Прогнозирование социальных последствий принятия

Прогнозирование социальных последствий принятия
нормативных правовых актов
В законодательном процессе есть два самых важных этапа: само
принятие закона и его влияние на жизнь общества.
За последние 20 лет проблемы прогнозирования обсуждались более
чем на 80 международных конференциях и симпозиумах, и по этим
проблемам было опубликовано свыше 10 тыс. работ. По неполным данным
английских исследователей, охватывающим главным образом развитые
страны, регулярное прогнозирование ведется 165 организациями, и в них
занято свыше 2 тыс. специалистов. Флагманом являются США, в которых
работают более четверти специалистов всего мира.
Прогнозирование последствий принятия нормативного правового акта
должно
начинаться
уже
со
стадии
планирования
нормотворческой
деятельности. В идеале любой значимый законопроект, вносимый в
законодательный орган, должен сопровождаться не только финансовоэкономическим
обоснованием,
проведенного
по
но
и
установленным
материалами
прогнозирования,
нормативам
объективными
исследователями.
В процессе разработки социально-экономических прогнозов практика
выступает как критерий истины, поэтому
прогнозирование должно
опираться на мониторинг действующих правовых норм. Мониторинг
вскрывает недостатки, прогноз предлагает пути их устранения.
В отличие от пояснительных записок, прилагаемых к законопроектам и
отражающих безальтернативную точку зрения их авторов, прогноз содержит
анализ различных вариантов законодательного решения проблемы и
обосновывает вероятную эффективность каждого варианта.
Бесспорно, введение прогнозирования в качестве обязательного
элемента
законотворчества
связано
с
некоторым
неизбежным удорожанием процесса принятия закона.
замедлением
и
с
2
Однако опыт применения поспешно принятых законов, приводивших к
большим общественным и экономическим потерям, свидетельствует о том,
что экономия на прогнозировании приводит к многократно большим
убыткам.
В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ
от 30.12.2005 № 854 «О порядке предоставления в 2006 году финансовой
помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий на
выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя
педагогическим работникам государственных общеобразовательных школ
субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных
школ». Непродуманная, нечеткая формулировка «педагогические работники
общеобразовательных
школ»
лишила
около
80
тыс.
специалистов
возможности получать надбавку за выполнение функций классного руководителя. В круг субъектов регулирования не вошли: вечерние, кадетские
школы, школы-интернаты, образовательные учреждения для обучающихся с
отклонениями в развитии, специальные (коррекционные) школы, образовательные учреждения для детей сирот и детей, оставшихся без
попечения
родителей;
оздоровительные
образовательные
учреждения
санаторного типа и др. В общей сложности надбавки за классное руководство
не получило порядка 7% от общего числа педагогов России.
Следовало
бы
учитывать
мнения
экспертов
при
принятии
Федерального закона от 30.12.2008 №312-Ф3 «О внесении изменений в часть
первую
Гражданского
кодекса
Российской
Федерации
и
отдельные
законодательные акты Российской Федерации» в части обязательной
перерегистрации обществ с ограниченной ответственностью до 1 января 2010
года. Специалисты в свое время предупреждали о ничтожно коротком сроке,
отведенном для перерегистрации. В связи с этим фирмы, оказывающие
услуги по перерегистрации, получили дополнительную весьма значительную
прибыль, а Государственная Дума РФ была вынуждена рассматривать
законопроект о переносе окончания срока перерегистрации.
3
Действующий механизм принятия государственных решений в форме
правовых актов не создает условий для изучения альтернативных способов
регулирования или составления прогнозов их последствий.
Представляется
который
целесообразным
утвердил
бы
юридическое
принятие
федерального
прогнозирование
в
закона,
качестве
обязательного элемента законотворчества, т.е. превращение юридического
прогнозирования в вид государственной деятельности.
Цель прогнозирования последствий — повышение эффективности
действия нормативных правовых актов и совершенствование порядка их
подготовки.
Основными задачами прогнозирования последствий являются:
 получение информации о возможных тенденциях и вариантах развития
общественных отношений в определенной сфере в связи с принятием
акта;
 определение необходимости и последовательности подготовки актов;
 выявление актуальных проблем, требующих правового регулирования,
а также противоречий и пробелов в законодательстве в связи с
принятием акта;
 определение наиболее рациональных способов устранения имеющихся
недостатков правового регулирования общественных отношений в
определенной сфере.
Учитывая
некоторую
тенденциозность
и
заинтересованность
разработчиков проекта правового акта, разумно привлекать сторонних
экспертов и специалистов для проведения соответствующего анализа.
В первую очередь следует остановиться на общеобязательных
экспертизах, которые проводятся при подготовке правовых актов. Речь идет
о
юридической
и
лингвистической
экспертизах,
проводимых
юридическими службами органов исполнительной власти. Однако эти
экспертизы нельзя назвать независимыми.
4
В качестве независимых экспертиз отчасти можно рассматривать
процедуры согласования проекта правового акта с заинтересованными
органами исполнительной власти. В ходе таких согласований могут быть
выявлены результаты или последствия, не запланированные разработчиками,
а сам проект правового акта может быть доработан.
Кроме того, в последнее время внедрена в практику система
проведения независимой экспертизы на коррупциогенность. Правовую
базу составили Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов» и постановления Правительства РФ от
05.03.2009 № 1952 и № 1963, которые определяют общие правила и методику
проведения экспертизы.
Во многих случаях при принятии управленческого решения, серьезно
влияющего на жизни людей, необходимо использовать научные знания,
подкрепленные глубокими исследованиями и анализом.
Важная роль научной экспертизы состоит в том, что она наиболее
эффективно позволяет выявить возможные позитивные и негативные
социальные, экономические, экологические, правовые и другие последствия
принимаемых правовых актов.
В
процессе
принятия
управленческого
решения
необходимо
привлекать не только профессиональных специалистов, но и граждан,
интересы которых в той или иной степени затрагиваются. Этому
способствует проведение общественных экспертиз. Такая экспертиза
представляет собой систему действий и решений, направленных на
установление соответствия проектов правовых актов правам и законным
интересам людей, определение оптимальных способов регулирующего
влияния на общественные отношения.
Прежде чем окончательно выбрать конкретный способ регулирующего
воздействия и вид правового акта, следует соотнести планируемый
результат с возможными затратами на его достижения.
5
На практике данная задача практически не выполняется. Это
происходит по ряду причин, но действительно значимой представляется
только одна — проблема измерения возможных выгоды и издержек
(отсутствие унифицированной единицы измерения). Так, например, правовой
акт может быть направлен на обеспечение реализации прав граждан,
создание благоприятных условий для культурного развития личности.
Очевидно, что планируемая выгода будет иметь не материальный характер, а
духовный, однако, издержки, связанные с принятием такого рода правового
акта, будут, прежде всего, материальными. Поэтому возникают сложности
соотношения полученных данных.
В последнее время правотворчество сталкивается с необходимостью
регулировать сложные, многогранные явления и процессы, которые
затрагивают разнообразные правоотношения и различные отрасли права.
Иногда подобные институты являются предметом регулирования нескольких
правовых актов.
Ярким примером является Федеральный закон от 09.02.2007 № 14-ФЗ
«О внесении изменений в Федеральный закон «О связи», который ввел
обязательную регистрацию сетей электросвязи. Срок окончания государственной регистрации — 1 января 2010 г. Однако на федеральном
уровне до сих пор не приняты все необходимые подзаконные правовые акты,
в связи, с чем получить регистрацию практически невозможно. В результате
у контролирующих органов создается легальная возможность штрафовать и
приостанавливать деятельность по оказанию услуг связи.
Прогнозирование последствий может осуществляться:
 на стадии планирования нормотворческой деятельности;
 на стадии нормотворческой инициативы;
 на стадиях подготовки проекта акта, а также принятия акта;
Прогнозирование последствий может осуществляться в отношении
принятого акта в целях выявления вариантов действия акта в изменившихся
условиях.
6
Организация прогнозирования последствий
Прогнозированию
последствий,
как
правило,
предшествует
осуществление ряда подготовительных мероприятий, к числу которых
относятся:
составление плана работы по прогнозированию последствий;
создание рабочих групп;
сбор и анализ информации, необходимой для прогнозирования последствий;
иные мероприятия по усмотрению субъекта, осуществляющего прогнозирование последствий.
Информация, необходимая для прогнозирования последствий, может
быть получена из следующих источников:
ответов на запросы, направляемые в государственные органы
(организации), которые осуществляют правовое регулирование определенной
сферы общественных отношений либо осуществляют применение на
практике положений того или иного акта;
материалов судебной, прокурорской и иной правоприменительной
практики в той области, в которой осуществляется прогнозирование
последствий;
российских и зарубежных актов законодательства, регулирующих
соответствующую сферу общественных отношений;
научных публикаций по вопросам прогнозирования последствий,
материалов научно-практических семинаров, конференций и совещаний;
публикаций в средствах массовой информации; социологических
исследований;
статистических данных;
иных
источников
по
прогнозирование последствий.
усмотрению
субъекта,
осуществляющего
7
При прогнозировании последствий осуществляется оценка:
социальных последствий принятия акта;
финансово-экономических последствий принятия акта;
экологических последствий принятия акта;
правовых последствий принятия акта;
криминологических последствий принятия акта;
иных последствий, которые предположительно возникнут в результате
принятия акта.
Прогнозирование
последствий
осуществляется
посредством
использования следующих методов:
экспертных оценок;
сравнительно-правового исследования;
апробации;
эксперимента.
По результатам оценки проекта акта субъектом, осуществляющим
прогнозирование последствий, может быть принято решение о:
внесении необходимых изменений и (или) дополнений в проект акта, а
также иные акты;
подготовке альтернативного проекта акта, который позволит более
полно и эффективно обеспечить правовое регулирование общественных
отношений в определенной сфере;
принятии мер, необходимых для устранения или нейтрализации
факторов, которые предположительно будут оказывать негативное влияние
на
применение
норм
проекта
акта,
либо
активизации
действия
положительных факторов;
нецелесообразности
принятия
акта
в
связи
с
отсутствием
необходимости или возможности правового регулирования рассматриваемой
сферы.
При
подготовке
итоговых
документов
по
прогнозу
должны
учитываться общие задачи совершенствования законодательства, в том числе
8
необходимость совместимости актов, ликвидации пробелов и противоречий в
законодательстве, устранения актов, дублирующих положения других актов.
Для формирования всеобъемлющего подхода, предусматривающего
различные нюансы государственного регулирования в конкретной сфере,
целесообразно привлекать экспертов, организовывать публичные слушания,
консультации с общественными организациями. В процессе разработки
решений
и
создания
правового
акта
необходимо
вовлечение
всех
заинтересованных сегментов общества, особенно тех, которые могут быть
затронуты изменением правового регулирования.
Использование прогнозных сценариев дает возможность понять, ради
какого результата принимается конкретное решение. Прогноз позволяет
оценить инновационный потенциал проекта правового акта, осмыслить
возможные препятствия на пути его исполнения.