административного
процесса и сведение его, по сути, только к юрисдикционной деятельности.
Так, Ф.Д. Финочко еще в 1968 г. высказал сомнения в том, можно ли признать
административным процессом всю область применения государственным аппаратом норм
материального права, весь порядок деятельности административных органов. По его
мнению, нормотворческий процесс не может быть включен в сферу административного
процесса, ибо здесь налицо процедура издания нормативных актов органов
исполнительной власти, преследующая цель создания общих правил поведения, в то
время как процесс административный направлен на решение индивидуальных дел в сфере
исполнительной власти <*>.
-------------------------------<*> Финочко Ф.Д. 1) Процессуальные гарантии в производстве дел об
административных правонарушениях: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1968.
С. 5 - 6; 2) Процессуальные гарантии в производстве дел об административных
правонарушениях: Дисс. ... канд. юрид. наук (на правах рукописи). Харьков, 1967. С. 14.
В юридической литературе наиболее обстоятельное развитие эта концепция
получила в трудах В.А. Лория. Наш анализ понятия административного процесса связан с
критической оценкой позиции В.А. Лория, тем более что взгляды автора претерпели
заметную эволюцию.
В своей докторской диссертации на тему "Проблемы кодификации советского
административно-процессуального права" в 1976 г. В.А. Лория возражает против
отождествления административного процесса с процессом применения материальной
административно-правовой нормы, считая, "что не во всех стадиях административнопроцессуального рассмотрения индивидуальных дел применяется материальная норма
права. Вся процедура установления индивидуального факта до применения материальной
нормы входит в административный процесс, который также может повлечь применение
материальной нормы, но оно непосредственно связано лишь с одной из стадий
административного процесса, а именно со стадией решения дела. Кроме того, применение
административно-правовых материальных норм осуществляется также посредством норм
гражданско-процессуального
права,
ввиду
чего
применение
материальной
административно-правовой нормы не всегда является признаком административного
процесса <*>.
-------------------------------<*> Лория В.А. 1) Проблемы кодификации советского административнопроцессуального права: Дисс. ... докт. юрид. наук (на правах рукописи). Тбилиси, 1976. С.
201; 2) Проблемы кодификации советского административно-процессуального права:
Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Киев, 1976. С. 7.
Думается, следует согласиться с ученым, что деятельность, связанная с применением
административно-правовой нормы (как правило) к конкретным жизненным случаям,
осуществляемая путем рассмотрения и разрешения тех или иных дел, является
административным процессом, решение же других вопросов лежит в сфере иной
управленческой деятельности, не связанной с осуществлением функций управления
посредством издания индивидуальных (правоприменительных) актов, и может
выражаться, в частности, в таких формах управления, как осуществление организационноинструкторских мероприятий и материально-технических операций <*>.
-------------------------------<*> Лория В.А. 1) Административный процесс и его кодификация. Тбилиси, 1986. С.
28; 2) Некоторые вопросы теории кодификации административно-процессуального права.
Тбилиси, 1974. С. 33; 3) О кодификации административно-процессуального
законодательства // Правоведение. 1972. N 5.
В.А. Лория критикует мнение о правотворческом характере части
административного процесса. По его мнению, "юридический процесс всегда имеет целью
правоприменение, а не правотворчество, он осуществляется на базе уже осуществленного
правоприменения и правотворчества. Не следует смешивать процесс правоприменения с
правотворчеством. Правотворчество - это не юридический процесс, а процедура,
связанная с осуществлением государственно-властных полномочий и законодательной
техники" <*>.
-------------------------------<*> Лория В.А. 1) Административный процесс и его кодификация. С. 28 - 29; 2)
Административно-процессуальные нормы и их виды // Сов. государство и право. 1974. N
11; 3) О кодификации административно-процессуального законодательства.
Мы категорически не согласны с данным высказыванием и считаем, что
правотворческому (нормотворческому) процессу органов исполнительной власти
принадлежит важное место среди правообразующих источников российского
законодательства, о чем свидетельствует и правовая литература <*>.
-------------------------------<*> См. подробнее: Панова И.В. Юридический процесс. С. 57.
Таким образом, по нашему мнению, правотворческий процесс - официальный
порядок осуществления официально значимых действий, вид управленческой
деятельности, состоящий в реализации системы правотворческих отношений,
обеспечивающих формирование и установление государственного волеизъявления органа
исполнительной власти в предусмотренном законом процессуальном порядке, а также вид
(часть) административного процесса <*>.
-------------------------------<*> Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 150; Дрейшев
Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977. С. 61.
В.А. Лория под административным процессом понимает "рассмотрение во всех
органах государственного управления, организациях, учреждениях, предприятиях и
некоторых специально уполномоченных общественных организациях индивидуальных
дел, возникающих в сфере государственного управления, а также применение к ним
материальных норм административного права и ряда других отраслей права", <*>
исключая из административного процесса судебное рассмотрение административных
деликтов. В подтверждение данного высказывания он далее пишет, что дела одной и той
же категории могут быть рассмотрены или в административно-процессуальном порядке
(например, дело о мелком хулиганстве при наложении штрафа органами милиции), или же
в порядке правосудия путем осуществления судебной деятельности (при наложении
ареста на 15 суток или применении исправительных работ до двух месяцев в отношении
совершившего мелкое хулиганство лица) <**>.
-------------------------------<*> Лория В.А. Некоторые вопросы теории кодификации административнопроцессуального права. С. 31.
<**> Лория В.А. Там же. С. 33 - 34.
Позже, в 1986 г., взгляды ученого претерпели изменения. Он признает, что, исходя
из понимания юридического процесса с точки зрения формы индивидуального дела,
рассматриваемого в процессе, жалоба на действия должностного лица, имеющая
административно-правовую форму внешнего проявления, должна быть рассмотрена во
всех органах в административно-процессуальном порядке <*>.
-------------------------------<*> Лория В.А. Административный процесс и его кодификация. С. 30.
Следовательно, теперь судебные органы рассматриваются В.А. Лория в качестве
органов административной юстиции в собственном смысле этого института, что
соответствует конституционным нормам и действующему законодательству.
Сторонниками понимания административного процесса в широком аспекте являются
такие ученые - административисты и теоретики, как Д.Н. Бахрах, В.М. Манохин, В.И.
Новоселов, В.Д. Сорокин и др. При этом данный подход представляется нам более
верным.
В последний период усилилась тенденция обособления отдельных групп
процессуальных норм и выделения их за рамки административного процесса в земельном,
экологическом, финансовом, налоговом, трудовом и других отраслях права. Нами уже
была высказана в литературе позиция по рассматриваемому вопросу <*>.
-------------------------------<*> Панова И.В. Юридический процесс. С. 63 - 64.
Полагаем, что стремление вывести указанные процессы за рамки административного
процесса предопределяется желанием ученых, изучающих отраслевые процессуальные
явления, обосновать необходимость и целесообразность реализации материальноправовых норм при помощи процессуальных норм, зарождающихся в соответствующих
материальных отраслях, а не только уголовного, гражданского и административного
процесса <*>.
-------------------------------<*> Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации.
М., 1995. С. 262; Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 129.
В юридической литературе такие исследования проводились по земельному,
трудовому, изобретательному, экологическому, финансовому и налоговому праву, хотя
большинство теоретиков и действующее законодательство признают, что в ходе
реализации административно-процессуальных норм "обслуживаются" не только нормы
материального административного права, но и нормы иных материальных отраслей права,
в том числе вышеназванных.
Однако административный процесс, выполняя обслуживающую роль, учитывает
особенности соответствующей отрасли материального права.
Названные отрасли права тесно связаны с деятельностью органов управления, кроме
того, органы управления в основном осуществляют деятельность по разрешению
разнообразных индивидуально-конкретных экологических, земельных и иных дел,
применяя при этом нормы соответствующих отраслей права, не только материальные, но
и процессуальные. Такая деятельность является управленческой. А специфические
особенности функций государственного управления получают закрепление в отдельных
видах административно-процессуальных производств.
Для административного процесса представляет интерес управленческий процесс, в
котором зафиксирована государственная управляющая воля <*>.
-------------------------------<*> Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право
Российской Федерации: Учебник. М., 1997. С. 23.
Управленческие отношения представляют собой "поле" применения полномочий и
осуществления функций субъектов исполнительной власти, в противном случае
государственное управление и административное право становятся беспредметными.
Анализируя правовые основания административного процесса, следует заметить, что
основным нормативным актом законодательного характера является Кодекс РСФСР об
административных правонарушениях (КоАП), принятый в 1984 г. и по содержанию уже
не вполне отвечающий требованиям современного периода, хотя многие его нормы
продолжают действовать.
КоАП - не единственный правовой акт, регламентирующий отношения в области
административно-процессуальной деятельности. По ряду вопросов подобного характера
принимались законы Российской Федерации, постановления федерального Правительства.
Так же действуют Таможенный кодекс Российской Федерации, содержащий
правовые нормы, регламентирующие производство по делам о нарушении таможенных
правил с учетом их специфики, подчас более детально, чем КоАП; Федеральный закон
"Об исполнительном производстве", посвященный механизму исполнения судебных актов
и актов других органов; Земельный кодекс, принятый Государственной Думой и
регулирующий земельный процесс, и т.п.
На основании изложенного можно выделить следующие специфические признаки
административного процесса.
1. Административный процесс - вид юридического процесса, обладающий всеми
признаками, присущими последнему (властный характер деятельности; ее регламентация
процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на
достижение определенных юридических результатов и оформленная в документах).
2. Административный процесс представляет собой часть управленческой
(исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей правовой регламентации.
Общность между управленческой деятельностью и административным процессом
выражается в единой сущности, которая реализуется одними и теми же государственными
органами системы исполнительной власти. В силу того что административный процесс нормативно урегулированное звено управленческой деятельности, не может быть
включена в это понятие организационно-техническая часть деятельности исполнительных
органов. По нашему мнению, более правильно выделять три вида процесса, включающих
в себя три правовых вида деятельности - административно-нормотворческий (издание
нормативных актов исполнительной власти), административно-правоприменительный
(применение материальных норм позитивного характера), административноюрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов) <*>.
-------------------------------<*> Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 1997. С. 154.
3. Административный процесс - это также нормативно установленная форма
упорядочения правовых документов (актов органов исполнительной власти), где
раскрываются все особенности органов исполнительной власти: их многообразие и
многочисленность; реализация, помимо федеральных законов, законов субъектов
Федерации, актов исполнительной власти. Из вышеизложенного следует, что понятие
управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире
понятия административного процесса и включает в себя наряду с правовыми и
неправовые (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые
управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию (а лишь
часть правотворческих, правонаделительных, юрисдикционных отношений).
4. Административный процесс теснейшим образом связан с материальным
административным правом и является порядком реализации этих норм.
Административный процесс - такая нормативно урегулированная деятельность (или
порядок деятельности), в ходе осуществления которой рождаются отношения,
регулируемые нормами административно-процессуального права и получающие характер
административно-процессуальных правоотношений. Но соотношение материальных и
процессуальных правоотношений не следует рассматривать как воздействие формы и
содержания. Право и процессы имеют свою форму. Административный процесс без
административного права беспредметен. Административное право без административного
процесса бессильно.
5.
Безусловно,
административный
процесс
отличается
от
процесса
административного права, ибо первый подразумевает процесс рассмотрения
индивидуальных дел не только административно-правового характера, но и других
отраслей права. Административный процесс обслуживает нормы финансового,
земельного и других отраслей права.
6. В отличие от других видов процессов (уголовного, гражданского)
административный процесс имеет сложную структуру производств, отличающихся друг
от друга характером дел и расположенных параллельно, регламентируемых
многочисленными административно-процессуальными нормами.
Разнообразие производств в административном процессе дает возможность для
классификации их по иным основаниям. В частности, по стадиям административные
производства разделяются на: 1) административное расследование (проверка жалобы,
анализ правового акта и т.п., в процессе которых идет сбор и анализ информации); 2)
принятие акта (решения, постановления и др.); 3) стадия исполнения; 4) производство по
жалобам (факультативная). Особое место в правовой регламентации последних лет
уделено исполнительному производству.
В зависимости от органов, устанавливающих производства, последние можно
разделить на производства, основанные на законе, и производства, основанные на
подзаконных актах.
Административные производства можно также классифицировать по объектам
воздействия: 1) только для индивидуальных субъектов, в частности кадровое (служебное)
производство; 2) для коллективных субъектов, к примеру приватизационное
производство.
7. Административный процесс обслуживает нормы других отраслей права, за
исключением конституционного и уголовного <*>.
-------------------------------<*> Уголовное право обслуживает уголовный процесс, вопросы конституционного
процесса практически в юридической литературе не освещаются. Затрагиваются вопросы
конституционного процесса в следующих работах: Хабриева Т.Я. 1) Правовая охрана
Конституции. Казань, 1995; 2) Толкование Конституции: Теория и практика: Автореф.
дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1997; Овсепян Ж.И. 1) Правовая защита Конституции.
Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов н/Д, 1992; 2)
Судебный конституционный контроль в зарубежных странах: Автореф. дисс. ... докт.
юрид. наук. М., 1997.
II. Принципы административного процесса. В результате сложился общий подход,
что принципы - это основные руководящие положения, теоретические идеи, отражаемые и
закрепляемые правом.
В словарях русского языка слово "принцип" определяется как "установка для какойто деятельности", как "начало, на котором построено что-нибудь". Вследствие этого
"принципом административного процесса" может быть признано не любое проявление, не
любая часть административно-процессуальной деятельности, а ее качественно
обособленная черта, исходная установка административно-процессуальной деятельности
<*>.
-------------------------------<*> Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. М., 1973. С. 23.
Принципы административного процесса - это такая исходная установка, посредством
которой определяются особенности, специфика, назначение административнопроцессуальной деятельности, которая должна найти закрепление в нормах права, ибо
только в этом случае принцип приобретает правовой характер.
В юридической литературе выделяют принципы, которые характерны для всех
отраслей права, для конкретной отрасли права, для конкретных институтов отдельной
отрасли права <*>.
--------------------------------
<*> Алексеев С.С. Общая теория права: Курс лекций: В 2 т. Т. 1. М., 1981. С. 261;
Явич Л.С. Право развитого социалистического общества. Сущность и принципы. М., 1978.
С. 145 - 163; и др.
В административном праве ряд ученых (А.П. Коренев, В.А. Лория, В.Д. Сорокин,
Н.Г. Салищева, Д.Н. Бахрах, Е.В. Додин и др.) серьезно занимались разработкой этого
вопроса. Предлагаемые ими классификации различны. С нашей точки зрения, с учетом
специфики иных видов юридических процессов и на основании анализа имеющихся
высказываний по данному вопросу в систему принципов административного процесса
следовало бы включить:
1) принцип законности;
2) принцип объективной (материальной) истины;
3) принцип равенства сторон;
4) принцип обеспечения охраны прав субъектов административного процесса;
5) принцип гласности административного процесса;
6) осуществления процесса на национальном языке;
7) принцип быстроты (оперативности, экономичности, эффективности) процесса;
8) принцип самостоятельности принятия решения;
9) принцип двухступенчатости административного процесса;
10) принцип ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса и
за принятый акт (решение, постановление и т.п.);
11) принцип активности правоприменительных органов;
12) принцип сочетания интересов личности, общества и государства <*>.
-------------------------------<*> Рамки статьи не позволяют остановиться подробнее на освещении каждого из
принципов.
Нужно отметить, что наряду с названными принципами существуют и другие
принципы, вытекающие из первых и действующие в пределах административнопроцессуальных институтов.
Так, по нашему мнению, можно говорить о принципе ограниченных процессуальных
возможностей, который закономерным образом вытекает из характера управленческой
деятельности, имеет вполне реальное обоснование, связанное с оперативностью и
непрерывностью правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, и
порождается проблемой усмотрения в административной материи.
Таким образом, административный процесс как вид юридического процесса
представляет собой нормативно установленную специфическую форму упорядочения
управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности и правовых актов
органов исполнительной власти, которая включает в себя административную юстицию
(судопроизводство) и правовые процедуры: процессуальные (юрисдикционная
деятельность внесудебного характера по реализации санкций и защите охраняемого
правоотношения с применением мер государственного принуждения), материальные
(нормотворческая, правонаделительная).
При осуществлении данной деятельности возникают общественные отношения,
регулируемые нормами административно-процессуального права.
III.
Особенности
административного
процесса.
Основные
особенности
административного процесса заключаются в том, что он является:
а) специфическим способом осуществления исполнительной власти;
б) динамическим понятием, ибо деятельность исполнительной власти реализуется в
определенной последовательности;
в) исключительно юридической деятельностью, урегулированной процессуальными
нормами;
г) деятельностью, с помощью которой и достигается юридический результат.
IV. Виды административного процесса. Административный процесс сложен по своей
структуре, это обусловлено его объемом, охватывающим различные сферы
исполнительной власти и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел.
По-разному решался в юридической литературе вопрос о перечне производств в
административном процессе, хотя всегда основополагающим фактором являлась позиция
автора по поводу объема и границ административного процесса. Как было рассмотрено
выше, сторонники традиционного юрисдикционного понимания процесса наполняли его
структуру только производствами по спорам и принуждению в сфере исполнительной
власти. Представители широкой трактовки включали в административный процесс
производства как юрисдикционного, так и положительного характера, присоединяющие
всю управленческую правоприменительную деятельность. Такой разнобой в теории имеет
своим следствием недостаточную урегулированность на законодательном уровне, что по
принципу "замкнутого круга" относит вопрос о видах административного процесса к
разряду дискуссионных.
От того, насколько динамично решится проблема видов административного
процесса, будет зависеть кодификационная работа в области административнопроцессуального права, а также эффективная деятельность всей системы исполнительной
власти на благо личности, общества и государства в целом.
Административисты очень часто сводят вопрос о структуре административного
процесса к видам административных производств, в него входящих, группируя их по
различным основаниям.
Таким образом, хотелось бы отметить обилие, многообразие процессуальных форм,
реализующих управленческую деятельность органов исполнительной власти, которое
предопределено тем, что в административном порядке разрешаются дела по применению
соответствующих правовых норм почти всех отраслей материального права (исключением
является уголовное право). Хотелось бы также сказать о том обстоятельстве, что ряд
авторов (Ю.С. Адушкин, В.Д. Сорокин, А.Б. Пешков, О.К. Застрожная и др.)
отождествляют понятие "структура административного процесса" с понятием "виды
административного производства", что представляется не совсем точным. Мы разделяем
позицию ученых (В.М. Горшенева, В.Н. Протасова и многих других), которые в понятие
"структуры административного процесса" наряду с административными производствами
включают два других элемента процессуальной формы: стадии административного
процесса, а также характеристику соответствующей атмосферы разбирательства дела
(процессуальный режим), т.е. принципы, действующие в административнопроцессуальной сфере; средства и способы их реализации и реально сложившиеся
гарантии <*>.
-------------------------------<*> Нами был рассмотрен один из трех элементов структуры административного
процесса - административные производства.
Представляется оптимальным основанием классификации из всех рассмотренных
выше (функциональный признак, различие в конечных результатах, принадлежность к
определенной сфере управления), позволяющим группировать однородные дела, признать
предметное содержание, т.е. характер индивидуально-конкретных дел. Руководствуясь
данным критерием, мы считаем, что можно говорить, несмотря на единство
административного процесса в целом и юридического процесса вообще, о трех видах
административных процессов: административно-нормотворческом, административноправоприменительном и административно-юрисдикционном <*>.
-------------------------------<*> Бахрах Д.Н. Административное право. С. 154.
Кратко охарактеризуем каждый из видов.
Рассматриваемому процессу присущи все особенности административного процесса,
также можно выделить следующие черты нормотворческого процесса.
1. Ему свойствен неюрисдикционный (позитивный) характер.
2. Он осуществляется в целях создания (применения, приостановления, отмены)
подзаконных норм (актов исполнительной власти), призванных обеспечить организацию
практического исполнения (соблюдения) норм закона. В зависимости от состояния
регулирования конкретных общественных отношений и самого нормативного материала
выделяют конкретные функции правотворчества (обновление нормативно-правового
материала; восполнение пробелов в нормативно-правовом материале; упорядочение
действующего нормативно-правового материала) <*>. Следует отметить особую
значимость названных функций административно-нормотворческого процесса в
настоящее время, когда происходит формирование новой правовой системы.
-------------------------------<*> Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в
социалистическом обществе. М., 1973. С. 131 и др.
3. Эта правовая форма деятельности осуществляется четко ограниченным кругом
субъектов исполнительной власти, прямо обозначенных законодателем, и никто, кроме
них, не вправе отправлять административное нормотворчество.
4. Итогом (результатом) административно-нормотворческой деятельности является
принятие
соответствующего
нормативно-правового
(подзаконного)
акта.
Административно-нормотворческому процессу, как и всем другим видам процесса,
присуща своя структура, содержащая административно-нормотворческие стадии,
административно-нормотворческие режимы и административно-нормотворческие
производства <*>. Последнее мы классифицируем на общие акты: а) производство по
принятию постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; б)
производство по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов
министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции; в)
производство по принятию нормотворческих актов субъектами Российской Федерации
(главами исполнительной власти субъектов РФ, правительствами субъектов РФ,
центральными органами специальной компетенции субъектов РФ), а также
внутриаппаратные акты, которые принимаются огромным количеством субъектов вплоть
до руководителей государственных учреждений. Названные акты могут распространяться
на работников (пользователей), а также быть чисто аппаратного характера <**>.
-------------------------------<*> См. подробнее: Панова И.В. Юридический процесс. С. 57.
<**> Бахрах Д.Н. Введение в административное право Российской Федерации.
Екатеринбург, 1998. С. 42.
Следует назвать важный документ, который в соответствии с Конституцией РФ,
Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации",
иными федеральными законами, указами Президента РФ устанавливает основные правила
организации деятельности Правительства Российской Федерации (утвержден
Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. N 604) <*>. В данном документе
весьма детально урегулирована законопроектная деятельность Правительства,
осуществляемая в соответствии с принимаемыми им программами и планами.
-------------------------------<*> СЗ РФ. 1998. N 27. Ст. 3176.
Таким образом, административно-нормотворческий процесс представляет собой
нормотворческую (неюрисдикционную) деятельность (юридизацию нормотворчества)
органов исполнительной власти по созданию (изменению, приостановлению, отмене)
подзаконных общих нормативных актов Правительства, министерств, других
центральных федеральных органов специальной компетенции, органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и внутриаппаратных нормативных актов в целях
создания правовой базы для реализации закона.
Порядок решения компетентными административными органами индивидуальноконкретных дел на основе, главным образом, норм материального права реализуется
(осуществляется) в рамках административно-юрисдикционного (правоохранительного) и
административно-наделительного процесса. Последний занимает ведущее место среди
правовых форм деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц и
иных уполномоченных субъектов, призванных осуществлять исполнительнораспорядительные функции, которыми наделены в основном посредством
административного права.
Административно-правонаделительный
процесс,
являясь
видом
правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, имеет следующие
черты.
1. Этот процесс также носит неюрисдикционный характер, позитивную
направленность.
2. Стоящие перед ним задачи и целевое назначение ориентированы на активное,
добросовестное выполнение определенными субъектами (должностными лицами органов
исполнительной власти) своих полномочий, которыми они наделены соответствующим
законодательством, иными словами, данный процесс призван регламентировать
деятельность, направленную на осуществление управленческих функций исполнительной
власти. Основными функциями компетенции почти всех органов управления можно
назвать планирование, прогнозирование, кадровое дело, финансирование, материальнотехническое обеспечение, организационно-структурное обеспечение (т.е. создание
организаций, их структурных подразделений, реорганизацию системы, распределение,
перераспределение полномочий и т.д.), информационное обеспечение, учет, контроль и
др. <*>. Функции органа государственного управления закреплены в правовых актах,
регламентирующих их компетенцию.
-------------------------------<*> Бахрах Д.Н. Административное право России. Ч. 1. Екатеринбург, 1996. С. 81.
3. Правонаделительную деятельность осуществляет широкий круг субъектов
(служащих, должностных лиц органов исполнительной власти).
4. Результатом данной подзаконной деятельности всегда является индивидуальноконкретное решение (правоприменительный акт), содержащее властное волевое
изъявление субъекта и имеющее организационное значение как для государства в целом (в
лице соответствующего органа управления, структурного подразделения), так и для
конкретного гражданина, общественного объединения.
Вопросы о стадиях и режимах административно-правонаделительного процесса ждут
своей дальнейшей разработки, хотя им в юридической литературе уделялось внимание
<*>. Мы на основе анализа законодательной и теоретической базы определяем
административно-правонаделительный процесс как вид административного процесса,
регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную деятельность широкого
круга органов исполнительной власти по реализации прав и обязанностей
индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления и состоящий из
следующих производств:
-------------------------------<*> Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979.
С. 3 - 100; Дюрягин И.Я. 1) Применение норм советского права. Свердловск, 1973. С. 48 131; 2) Право и управление. М., 1981. С. 81; и др.
1) производство по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан,
общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации
принадлежащих им прав в сфере управления;
2) разрешительное производство;
3) регистрационное производство;
4) учредительное производство;
5) кадровое (служебное) производство, включающее в себя следующие виды: а)
порядок (правила) приема на службу; б) порядок (правила) поощрения и продвижения по
службе; в) аттестационное производство; г) процедуру гарантий для государственного
служащего, т.е. гарантированное производство; д) порядок прекращения государственной
службы;
6) административно-договорное производство;
7) приватизационное производство и др.
Третий вид административного процесса - административно-юрисдикционный
процесс - в данной статье не рассматривается в силу того, что он будет предметом
дальнейшего исследования.