II Повышение эффективности деятельности правительства
advertisement
Повышение эффективности деятельности органов государственной власти 36142 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: Подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации Елена Добролюбова, Ник Маннинг, Нил Парисон, Юлия Широкова, Гордон Эванс Май 2005 г. Москва Всемирный банк ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 0 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации Содержание Веб-сайты по вопросам эффективности правительства ........................................... 5 Веб-сайты с алфавитными указателями ......................................................... 5 Главные страницы основных органов власти................................................... 5 Австралия ......................................................................................................... 5 Канада ............................................................................................................... 5 Новая Зеландия ................................................................................................ 5 Онтарио ............................................................................................................. 5 Великобритания ............................................................................................... 5 Подотчетность и управление эффективностью деятельности .................. 6 Руководства/процедуры по бюджетному процессу ........................................ 6 Руководства/инструкции по процедурам Кабинета ....................................... 6 Управление изменениями ..................................................................................... 7 Стратегии электронного правительства ........................................................ 8 Руководства/инструкции по подготовке законопроектов ............................. 8 Мониторинг и оценка .......................................................................................... 8 Методология измерения результатов деятельности (управления по результатам) ....................................................................................................... 9 Заявления о приоритетах (практические примеры) ...................................... 10 Отчеты о результатах (практические примеры) ......................................... 10 Программы повышения качества государственных услуг ............................ 11 Стратегические/Бизнес планы (практические примеры) ............................. 11 Руководства/инструкции по стратегическому (бизнес) планированию и отчетности о результатах ............................................................................. 12 Веб-сайт Всемирного банка: данная публикация и сопутствующие отчеты .............................................................................................................................. 13 Выражение признательности .................................................................................... 14 Введение и контекст .................................................................................................. 16 Резюме......................................................................................................................... 20 СПИСОК ВЕБ-САЙТОВ ПО АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЕ ..................................... 20 I. ОПТИМИЗАЦИЯ СТРУКТУРЫ И ФУНКЦИЙ ПРАВИТЕЛЬСТВА .................................. 20 II. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВА ..................... 21 III. УЛУЧШЕНИЕ КАЧЕСТВА УСЛУГ И ИХ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ................................... 22 ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ДОКЛАДЫ .................................................................................. 23 I Оптимизация структуры и функций правительства............................................. 25 1.1 ВВЕДЕНИЕ .......................................................................................................... 25 1.2 МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОГРАММНЫХ И ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ОБЗОРОВ ................................................................................................................... 25 Страны, опыт проведения функциональных обзоров в которых был изучен .............................................................................................................................. 25 Цели функциональных обзоров ......................................................................... 26 Типология программных и функциональных обзоров ..................................... 27 Согласование функциональных обзоров с бюджетным процессом ............. 30 Всесторонний охват бюджета ....................................................................... 30 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 1 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Придание гибкости полномочиям министерств/ведомств ........................ 31 Координация с бюджетным циклом ............................................................ 32 Формальная оценка международного опыта проведения функциональных обзоров ................................................................................................................ 32 Что определяет тип обзора?........................................................................... 35 Краткое описание выбранных примеров ......................................................... 37 1.3 РАЗРАБОТКА И ПРОВЕДЕНИЕ ПРОГРАММНЫХ И ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ОБЗОРОВ .. 38 «Чистые» политические и программные обзоры .......................................... 38 Ключевые элементы процесса ...................................................................... 38 Использованные схемы принятия решений ................................................ 41 «Чистые» обзоры эффективности ................................................................. 43 Ключевые элементы процесса ...................................................................... 43 Использованные схемы принятия решений ................................................ 43 Функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств ........................ 46 Ключевые элементы процесса ...................................................................... 46 Использованные схемы принятия решений ................................................ 47 Определение способа выполнения сохранившихся функций .......................... 50 Анализ неотъемлемо государственных функций ........................................... 62 Проведение функциональных обзоров на уровне министерств/ведомств .......................................................................................................................... 69 1.4 МЕТОДОЛОГИЯ ПРОВЕДЕНИЯ ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ОБЗОРОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ............................................................................................................. 71 Цели ..................................................................................................................... 71 Российский опыт проведения функциональных обзоров ............................... 71 Рекомендуемый подход: функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств..................................................................................... 72 Связь с бюджетированием, ориентированным на результаты, и анализом бюджетных расходов ....................................................................................... 73 Ключевые элементы рекомендуемого подхода к проведению функциональных обзоров: методология и процесс ......................................... 74 Завершение обзора: итоговый семинар и распространение плана реализации .......................................................................................................... 75 Следующие шаги в краткосрочной перспективе: проведение пилотных функциональных обзоров ................................................................................... 75 Институционализация результатов ............................................................... 76 II Повышение эффективности деятельности правительства ................................. 78 2.1 ИНТЕГРИРОВАННОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ПОЛИТИКИ И БЮДЖЕТА .......................... 80 Стадия 1 – Исполнительная власть определяет широкие цели политики . 81 Стадия 2 – Министерства разрабатывают детализированные программы и бюджеты......................................................................................................... 82 Стадия 3 – Исполнительная власть обеспечивает средства для реализации .............................................................................................................................. 83 2.2 ИНТЕГРИРОВАННОЕ УПРАВЛЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТАМИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ .................. 85 Эффективность деятельности Правительства в целом – международные оценки .................................................................................................................. 86 Эффективность правительства в целом – правительственные показатели .............................................................................................................................. 87 Эффективность деятельности министерств............................................... 88 Эффективность деятельности агентств ..................................................... 89 Эффективность деятельности на индивидуальном уровне ......................... 90 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 2 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Методология измерения эффективности деятельности ............................. 91 Бюджетирование по результатам ................................................................. 93 2.3 ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ, ОТВЕТСТВЕННЫЕ ЗА ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ .......... 94 2.4 ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ВЕДОМСТВА ............................................................................. 100 Ключевые функции центральных ведомств .................................................. 100 Центральные ведомства, отвечающие за управление политикой ............. 102 Центральные ведомства, отвечающие за управление результативностью ............................................................................................................................ 104 2.5 ВЫВОДЫ ДЛЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ........................................................ 106 Интегрированное планирование политики и бюджета .............................. 108 Управление результативностью ................................................................... 110 Органы, принимающие решения в системе исполнительной власти......... 112 Центральные ведомства ................................................................................ 113 Мониторинг процесса реформ в РФ .............................................................. 115 III Улучшение качества услуг и их предоставления ........................................... 127 3.1 ПРОЗРАЧНОСТЬ ................................................................................................. 128 3.1.1 Прозрачность информации ................................................................... 130 Законодательство о свободе информации ................................................. 130 Применение законов о свободе информации ............................................ 131 3.1.2 Прозрачность процессов ....................................................................... 133 Прозрачность в финансовом управлении .................................................. 133 Прозрачность государственных закупок ................................................... 135 Прозрачность в нормативно-правовой деятельности............................... 137 Прозрачность в области управления кадрами........................................... 138 3.1.3 Механизмы обеспечения прозрачности ................................................ 141 3.2 ВНЕШНЯЯ ПОДОТЧЕТНОСТЬ ............................................................................. 143 3.2.1 Механизм рассмотрения жалоб ........................................................... 144 3.2.2 Внешний мониторинг ............................................................................. 145 3.2.3 Внешнее участие в политике ................................................................. 146 3.2.4 Прямая демократия ............................................................................... 150 3.3 КАЧЕСТВО УСЛУГ ............................................................................................. 152 3.3.1 Открытое правительство - совершенствование государственной отчетности ..................................................................................................... 153 3.3.2 Подход к управлению качеством ........................................................... 155 3.3.3 Право опротестования решений .......................................................... 157 3.3.4 Ориентация на клиента ......................................................................... 160 3.3.5 Оценка успеха: определение показателей эффективности и стандартов услуг ............................................................................................. 165 3.4 ВЫВОДЫ ДЛЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ....................................................... 170 3.4.1 Вопросы прозрачности: выводы .......................................................... 172 3.4.2 Вопросы внешней подотчетности: выводы ....................................... 175 3.4.3 Качество услуг: выводы ........................................................................ 176 3.4.4. Выводы .................................................................................................... 177 Литература ................................................................................................................ 178 Глава 1 ............................................................................................................... 178 Главы 2 и 3 ........................................................................................................ 184 Приложение 1 Обзоры программ и функциональные обзоры: примеры опыта зарубежных стран ......................................................................................... 187 Бразилия – инвентаризация программ правительства ............................... 187 Обзоры в Канаде: ............................................................................................. 187 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 3 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Правительство Канады – обзор программ в 1994 г. ................................... 187 Правительство Канады – обзоры альтернативных механизмов предоставления услуг ...................................................................................... 188 Провинция Альберта – обзоры альтернативных механизмов предоставления услуг ...................................................................................... 189 Провинция Манитоба - обзоры альтернативных механизмов предоставления услуг ..................................................................................... 190 Провинция Нью-Брансуик – обзор программ и услуг.................................... 191 Провинция Онтарио – обзоры альтернативных механизмов предоставления услуг ...................................................................................... 191 Провинция Квебек – программа создания автономных служб ................... 192 Город Виннипег – обзоры эталонных моделей управления.......................... 193 Ямайка – диагностические обзоры модернизации агентств ..................... 193 Иордания – функциональный обзор Департамента административного развития ........................................................................................................... 194 Казахстан – функциональный обзор 1998 г. ................................................. 194 Латвия – функциональный обзор Министерства сельского хозяйства (1999 г.)........................................................................................................................ 195 Македония – обзор по сокращению фонда оплаты труда (2001 г.) ........... 197 Новая Зеландия – обзоры государственного сектора ................................. 197 Никарагуа – диагностика структуры и функций ........................................ 198 Папуа – Новая Гвинея – функциональные обзоры ........................................ 198 Обзоры в Танзании:.......................................................................................... 198 Обзор статуса агентств ............................................................................... 199 Обзоры организаций и эффективности ........................................................ 200 Таиланд – функциональные обзоры (2000 г.)................................................. 200 Обзоры Великобритании: ............................................................................... 201 Обзоры предварительных вариантов ............................................................ 201 Обзоры качества услуг и соотношения цены и качества услуг ................. 202 Испытание в рыночных условиях ................................................................... 204 Фундаментальные обзоры расходов .............................................................. 205 Обзоры в США: ................................................................................................ 205 Обзор Департамента обороны по «восходящему» принципу .................... 205 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 4 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти ВЕБ-САЙТЫ ПО ВОПРОСАМ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВА Приведенные ниже перечни веб-сайтов, составленные из веб-страниц правительств Австралии, Канады, провинции Онтарио, Новой Зеландии и Великобритании, были проверены в октябре 2004 г. Представленный ниже список содержит алфавитные указатели веб-сайтов всех органов правительств соответствующих стран. Кроме того, в список включены главные страницы органов власти, на которых представлены ссылки к страницам, посвященным более узким вопросам. Многие документы доступны в формате pdf и требуют соответствующего программного обеспечения (Acrobat). Веб-сайты с алфавитными указателями Country Website Австралия http://www.fed.gov.au/KSP?phase=68cd79:fac969840e:5a3a&action=AZGovernmentSites http://www.gc.ca/depts/major/depind_e.html http://www.govt.nz/en/search/govt-agency-list/ http://www.gov.on.ca/MBS/english/government/index.html http://www.ukonline.gov.uk/QuickFind/AZCentralGovernment/fs/en?CONT ENT_ID=1001001&chk=CdYIij Канада Новая Зеландия Онтарио Великобритания Главные страницы основных органов власти Орган власти Веб-сайт Австралия Департамент Премьер-министра и Кабинета Министерство финансов и управления http://www.pmc.gov.au/ http://www.finance.gov.au/ Канада Аппарат Тайного Совета Совет Казначейства http://www.pco-bcp.gc.ca/ http://www.tbs-sct.gc.ca/ Новая Зеландия Департамент Премьер-министра и Кабинета Комиссия по государственным услугам Казначейство http://www.dpmc.govt.nz/ http://www.ssc.govt.nz/display/home.asp http://www.treasury.govt.nz/ Онтарио Управляющий Совет http://www.gov.on.ca/MBS/english/mbs/index.html Великобритания Аппарат Кабинета Казначейство http://www.cabinet-office.gov.uk/ http://www.hm-treasury.gov.uk/ Приведенные ниже веб-сайты сгруппированы по следующим отдельным темам: Подотчетность и управление эффективностью деятельности Руководства/процедуры по бюджетному процессу Руководства/инструкции по процедурам Кабинета Управление изменениями Стратегии электронного правительства Руководства/инструкции по подготовке законопроектов Мониторинг и оценка Методология измерения результатов деятельности ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 5 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Заявления о приоритетах (практические примеры) Отчеты о результатах (практические примеры) Программы повышения качества государственных услуг Стратегические/Бизнес Планы (практические примеры) Руководства/инструкции по стратегическому (бизнес) планированию и отчетности о результатах Веб-сайт Всемирного банка Подотчетность и управление эффективностью деятельности Австралия: Система управления эффективностью деятельности http://www.dpmc.gov.au/pdfs/perfmgt3.pdf Канада: Руководство по заключению результативных контрактов http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/TBM_114/saiex_guidelines_e.asp Канада: Отчет о связи управления эффективностью деятельности и публичных обсуждений http://www.tbs-sct.gc.ca/rma/account/ppf-fpp_e.asp Канада: Руководство по разработке системы подотчетности (PRAS) http://www.tbs-sct.gc.ca/rma/dpr/old-PRAS-vieille-SPRR_e.asp Новая Зеландия: Руководство по управлению результатами http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?NavID=114&DocID=3527 Великобритания: Управление, ориентированное на конечные результаты http://www.hmtreasury.gov.uk/media//1BE78/GEP_outcome%20focused%20management.pdf Великобритания: обзор политики в сфере аудита и подотчетности http://www.hm-treasury.gov.uk/media//A6D25/CM5456_Sharmans1.pdf Руководства/процедуры по бюджетному процессу Канада: Руководство по подготовке Отчетов о планах и приоритетах и Заявок о примерных потребностях в бюджетных ассигнованиях http://www.tbs-sct.gc.ca/est-pre/20042005/guide_0405_e.pdf Новая Зеландия: руководство о бюджетном процессе http://www.treasury.govt.nz/budgetprocessguide/ Руководства/инструкции по процедурам Кабинета ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 6 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Австралия: Краткий обзор процедур Кабинета http://www.dpmc.gov.au/pdfs/cabineted5.pdf Канада: Формат для «Меморандума Кабинета» http://www.pco-bcp.gc.ca/docs/Publications/mc/mc_e.pdf Канада: Руководство по процессу регулирования http://www.pco-bcp.gc.ca/raoicssrdc/default.asp?Language=E&Page=Publications&Sub=RegulatoryProcessGuide Новая Зеландия: Руководство для подготовки документов Кабинета http://www.dpmc.govt.nz/cabinet/guide/index.html Великобритания: сборник стратегий политики примеров «лучшей практики» по разработке http://www.strategy.gov.uk/su/survivalguide/site/index/index.htm Великобритания: Краткий обзор процедур Кабинета http://www.cabinet-office.gov.uk/cabsec/2003/guide/index.htm Великобритания: Руководство по проведению оценки последствий нормативных актов http://www.cabinet-office.gov.uk/regulation/scrutiny/ria-guidance.pdf Управление изменениями Опыт Австралии в области управления изменениями (агентство Центрлинк) http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/UNPAN003545.pdf Опыт Канады в информирования) управлении изменениями (стратегия финансового http://www.tbs-sct.gc.ca/fin/sigs/FIS-SIF/communications/framework/0Cont_e.asp Опыт Новой Зеландии (создание Министерства социального развития) http://www.ssc.govt.nz/upload/downloadable_files/Lessons-learned-fromorganizational-change-establishing_MSD.pdf Описание курса по управлению изменениями Колледжа государственной службы Великобритании http://www.cmps.gov.uk/courses/course.asp?id=14911 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 7 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Руководство по управлению изменениями для администраций регионов Великобритании http://www.oursouthwest.com/SusBus/mggchange.pdf Стратегии электронного правительства Австралия: Стратегия электронного правительства http://www.noie.gov.au/projects/egovernment/index.htm Канада: стратегия электронного правительства http://www.ged-gol.gc.ca/pnl-grp/reports/final/final_e.pdf Новая Зеландия: стратегия электронного правительства http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?NavID=121&DocID=3088 Великобритания: стратегия электронного правительства http://www.number-10.gov.uk/su/delivery/indexFrame.htm США: Инициатива по архитектуре федерального правительства http://www.feapmo.gov/ Руководства/инструкции по подготовке законопроектов Австралия: Справочник по законотворчеству http://www.dpmc.gov.au/pdfs/LegislationHandbookMay00.pdf Канада: Справочник для разработчиков законопроектов http://www.pco-bcp.gc.ca/docs/Publications/legislation/lmg_e.pdf Великобритания: Справочник по процедурам разработки законодательства http://www.cabinet-office.gov.uk/legislation/legguide/docs/legguide.pdf Мониторинг и оценка Канада: Справочник по оценке политики http://www.tbs-sct.gc.ca/eval/tools_outils/polrmaf-polcgrr-PR_e.asp?printable=True Новая Зеландия: Отчет о совершенствовании оценки http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?DocID=3506 Великобритания: Зеленая Книга Казначейства об оценке и анализе http://greenbook.treasury.gov.uk/ ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 8 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Великобритания: Отчет о совершенствовании использовании информации о мониторинге и анализе http://www.number-10.gov.uk/su/adding/modelling/contents.htm Великобритания: Руководство по мониторингу и анализу финансовых счетов правительства http://www.hm-treasury.gov.uk/media//75465/rab_user.pdf Методология измерения результатов деятельности (управления по результатам) Канада: обзор подходов к управлению «Управление для результатов» эффективностью деятельности http://www.tbs-sct.gc.ca/report/govrev/00/mfr-gar_e.asp Канада: руководство по установлению контрольных показателей качества государственных услуг http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/opepubs/TB_O/10QG_e.asp Канада: Руководство по измерению степени удовлетворения клиентов http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/opepubs/TB_O/2QG_e.asp Новая Зеландия: подход к измерению результатов деятельности (различные отчеты, подготовленные в рамках проекта Pathfinder) http://io.ssc.govt.nz/pathfinder/information.asp Новая Зеландия: Руководство непосредственных результатов по подготовке планов достижения http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?NavID=114&DocID=2712 Великобритания: Руководство по разработке показателей эффективности («Выбор правильного покроя») http://www.hm-treasury.gov.uk/media//BB5BC/229.pdf Великобритания: Руководство по определению целевых значений показателей эффективности http://www.hm-treasury.gov.uk/media//51B47/target_set_guide.pdf Великобритания: служба сравнения качества государственных услуг http://www.benchmarking.gov.uk/about_bench/benchimpperf.asp Великобритания: отчет (Стратегический Аудит), в котором активно используется практика сравнения для анализа эффективности деятельности и определения перспективных направлений развития ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 9 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти http://www.strategy.gov.uk/output/Page4881.asp Заявления о приоритетах (практические примеры) Австралия: Речь о бюджете http://www.budget.gov.au/2003-04/speech/download/speech.pdf Канада: Тронная речь http://www.pm.gc.ca/eng/sft-ddt.asp Новая Зеландия: Заявление о бюджетной политике http://www.treasury.govt.nz/budgetpolicy/2004/ Послание Премьер-министра Новой Зеландии Парламенту http://www.beehive.govt.nz/ViewDocument.cfm?DocumentID=18877 Онтарио: Бюджетная речь Министра финансов http://www.gov.on.ca/FIN/bud03e/statement.htm Великобритания: Бюджетная речь Канцлера Казначейства http://www.hm-treasury.gov.uk/budget/bud_bud03/bud_bud03_speech.cfm Отчеты о результатах (практические примеры) Австралия: Отчет Правительства – Ключевые показатели http://www.pm.gov.au/gov_rep_card/gov_report_card.cfm Австралия: Годовой отчет Министерства финансов и управления http://www.finance.gov.au/Publications/ Канада: Отчеты о деятельности департаментов (представлены фактические отчеты) http://www.tbs-sct.gc.ca/tbsimScripts/topic-sujet-list_e.asp?ID=138&view=expand Канада: годовой отчет о социальных показателях: “Результаты Канады 2003” http://www.tbs-sct.gc.ca/report/govrev/03/cp-rc_e.asp В Новой Зеландии Годовые отчеты представлены на веб-страницах каждого из министерств. Веб-страницы министерств можно найти по адресу: http://www.govt.nz/en/search/govt-agency-list/ . Пример одного из годовых отчетов Казначейства можно найти по представленной ниже ссылке: ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 10 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти http://www.treasury.govt.nz/annualreport/ В Онтарио отчеты по целевым значениям показателей, закрепленных в бизнес плане предшествующего года, включены в бизнес план (см. раздел по практическим примерам стратегических/бизнес планов) Великобритания: фактически достигнутые результаты по сравнению с Соглашениями о предоставлении услуг по широкому кругу департаментов и агентств http://www.hm-treasury.gov.uk/performance/index.cfm Великобритания: доступ к отчетам о результатах правительственных департаментов и агентств деятельности всех http://www.hmtreasury.gov.uk/documents/public_spending_and_services/publicservice_performanc e/pss_perf_table.cfm Программы повышения качества государственных услуг Австралия: Центрлинк – государственное агентство, широкий спектр услуг по принципу «единого окна» предоставляющее http://www.centrelink.gov.au/internet/internet.nsf/about_us/index.htm Канада: Руководство о качестве государственных услуг http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/opepubs/TB_O/13QG_e.asp Канада: Руководство по измерению степени удовлетворенности клиентов http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/opepubs/TB_O/2QG-PR_e.asp?printable=True Новая Зеландия: предложение об интегрировании предоставления услуг (Обзор Центра) http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?NavID=177&DocID=2759 Великобритания: Программа хартий о государственных услугах http://www.chartermark.gov.uk/atoz/a-z.htm Великобритания: Обзор предоставление услуг расходов по перераспределению ресурсов на http://www.civilservice.gov.uk/reform/documents/ERconsultation.pdf Стратегические/Бизнес планы (практические примеры) В Австралии такая информация (планируемые непосредственные результаты и расходы) представлена в Заявлениях о бюджетном портфеле. Один из примеров по Министерству образования, науки и обучения представлен ниже. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 11 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти http://www.dest.gov.au/budget/PBS/2003/pdf.asp Канада: Отчеты о планах и приоритетах http://www.tbs-sct.gc.ca/tbsimScripts/topic-sujet-list_e.asp?ID=136&view=expand В Новой Зеландии Заявления о намерениях представлены на веб-сайтах отдельных министерств. Веб-страницы министерств можно найти по адресу: http://www.govt.nz/en/search/govt-agency-list/ . Пример Заявления о намерениях Казначейства Новой Зеландии представлен ниже: http://www.treasury.govt.nz/soi/2004/ В Онтарио бизнес планы представлены на веб-страницах отдельных министерств, которые можно найти на сайте www.gov.on.ca. Пример бизнес плана Министерства образования представлен ниже: http://mettowas21.edu.gov.on.ca/eng/general/business/edu-plan.html Великобритания: доступ ко всем соглашениям о государственных услугах и соглашениям о предоставлении услуг http://www.hmtreasury.gov.uk/documents/public_spending_and_services/publicservice_performanc e/pss_perf_table.cfm Руководства/инструкции по стратегическому (бизнес) планированию и отчетности о результатах Австралия: Руководство по подготовке Годовых отчетов http://www.dpmc.gov.au/pdfs/annualreportrequirements.pdf Канада: Руководство по подготовке Отчетов о Планах и Приоритетах (стратегических планов департаментов) http://www.tbs-sct.gc.ca/est-pre/20042005/guide_0405_e.pdf Канада: Руководство по подготовке Отчетов о результатах деятельности департаментов (результатов деятельности за год) http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/opepubs/TB_H/WKB_e.asp Передовая практика в подготовке отчетов о результатах в исполнительных агентствах и других государственных органах (Национальный орган аудита, Великобритания) http://www.nao.org.uk/publications/nao_reports/9900272.pdf Новая Зеландия: Руководство по подготовке Заявлений о намерениях (стратегических планов министерств) http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?NavID=114&DocID=3540 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 12 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Новая Зеландия: Руководство по подготовке Годовых отчетов (отчетов о результатах деятельности). http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?NavID=114&DocID=3543 США: Инструмент оценки программ (оценка эффективности программ на федеральном уровне) http://www.whitehouse.gov/omb/part/ Веб-сайт Всемирного банка: данная публикация и сопутствующие отчеты www.worldbank.org.ru ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 13 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти ВЫРАЖЕНИЕ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТИ Настоящий отчет был подготовлен сотрудниками Всемирного банка, работающими по реформе государственной службы в России, с целью поддержки дискуссий по подходам к административной реформе в Российской Федерации. Глава 1 была подготовлена Нилом Парисоном (ECSPE)1 на основе более раннего совместного доклада Ника Маннинга (SASPR) и Нила Парисона (ECSPE). Глава 2 была подготовлена Гордоном Эвансом2, Консультантом (ECSPE) на основе его более раннего доклада. Елена Добролюбова (ECSPE), Юлия Широкова, Консультант, финансируемый за счет средств Министерства международного развития (ММР) Великобритании (ECSPE) и Гордон Эванс, Консультант (ECSPE) являются авторами Главы 3. Окончательная редакция отчета была проведена Нилом Парисоном. При подготовке отчета были учтены ценные комментарии, полученные от рецензентов, Даны Уэйст (PRMPS) и Роберта Бешела (MNSED), а также от Деборы Ветцел (Менеджер сектора, ECSPE). Авторы выражают благодарность за комментарии представителей Правительства Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации. Во время круглого стола с участием ведущих научных организаций, проведенного на окончательном этапе подготовки отчета, авторы получили много полезных комментариев и рекомендаций. Авторы хотели бы выразить благодарность экспертам Государственного университета – Высшая школа экономики, Центра стратегических разработок, Московского государственного университета, Российской академии государственной службы и Государственного университета управления, принимавшим участие в обсуждениях во время круглого стола и в других дискуссиях. Авторы выражают особую благодарность российским государственным служащим и экспертам: Алексею Барабашеву, Михаилу Дмитриеву, Андрею Клименко, Павлу Кудюкину, Виктору Лобанову, Алексею Новосельцеву, Андрею Шарову, Владимиру Южакову и Льву Якобсону. Майя Гусарова, Анна Базанова и Наталья Балашова оказали эффективную поддержку в рамках подготовки отчета как на английском, так и на русском языке. Руководителем программы по реформе государственной службы в России, в рамках которой был подготовлен настоящий отчет, являлся Нил Парисон. Общее руководство работой осуществляли менеджеры сектора, Хельга Мюллер и Дебора Ветцел, а также Директор по России Кристалина Георгиева и Директор Сектора Шерил Грей. Авторы с благодарностью отмечают поддержку, предоставленную ММР Великобритании в виде трастового фонда на реформу государственной службы (2004 – 2007). В настоящее время Нил Парисон занимает пост Управляющего директора компании «Баннок Консалтинг». 2 Гордон Эванс является Президентом компании «Эванс Консалтинг». 1 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 14 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Заранее благодарны за любые замечания, которые следует направлять Нилу Парисону (Neil_Parison@Bannock.co.uk) и Елене Добролюбовой (ydobrolyubova@worldbank.org). Данный отчет не обязательно отражает официальную Всемирного банка или его исполнительных директоров. позицию Нил Парисон Февраль 2005 г. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 15 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти ВВЕДЕНИЕ И КОНТЕКСТ Отчет «Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации» был подготовлен в рамках программы содействия в проведении реформы государственного управления и государственной службы, реализуемой Всемирным Банком. Были проведены консультации по концепции данной работы и по выбору стран, используемых в качестве примеров, с представителями Министерства экономического развития и торговли, Министерства труда и социального развития, Аппарата Правительства РФ, Администрации Президента и Высшей школы экономики. Целевая аудитория настоящего отчета включает высших должностных лиц Российской Федерации, служащих органов власти, экспертов, работающих над Программой «Административная реформа в Российской Федерации» и руководителям на уровне субъектов Российской Федерации, которые будут вовлечены в разработку и реализацию программ административных реформ. Хотя настоящий отчет нацелен на административную реформу, авторы постарались в должной мере учесть взаимосвязь между тремя ключевыми реформами государственного управления, проводимыми в Российской Федерации (административной реформой (АР), реформой государственной службы (РГС) и бюджетной реформой (БР)), как показано на приведенной ниже схеме. Административная реформа (АР), реформа государственной службы (РГС) и бюджетная реформа (БР) АР: Структура Функции Административное регулирование Стандарты Реинжиниринг деловых процессов и внедрение ИКТ Интернет АР: организация работы правительства: Цели и ориентиры Стратегическое планирование Внутренняя/внешняя подотчетность Прозрачность Участие Оценка результатов РГС: Вклад в общее дело Конкуренция Повышение квалификации Развитие Реформа системы оплаты труда Этика Конфликт интересов БР: Среднесрочное бюджетное планирование Бюджетное финансирование, ориентированное на результаты Ликвидация экономически неоправданных расходов В российском контексте под административной реформой понимаются преобразования, связанные со структурой, механизмами деятельности и функциями правительства; подходы к управлению эффективностью ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 16 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти деятельности правительства (стратегическое планирование, управление результативностью, внутренняя подотчетность), а также подходы к совершенствованию качества государственных услуг и развитию способности к реагированию на внешние факторы (прозрачность, программы качества государственных услуг и внешняя подотчетность). Осуществление административной реформы началось в России в феврале 2003 года, когда Президент В.В. Путин подписал внутренний документ, определивший основные направления реформы. В октябре 2004 г. процессы, связанные с административной и бюджетной реформами, были объединены в рамках Комиссии, возглавляемой Заместителем Председателя Правительства Жуковым, а затем была подготовлена Программа «Административная реформа». В настоящем отчете предпринята попытка по рассмотрению вопросов и альтернатив, связанных со следующим поколением реформ государственного управления, путем: Обобщения методик проведения административной реформы и опыта зарубежных стран, который может быть использован в российских условиях с учетом программы реформ в России, включая конкретные примеры и уроки опыта других стран. Предоставления описания и ссылок на конкретные модели, инструменты и методологию, используемые реформаторами в выбранных странах, а также конкретные результаты их работы (см. список Интернет-сайтов в разделе «Ссылки» в начале настоящего отчета). Оценки возможного использования зарубежного опыта в дальнейшей разработке и реализации административной реформы в Российской Федерации. Настоящая работа основывается на аналитическом докладе “Реформа государственного управления: международный опыт”, подготовленном сотрудниками Всемирного Банка (Ник Маннинг и Нил Парисон) и опубликованном в начале 2004 г. на английском и русском языках. Этот доклад представляет собой анализ подходов к проведению реформ в четырнадцати странах, выбранных представителями органов государственной власти Российской Федерации, опыт которых был использован на начальном этапе разработки и осуществления Программы реформирования государственной службы в Российской Федерации. В предыдущем докладе были выявлены четыре ключевые аспекта реформ, учитываемые при подготовке широкомасштабных программ реформы государственного сектора. Следующая таблица иллюстрирует очевидную связь вышеуказанных четырех аспектов с программой административной реформы в Российской Федерации ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 17 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Аспект реформы 1. Снижение государственных расходов 2. Повышение гибкости и эффективности механизмов реализации государственной политики 3. Повышение эффективности органов государственного управления как работодателя 4. Повышение качества оказания услуг и установление доверительных отношений между государственным и частным секторами Связь с программой Степень разработанности административной настоящем докладе реформы в РФ Средняя (является Низкая предметом бюджетной реформы) Очень высокая в Высокая Средняя (является Низкая предметом реформы государственной службы) Очень высокая Высокая Данный отчет нацелен на анализ двух аспектов, имеющих наибольшую значимость в российском контексте: (1) повышение гибкости и эффективности механизмов реализации государственной политики и (2) повышение качества оказания услуг и установление доверительных отношений между государственным и частным секторами и между государственным сектором и гражданинами. С целью уменьшения объема работы реформы, не входящие в полномочия правительства или затрагивающие другие уровни власти, а также законодательную и судебную ветви были исключены из рассмотрения. В представленной ниже таблице сферы реформ, рассматриваемые в настоящей работе выделены фоном. Аспекты реформ Цели реформ Перераспределение/делегирование полномочий (федерализм; децентрализация) Модернизация структуры органов власти, пересмотр их полномочий и функций Укрепление политической системы и повышение эффективности ее функционирования Повышение гибкости и эффективности механизмов реализации государственной политики ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Планируемые действия Обзоры работы федеральных органов государственной власти Децентрализация Реструктуризация (министерства, агентства) Функциональные обзоры Интегрированное (стратегическое) планирование Интегрированное управление качеством деятельности органов государственной власти Стр. 18 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Повышение качества оказания услуг и установление доверительных отношений между государственным и частным секторами Более эффективная и качественная модель оказания услуг Повышение прозрачности и подотчетности государственной власти гражданскому обществу Укрепление верховенства закона ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Меры, направленные на развитие альтернативных способов оказания услуг (включая государственные заказы частному сектору и негосударственным организациям) Контроль качества/ рейтинги Реализация программ повышения качества оказания услуг Парламентский/общественный контроль Более широкое вовлечение частного сектора Более широкое вовлечение гражданского общества Доступ к информации Укрепление государственного (внутреннего) аудиторского ведомства (счетной Палаты) Укрепление контроля со стороны законодательных органов государственной власти Более полное раскрытие информации о бюджете (планы и результаты) Система сдержек и противовесов Судебная реформа Программы борьбы с коррупцией Стр. 19 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти РЕЗЮМЕ Отчет состоит из трех глав с приложением списка веб-сайтов и четырех дополнительных докладов. Список веб-сайтов по административной реформе Настоящая работа нацелена на представление практических инструментов и методологий, используемых правительствами стран ОЭСР и других государств. Представляется важным обеспечить постоянных доступ российских практиков к этим инструментам и методологиям. Поэтому список электронных адресов веб-сайтов, где можно найти такую информацию, представлен в начале отчета. Веб-сайты сгруппированы по темам, связанным с обеспечением эффективности деятельности органов государственного управления и содержат как ссылки к руководствам и документам, представляющим методологию, так и к конкретным примерам соответствующих документов (например, стратегическим планам министерств или годовым отчетам). Необходимо отметить, что данный список также представлен на вебсайте специального проекта по реформе государственной службы в России Всемирного банка, где можно использовать электронные ссылки. Адрес вебсайта: http://worldbank.org.ru. I. Оптимизация структуры и функций правительства В первой главе проводится анализ того, как использование функциональных и программных обзоров способствовало определению необходимой структуры и функций правительства с целью повышения эффективности и результативности деятельности правительства в целом. В работе проведен анализ опыта четырнадцати стран (и 25 программ, реализуемых в этих странах). Выделено пять общих типов обзоров: 1. «Чистые» обзоры политики и программ; 2. «Чистые» обзоры эффективности; 3. Программные обзоры и обзоры эффективности на более высоких уровнях иерархии; 4. Функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств; и 5. Обзоры на более низких организационных уровнях и реинжиниринг деловых процессов. Затем в отчете показано, как выбор определенного типа обзора может зависеть от соответствующего акцента на факторах эффективности или результативности. Факторы, влияющие на выбор того или иного типа обзоров, рассматриваются на основе примеров. Наконец, в главе представлены различные схемы и вопросы реализации, характеризующие наиболее распространенные типы обзоров (1, 2 и 4 из представленного выше списка). Представлено шесть схем принятия решений, иллюстрирующих конкретные этапы и вопросы, используемые при проведении обзоров: 1. Определение программ, подлежащих реструктуризации или закрытию («чистые» обзоры политики и программ); ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 20 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти 2. 3. 4. 5. 6. Определение возможностей экономии средств, наносящих наименьший ущерб («чистые» обзоры эффективности); Определение необходимых функций, остающихся за органами государственной власти (функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств); Выбор адекватной операционной среды (функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств); Определение места для функций, присущих органам власти (функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств); Структурирование организаций государственного сектора (функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств). Наиболее подробно рассматриваются функциональные обзоры на уровне министерств/агентств, определенные в качестве подхода, наиболее приемлемого для реализации второй стадии функциональных обзоров в России. Данные обзоры будут проводиться на уровне отдельных федеральных министерств, включая подведомственные им структуры. Подобные обзоры также могли бы быть осуществлены на уровне субъектов Российской Федерации. II. Повышение эффективности деятельности правительства Во второй главе подчеркивается, что хотя оптимизация структуры правительства имеет большое значение, она должна сопровождаться мерами по укреплению управления разработкой политики и эффективностью деятельности, а также развитием систем планирования и подотчетности. Представлены инструменты и методики, использованные в Канаде, провинции Онтарио, Новой Зеландии и Литве с целью поддержки ключевых процессов и структур, влияющих на государственную политику и потенциал результативности деятельности. Процессы 1. Интегрированное планирование политики и бюджета 2. Интегрированное управление результатами деятельности Структуры 3. Исполнительные органы, ответственные за принятие решений 4. Центральные ведомства В качестве основы анализа процессов используется модель процесса разработки и реализации политики, состоящая из четырех стадий. Стадии включают: 1. Исполнительная власть определяет широкие цели политики; 2. Министерства разрабатывают детализированные программы и бюджеты; 3. Исполнительная власть обеспечивает наличие средств на реализацию; 4. Министерства осуществляют реализацию. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 21 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Интегрированное планирование политики и бюджета охватывает первые три стадии, тогда как интегрированное управление результативностью относится к четвертой стадии. Представлены примеры инструментов, используемых четырьмя правительствами для поддержки данных процессов, включая определение приоритетов, стратегические планы, процедуры разработки политики, оценка бюджетных последствий, механизмы управления повесткой дня, планирование законотворческой деятельности, показатели эффективности, показатели качества услуг, годовые отчеты и индивидуальная оценка эффективности деятельности. Раздел, посвященный структурам, начинается с обзора органов исполнительной власти, принимающих решения. Особое внимание уделяется тому, как Кабинет/Совет министров может эффективно использовать институт подкомитетов для совершенствования качества процесса принятия решений и обеспечения более глубокой проработки политических решений до их представления на заседании Совета министров. Пример Литвы показывает, как реформа управления разработкой политики способствовала внедрению механизмов оценки системы принятия решений и повышению ее эффективности. Раздел, посвященный центральным ведомствам, подчеркивает важную роль, которую играют данные органы в поддержке лиц, принимающих решения, и обеспечении качества предложений по политике и финансовых предложений, представляемых Совету министров. Рассматриваются различные структуры, функции и обязанности центральных ведомств, поддерживающих интегрированное планирование бюджета и политики, а также интегрированное управление результативностью. В главе также представлены потенциальные последствия укрепления подобных процессов и структур на федеральном уровне власти в Российской Федерации. Конечно, подобные меры должны быть адаптированы к российским условиям, однако в качестве вспомогательной информации для разработки политики в данной сфере представлен список факторов успеха. Для поддержки дебатов о возможных путях оценки успеха реформ государственного управления в России предложены формулировки целей и показателей эффективности. III. Улучшение качества услуг и их предоставления В третьей главе обобщен опыт совершенствования предоставления государственных услуг и повышения их качества путем практических подходов к обеспечению прозрачности, внешней подотчетности (подотчетности обществу) и программам качества государственных услуг, которые могли бы потенциально использоваться в рамках реализуемой в настоящее время программы реформ. В начале главы рассматриваются наиболее распространенные механизмы, с помощью которых органы управления повышают прозрачность собственной деятельности. Они включают практические инструменты и методики (например, программы свободы информации, открытый процесс государственных закупок), используемые ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 22 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти правительствами для реализации двух аспектов прозрачности: прозрачности информации и прозрачности процессов. Во втором разделе представлены разнообразные подходы, использованные для информирования и вовлечения общественности, гражданского общества и заинтересованных лиц в процесс разработки политики. Изложение основано на предположении о том, что качество политики повышается при адекватном вовлечении в ее разработку и оценку ее реализации тех, на кого данная политика оказывает влияние. В третьем разделе, посвященном качеству услуг, рассматриваются все более часто (и систематически) используемые подходы к разработке и реализации программ, учитывающих интересы получателей услуг, а не тех, кто их предоставляет. В последнем разделе представлен обзор накопленного опыта по этим вопросам в Российской Федерации и предложены некоторые приоритетные меры, нацеленные на повышение качества государственных услуг с помощью повышения прозрачности, укрепления внешней подотчетности и совершенствования качества государственных услуг, которые могли бы быть реализованы на следующем этапе административной реформы. Дополнительные доклады В дополнение к настоящему отчету будут опубликованы четыре дополнительных работы, включая: Определение структуры и функций правительства: программные и функциональные обзоры. – Ник Маннинг и Нил Парисон. В докладе представлен более глубокий анализ обзора и примеров, предложенных в первой главе. Управление результативностью правительства: – Гордон Эванс. В данном отчете представлен анализ четырех примеров (инструменты и методики используемые в федеральном правительстве Канады, администрации правительства Онтарио, правительстве Литвы и правительстве Новой Зеландии), который стал основным источником материалов, представленных во второй главе. Показатели эффективности реформы государственного управления в России: возможные подходы. Елена Добролюбова. В данной работе представлен дополнительный материал по разработке показателей эффективности. Работа послужила источником информации для таблиц, включенных во вторую главу по показателям для Программы «Административная реформа» в Российской Федерации. Повышение прозрачности и внешней подотчетности органов государственной власти: Международный опыт . – Юлия Широкова и Елена Добролюбова. В работе представлена дополнительная информация по опыту ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 23 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти использования механизмов внешней подотчетности и удовлетворенности граждан качеством государственных услуг. мониторингу Дополнительные работы представлены на веб-сайте специального проекта по реформе государственной службы в России Всемирного банка (см. список веб-сайтов в начале настоящего отчета). ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 24 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти I ОПТИМИЗАЦИЯ СТРУКТУРЫ И ФУНКЦИЙ ПРАВИТЕЛЬСТВА 1.1 Введение В этой главе представлены различные подходы к определению оптимальных структуры и набора функций органов государственной власти. Представлена оценка международных подходов и практического опыта проведения программных и функциональных обзоров как элемента программы административной реформы. Анализ основан на двадцати пяти примерах программных и функциональных обзоров, проведенных в четырнадцати различных странах (примеры более подробно описаны в Приложении 1). В разделе 1.2 представлен анализ международного опыта, тогда как в разделе 1.3 приведены примеры отдельных подходов и методологий, использованных при проведении наиболее распространенных типов программных и функциональных обзоров. В разделе 1.4 представлены рекомендации по методологии, которая могла бы быть использована при проведении подобных обзоров в России в рамках программы административной реформы, учитывающая как условия и потребности России, так и международный опыт в данной сфере. 1.2 Международный опыт проведения программных и функциональных обзоров Страны, опыт проведения функциональных обзоров в которых был изучен Сравнительный анализ, проведенный в этой главе, основывается на оценке зарубежного опыта программных и функциональных обзоров: Бразилия - инвентаризация программ правительства Обзоры, проведенные в Канаде: Обзор "Правительство Канады – программа 1994 г." "Правительство Канады – текущие обзоры альтернативных механизмов предоставления услуг" "Канада: Провинция Альберта – текущие обзоры альтернативных механизмов предоставления услуг " "Канада: Провинция Манитоба – текущие обзоры альтернативных механизмов предоставления услуг " "Канада: Провинция Нью-Брансуик – обзор программ и услуг" "Канада: Провинция Онтарио - текущие обзоры альтернативных механизмов предоставления услуг " "Канада: Провинция Квебек - программа создания автономных служб" "Канада: город Виннипег - обзоры эталонных моделей управления" Ямайка - диагностические обзоры модернизации агентств Иордания - функциональный обзор Департамента административного развития Казахстан - функциональный обзор (1998 г.) Латвия - функциональный обзор министерства сельского хозяйства (1999 г.) Македония - обзор сокращения фонда заработной платы в 2001 г. Новая Зеландия - обзоры государственного сектора ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 25 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Никарагуа - структурные и функциональные диагностические обзоры Папуа Новая Гвинея - функциональные обзоры Обзоры, проведенные в Танзании: "Танзания: обзоры статуса ведомств" "Танзания: обзоры характера организации и эффективности" Таиланд: функциональные обзоры, проведенные в 2000 г. Обзоры, проведенные в Великобритании: "Великобритания: обзоры предварительных вариантов" "Великобритания: обзоры качества услуг и соотношения цены и качества услуг" "Великобритания: испытание в рыночных условиях" "Великобритания: фундаментальные обзоры расходов" Цели функциональных обзоров Реформаторы разных стран проводили программные и функциональные обзоры в силу ряда причин. Наиболее распространенной причиной были бюджетные ограничения: в этом случае обзоры разрабатывались с целью выявления возможностей по существенной экономии средств. Другие обзоры были проведены в ответ на давление политического руководства, заинтересованного в повышении гибкости правительственной машины и эффективности достижения непосредственных и конечных результатов государственной политики. В ряде случаев обзоры были проведены под давлением частного сектора или граждан, заинтересованных в повышении качества и релевантности государственных услуг. Обзоры могут преследовать две основные цели: организационные и стратегические. В организационном плане обзоры могут определять отдельные министерства, ведомства или рабочие подразделения, которые подлежат реорганизации с целью достижения большей эффективности, результативности или экономичности. В стратегическом плане обзоры могут указывать на определенные виды деятельности или услуг как на деятельность или услуги, требующие пристального внимания, или могут выдвигать требование о том, чтобы все стратегии и программы государственной власти подлежали рассмотрению. Узкие рамки изучения того, каковы структура и управление той или иной совокупности организаций, без каких-либо попыток обследовать стратегии, которые предлагается претворить в жизнь, являются примером классического обзора операционной эффективности. Вопрос в данном случае ставится так: "Как мы можем сократить текущие расходы или улучшить качество предоставляемых услуг в ходе реализации этих программ?" И наоборот, сосредоточение внимания на политике и программах правительства без отражения в обзоре организационных мероприятий, обеспечивающих претворение в жизнь этих стратегий и программ, представляет собой изучение "чистой" эффективности политических стратегий и программ. Вопрос здесь ставится следующим образом: "Что нам лучше всего удается?" Разумеется, оба упомянутых подхода взаимосвязаны. Операционная эффективность и действенность программ неразрывно связаны между собой. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 26 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Вопрос о том, что «должны» делать правительства неизбежно увязывается с вопросом о том, что они «могут» делать хорошо. Однако эта связь не является механической, и при проведении обзоров эффективности и результативности, различные правительства принимают варьирующиеся по степени детализации подходы в зависимости от того, в какой организационной структуре и какой политике заинтересованы данные правительства в настоящий момент. Типология программных и функциональных обзоров Существуют пять основных типов программных и функциональных обзоров. Хотя возможно достаточно большое число различных подходов и сочетаний, можно выделить пять основных типов обзоров, преследующих все более узкие цели (см. Рисунок 1): 1. «Чистые» политические или программные обзоры Описание: Эти обзоры нацелены на проведение всеобъемлющей политики реформ, подразумевая, что реализация программ, не носящих первоочередного характера, будет прекращена, а также что все усилия будут направлены на выполнение приоритетных задач. В рамках этих обзоров не предпринимается подробный анализ мероприятий организационного уровня, не разрабатываются подробные планы реструктуризации и не выявляются изменения на уровне деловых процессов. Типичные области применения: К этой категории относятся многочисленные усилия по определению (или переопределению) государственного сектора в странах с переходной экономикой. Обзоры, связанные с подготовкой исключения из государственной практики видов деятельности, не входящих в разряд основных, и прекращения выполнения неправительственных функций, включая обзор ведомств/государственных предприятий, подлежащих ликвидации или приватизации, также подпадают под эту категорию, поскольку последующая организационная перестройка носит побочный характер по отношению к более масштабной цели ликвидации неприоритетных программ. Примеры: Бразилия - список правительственных программ; Обзор "Правительство Канады - программы 1994 г."; Казахстан - функциональный обзор 1998 г. 2. «Чистые» обзоры эффективности Описание: Этот вид обзоров не предусматривает серьезных изменений в политике и программах правительства; напротив, он сфокусирован на выявлении изменений в организационных и деловых процессах, которые обеспечат достижение тех же результатов с большей эффективностью. Типичные области применения: ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 27 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Обзоры могут быть обусловлены причинами бюджетного характера с целью прекращения найма на работу и замораживания заработной платы, а также уменьшения размеров основных выплат или же повсеместного сокращения сотрудников и снижения пенсионного возраста. Эти обзоры могут также быть одной из подготовительных мер по разработке целевых значений показателей эффективности деятельности министерств и ведомств. Примеры: Македония - проведение в 2001 г. обзора сокращения фонда заработной платы. 3. Программные обзоры и обзоры эффективности на более высоких уровнях иерархии Описание: Этот вид обзоров предусматривает всеобъемлющие реформы, включающие переход от неприоритетных задач к первоочередным, а также изменение деловых процессов в масштабах правительства в целом, включая крупномасштабную перестройку государственного аппарата. Типичные области применения: В Новой Зеландии эти обзоры имели ярко выраженную направленность "сверху вниз", носили централизованный характер и были главным образом инициированы экспертами. Приверженность политического руководства к проведению обзоров и концептуальная жесткость стали основными характеристиками подобных обзоров. Их более широкое признание со стороны большей части государственного сектора пришло позднее, и наблюдалось относительно мало попыток широкого участия в процессе проведения таких обзоров. Примеры: Новая Зеландия - обзоры государственного сектора. 4. Функциональный обзор на уровне министерств/ведомств Описание: В рамках данных обзоров проводится изучение возможностей по доработке некоторых программ, прекращению выполнения некоторых мероприятий, реструктуризации некоторых министерств/ведомств, однако не затрагиваются вопросы крупномасштабных перемен в государственном аппарате в целом. Типичные области применения: Подобные обзоры могут быть нацелены на устранение дублирования, консолидацию исполнения аналогичных услуг и слияние аналогичных функций/структурных подразделений различных министерств и ведомств. Такие обзоры обычно основаны на четкой методологии/критериях, установленных центром (Аппаратом Кабинета, Министерством финансов), и обычно проводятся группами, в состав которых входят представители центральных ведомств, министерства/ведомства, анализ которого проводится, а также внешние эксперты и консультанты. Создается впечатление, что в настоящее время ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 28 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти накоплен значительный международный опыт разработки и проведения данного вида исследований. Примеры: Обзоры, проведенные в Великобритании: обзоры основополагающих расходов; обзоры предоставления услуг более высокого качества и обзоры соотношения издержек и качества Обзоры, проведенные в Канаде: "Правительство Канады продолжающиеся обзоры предоставления других форм услуг"; "Провинция Альберта - продолжающиеся обзоры предоставления других форм услуг"; "Провинция Манитоба - продолжающиеся обзоры предоставления других форм услуг"; "Провинция НьюБрансуик - Программные обзоры и обзоры предоставляемых услуг"; Канада: "Провинция Онтарио - продолжающиеся обзоры предоставления других форм услуг" Канада: "Провинция Квебек Программа подразделения по предоставлению автономных услуг" "Канада: город Виннипег - обзоры справочной модели управления"; Латвия - функциональный обзор министерства сельского хозяйства за 1999 г.; Никарагуа - структурные и функциональные диагностические обзоры; Папуа Новая Гвинея - функциональные обзоры; Обзоры, проведенные в США: обзоры "снизу вверх" министерства обороны; Обзоры, проведенные в "Танзании - обзоры характера организации и эффективности"; Таиланд - функциональные обзоры, проведенные в 2000 г. 5. Обзоры на более низких организационных уровнях и реинжиниринг деловых процессов Описание: Данные обзоры приводят к изменению или отказу от ряда функций и услуг, оказываемых в рамках определенного министерства/ведомства, или нацелены на комплексную реструктуризацию определенного ведомства. Типичные области применения: Данные обзоры обычно сфокусированы на консолидации исполнения аналогичных услуг в пределах одного и того же министерства или ведомства, могут предполагать такие варианты, как автоматизация, переход на систему подряда или испытание в рыночных условиях (развитие конкуренции в сфере предоставления административных услуг). Примеры: Обзоры, проведенные в Великобритании: обзоры предварительных вариантов; изучение состояния рынка; Обзоры, проведенные в Канаде: "Провинция Квебек - программа подразделения по предоставлению автономных услуг"; Обзоры, проведенные в Танзании: обзоры статуса ведомств; Ямайка - диагностические обзоры модернизации ведомств. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 29 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Рисунок 1 Выбор вариантов фокусирования обзора Центральное звено на организационном уровне -- проблемы эффективности ("текущие издержки", качество услуг) ЦЕНТРАЛЬНОЕ ЗВЕНО НА УРОВНЕ ПОЛИТИКИ И ПРАБРАММ -- ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ("ИЗДЕРЖКИ ПОЛИТИКИ", РЕЗУЛЬТАТЫ) Не преследуется цели повышения организационной эффективности Не преследуются цели повышения эффективности Преследуется цель комплексного повышения эффективности или ее повышения в группах программ Преследуется цель проведения реформ "чистой" политики или программных реформ Преследуется цель повышения эффективности работы правительства в целом Преследуется цель экономии за счет "чистой "эффективности Обзоры программ и эффективности на более высоких уровнях иерархии Отдельные программы, виды деятельности в масштабах всей государственной власти Министерства или ведомства Вспомогательные подразделения Функциональные обзоры на уровне министерств/ведо мств Конкретные виды деятельности и услуг Организационные обзоры и обзоры деятельности на более низких уровнях иерархии и реинжиниринг деловых процессов Согласование функциональных обзоров с бюджетным процессом Определяющая характерная черта обзоров эффективности и результативности состоит в том, что они влекут за собой дискретный подход к составлению рекомендаций по внесению изменений, находящийся за пределами обычного цикла бюджета и планирования. Однако совершенно очевидно, что результаты подобного обзора, в конечном счете, должны быть включены в бюджет. Обзоры не дадут никаких результатов, если центральные органы государственной власти предлагают реформы, находясь в положении, в котором у них нет ни достаточной бюджетной информации для всестороннего обоснования реформ, ни необходимых рычагов для их осуществления в полном объеме. Обзоры также привели бы к неудовлетворительным результатам, если бы в них определялись необходимые поправки в законодательство, однако отсутствовала бы оценка вероятности внесения таких поправок. Наконец, существует значительная опасность неверного выбора сроков, когда Министерство финансов/Бюджетное управление будет получать рекомендации в неподходящий момент бюджетного цикла. Всесторонний охват бюджета ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 30 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Обзоры на более высоких уровнях иерархии и основные обзоры обычно имеют дело с более чем одной административной единицей. При изучении взятых в целом программ или при сосредоточении внимания на министерствах и подчиненных им органах, в рамках обзоров рассматриваются все органы, вносящие свой вклад в ту или иную программу, и может рекомендоваться перераспределение ресурсов между этими органами и внутри них. Упомянутые обзоры исходят из предпосылки о том, что министерства обладают информацией о деятельности подчиненных им органов, а также достаточными полномочиями для принудительного внесения изменений в структуру и приоритеты. Упомянутые информация и полномочия на принудительное внесение изменений в значительной степени исходят из бюджета. Когда те или иные поступления и расходы носят внебюджетный характер, головное министерство может не знать всех подробностей деятельности подчиненных ему органов и поэтому имеет ограниченные возможности внесения изменений в принудительном порядке, поскольку соответствующий подчиненный орган обладает фактической автономией. Внебюджетные механизмы возмещения затрат могут значительно осложнить эту проблему. Когда воздействие налогово-бюджетных факторов побуждает государственные органы и организации финансировать свою деятельность путем сбора внебюджетных средств с потребителей, это вновь приводит к тому, что у ведомств имеются лишь незначительные стимулы положительно реагировать на требования контролирующего упомянутые ведомства министерства о проведении рационализации или изменении политики. Придание гибкости полномочиям министерств/ведомств Одним из факторов, способствующих скачкообразным успехам обзоров эффективности и результативности в странах ОЭСР, является то, что в них правовые полномочия ведомств и программ обладают достаточной гибкостью или меняются по результатам обзора. Обзор "Правительство Канады программа 1994 г." и проведенные в Великобритании: обзоры предоставления услуг более высокого качества и обзоры соотношения издержек и качества потребовали сравнительно небольших правовых изменений, поскольку соответствующие министерства во многом обладают полномочиями вносить изменения в структуру исполнительных органов и просто прекращать предоставление тех или иных услуг.3 В других европейских и латиноамериканских странах с иными традициями государственного управления положение сильно отличается от вышеупомянутых условий. Поэтому в контексте этих стран обзоры эффективности и результативности должны учитывать возможность того, что внесение значительных изменений в программы потребует наличия соответствующего законодательства со всеми вытекающими из этого неопределенностями. Реформы системы межбюджетных трансфертов, безусловно, представляли собой исключение в этом смысле и потребовали значительных изменений в законодательстве (Tupper 1996) 3 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 31 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Координация с бюджетным циклом Обзоры программ высокого уровня обычно формируют весь бюджетный процесс, причем о сокращениях бюджетных средств, выделяемых соответствующим министерствам, объявляется в начале бюджетного цикла. В широкомасштабной программе по Федеральной архитектуре правительства, инициированной в Соединенных Штатах, справедливо подчеркивается, что модель «будет мало применима к агентствам, если переход на нее осуществится после того, как агентства завершат основные этапы планирования своих капитальных расходов». Обзоры на уровне министерств/ведомств оказывают свое влияние на протяжении бюджетного цикла. Для проведения этих обзоров отдельные министерства/агентства обязаны представить свои планы рационализации после определения основных бюджетных параметров. В некоторых случаях, чаще всего в условиях парламентской демократии, можно вполне обоснованно предположить, что министерства/агентства будут соблюдать дисциплину процесса проведения обзоров и представлять на рассмотрение радикально сокращенные бюджеты, составленные на основе результатов обзоров. В других случаях более вероятной является ситуация, при которой Министерство финансов/Бюджетное управление берет на себя ведущую роль в предложении оценки нового бюджета, основанной на окончательных результатах обзора. Ключевым вопросом является выбор сроков. Если реалистичный срок проведения всестороннего исследования составляет примерно 6 месяцев, то это означает, что необходимо начинать обзоры задолго до окончательного урегулирования вопроса о бюджете, которым занимается Министерство финансов/Бюджетное управление. В условиях отсутствия временного промежутка между окончанием проведения анализа и окончанием подготовки бюджета, Министерству финансов/Бюджетному управлению придется столкнуться с целым рядом незавидных альтернатив. Эти органы могут перестроить оценки, почти полностью основанные на произвольных умозаключениях, или же подождать следующего года, поскольку только тогда станет возможным использование данных проведенного обзора. Наконец, Министерство финансов и Бюджетное управление, разумеется, могут попытаться добиться внесения в бюджет соответствующих поправок со всеми возможными политическими рисками и затратами времени, необходимыми центральному органу для внесения подобных изменений в законодательство. Формальная оценка международного опыта проведения функциональных обзоров Из всех изученных международных обзоров подвергались какой-либо систематической оценке. лишь немногие Из всех "чистых" политических и программных обзоров был тщательно изучен обзор "Правительство Канады - программа 1994 г.", и результаты этого анализа крайне позитивны (см. Armpit and Bourg Ault 1996; Auction and Savoy 1998; Auditor General of Canada 1998; Davis, Weller, Creswell and Egging 1999; Mets 1995; Peters and Savoy 1998; Treasury Board of Canada ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 32 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Secretariat 2001). Специалисты, производившие оценку этого обзора, отмечают, что его воздействие произвело большое впечатление. Сэкономленные благодаря упомянутому исследованию бюджетные средства составили 3,9 миллиарда канадских долларов при общем размере бюджета на 1995/1996 финансовый год 52 миллиарда канадских долларов, а в 1996/1997 финансовом году удалось сэкономить 7,2 миллиарда канадских долларов. Более того, все это было достигнуто без забастовок или других значительных проблем в области трудовых отношений. Важно отметить, что другие обзоры программ не привели к достижению столь положительных результатов. Еще один, более ранний обзор, проведенный в Канаде оперативной группой Нилсена в середине восьмидесятых годов ХХ столетия, породил множество томов материалов, посвященных оценке ведомственных программ и политики, и внес большое количество рекомендаций по осуществлению перемен. Однако по целому ряду причин было предпринято мало очевидных практических шагов, направленных на претворение в жизнь предложенных реформ. Пожалуй, этот обзор был слишком претенциозным и замыкался лишь на задаче достижения экономии за счет повышения эффективности, а не на пересмотре роли правительства. Подобный подход вполне мог привести к некоторой путанице между рекомендуемой упомянутым исследованием политикой и предлагаемыми им институциональными изменениями. Проведение обзора также всячески поощрялось на политическом уровне со стороны нового правительства. В результате возникало подозрение о наличии у этого исследования скрытого политического подтекста, что подрывало доверие к нему и не способствовало поддержке рекомендуемых им перемен. Кроме того, в период дефицита финансовых средств, который наблюдался в восьмидесятых годах, бюджетные ограничения не были достаточно жесткими. Работа Комиссии Грейс, созданной в США в 1983 г., также привела к сомнительным результатам. Как отмечает Шик, успешные обзоры программ, вероятно, обязаны своим триумфом, скорее духу времени, а не каким-либо своим техническим нововведениям. Он указывает на то, что почти все страны, пытавшиеся в период с шестидесятых по девяностые годы ХХ века создать ту или иную систему формального анализа и обзоры программ, потерпели неудачу. "Нидерланды не достигли большого прогресса в результате проводившейся там работы по пересмотру имеющихся методов, в которой принимал участие кабинет и которая состояла в отборе программ их повторного изучения; Швеция не добилась весомых результатов в процессе программного составления бюджета; Великобритания ввела, а затем отменила некую систему анализа и обзоры программ; Соединенные Штаты приняли далеко идущую систему планирования, составления программ и формирования бюджета, и другие страны также ввели у себя аналогичные новшества" (Schick 1999, p. 7). Он делает вывод о том, что причиной этих многочисленных неудач стало отсутствие настоящее время у избирателей и политиков убежденности в насущной необходимости прекращения роста государственных расходов и перераспределения ресурсов путем изъятия средств, выделенных на выполнение неприоритетных задач, и направления их на достижение первоочередных целей. Несмотря на то, что перераспределение средств от одних программ к другим попрежнему представляется сложным делом, политические настроения ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 33 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти девяностых годов таковы, что усилия по реструктурированию правительственных программ и расходов, воспринимаются гораздо благосклоннее, чем в период длительного послевоенного роста". Другие обзоры проведения масштабных обзоров программ носят менее критический характер (OECD 1999). Несмотря на то, что Обзор программ 1994 г. в Канаде относится здесь к категории "чистого" политического и программного обзора, по существу, дело сводится лишь к вопросу о придании особого значения определенному компоненту этого исследования. В нем также содержится программа внесения изменений в структуру государственного аппарата. Кроме того, в данном обзоре инициируется масштабная программа по созданию специальных операционных агентств, заключению контрактов с частными компаниями и некоммерческими организациями. Однако эти реформы в сфере управления и меры повышения эффективности, не составляли основы упомянутых реформ. Обзор программ и эффективности на высоких уровнях иерархии, проведенный в Новой Зеландии под названием "Обзоры государственного сектора", также подвергался широкой оценке. См., например, Boston, Martin, Pallot and Walsh 1996; Manning 1995; Schick 1996. Руководящая группа 1991 г. сообщила о претворении в жизнь всеобъемлющих реформ в Новой Зеландии, отметив в общих чертах, что механизмы подотчетности довольно хорошо перенесли "шоковую терапию" перемен. В этом обзоре использовались интервью с министрами, интервью с группами лиц и опрос президентов и директоров компаний, и все это дополнялось изучением конкретных случаев. Совсем недавно (Boston 2000) поступило сообщение о том, что результаты упомянутого обзора остаются неясными, но общее содержание его оценки носит положительный характер. Здесь, вероятно, также можно упомянуть Комиссию по функциональным обзорам при Президенте Южно-Африканской Республики, однако никакой информации относительно их оценки нет (The Presidential Review Commission 1998). Результаты функциональных обзоров на уровне министерств/ведомств, проводившихся в Латвии (Функциональный обзор министерства сельского хозяйства) и в США (Обзор Департамента обороны по «восходящему» принципу), оценивались с разной степенью детализации. После проведения латвийского обзора, его результаты были подвергнуты оценке независимым консультантом, который пришел к выводу о том, что рекомендации этого обзора были успешно претворены в жизнь, хотя время, прошедшее с момента окончания обзора до проведения оценки было недостаточным (Istvan 2000). Главное бюджетно-контрольное управление Соединенных Штатов дало всестороннюю оценку обзору Департамента обороны, проведенному в США (General Accounting Office 1995). Согласно оценке этого управления, министерство обороны включило в свои требования необоснованные допущения о наличии у него вооруженных сил, вспомогательного потенциала и других ресурсов, которые, по мнению министерства, были ему необходимы. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 34 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти В одной из последних оценок проведенных в Великобритании экспериментальных обзоров соотношения стоимости и качества в местных органах власти отмечалось, что процессы, необходимые для проведения таких обзоров, требовали существенных усилий, но были выполнимы. Среди дополнительных преимуществ обзоров отмечалось расширение знаний сотрудников о нововведениях, имевших место в других органах власти. По имеющимся данным, повышение качества предоставляемых услуг и эффективности носило неоднородный характер и со статистической точки зрения являлось незначительным. Тем не менее, были выявлены отдельные улучшения в этой области. Не было обнаружено всеобъемлющих оценок "чистых" обзоров эффективности или организационных обзоров на более низких уровнях иерархии и реинжиниринга деловых процессов. Полученные из Македонии первоначальные результаты проведения подобного обзора позволяют предположить, что прогресс, достигнутый в области получения значительной экономии за счет повышения эффективности, носит ограниченный характер. Имеется крайне мало данных об издержках проведения обзоров. В оценке проведенных в Великобритании экспериментальных обзоров соотношения издержек и качества отмечалось, что только половина ответственных руководителей ощущала, что последующая экономия возместит издержки проведения обзоров (Department of Environment 2001). Однако остается неясным, является ли это точным прогнозом фактических издержек и выгод проведения обзоров. Что определяет тип обзора? В целом, создается впечатление, что обзоры эффективности и результативности предпринимаются не по причине наличия достаточно большого объема знаний, подтверждающих, что обзоры действительно приводят к измеримым и устойчивым улучшениям в области повышения эффективности и результативности. Следовательно, если побудительным мотивом проведения обзоров скорее является надежда на положительный результат, а не уверенность в нем, то возникает вопрос: что же заставляет проводить их? Само собой разумеется, что давление налогово-бюджетных факторов обеспечивает здесь широкий контекст, сопровождаемый возобновленным стремлением к законности со стороны правительств (по крайней мере, стран ОЭСР). Форма проводимых в определенных странах обзоров диктуется идиосинкразией местной политической экономии, но несколько побудительных мотивов выделяются там среди прочих. На основе ограниченных данных и фактов, выявленных при проведении оценок результатов обзоров, представленных в Приложении 1, создается впечатление, что "чистые" обзоры политики или программ связаны с некоторой делегитимизацией обычного политического процесса. Как Бразилия, так и Канада сталкивались с исторически сложившимися и повсеместно признаваемыми проблемами в поддержании общей бюджетной дисциплины, и правительственные круги признают, что факторы давления "снизу вверх" недостаточно уравновешиваются ограничениями, налагаемыми "сверху вниз". ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 35 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти См., например, работу (Kelly 2000), в которой отмечается, что в Канаде даже при наличии политической воли к введению ограничений расходов политический потенциал для проведения в жизнь этих добрых намерений зачастую отсутствовал. В работе (Alesina, Hausmann, Hommes and Stein 1999) отмечается удивительно сбалансированный характер институциональных механизмов в Бразилии, которые наполовину являются коллегиальными и наполовину --иерархическими.4 Обзор политики за пределами обычных институциональных ограничений становится рациональной стратегией. В Бразилии опасались, что скрытое политическое сопротивление в чиновничьей среде сорвет достижение любых конкретных целей реформ - и тогда там сделали выбор в пользу проведения "чистого" обзора политики, основанного на некоем неводе выуживания информации без постановки конкретных целей. В Канаде, наоборот, удалось наладить дисциплину в государственном секторе и четко определить конкретные количественные цели проведения обзора политики. Проведенный в Македонии "чистый" обзор эффективности являлся непосредственным результатом давления со стороны организаций-доноров. Правительство Македонии согласилось с МВФ и решило значительно сократить фонд оплаты труда центрального правительства на 2001 г., а также установить верхний предел общего уровня заработной платы, выплачиваемой из "специальных" (внебюджетных) доходов. Согласованное уменьшение фонда оплаты труда было разработано с целью сокращения численности центральных органов власти в 2001 г. (предполагалось сократить до 6000 человек). Всемирный банк разработал методику, которую затем предложил правительству Македонии с целью выполнения достигнутого с МВФ соглашения без ослабления потенциала правительства по проведению структурных реформ. В проведении обзора программ и эффективности на высоком уровне в Новой Зеландии большую роль сыграло присутствие сильного центрального органа (Казначейства), имевшего прекрасные связи с относительно небольшим деловым и профессиональным сообществом, а также отличавшегося необычайной последовательностью в политических и идеологических позициях. (Lowe and Roper 1996). Существуют различные силы, побуждающие проведение функциональных обзоров на уровне министерств/ведомств. Пример США, по крайней мере, частично иллюстрирует защитный маневр со стороны соответствующего ведомства, желающего избавиться от грядущих трудностей в области финансирования. В то же время проведение всех этих видов обзоров, несомненно, стимулируется влиянием широко распространенного мнения о том, что новые технологии и подходы в области управления дают возможность добиться повышения эффективности деятельности. Проведенные в Канаде обзоры "альтернативных механизмов предоставления услуг" имеют наиболее "Иерархические процедуры" подразумевают наличие основанных на ожидаемых ограничениях, сдерживающих рост размеров дефицита, процедур голосования построенных по принципу "сверху вниз", и прозрачности. Термин "коллегиальные" относится к процедурам, имеющим противоположные характеристики. 4 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 36 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти ярко выраженный идеологический подтекст, отражающий появление новых, актуальных идей.5 Краткое описание выбранных примеров Более подробное описание страновых примеров обзоров приведено в Приложении 1. Рисунок 2 Отличительные черты обзоров эффективности и результативности "Чистые" обзоры политики или программ "Чистые" обзоры эффективности Что является предметом обзора? Широкомасштабные стратегии и основные правительственные программы Организационные и деловые процессы на всех уровнях государственной власти Всесторонний охват бюджета Координация с бюджетным циклом Имеет решающее значение Факторы, побуждающие к проведению обзоров "Успехи" Объявляемые в начале бюджетного цикла изменения в бюджетных пакетах, предоставляющихся в распоряжение расходующих бюджетные средства министерств Делегитимизация обычного политического процесса. Обзор "Правительство Канады -программы 1994 г". Обзор программ и эффективности на более высоких уровнях иерархии Основные стратегии и программы; процессы, происходящие на всех уровнях государственной власти; государственный аппарат Функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств Конкретные программы и организационная структура министерств или крупных ведомств Организационные обзоры на более низких уровнях иерархии и реинжиниринг деловых процессов Конкретные виды деятельности и услуг и структура более мелких ведомств Имеет большое значение Имеет не столь большое значение Отобранные министерства должны представить свои предполагаемые планы рационализации после определения бюджетных параметров. Донорское стимулирование Наличие сильного центрального органа и внутренне устойчивой совокупности политических и идеологических позиций Новая Зеландия-обзоры государственного сектора Желание ведомств и органов центрального правительства обеспечить повышение эффективности и результативности, а также добиться благоприятных соотношений издержек и качества Латвия -функциональный обзор министерства сельского хозяйства за 1999 г.; обзоры предоставления услуг более высокого качества и обзоры соотношения издержек и качества Нет ясности Важно помнить о том, что последние сравнительные исследования реформ опровергают гипотезу о наличии какой-либо единой и оптимальной модели, к которой в своем развитии последовательно стремятся механизмы управления государственным сектором стран ОЭСР. См, например, (Pollit and Bouckaert 2000). 5 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 37 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти 1.3 Разработка и проведение программных и функциональных обзоров В данном разделе основное внимание уделяется трем наиболее распространенным типам обзоров: «Чистые» обзоры политики или программ – нацелены на проведение комплексных реформ при ограниченном внимании, уделяемом вопросам организационных условий деятельности «Чистые» обзоры эффективности – не предполагают существенных изменений политики и программ, осуществляемых правительством, но основаны на предположении о том, что изменения в организационной структуре и деловых процессах может обеспечить достижение аналогичных результатов с большей эффективностью Функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств – рассматривают вопросы переориентации некоторых программ, отмены некоторых мероприятий, изменения структуры отдельных министерств/ведомств без внесения существенных изменений в структуру правительства в целом. Обзоры являются вспомогательными инструментами для принятия управленческих решений, а не механизмом, автоматически обеспечивающим единственно правильное решение. Обзоры включают два ключевых элемента: Организационные процессы, обеспечивающие управление проведением исследования и распространение результатов; и «Схемы принятия решений», включающие правила, приоритеты и критерии анализа. «Схемы принятия решений» представляют собой метод краткого представления сложных предпосылок и критериев, лежащих в основе анализа – источников критики существующей политики и организационной структуры. «Чистые» политические и программные обзоры Ключевые элементы процесса Проведение программного обзора в Канаде включало следующие ключевые этапы (Kroeger 1998): 1. Наличие первоначальной установки политической партии по снижению дефицита бюджета до уровня 3% к ВВП; 2. Данная установка была подтверждена в «тронной речи», где указывалось, что обещания, данные в течение предвыборной программы, будут выполнены (февраль 1994 г.);6 3. Назначение Министра, ответственного за координацию работы (февраль 1994 г.); 6 Тронная речь – термин, используемый для обозначения открытия сессии Парламента выступлением Генерал-Губернатора Канады. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 38 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти 4. Создание специального комитета министров для управления обзором; 5. Установление критериев оценки программ (февраль – июнь 1994 г.); 6. Разработка и обсуждение с Канцелярией Тайного Совета предварительных целей для каждого министерства;7 7. Министры работали над своими предложениями; Министр-координатор провел встречи с отраслевыми министрами для продолжения двусторонних дискуссий (май – август 1994 г.) 8. Министры подготовили стратегические планы и представили их в секретариат, созданный в Канцелярии Тайного Совета, который осуществлял предварительное рассмотрение планов до представления их комитету руководящих служащих8. Рассмотрение на высшем уровне осуществлялось под председательством главы государственной службы9 по принципу, аналогичному заседаниям кабинета министров; 9. После получения комментариев комитета руководящих служащих, пересмотренные планы были представлены комитету Министров, что ознаменовало начало второго раунда переговоров; 10. Министры представили дополнительные отчеты с анализом проблем и вопросов «горизонтальной» координации, выявленных в рамках первого раунда; 11. Министр-координатор представил окончательный отчет Кабинету (январь-февраль 1995 г.); 12. Окончательный отчет был представлен Премьер-министру и результаты были учтены при подготовке бюджета Министерством финансов (февраль 1995 г.); 13. Реализация рекомендаций проходила в течение реалистично запланированного трехлетнего периода. Специальный комитет министров, который был создан для управления проведением обзора, обеспечивал сильное централизованное руководство и распространял набор строгих, но четких критериев анализа политики с подробными критериями анализа программ и начальными целевыми показателями, определенными по всей вертикали «сверху вниз» для каждой крупной программы расходов. Данный процесс стимулировал гибкость и применение нестандартных подходов в выработке решений для достижения установленных целевых показателей, позволив выработать на нижнем уровне решения, соответствующие централизованно установленным требованиям. Тесная связь и впоследствии интеграция данного обзора в бюджетный процесс позволила избежать необходимости в использовании каких-либо специальных механизмов мониторинга прогресса реализации, не включенных в общий процесс планирования. Отчетность производилась с использованием традиционных каналов отчетности Тайному Совету и Секретариату Совета Казначейства. 7 8 9 Эквивалент Секретариата Кабинета или Канцелярии. В канадской терминологии – «заместителям министра», хотя данный термин может быть неправильно интерпретирован, так как в данном случае имеются в виду карьерные государственные служащие. «Секретарь Тайного Совета», также являющийся карьерным государственным служащим. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 39 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Было уделено много внимания ожиданиям общественности. При этом центральные и провинциальные органы государственной власти выразили обеспокоенность в отношении размера бюджетного дефицита и будущих перспектив Канады. Оглядываясь назад, понимаешь, что политические деятели пошли на значительный риск, заостряя внимание общественности на опасности бездействия. Такая тактика помогла общественности осознать преимущества реформ, которые во всех остальных отношениях были болезненными, но она вполне могла спровоцировать ответный удар, направленный против того самого правительства, которое пыталось ее внедрить. Несмотря на высокую приоритетность данного процесса, были специально приняты меры для предотвращения публичных дебатов по техническим аспектам программ реформы. Однако в государственном секторе этот процесс был прозрачным, и в нем активно участвовали все высокопоставленные государственные служащие. Комитет министров изо всех сил старался подчеркнуть, что анализу подвергается вся государственная политика, в том числе и реализуемая центральными ведомствами. По настоянию главы государственной службы каждое из центральных ведомств сократило свой штат на 15%. Все понимали, что центральные ведомства, осуществляющие этот процесс, сами не в состоянии избежать давления, с которым приходится сталкиваться их коллегам из ведомств, занимающихся предоставлением услуг. Для поддержания концентрации усилий в заданном направлении использовался метод частого повторного провозглашения ряда директив, которые нередко включались в речи министров и широко распространялись по всем ведомствам. Врезка 1 Критерии программных обзоров Продолжает ли данная программная область или направление деятельности служить общественным интересам? Является ли деятельность государства в данной сфере обоснованной и законодательно закрепленной? Является ли текущая роль федерального правительства обоснованной, или данная программа может быть передана на реализацию на уровне провинций? Какие направления деятельности можно было бы полностью или частично передать частному сектору или некоммерческим организациям? Как можно было бы повысить эффективность данной программы или направления деятельности в случае их сохранения? Является ли полученный по результатам обзора «пакет» программ и направлений деятельности допустимым в рамках существующих бюджетных ограничений? Если нет, то от каких программ или направлений деятельности следовало бы отказаться? Источник: (Kroeger 1998, p. 17) Обзор сопровождался рядом серьезных изменений в и без того сложной системе межправительственных отношений Канады, при этом многие трансферты от федерального правительства к провинциальным органам государственной власти были объединены и существенно сокращены. Хотя в обзоре был сделан четкий акцент на согласовании полномочий, некоторые комментаторы поставили под сомнение реальный объем переданных сфер ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 40 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти ответственности. Фактически основное влияние на межбюджетные отношения носило фискальный характер: в течение трех лет сокращения федеральных трансфертов провинциям составили 4,5 миллиардов долларов сверх первоначально объявленных 1,5 миллиардов. Возможно, данные сокращения послужили катализатором и создали стимулы для проведения реформ на уровне провинций в середине – конце 1990-х гг. Использованные схемы принятия решений В значительной мере, опираясь на канадский опыт, первичная схема принятия решений, использованная при проведении обзора программ, представляет рекомендации для министерств и ведомств по отбору программ, которые могут быть реструктурированы или закрыты. На первом этапе осуществляется разделение программ, проводимых соответствующими министерствами и ведомствами, на определенные взаимосвязанные элементы, а затем на основании критериев, сформулированных комитетом министров, необходимо определить, какие программы являются наиболее вероятными кандидатами на реструктуризацию или закрытие10. Важно отметить, какая часть государственной политики и проводимых программ является предметом программного обзора. Обзоры эффективности и результативности не претендуют на исследование каждой области государственной политики11. Например, в рамки обзоров не входят: 1. макроэкономическая политика (валютная политика, включая политику в отношении обменного курса, процентных ставок и финансового сектора); 2. общая бюджетно-налоговая политика (политика в отношении совокупных расходов, налоговая политика и политика в сфере исполнения бюджета); 3. торговая политика (политика в отношении тарифов, квот, субсидий и регулирования); 4. политика на рынке труда и промышленная политика (политика в области заработной платы, политика в области социального обеспечения и трудовые нормы). Программные обзоры направлены на анализ социальных и отраслевых программ, в особенности ключевых программ в сфере социальной политики. Разумеется, данные программы охватывают большую часть бюджетных расходов. 10 11 Имеется также обширная литература по программным обзорам в сфере высшего образования. В ней идет речь о всеобъемлющих и систематических обследованиях учебных программ. Здесь прослеживается некая параллель с более узконаправленными функциональными обзорами на уровне министерств/ведомств, но применительно к данному более масштабному обзору государственных программ такое сравнение выглядит неуместным. См. (Mets 1995). В публикации (Evans and Manning 2001) представлен сводный обзор способов классификации политики и программ. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 41 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Схема принятия решений 1 Определение реструктуризации или закрытию программ, подлежащих Разбивка социальных и отраслевых программ на составные элементы Продолжает ли данная программа или услуга служить общественным интересам? точно неизвестно Необходимы ли данный товар или услуга для удовлетворения будущих общественных потребностей? Имеются ли юридические полномочия? нет нет Оправданы ли расходы? определенно да Отводится ли государству легитимная и необходимая роль в этой программе или услуге? да да да s Отводится ли соответствующая роль правительству или государственному сектору в целом? нет Приемлемы ли последствия отказа от данной программы или услуги? нет точно неизвестно да определенно да нет да Правильно ли определен уровень государственной власти, несущий основную ответственность за данную программу или услугу? Имеются ли основания для присутствия государства в этой области? Можно ли передать данную программу на другой уровень государственного управления? нет точно неизвестно определенно да Может и должна ли данная программа или услуга осуществляться или предоставляться частным сектором или добровольцами? не т да точно неизвестно Могут ли быть достигнуты удовлетворительные результаты частным сектором или добровольцами при разумных затратах? определенно да д а нет Легко ли было бы осуществить передачу данной программы? нет да да нет Доступна ли она по деньгам? Реструктуризация программы Закрытие программы да Источники: исследования авторов на основе (Wilkins 2001). ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 42 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти «Чистые» обзоры эффективности Ключевые элементы процесса Всемирный банк разработал и предложил Правительству Македонии методику выполнения соглашения, достигнутого Правительством с МВФ, без снижения потенциала правительства по проведению необходимых реформ. Этот подход предусматривал, что Министерство финансов должно подготовить бюджет с установлением ограничений объема фонда оплаты труда для отдельных министерств и ведомств и замораживанием найма и заработной платы в 2001 г. Предполагалось установить данные ограничения на таком уровне, чтобы общий фонд оплаты труда всех министерств и ведомств представлял собой согласованную совокупную предельную сумму, а ограничения для отдельных министерств и ведомств отражали включение в бюджет центрального правительства специальных доходов и исключение агентств и функций, которые планируется передать частному сектору. Предполагалось также, что установленные ограничения должны задавать целевые показатели эффективности деятельности для недавно слитых министерств и принимать во внимание те министерства и ведомства, в которых в предыдущие годы имело место наиболее значительное повышение фонда оплаты труда, если такое повышение не было подкреплено убедительными основаниями. Все остальные сокращения правительство намеревалось распределить между всеми отраслями с разграничением, по мере возможности, более и менее приоритетных областей. Был разработан специальный программный пакет, предназначенный для расчета сокращения штатной численности, который в июле 1999 г. был предоставлен правительству в целях содействия расстановке приоритетов и определению реально достижимых целевых показателей в отношении чистой экономии расходов на оплату труда, а также оказания отдельным распорядителям бюджетных средств помощи в разумном планировании сокращения численности (Reid 1999). Дополнением этому послужило проведенное Всемирным банком всеобъемлющее обследование институциональных проблем (Обследование государственных расходов и институциональных структур), за которым последовали более подробные рекомендации для Правительства о преимуществах и рисках, связанных с различными вариантами сокращения фонда оплаты труда (Dorotinsky 2000). Использованные схемы принятия решений Схема принятия решений, использованная при проведении обзора, изложена ниже. Она начинается с требования по определению временных рамок для достижения роста эффективности и требуемой величины экономии средств. Эта схема позволяет принимать следующие решения: Определение целевых показателей эффективности для министерств; Реализация плановых сокращений численности; ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 43 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Использование мер по замораживанию найма, замораживанию уровня заработной платы, снижению базовых окладов и направлению сотрудников в принудительные неоплачиваемые отпуска; Рассмотрение возможности осуществления крупномасштабных сокращений штатной численности; Снижение возрастного порога для выхода на пенсию. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 44 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Схема принятия решений 2 Определение путей достижения экономии с наименьшими негативными последствиями Определение временных рамок для достижения роста эффективности и требуемой величины этого роста Можно ли в намеченные временные рамки определить рациональные плановые показатели эффективности для министерств и ведомств? да Рассмотрение возможности назначения плановых показателей эффективности министерствам нет Должны ли по политическим соображениям любые краткосрочные сокращения быть одинаковыми и охватывать все министерства и ведомства? нет Рассмотрение возможности осуществления адресных сокращений рабочей силы да Необходимо ли достичь экономии уже в ближайшее время? да Рассмотрение возможности: замораживания найма; замораживания заработной платы; снижения тарифных ставок; принудительной отправки сотрудников в отпуска. нет Можно ли снизить возрастной порог выхода на пенсию, не нарушая при этом юридических и конституционных норм? нет Рассмотрение возможности осуществления массовых сокращений рабочей силы да Рассмотрение возможности снижения возрастного порога выхода на пенсию Источники: исследования авторов на основе (Dorotinsky 2000). ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 45 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств Ключевые элементы процесса Как правило, такие обзоры начинаются с определения ключевого центрального ведомства, отвечающего за управление программой функциональных обзоров. Объектами этих обзоров выступают министерства/ведомства и основные программы, реализацию которых они осуществляют. Притом, что четкого порядка определения министерствкандидатов не существует: в некоторых случаях министерствам-добровольцам предоставляются определенные стимулы для движения вперед; в других проводится централизованная программа, охватывающая все министерства/ведомства. Поскольку объектами таких обзоров являются организации и программы, их проведение особенно сложно с технической точки зрения, и существует два основных подхода к проведению анализа, необходимого для их осуществления. Во многих случаях привлекаются внешние (иностранные и местные) консультанты – иногда при содействии доноров. В других случаях специально для проведения обзора формируются межведомственные группы государственных служащих. Они получают соответствующую справочную информацию и ориентиры от ответственного центрального ведомства, а затем расформировываются после удовлетворительного завершения обзора. Основные этапы включают: 1. Согласование предлагаемой методики, разработанной уполномоченным министерством/ведомством центрального правительства, с министерством/ведомством, в котором будет проводиться обзор, и всеми группами консультантов/межведомственными группами, занимающимися проведением обзоров. 2. Содействие широкому обсуждению методики проведения обзоров. 3. Обеспечение понимания всеми сторонами государственных приоритетов, зафиксированных в правительственной программе. 4. Разделение выполняемых министерством функций с помощью следующей классификации: 4.1 Программные функции; 4.2 Функции координации, надзора и контроля за исполнением; 4.3 Функции предоставления услуг; 4.4 Функции поддержки, и 4.5 Регулирующие функции. 5. Проведение анализа указанных функций в целях ликвидации услуг, предоставление которых может быть прекращено, сокращение объема и снижение качества услуг, которые не могут быть ликвидированы, и определение итогового основного перечня необходимых функций: 5.1 Функции, необходимые для охраны общественной безопасности; 5.2 Функции, в предоставлении которых имеется острая необходимость; 5.3 Функции, поддерживающие другие государственные приоритеты; ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 46 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Функции, установленные национальным или международным законодательством или конституцией; 5.5 Функции, связанные с государственными приоритетами, которые не могут быть реализованы посредством регулирования, налогообложения, трансфертов региональным и местным властям или субсидий. 6. Определение оперативных условий, наиболее соответствующих таким необходимым функциям: 6.1 Неотъемлемо государственные; 6.2 Переданные на нижние уровни управления или децентрализованные; 6.3 Полученные от частного или некоммерческого сектора; 6.4 Переданные частному или некоммерческому сектору. 7. Проведение более детальной структурной проработки "неотъемлемо государственных" функций с тем, чтобы поручить их: 7.1 Головному министерству, или 7.2 Статуарной комиссии или независимому регулирующему органу, или 7.3 Подчиненному органу или исполнительному ведомству, или 7.4 Государственному предприятию или торгующей организации. 8. Выработка руководящих рекомендаций в отношении внутренней структуры организаций государственного сектора, в которых определяется: 8.1 Должны ли функции быть сосредоточены в одном подразделении; 8.2 Имеется ли потребность в структурной перестройке подразделений, и 8.3 Являются ли управленческие обязанности сбалансированными и стабильными. 9. Проведение открытого семинара для обсуждения результатов. 10. Подготовка заключительно отчета с определением подлежащих реализации приоритетов. 11. Широкая публикация и распространение выводов и рекомендаций обзора. 12. Разработка плана действий, определяющего: 12.1 Основные подлежащие решению задачи, включая излишние функции и процедуры и перераспределение ресурсов; 12.2 Вероятная потребность в ресурсах для выполнения обзора; 12.3 Требования к законодательству в целях поддержки обзора; 12.4 Распределение задач между конкретными ответственными исполнителями; 12.5 Процедуры управления проектом, и 12.6 Программа управления изменениями с определением основных мероприятий (семинары, пресс-релизы, и т.д.). 5.4 Использованные схемы принятия решений Методология функциональных обзоров на уровне министерств/ведомств является, вероятно, наиболее сложной с технической точки зрения, если сравнивать с остальными двумя типами обзоров, рассмотренных здесь. Это объясняется тем, что в данных обзорах делается попытка предложить как пути повышения эффективности деятельности, так и улучшения организационной структуры ведомств, ее осуществляющих. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 47 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти В указанных обзорах используются четыре схемы принятия решений. На первой стадии, как правило, делается разбивка функций, осуществляемых министерствами/ведомствами, на отдельные компоненты, и проводится анализ с целью выявления видов деятельности, осуществление которых может быть вообще прекращено, а также тех, от выполнения которых полностью отказаться невозможно, но можно уменьшить их объем и качество. Отдельно составляется список тех функций, выполнение которых будет продолжено. При разбивке функций на отдельные компоненты, как правило, применяется типология, аналогичная той, которая была предложена для Латвии (Bannock Consulting 1999): 1. 2. 3. 4. 5. Программные функции; Функции координации, надзора и контроля за исполнением; Функции предоставления услуг; Функции поддержки, и Регулирующие функции. В работе (Bannock Consulting 1999) представлен полезный анализ функций, которые осуществляют организации государственного сектора и которые необходимо разграничить до анализа организационной формы: 1. Политические функции: такие как стратегическое планирование, составление проектов юридических документов, разработка контрактов о достижении результатов деятельности, минимальных стандартов и норм, анализ и оценка политики, прогнозирование. Эти функции обычно считаются «неотъемлемо государственными» и требующими специальных навыков и обычно осуществляются основными министерствами центрального правительства. 2. Функции координации, надзора и мониторинга результатов деятельности: такие как координация отношений между различными органами, мониторинг результатов деятельности подведомственных органов, содействие и обеспечение возможности достижения подведомственными органами своих плановых показателей результативности деятельности. Эти функции также, как правило, считаются «неотъемлемо государственными» и осуществляются основными министерствами. 3. Функции предоставления услуг: такие как предоставление товаров или услуг внутренним (другие государственные органы) или внешним (фермеры, работники лесного хозяйства, рыбаки) клиентам. Функция предоставления услуг часто осуществляется вне центрального правительства посредством механизмов заключения контрактов или передачи субнациональным администрациям. Если эта функция реализуется центральным правительством, ее обычно осуществляют контролируемые организации или исполнительные органы. 4. Вспомогательные функции: такие как финансовое управление, управление кадрами, информационные системы, инфраструктура, подготовка кадров, анализ эффективности, анализ управления, а также секретарские услуги. Эти функции все чаще передаются на сторону, кроме случаев, когда по ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 48 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти соображениям безопасности или другим причинам они считаются «неотъемлемо государственными». 5. Функции регулирования: такие как лицензирование, сертификация, выдачи разрешений, аккредитация, инспектирование, проверка выполнения действующих требований и финансовый аудит. Эти функции также часто относятся к «неотъемлемо государственным» и осуществляются статуарными учреждениями и другими официальными органами внутри центрального правительства. Широкое распространение получило мнение, согласно которому функции регулирования должны быть отделены от политических функций, определяющих нормативные акты, и функций предоставления услуг клиентам. Аксиома «форма определяется функциональным назначением» была первоначально позаимствована из области архитектуры (Louis 1956), но в настоящее время прочно утвердилась в качестве одного из принципов управления государственным сектором. См., например, (Audit Commission 1996; State Services Commission 1999). Главная идея заключается в том, что очень важно продумать политические намерения и проработать вопрос о том, чего правительство стремится достичь, прежде чем обсуждать, должно ли правительство – и если да, то каким образом – структурировать организации для достижения этих целей. Однако в литературе по данному предмету формулируется и другой – неявный – принцип: «прагматизм определяет практику». Независимо от того, должен или нет государственный сектор сам предоставлять услуги, бессмысленно подробно расписывать организационный вариант, который не может быть стабильно реализован на практике. Необходимыми функциями являются: Функции, осуществляемые в целях охраны общественной безопасности; Функции, в предоставлении которых имеется острая необходимость; Функции, поддерживающие другие государственные приоритеты; Функции, установленные национальным или международным законодательством или конституцией; 5. Функции, связанные с государственными приоритетами, которые не могут быть реализованы посредством регулирования, налогообложения, трансфертов региональным и местным властям или субсидий. 1. 2. 3. 4. Кроме того, необходима определенная оценка масштабов функций: та или иная функция может быть необходима, но является ли выполнение ее именно в таких объемах жизненно важным? В тех случаях, когда функции не признаются действительно необходимыми, целесообразна ликвидация услуги – форма приватизации, при которой государство сокращает объемы предоставления услуг или полностью прекращает их предоставление. В условиях рыночного спроса предоставление таких услуг может бесплатно или за номинальную плату взять на себя частная фирма или некоммерческая организация. См. (Government of Manitoba 2000). ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 49 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Схема принятия решений подлежащих сохранению Аналитические функции, выполняемые министерствами и ведомствами 3 Определение необходимых функций, Выделенные функции Программная Координирующая Предоставление услуг Поддержка Регулирование Необходима ли данная функция для охраны общественной безопасности? да нет Существует ли достаточная потребность в дальнейшем существовании этой функции? да нет Поддерживает ли данная функция другие государственные приоритеты? да нет Могут ли государственные приоритеты быть реализованы посредством регулирования, налогообложения, трансфертов региональным и местным властям или субсидий? нет да Требуется ли данная функция в соответствии с национальным или международным законодательс твом или конституцией да Можно ли сократить масштабы? Сохранение функции необходимо да нет Ликвидировать услугу нет Снизить качество или сократить объем Источники: исследования авторов на основе (Bannock Consulting 1999; Civil Service Reform Programme Steering Committee 1996a, b, c, d, e, f, g, h, i, j; Istvan 2000; Wilkins 2001). Определение способа выполнения сохранившихся функций Вторая схема принятия решений предлагает руководство по операционным условиям для осуществления этих необходимых функций. Предстоит принять решения о том, должны ли эти функции: ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 50 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти 1. 2. 3. 4. Рассматриваться как неотъемлемо государственные и сохраняться на уровне центрального правительства, или Подлежать передаче на более низкие уровни государственного управления или децентрализации, или Подлежать передаче из частного или некоммерческого сектора в государственный сектор на договорной основе, или Остаться в частном или некоммерческом секторе. На рисунке 2 представлены эти четыре основных ситуации, в которых государство может планировать выполнение таких приоритетных функций. Характер условий определяется той степенью, в которой они контролируются центральным государственным аппаратом или независимы от него, а также пределами, в которых государственный сектор владеет соответствующими активами и непосредственно принимает на себя риски возможной экономической неудачи. Ключевыми исходными положениями являются следующие: 1. Выбор того, каким образом выполняются определенные функции, не сводится лишь к выбору между государственным или частным сектором, особенно в условиях федеративного устройства; 2. Государственные приоритеты могут быть обеспечены посредством многих механизмов, а не только за счет непосредственного предоставления услуг; в число таких механизмов входят регулирование, налогообложение, трансферты региональным и местным властям и субсидии. Первоочередным вопросом, на который предстоит дать ответ после анализа соответствующих функций, является следующий: в каких условиях существует потенциал для наиболее эффективной реализации данной функции? ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 51 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Рисунок 3 Операционные условия Контролируется центральным правительством 2. 1. Собственность и риски государственно го сектора 3. Неотъемлемо государственные Передача на низшие уровни, децентрализация 4. Контролируемые государством, но предоставляемые частным сектором Частные и некоммерческие организации Собственность и риски частного сектора Независимо от центрального правительства В целом существует предрасположенность в пользу выведения функций их верхнего левого прямоугольника при условии, что существуют убедительные причины в пользу сохранения существующего положения вещей. Количество функций, являющихся неотъемлемо государственными в силу того, что они не могут быть переданы в другие сектора на договорной основе, невелико. Бостон указывает, что практическая любая функция может выполняться частным сектором, как это и происходило в тот или иной исторический период. Войны вели наемники, а налоги собирали частные предприятия (Boston 1995). Определения того, какие функции являются "неотъемлемо государственными", бывают двух видов: 1. Сложность и политические соображения – ряд функций являются слишком сложными и политически чувствительными и не могут быть переданы сторонним организациям. 2. Прагматизм – несмотря на то, что могли бы быть созданы рыночные условия для реализации определенной функции, этого не произошло. При определении "неотъемлемо государственных" функций Бостон подчеркивает опасность передачи функций советников министров сторонним организациям. Он указывает, что работающие по сугубо коммерческим контрактам советники вряд ли будут стремиться выходить за основные минимальные условия своего контракта, будут неспособны быстро реагировать на смену министров, а их деятельность будет трудно поддаваться контролю (Boston 1995). Как отмечает Кеттль: "Одно дело - привлекать внешние корпорации для поставки товаров и оказания услуг, и совершенно другое -нанимать их для решения вопросов о том, что правительству следует покупать, сколько платить и насколько действительно хороши приобретаемые товары и услуги. Чем в большей степени правительство передает на сторону свои основные функции, тем в большей степени оно усугубляет проблемы развития собственного потенциала " (Kettl 1993, p. 19). См. также (Rhodes 1994). ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 52 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти В общем смысле Административно-бюджетное управление США (АБУ) определяет, что "неотъемлемо государственной функцией" является такая функция, "которая настолько тесно связана с общественными интересами, что ее выполнение должно быть поручено государственным служащим". (Office of Management and Budget 1999, p. 2). Согласно определению, такие функции требуют или "принятия дискреционных решений об использовании государственных полномочий, или использования оценочных суждений в вынесении государственных решений". По мнению АБУ, неотъемлемо государственные функции, как правило, делятся на два вида: 1. Функции, относящиеся к деятельности по государственному управлению – дискреционное использование государственных полномочий: а) уголовное расследование, уголовное преследование и иные судебные функции; б) управление государственными программами, которые требуют стоимостных оценок, в том числе развитие национальной обороны и управление вооруженными силами и контроль над ними; в) деятельность, осуществляемая исключительно военным персоналом, который может быть развернут для ведения боевых действий, оказания поддержки боевым действиям или оказания поддержки ведущим боевые действия силам; г) внешние сношения; д) выбор программных приоритетов; е) регулирование использования космического пространства, океанов, судоходных рек и иных природных ресурсов; ж) руководство разведывательной и контрразведывательной деятельностью; з) регулирование промышленности и торговли, в том числе производство продуктов питания и лекарств. 2. Иные функции, относящиеся к денежным операциям и правам: а) сбор налогов и распределение доходов; б) контроль над счетами Казначейства и денежной массой; в) управление государственными трастовыми учреждениями. "Неотъемлемо государственные" функции, как правило, обосновываются ссылками на сложность задач и часто пересматриваемые политические цели, которые требуют более тонких подходов, нежели те, которые можно реализовать на основе контрактов с внешними организациями. В таких условиях, как правило, реального рынка поставки и предоставления соответствующих услуг не существует, поскольку такие услуги трудно поддаются конкретизации или оценке в денежном выражении. Еще одним небесспорным фактором является то, что центральное правительство также обеспечивает условия, в которых служащие имеют относительную уверенность в завтрашнем дне и в силу этого испытывают чувство преданности государственной власти. Это особенно важно в тех случаях, когда бюджетное финансирование может быть непредсказуемо, поскольку такие факторы отрицательно сказываются на общем уровне деятельности государственных служащих (Manning, Mukherjee and Gokcekus 2000). ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 53 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Подводя итог, можно сказать, что функции считаются "неотъемлемо государственными", когда проводимая политика является сложной и подвержена частым коренным изменениям, когда рынок услуг практически отсутствует (услуги не могут быть конкретизированы или не могут оказываться на конкурентной основе), когда непредоставление услуги недопустимо, когда требуется беспристрастное выполнение регулирующих функций, и когда необходимо "прощение" (и готовность сотрудников министерства учитывать долгосрочную перспективу) в случае непредсказуемого финансирования. В следующем разделе приводится более подробный анализ условий, в которых услуги могут предоставляться за счет передачи соответствующих функций организациям низшего уровня или на децентрализованной основе, или на договорной основе с частным или некоммерческим сектором, а также условий, в которых ответственность за предоставление услуги не может быть передана частному или некоммерческому сектору. Передача и децентрализация функций Когда? Выдвигаются веские аргументы в поддержку децентрализации ключевых услуг, особенно образования, здравоохранения, части инфраструктуры, систем социальной защиты, ирригации, водоснабжения и водоочистки, а также управления природными ресурсами и охраны окружающей среды. Эти аргументы имеют свои особенности, но заявленные преимущества включают в себя тот факт, что решения о государственных расходах, принимаемые органами государственной власти, более близкими и восприимчивыми к мнению местных избирателей, с большей степенью вероятности будут отражать спрос на местные услуги, чем аналогичные решения, принимаемые удаленным центральным правительством. Еще одним преимуществом, связанным с предыдущим аргументом, является то, что люди охотнее оплачивают услуги, которые, как они считают, отвечают их приоритетам, особенно если они принимали участие в принятии решений по вопросам предоставления услуг (World Bank 2001b). Принцип «субсидиарности»12 имеет большое нормативное значение. См., например, (European Parliament Directorate-General for Research 2001). Тем не менее, подобные решения должны учитывать финансовый и административный потенциал местных органов власти по выполнению функций, а также механизмы подотчетности исполнения данных функций. В противном случае риски, особенно в сфере децентрализации системы социальной защиты, могут превысить выгоды от проводимых мероприятий. В Маастрихтском соглашении субсидиарность была провозглашена в качестве базового принципа. Данный принцип предполагает, что правительство не берет на себя функций, которые могут адекватно и эффективно выполняться гражданами, и поэтому верхние уровни государственного управления стран-участниц (в соответствии с принципами разделения полномочий) принимают на себя обязательства только в том случае, когда нижние уровни управления не могут их удовлетворительно выполнять. 12 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 54 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Процессы изменений В работе (World Bank 2001b) подробно описаны политические, налоговобюджетные и административные элементы процесса децентрализации функций в пользу субнациональных правительств. Передача или децентрализация функций может представлять собой нечто большее, чем простая передача ответственности и средств. Возможно создание партнерств на основе межправительственных соглашений, в рамках которых организации различных уровней государственного управления вступают друг с другом в договорные отношения для реализации государственных программ или предоставления государственных услуг. Такое сотрудничество базируется на взаимной заинтересованности и четком понимании целей и сроков. Партнерство может быть создано посредством долевого участия в предоставлении услуг или передачи функций. Долевое участие в предоставлении услуг предусматривает заключение договора о совместном предоставлении услуг, при котором две или более юрисдикций вместе планируют, финансируют и предоставляют ту или иную государственную услугу. Передача функций предусматривает заключение межправительственного соглашения о предоставлении услуг, при котором передача обязанностей между уровнями государственной власти осуществляется в обмен на оплату предоставленных услуг. См. (Government of Manitoba 2000). Частный и некоммерческий сектора Когда? Имеются некоторые данные, красноречиво свидетельствующие о том, что приватизация обеспечивает значительные преимущества. В работе (Shirley and Walsh 2000) упоминается 21 недавно проведенное эмпирическое исследование, из которых, в целом, следует, что после приватизации большинство фирм добивается больших успехов и что все фирмы работают, по крайней мере, не хуже, чем раньше. Ни в одном из этих исследований не было обнаружено, что результативность деятельности фирм была бы выше, если бы они не были приватизированы. При рассмотрении возможности передачи функций этому сектору необходимо ответить на следующие три ключевых вопроса: 1. Существует ли или может ли быть создан рынок анализируемых функций или услуг? 2. Может ли правительство смириться с риском закрытия? 3. Будет ли создано новое или ужесточено любое существующее условное обязательство? Существование рынка услуг или возможность создания такого рынка обычно считаются более вероятными в тех случаях, когда политика достаточно стабильна и имеется перспектива получения доходов от взимания платы и сборов. Последнее применимо, когда условия предоставления услуг могут быть четко определены и когда услуги предоставляются на конкурсной основе. См., например, (Girishankar 1998). ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 55 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Всемирный банк акцентирует внимание на приватизации государственных предприятий после длительного периода неудачных попыток проведения реформ. Мало каким правительствам удалось ввести – и сохранить – большое число сложных и требовательных показателей, необходимых для проведения эффективных реформ государственных предприятий. Всемирный банк отмечает, что, невзирая на теорию, практика свидетельствует о том, что нередко неэффективные, но пользующиеся привилегиями государственные предприятия опустошают бюджеты, отвлекают средства от здравоохранения и образования, наносят серьезный ущерб банковскому сектору и создают препятствия для развития частного сектора (World Bank 2001c). В принципе, данная среда пригодна для передачи функций только в том случае, когда правительство может смириться с риском закрытия или сбоя в предоставлении услуг. Однако в литературе по налогово-бюджетным рискам подчеркивается, что приватизация не снимает с центрального правительства потенциального условного обязательства, если обеспечиваются явные или неявные гарантии. Поэтому первоначальная оценка риска не должна ограничиваться только анализом последствий приватизации. См. (Polackova 1999a). Главные риски, выявленные Поляковой, показаны на Рисунке 5. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 56 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Рисунок 4 Источники бюджетных рисков Прямые обязательства Предсказуемые обязательства, которые возникнут в любом случае Условные обязательства Обязательства, вступающие в силу при наступлении дискретного, но неопределенного события Прямо выраженные обязательства Внешний и внутренний Гарантии для заимствования и Конкретные обязательства суверенный долг. обязательств налоговоправительства, определенные законом бюджетных субнациональных Бюджетные расходы – как за или контрактом: правительству органов государственной власти и текущий год, так и в юридически поручается выполнить государственных или частных долгосрочном плане (жалования такое обязательство, когда придет организаций (банки развития). государственных служащих и срок пенсии). «Зонтичные» гарантии для различных кредитов, займов и ссуд (ипотечные кредиты, студенческие ссуды, сельскохозяйственные займы, займы для мелкого бизнеса). Гарантии для торговых и валютных рисков. Гарантии для частных инвестиций. Схемы государственного страхования (страхование депозитов, частные пенсионные фонды, страхование сельскохозяйственных культур, страхование от наводнения, страхование от военных рисков). Подразумеваемые обязательства Будущие государственные Неплатежи субнациональных Моральное обязательство или пенсии, если они не правительств и государственных предполагаемое бремя правительства, предусмотрены законом. или частных организаций по не не закрепленное юридически, но обеспеченному гарантиями долгу Схемы социального обеспечения, основанное на ожиданиях и и другим обязательствам. если они не предусмотрены политических требованиях законом. Наведение порядка с общественности обязательствами в Будущее финансирование приватизируемых организациях. здравоохранения, если оно не предусмотрено законом. Банкротства банков (поддержка вне рамок системы Будущие периодические издержки государственного страхования). государственных инвестиций. Банкротства не обеспеченных гарантиями пенсионных фондов или других фондов социального обеспечения. Невыполнение центральным банком своих обязательств (валютные контракты, защита национальной валюты). Обвалы в результате внезапных оттоков капитала. Восстановление окружающей среды, помощь жертвам бедствий, финансирование военных расходов. Примечание: Эти обязательства касаются налогово-бюджетных органов, а не центрального банка. Источник: (Polackova 1999b) Процессы изменений Приватизация – это процесс, призванный передать все или часть функций от правительства к частному сектору, когда отсутствует продиктованная интересами государственной политики стойкая причина для сохранения их за правительством. Продажа государственных активов – это одна из форм приватизации, которая предусматривает прямую продажу государственных активов или предприятий. После продажи государственных активов правительство обычно не участвует в финансовой поддержке, управлении, регулировании или надзоре за проданными активами. Потребители, ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 57 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти делая выбор при покупке, определяют окончательную жизнеспособность компании и результирующие прибыли, распределяемые между акционерами. В некоторых случаях правительство может продать свои активы или контрольный пакет акций той или иной службы частной компании, обеспечив при этом защиту интересов общественности посредством регулирования. Это называется регулируемой приватизацией. См. (Government of Manitoba 2000). Создание рыночной модели имеет два ключевых аспекта: 1. Обеспечение соответствующего регулирования. 2. Приведение в действие системы эффективного корпоративного управления. При обеспечении соответствующего регулирования главными проблемами являются потенциальная монополистическая практика и определение сроков перехода к приватизации без регулирования (при наличии условий для существования конкурентных рынков), потребности в регулируемой приватизации и возможности использования концессии или франшизы (при которой одной частной фирме в течение ограниченного периода времени разрешается функционировать в качестве регулируемой монополии). Корпоративное управление связано с поддержанием «баланса между экономическими и социальными целями и между личными и общественными целями» (Dyck 2000; World Bank 2001a). Одним из полезных инструментов приватизации может являться передача функций сотрудникам (ПФС). Это соглашение между правительством и группой работников, предусматривающее передачу услуг, которые прежде предоставлялись внутри правительства, сотрудникам, выступающим в роли частных владельцев или операторов. До ухода сотрудников из государственного сектора для создания ПФС-компании с правительством заключается контракт, договор аренды или лицензионное соглашение. Группе служащих, берущей на себя государственные функции, возможно, придется подготовить конкурентное предложение о предоставлении услуг наряду с частными продавцами. Одни организации поощряют высокие результаты деятельности сотрудников, предоставляя сотрудникам возможность участия в прибылях, в то время как другие напрямую продают производственные мощности или сдают их в аренду сотрудникам. При рассмотрении предложений о передаче государственных функций учитываются следующие аспекты: затраты и отдача в сравнении с другими вариантами; является ли предприятие новым или функционирует уже долгое время; оценка стоимости активов и право собственности на них; защита интересов общественности посредством сохранения за государством определенной доли в акционерном капитале; изменение сводов правил, касающихся конфликта интересов и последующего трудоустройства, а также стимулы к скорейшему уходу или выходу на пенсию; права правопреемника профсоюза; государственная помощь сотрудникам в подготовке предложений. ПФС стимулирует сотрудников демонстрировать предпринимательскую жилку и может привести не просто к потере рабочих мест, а к передаче их в частный сектор. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 58 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Услуги, контролируемые государством, но предоставляемые частным сектором Когда? Если правительство вынуждено продолжать субсидировать ту или иную функцию, потому что на практике граждане или предприятия не в состоянии оплачивать ее полную стоимость, или если данная функция имеет большую значимость, и правительство не может пойти на риск того, что в будущем рынок может прекратить осуществлять эту функцию, то наиболее предпочтительным вариантом является ее передача частному или некоммерческому сектору на условиях подряда. В работе (Siegel 1999) представлен обзор результатов последних исследований преимуществ и недостатков передачи функций внешним организациям на условиях подряда. Общий вывод заключается в том, что наиболее перспективными объектами являются услуги с четкими целями в отношении предоставления материальных услуг, которые можно измерить и контролировать. Очевидно, что передача функций внешним организациям на условиях подряда не столь эффективна в сфере социальных услуг и в области оценки стоимости имущества. С технологической точки зрения подряды обычно менее результативны при отсутствии альтернативных источников. Другие авторы занимают более осторожную позицию. Они утверждают, что передача функций внешним организациям на условиях подряда сопряжена с более крупными расходами, чем представляется вначале, что существуют конкретные проблемы с определением условий контракта (особенно для сложных услуг) и что высокая стоимость и трудность мониторинга исполнения контракта часто вынуждает власти возвращать себе приватизированные функции. Авторы (Ballard and Warner 2000) утверждают, что реструктуризация, направленная на повышение эффективности взаимодействия Рябовых сотрудников и руководства способна обеспечить более высокое качество услуг при одновременном сокращении рисков и увеличении отдачи для общества. См. также (Ballard and Warner 1999). Процессы изменений Предоставление услуг на условиях подряда частными поставщиками может быть достигнуто путем заключения договоров подряда с внешними организациями – как правило, из частного сектора – на закупку товаров или услуг, используемых при реализации государственных программ. Государство на определенный период времени передает обязанности по предоставлению или осуществлению той или иной функции подрядчику, не снимая с себя при этом ответственности и подотчетности за реализацию программы. Оно остается источником финансирования, осуществляет управление и политический контроль в отношении ассортимента и качества предоставляемых товаров или услуг и может заменять подрядчиков, которые не отвечают стандартам и не выполняют требований, изложенных в договоре подряда. Франшиза – это разновидность подряда, при которой государство предоставляет частному предприятию право или льготу для ведения хозяйственной деятельности или ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 59 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти продажи товара или услуги в конкретном географическом районе в соответствии с оговоренными условиями. Франшиза может быть эксклюзивной (т. е. предусматривающей наличие лишь одного производителя) или не эксклюзивной (т. е. предусматривающей наличие множества производителей) в зависимости от степени заинтересованности государства в регулировании рынка. Еще одной разновидностью подряда является лицензирование, при котором государство предоставляет частному предприятию лицензию на продажу товара или услуги, которые в противном случае не могли бы предоставляться вне государственного сектора. При любом из этих вариантов потребители сами выбирают и оплачивают услуги, подрядчики выплачивают государству франчайзинговое или лицензионное вознаграждение, и обеспечивается соответствие государственным целям и нормативным актам. Подряд является наиболее результативным применительно к тем услугам, которые обычно предоставляются частными компаниями, когда отдачу можно измерить, степень сложности и подрядный контроль – минимальны, услуги могут предоставляться не единым пакетом, и взимается плата с пользователей. Договоры подряда могут заключаться с частным некоммерческим учреждением – официальной ведомственной добровольческой программой или частной некоммерческой организацией сферы услуг, в которой услуга полностью или частично предоставляется добровольцами самостоятельно или под руководством государства. Государство делегирует этим организациям ответственность, предоставляет им гранты или производит выплаты. Для предоставления услуги или осуществления функции саморегулирования также используются и другие источники финансирования. Государственно-частные партнерства представляют собой коллективные или совместные предприятия с участием двух или более сторон, представляющих государственный и частный сектора, которые опираются на потенциал и опыт каждого из партнеров. При этом общественные потребности заранее согласовываются и удовлетворяются посредством соответствующего распределения ресурсов, рисков и вознаграждений. Согласованная схема договорных отношений вовлекает частный сектор в создание, финансирование, владение и эксплуатацию того или иного государственного объекта, инфраструктуры или службы. Финансовые и людские ресурсы объединяются, а обязанности распределяются таким образом, чтобы усилия партнеров дополняли друг друга. Партнеры обычно участвуют в любых доходах или убытках прямо пропорционально своим инвестициям. Такие предприятия отличаются от обычного подряда на предоставление услуги тем, что частный партнер обычно осуществляет значительные рисковые денежные паевые вложения в капитал, а государство получает доступ к новым источникам доходов или возможность предоставления услуги без необходимости платить партнеру. Для содействия участию в партнерстве государства и частного сектора могут использоваться варианты с арендой и выкупом. В конечном счете, ответственность перед общественностью за решения и результаты возлагается на выборное должностное лицо или орган, а ответственность за достижение запланированных целей солидарно несут государство и его партнеры. Подробнее см. (Thomas 1998). ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 60 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Врезка 2 Государственно-подрядные схемы Особой разновидностью таких государственно-частных партнерств являются государственноподрядные структуры. Они представляют собой организационные и коммерческие образования, при которых государственный объект эксплуатируется третьим лицом, чаще всего действующим на коммерческой основе подрядчиком. Такие структуры используются в следующих случаях: когда государственный целевой объект, управляемый частным сектором, продолжает отвечать общественным интересам; когда государственный объект имеет избыточные мощности, которые могут быть с выгодой проданы коммерческим оператором частному сектору; когда требуется передать технологии частному сектору с использованием частного опыта; а также в качестве переходного механизма для предполагаемого оператора, который поначалу не может позволить себе приобрести объект в собственность. Государство рассчитывает, что использование опыта частных управленцев позволит повысить эффективность, увеличить объемы хозяйственной деятельности и доходы от аренды или роялти при одновременном снижении себестоимости. Договорные отношения обеспечивают достаточные механизмы контроля и вмешательства для защиты государственных интересов; структурируют обмен информацией, запросы на предоставление услуг, критерии результативности и оценки для отражения полных издержек, прибыли и обеспечения подотчетности; а также предусматривают передачу и управление активами в соответствии с долгосрочными целями государства. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 61 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Схема принятия решений 4 Выбор подходящей операционной среды Разделение функций: политика; координация; предоставление услуг; поддержка; регулирование Принятие решения о том, что функции по-прежнему необходимы Является ли данная функция «неотъемлемо государственной» в силу ее сложности и политической значимости? да нет Может ли эту функцию осуществлять субнациональный орган власти? да Передача или децентрализация Признание функции «неотъемлемо государственной» и определение ее места в центральном правительстве нет Существует ли или может ли существовать рынок? да Готовы/ способны ли граждане/ предприятия оплачивать полную стоимость услуги? Может ли правительство смириться с риском закрытия? да нет да нет Передача услуги в частный или некоммерческий сектор на условиях подряда да Может ли эта услуга быть передана на сторону на условиях подряда? Усугубится ли ситуация с условными обязательствами? да нет Передача услуги в частный или некоммерческий сектор нет Источники: Данные автора, полученные на основе (Bannock Consulting 1999; Civil Service Reform Programme Steering Committee 1996a, b, c, d, e, f, g, h, i, j; Defense Logistics Agency 2001, приложение 3-6: схема оценки функций DAPS, уместных для передачи; István 2000; Wilkins 2001). Анализ неотъемлемо государственных функций После распределения функций между операционными средами встает вопрос о том, как структурировать «неотъемлемо государственную» среду, помощь в решении которого предоставляет пятая схема принятия решений. Предстоит решить, кто должен осуществлять «неотъемлемо государственные» функции: ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 62 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти одно из основных министерств; статуарное учреждение или независимый регулирующий орган; контролируемая организация или исполнительное учреждение; или государственное предприятие или торговая организация. Основные министерства13 лучше всех справляются с политически значимыми областями в тех случаях, когда отсутствует реальный рынок и существует потребность в создании определенного «запаса прочности» против срыва в предоставлении услуг или необходимость учета непредсказуемости финансирования. Обычно министерства предоставляют политические консультации, анализ и оценку. Имеется неявное предположение о том, что министерства лучше всего подходят для: управления чувствительными и переменчивыми областями политики, предрасположенными к внезапным политическим поворотам вспять; предоставления услуг, для которых отсутствует реальный рынок (бесспорный) и условия предоставления которых трудно определить; создания «запаса прочности» против срыва в предоставлении услуг большой политической значимости – это включает в себя способность основных министерств «прощать» непредсказуемое финансирование рабочей деятельности, поскольку гарантированное трудоустройство на государственной службе делает ее сотрудников более подготовленными к тому, чтобы оценивать действия правительства в более долгосрочной перспективе. Министерства могут проявлять бюрократические тенденции, в том числе использовать командно-административную практику, иерархию, единообразие и соблюдение правил и процедур, однако снижение операционной эффективности считается допустимой платой за «запас прочности», который они создают в ходе своей деятельности в значимых политических областях. Некоторые проблемы, с которыми сталкиваются министерства, и открывающиеся перед ними возможности могут быть решены и реализованы при существующей структуре путем использования в их деятельности механизмов, характерных для частного сектора. Контролируемые организации или исполнительные органы14 подходят для областей политики, которые предрасположены к стремительным 13 14 В юридическом или конституционном отношении министерства неотделимы от государства. Часто они не имеют никакой конкретной законодательной основы, а их активами является обычное имущество государства. Их функции и цели представляют собой многоцелевые, сложные задачи, традиционно определяемые законодательством (традиции континентальной Европы) или косвенным образом определяемые Кабинетом (традиции Великобритании и других англосаксонских стран). Их источником финансирования является почти исключительно государственный бюджет, а их самостоятельно получаемые доходы обычно находятся на нулевой отметке или весьма незначительны. Поскольку они лишены всякой корпоративной или юридической независимости от государства, обычно они не обладают правовой компетенцией для вступления в корпоративные договорные отношения с поставщиками. Исполнительные органы, отчитывающиеся перед министерствами (или отчитывающиеся перед министрами, но находящимися под постоянным контролем со стороны министерства), часто неотделимы от государства в юридическом или конституционном отношении. Однако их цели обычно определяет соответствующий ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 63 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти корректировкам и в которых отсутствует реальный рынок. Эти организации и органы предоставляют услуги там, где государственный сектор обладает сравнительным преимуществом, но должны быть заключены в четкие рамки подотчетности перед конкретным министерством. Обычно они являются наиболее предпочтительным выбором для: областей политики, предрасположенных к корректировкам, но не к резким поворотам вспять – например, обязанности в сфере иностранных дел редко передаются тому или иному ведомству, чего не скажешь о социальном обеспечении; и предоставления услуг, для которых не существует рынка (бесспорного), но требуемый результат может быть относительно точно определен. Врезка 3 Специальные оперативные органы Канады Одним из примеров контролируемых организаций или исполнительных агентств служат специальные оперативные органы (СОО) Канады. СОО представляют собой организационную прослойку между ведомством и государственной корпорацией. Кандидатами могут являться прямые государственные услуги, внутренние услуги для правительства, услуги в области науки и техники, либо программы регулирования и правоприменения. Правительство делегирует функции по предоставлению услуг выбранному органу, находящемуся в строго официальных отношениях с основным правительством. Такой орган остается подотчетным за результаты перед управляющими органами и может иметь консультативный совет в составе ключевых акционеров для координации стратегического управления. СОО отличаются от обычных ведомственных структур следующими особенностями: четким мандатом, подтвержденным акционерами и обнародованным в рабочем уставе; требованием об изучении возможности превращения из обязательного поставщика услуг в факультативного; учетом на основе метода начислений, обычно применяемым вне консолидированного бюджета правительства; доступом к финансированию и инвестициям, обеспечиваемым в соответствии с многолетним бизнеспланом; полной калькуляцией себестоимости и цены услуг с целью достижения финансовой самостоятельности; гибким решением кадровых вопросов и преемственностью в области трудовых отношений. Статуарные учреждения и независимые регулирующие органы лучше всего подходят для осуществления функций, которые относятся к стабильной политической среде, а также для предоставления услуг по регулированию. Ведомства являются «статуарными учреждениями», если их существование четко оговорено и прописано в законодательстве. Их цели часто формулируются в уставе, а их функции определяются законодательством в дополнение к любым руководящим полномочиям, которыми обладает министр. Они также могут существовать в форме структур, не владеющих активами (имеющими самостоятельное юридическое лицо, но лишенными права владеть активами), либо владеющих активами. Они могут полностью финансироваться из бюджета (получать дотации) или самостоятельно получать значительные доходы. Кроме того, они могут обладать юридической компетенцией для вступления в договорные отношения. Обычно такие органы создаются для целей регулирования, хотя в некоторых президентских системах они могут также являться поставщиками услуг. министр (возможно, в рамочном соглашении), а их источники финансирования могут включать в себя некоторые самостоятельно получаемые доходы. Исполнительные органы также редко обладают юридической компетенцией для вступления в договорные отношения с поставщиками. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 64 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Статуарные учреждения обеспечивают строго официальные механизмы в тех случаях, когда требуется система сдержек и противовесов. Торговые организации могут выполнять функции, когда политическая среда стабильна и имеются возможности для получения доходов от взимания платы и сборов. Существование торговых организаций также четко оговорено и прописано в законодательстве. Если торговые организации создаются на основании норм коммерческого права, их цели и функции определяются уставом. Торговые организации могут полностью финансироваться из бюджета, получать субсидии или самостоятельно иметь значительные доходы. Торговые организации обычно обладают полной юридической компетенцией для вступления в договорные отношения – они могут брать на себя ответственность юридического лица, и им могут предъявляться иски. Торговые организации предоставляют услуги, которые могут быть смоделированы с частного сектора. Наиболее типичными примерами являются коммунальные предприятия, занимающиеся: добычей, передачей, доставкой и предоставлением воды, электроэнергии, газа или тепловой энергии; перевозками людей и грузов; сбором и утилизацией сточных вод, твердых отходов и мусора. Коммунальное предприятие нередко является монополией, но в своей деятельности должно применять коммерческие методы и по возможности использовать рыночные силы, стимулы и механизмы для повышения качества услуг, сокращения затрат и привлечения внимания общественности. Обычно для обеспечения справедливости и эффективности управления используется взимаемая с потребителей плата, причем часть или все затраты на программы перекладываются с налогоплательщиков на тех, кто получает прямую выгоду. Торговым организациям могут предоставляться полномочия по управлению активами, ведению отдельных счетов, взиманию платы за услуги и вступлению в договорные и партнерские отношения, право устанавливать тарифы и расширять услуги по-прежнему остается за органами государственного управления, включая другие структуры правительства. Подробнее см. (Wright 1998). Имеется немало негативных примеров из области управления государственными предприятиями, чтобы можно было смело утверждать, что такие схемы должны использоваться лишь в качестве переходных механизмов применительно к кандидатам на приватизацию. Накопленный опыт свидетельствует о том, что хотя национализированный сектор в принципе имеет преимущество в плане более легкой координации и способности тонко «настраивать» деловую практику для достижения социальных целей, на практике информационное неравенство между правительством и фирмой и трудности с приведением в исполнение контрактов приводят к значительному снижению эффективности (Schmidt 1996; Shapiro and Willig 1990). В частности, государственные предприятия склонны работать на условиях гарантии того, что правительство не позволит им обанкротиться и будет применять в отношении них относительно мягкие бюджетные ограничения. Кроме того, они проявляют склонность к чрезмерным инвестициям, потому что способны оказывать политическое влияние (Galal, Jones, Tandon and Vogelsang 1994) ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 65 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Врезка 4 Государственные корпорации Канадские государственные корпорации представляют собой особую разновидность торговых организаций. Они являются самостоятельными юридическими лицами, учреждаемыми в соответствии с федеральным или провинциальным законодательством, как правило, с целью ведения приносящей доход коммерческой деятельности на благо общественности. Государственные корпорации обладают максимально возможной степенью автономии внутри государственного сектора. Государственная корпорация – это обычно крупное учреждение, которое само определяет свою административную политику, является самофинансируемым и имеет статус самостоятельного работодателя. Совет директоров, полностью или частично назначаемый правительством, отвечает за общее руководство деятельностью корпорации и принятие решений, касающихся ее деятельности. Ответственный министр дает публичные ответы и интерпретирует характер строго официальных отношений в соответствии с законодательством и общественными интересами. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 66 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Схема принятия решений 5 Распределение неотъемлемо государственных функций Принятие решения о том, чтобы считать данную функцию неотъемлемо государственной, и определение ее места в центральном правительстве Является ли данная область политики изменчивой и подверженной частым и значительным политическим изменениям? Является ли данная функция особенно трудной для определения? нет Является ли данная функция настолько политически значимой, что имеется потребность в создании «запаса прочности»? нет да нет да Является ли данная функция функцией регулирования, при которой необходима официальная система сдержек и противовесов? да Закрепление функции за основным министерством да Является ли данная функция в юридическом плане закрепленной за министерством? нет Закрепление функции за статуарным учреждением или независимым регулирующим органом нет да Закрепление функции за контролируемой организацией или исполнительным агентством Можно ли точно определить условия осуществления данной функции? да да Предрасположена ли данная область политики к частым техническим корректировкам? нет нет Закрепление функции за государственной торговой организацией да Существует ли возможность для будущей приватизации? да Существуют ли возможности для получения доходов от взимания платы и сборов? нет Источники: Данные автора, полученные на основе (Bannock Consulting 1999; Civil Service Reform Programme Steering Committee 1996a, b, c, d, e, f, g, h, i, j; István 2000; Wilkins 2001). После внесения предложения о передаче функций на заключительном этапе необходимо проанализировать внутреннюю структуру министерства, статуарного учреждения, контролируемого органа или торговой организации и определить, существует ли потребность в реструктуризации. Для этого следует определить, должны ли услуги быть закреплены за общим департаментом, ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 67 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти нуждаются ли департаменты или подразделения в реструктуризации и насколько сбалансированы и стабильны управленческие обязанности. В этих целях используются следующие принципы: 1. Однотипные функции во всех случаях по возможности должны быть сгруппированы вместе для обеспечения экономии в результате расширения масштабов деятельности и максимального использования эффекта синергизма и общих навыков. 2. Вспомогательные функции, которые позволяют организации осуществлять свои основные функции, должны быть отделены от всех прочих функций. 3. Должна быть обеспечена одинаковая ответственность для высокопоставленных должностных лиц в плане объема рабочей нагрузки или в плане важности данной функции для страны. 4. Должен быть обеспечен четкий и упрощенный порядок отчетности. 5. Подразделения и департаменты должны иметь «жизнеспособные» размеры (не менее пяти экспертов в каждом подразделении), причем в каждом департаменте должно иметься от трех до пяти подразделений. 6. Разные организационные подразделения должны осуществлять различные функции (политика, регулирование и проч.). 7. Организационные структуры должны учитывать местную историю, культуру и условия. 8. Руководящие работники должны обладать оптимальными управленческими полномочиями. 9. Рабочие нагрузки должны быть справедливыми. 10. Организационные структуры должны быть совместимы с нормами международного и местного права, а при наличии конфликтов последние должны выдвигаться на первый план с рассмотрением различных вариантов внесения изменений в дополнений в законодательство. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 68 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Схема принятия решений 6 Структурирование организаций государственного сектора Принятие решения о закреплении данной функции за организацией государственного сектора Существуют ли другие функции данного типа? да Можно ли объединить их? нет нет Можно ли сделать это таким образом, чтобы обеспечить равную ответственность высших должностных лиц? да да нет Достаточные ли размеры имеют подразделения и департаменты? Можно ли организовать работу подразделений и департаментов таким образом, чтобы упростить порядок отчетности? нет Закрепление функции за обычным департаментом нет да Реструктуризация и перегруппирование департаментов и подразделений Достаточными ли управленческими полномочиями наделены руководители? да нет Реструктуризация управленческих обязанностей Источники: Данные автора, полученные на основе (Bannock Consulting 1999; Civil Service Reform Programme Steering Committee 1996a, b, c, d, e, f, g, h, i, j; István 2000; Wilkins 2001). Проведение функциональных обзоров на уровне министерств/ведомств В то время как функциональные обзоры высокого уровня носят, как правило, единовременный характер, функциональные обзоры на уровне министерств/агентств проводятся сериями. Иными словами, например, «чистые» обзоры программ, такие как инвентаризация правительственных программ в Бразилии и обзор программ Правительства Канады в 1994 г., были единовременными мероприятиями, т.е. в один и тот же период времени проводился только один обзор. Примером обзора программ и эффективности на высшем уровне также может служить обзор государственного сектора Новой Зеландии. Напротив, функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств, такие как текущие обзоры альтернативных механизмов предоставления услуг в Канаде и обзоры качества услуг и соотношения стоимости и качества услуг в ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 69 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Великобритании, проводились много раз, охватывая различные ведомства и программы. Здесь необходимо сделать выбор между обеспечением единообразия и созданием широкой рамочной структуры, позволяющей поразному расставлять акценты в различных обзорах. Великобритания и Канада в своих вариантах подобных обзоров перешли от централизованной модели, при которой целями обзора являлись выборочные программы, учреждения и ведомства, к более открытой модели, при которой центр устанавливает руководящие принципы, а определение деталей проведения обзоров остается за самими ведомствами. Существует мнение, что это стало возможным благодаря жесткой дисциплине, которую удалось обеспечить с помощью начальной программы с централизованным управлением. В Канаде министерства подготавливают ежегодный План альтернативного предоставления услуг и представляют его на одобрение в Казначейский Совет. Данная практика является одной из попыток использования существующих механизмов планирования и подотчетности для поддержания подхода к постоянному совершенствованию с помощью реструктуризации. Проведенные в Великобритании обзоры качества услуг привели к тому, что теперь все услуги и виды деятельности, включая политические и головные функции, подвергаются анализу каждые пять лет. Каждое ведомство обязано в следующие три года проанализировать 60% своей деятельности, а в следующие пять лет – 100%. Это предусмотрено планом, согласованным с соответствующим министром, в котором определено, как и когда будет выполнен обзор. План должен охватывать все подведомственные органы, такие как исполнительные агентства и другие структуры, годовой бюджет которых превышает 15 млн. фунтов стерлингов. Результаты мониторинга передаются в специальный комитет Кабинета министров и оцениваются с учетом графика проведения обзоров в каждом ведомстве. Укреплению дисциплины также способствуют соглашения о предоставлении государственных услуг с ведомствами, которые требуют от каждого ведомства определения своих целей и задач с указанием конкретных целевых показателей результативности деятельности (H.M.Treasury 2000). В каждом договоре о предоставлении государственных услуг приводятся целевые показатели, связанные с повышением эффективности или отдачи от вложенных средств того или иного ключевого элемента работы ведомства, а также указано лицо, отвечающее за достижение этих плановых показателей. Если целевые показатели являются общими для двух различных ведомств, такие случаи выявляются и четко определяются механизмы подотчетности. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 70 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти 1.4 Методология проведения функциональных обзоров в Российской Федерации Цели В данном разделе представлена рекомендуемая методология проведения функциональных опросов в России, отражающая, с одной стороны, сложившиеся условия и потребности в краткосрочной и среднесрочной перспективе, а с другой - принимающая во внимание уроки международного опыта. Что особенно важно, настоящий отчет во многом основан на обширном опыте, полученном при проведении первого поколения функциональных обзоров в Российской Федерации. Рекомендуемый подход основан на модели, определяемой как функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств. Российский опыт проведения функциональных обзоров Осуществление административной реформы началось в России в феврале 2003 года, когда Президент В.В. Путин подписал внутренний документ, определивший основные направления административной реформы, и уполномочил Правительство и непосредственно Министерство экономического развития и торговли приступить к подготовительной и аналитической работе по определению приоритетных направлений реформирования. Одним из основных приоритетов было проведение функционального обзора высокого уровня, охватывавшего федеральные органы государственного управления. Весной 2003 г. Министерство экономического развития и торговли провело первые опросы среди служащих всех федеральных органов исполнительной власти касательно оценки выполняемых ими функций. Указом № 824 от 23 июля 2003 года Президент В.В. Путин поручил Правительству создать Комиссию по административной реформе под председательством Заместителя Председателя Правительства Бориса Алёшина. Также в Аппарате Правительства был создан новый департамент - Департамент по Административной реформе. Комиссия рассмотрела все 5,600 функций, осуществляемых около 60 федеральными органами исполнительной власти. К заседанию Комиссии, состоявшемуся 13 января 2004 года, были рассмотрены 4,000 функций; 800 были исключены; 250 были признаны дублирующими другие функции; а 500, по мнению Комиссии, осуществлялись на слишком широкой основе. В марте 2004 г. Президент В.В. Путин начал кардинальную реструктуризацию федеральных органов управления. Новая структура была сформирована к концу сентября 2004 года. В соответствии с новой структурой, количество различных типов органов власти было сокращено с 6 до 3 (министерства, службы и агентства); количество министерств уменьшилось с 23 до 18; численность Кабинета министров уменьшилась с 31 до 20 человек; количество Заместителей Председателя Правительства сократилось с 6 до 1; а ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 71 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти число федеральных органов государственной власти возросло с 54 до 70. Но что более важно, новая структура органов исполнительной власти является иерархической, многочисленные Службы и все Агентства находятся в непосредственном подчинении соответствующих Министерств и министров. В соответствии с новой структурой, для всех Служб и Агентств, подчиняющихся Министерствам, министр: Утверждает годовой план, цели и показатели работы; Направляет бюджет и штатное расписание в Министерство финансов в процессе бюджетного планирования; Рекомендует Правительству Российской Федерации кандидатов на посты руководителей Служб и Агентств; Назначает и освобождает от должности заместителей руководителей Служб и Агентств и глав территориальных подразделений Служб и Агентств (с согласия руководителя соответствующей службы или агентства). После реструктуризации Заместитель Председателя Правительства Жуков возглавил Комиссию по административной реформе; в течение последующих двенадцати месяцев была подготовлена Программа «Административная реформа». В отношении структуры правительства в целом, процесс реструктуризации органов государственной власти на федеральном уровне в Российской Федерации, основанный на функциональном обзоре, является весьма прогрессивным. Ожидается, что в краткосрочной и среднесрочной перспективе будет необходимо проведение второй серии функциональных обзоров, нацеленных на повышение эффективности и результативности деятельности отдельных министерств (а также подведомственных им служб и агентств) на федеральном уровне, а также на уровне общей структуры органов власти субъектов федерации и муниципалитетов. Рекомендуемый подход: министерств/ведомств функциональные обзоры на уровне Функциональные обзоры на уровне министерств и ведомств должны обеспечить получение таких результатов, как пересмотр и прекращение выполнения некоторых правительственных программ и отдельных видов деятельности, а также реструктуризация некоторых государственных министерств и ведомств в целом. Основной задачей обзоров является определение неотъемлемо государственных функций, устранение дублирования и консолидация и/или слияние аналогичных услуг, предоставляемых различными министерствами или ведомствами. Функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств можно разрабатывать и проводить для достижения следующих целей: (i) определение мер по сокращению расходов; (ii) сокращение размера и объема функций Правительства за счет рационализации структур министерств и определения функций и услуг, ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 72 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти которым может быть придан коммерческий характер, которые могут быть выделены из состава министерств, переданы нижним уровням исполнительной власти или просто ликвидированы; (iii) обеспечение министерств; повышения эффективности деятельности (iv) обеспечение повышения результативности деятельности министерств за счет сосредоточения внимания отдельных государственных служащих на достижении главных целей Правительства (как они изложены в программе работ правительства) и укрепления принципов ответственности и отчетности, которыми руководствуются государственные служащие в своей деятельности. Реализация программы таких функциональных обзоров должна обеспечить сосредоточение усилий на достижении приоритетных целей и задач Правительства при одновременном создании условий для значительного сокращения расходов во многих неприоритетных областях без снижения эффективности и результативности оказания услуг. На практике подобные обзоры часто выявляют потребность в дополнительном финансировании приоритетных сфер. На федеральном уровне подобная программа могла бы быть осуществлена на уровне отдельных министерств, включая все подведомственные им службы, агентства, бюджетные учреждения и другие структуры. Обзоры могли бы быть также проведены на уровне субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Подобные обзоры могут осуществляться в соответствии с четкими централизованно определенными критериями, установленными Комиссией по административной реформе, центральными органами государственного управления или органами, действующими от имени Комиссии, такими как Аппарат Правительства Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации. Как указано выше, подобные обзоры позволили бы провести существенную реорганизацию структуры министерств, при которой некоторые функции (структуры) были бы отделены или переданы частному сектору, некоторые – переданы на другие уровни государственного управления, некоторые – некоммерческим организациям, тогда как ряд функций и структур был бы подвергнут ликвидации. Связь с бюджетированием, ориентированным на результаты, и анализом бюджетных расходов Такая программа функциональных обзоров может также опираться на усилия, предпринимаемые в рамках бюджетной реформы с целью обеспечения сокращения расходов и повышения их эффективности и результативности, а также перехода к бюджетированию, ориентированному на результат. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 73 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Существует, как минимум, два варианта последовательности подготовки бюджетных докладов о результатах деятельности и проведения функциональных обзоров: 1. проведение функционального обзора Министерства и всех подведомственных ему структур в такие сроки, что результаты обзора могут быть использованы при подготовке следующего отчета Министерства о результатах деятельности; или 2. проведение функционального обзора после подготовки проекта отчета о результатах деятельности министерства, что позволит Комиссии по административной реформе воспользоваться результатами обзора для критического анализа предложений министерства до окончательного согласования распределения бюджетных средств на следующий год в рамках бюджетирования, ориентированного на результат. В любом случае результаты функционального анализа будут прежде всего использованы для обеспечения уверенности центральных ведомств, таких как Аппарат Правительства, Министерство финансов и Министерство экономического развития и торговли, в том, что установленный для министерства верхний предел расходов будет достаточным для успешного достижения ключевых приоритетов и целей Правительства в установленной сфере деятельности рассматриваемого министерства. Во-вторых, результаты обзора могут быть использованы руководством соответствующего министерства и позволят определить приоритеты деятельности и наиболее оптимальные внутренние механизмы исполнения функций и оказания услуг в контексте стратегических целей Правительства и с учетом установленного для каждого министерства лимита выделяемых бюджетных средств и конкретных целей его деятельности. Ключевые элементы рекомендуемого подхода к проведению функциональных обзоров: методология и процесс Основные этапы разработки и проведения подобного функционального обзора были определены в разделе 1.2. Они включают определение технического задания для министерства и подведомственных ему организаций, приемлемое как для центральных органов Правительства, таких как Комиссия по административной реформе, и органы, действующие от ее имени, например, Аппарат Правительства Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, и в целом приемлемое для руководства самого министерства. Необходимо, чтобы этот процесс сопровождался подтверждением "сверху вниз" приоритетных целей и задач для всего министерства, как это записано в Рабочей программе правительства. Следующий шаг состоит в создании специальной группы, в состав которой должны входить сотрудники министерства, возможно, сотрудники Министерства финансов, Министерства экономического развития и торговли и/или Аппарата Правительства, и, как правило, внешние консультанты (как иностранные, так и российские). Следует также утвердить схему подотчетности ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 74 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти упомянутой оперативной группы вместе с формальными требованиями, предъявляемыми к отчетности, а также составить график выполнения работы, включая подготовку, представление, рассмотрение и утверждение результатов обзора (обычно в форме окончательного проекта доклада, а затем окончательного доклада). Подобная схема подотчетности может включать в себя Руководящий комитет, в который также могли бы входить представители самого министерства (представители руководства и рядовые штатные работники) вместе с представителями заинтересованных центральных правительственных органов. Необходимо также осуществить соответствующие формальности, связанные с заключением контрактов с консультантами. Опыт других стран показывает, что необходимый период от начала до завершения подготовки окончательного отчета обычно составляет шесть месяцев. Первый этап самой работы по проведению обзоров обычно заключается в выделении функций, осуществляемых ведомствами и министерствами, и их анализе в целях ликвидации тех услуг, которые могут быть ликвидированы, в сокращении масштабов или снижении качества тех услуг, которые не могут быть ликвидированы и определении основного перечня необходимых функций. Притом, что эта задача, безусловно, должна решаться открыто и с активным привлечением заинтересованных сторон, опыт говорит о том, что определение нынешних основных функций ведомств в контексте общих целей правительства является, по сути, обязанностью нынешнего руководства. Чрезмерно подробный анализ на данном этапе могут втянуть обзор в продолжительные дискуссии о характере существующих функций. Завершение обзора: итоговый семинар и распространение плана реализации После завершения работы по проведению обзора обычно устраивается семинар для окончательной доработки и согласования плана реализации. В этом плане должны быть: 1. отражены необходимые связи обзора с бюджетным циклом; 2. представлены расходы, связанные с практической реализацией рекомендаций обзора (включая предоставление дальнейшей консультативной поддержки, управление изменениями, подготовку специалистов и информационные технологии), а также ожидаемая экономия (если таковая будет иметь место); 3. определены необходимые изменения в законодательство (если таковые были выявлены); 4. включены консультации с сотрудниками по вопросам реализации рекомендаций, в том числе сроки проведения таких консультаций с целью обеспечения поддержки реализации рекомендаций сотрудниками ведомства; 5. определены показатели мониторинга, а также подходы и методология, которая будет использована для обеспечения измеримости ожидаемых результатов, а также связанных с ними затрат и экономии средств. Следующие шаги в краткосрочной перспективе: проведение пилотных функциональных обзоров ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 75 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти В начале процесса в контексте работы Комиссии по административной реформе может быть разработан краткосрочный план реализации пилотных функциональных обзоров на уровне ведомств, который мог бы быть впоследствии реализован. Правительству Российской Федерации потребуется выделить внутренние бюджетные ресурсы, а также использовать дополнительное внешнее финансирование со стороны организаций-доноров для финансирования необходимых расходов и обеспечения доступа к международному опыту. Вопрос о выделении средств на проведение дальнейшей программы непрерывных и последовательных работ должен быть решен в контексте финансирования Программы «Административная реформа». Хотя в рамках первоначальных пилотных обзоров, возможно, не удастся достичь всех желаемых целей, они послужат важной основой для проведения дальнейших обзоров. Опыт показывает, что, несмотря на почти всегда большие ожидания, возлагающиеся на функциональные обзоры, их результаты часто приносят разочарование. Поэтому с самого начала следует ожидать и соглашаться с тем, что одни мероприятия по проведению подобных обзоров будут иметь более удовлетворительные результаты, чем другие. Проведение функциональных обзоров следует рассматривать как повторяющийся процесс, который со временем станет приносить все большую пользу с точки зрения повышения эффективности и результативности и с точки зрения сосредоточения усилий министерств и других правительственных структур на достижении ключевых целей и выполнении первоочередных задач Правительства. Подобные мероприятия по проведению функциональных обзоров могут также играть важную роль в содействии изменению профессиональных качеств и поведения отдельных государственных служащих, что станет обязательным условием выполнения общих задач Правительства в области модернизации государственной службы через проведение административной и бюджетной реформы, а также реформы государственной гражданской службы. Наконец, успешное проведение программы функциональных обзоров на федеральном уровне могло бы стимулировать распространение подобного подхода на уровне отдельных администраций регионов и муниципалитетов. Данный аспект особенно важен с учетом того, что в Российской Федерации большая часть ответственности за оказание услуг, а также ключевые государственные расходы на образование, здравоохранение и социальную защиту ложатся на более низкие уровни государственного управления. Существуют возможности для проведения совместного анализа или даже совместных обзоров. Например, функциональный обзор Министерства образования на федеральном уровне мог бы служить источником информации и учитывать функциональные обзоры в области предоставления образовательных услуг в ряде регионов и муниципалитетов. Институционализация результатов Во многих случаях, несмотря на то что в ходе проведения функциональных обзоров были разработаны подробные оценки и планы реализации, на этапе одобрения и осуществления результатов обзоров предложения откладывались или не учитывались. В рамках реализации ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 76 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти программы в Российской Федерации уже достигнут некоторый успех в выявлении избыточных и дублирующих функций. Разработка «регламентов» каждого министерства/ведомства (определяющего миссию, цели и процедуры деятельности для каждого структурного подразделения, а также обязанности на каждой должности) внесет дальнейший вклад в проводимые изменения. Однако в среднесрочной перспективе целесообразно рассмотреть ряд мер, основанных на анализе международного опыта: 1. Результаты должны быть взаимосвязаны с вводимой в настоящее время системой бюджетирования, ориентированного на результат, а также с разрабатываемыми методологиями стратегического планирования; 2. Центральное ведомство должно на постоянной основе выполнять функцию по обеспечению того, что структура правительства является оптимальной для выполнения неотъемлемо государственных функций и приоритетов государственной политики; 3. Должен быть укреплен потенциал управления человеческими ресурсами, особенно в сфере переподготовки, как на центральном уровне, так и на уровне министерств/ведомств; 4. По мере накопления опыта могут быть разработаны другие, более сложные подходы (например, горизонтальные функциональные обзоры исполнения аналогичной функции в различных организациях; вертикальные обзоры исполнения аналогичных функций на различных уровнях управления); и 5. Предпринимаемые в настоящее время усилия должны быть подвергнуты оценке, с тем чтобы можно было бы учесть их результаты в рамках будущих инициатив. Наконец, представляется целесообразным проанализировать уроки опыта реализации программного обзора в Канаде в отношении преодоления лоббирования и сопротивления в системе государственной службы. Программный обзор в Канаде, в отличие от неудачных инициатив в прошлом, оказался успешным отчасти потому, что он обеспечил широкое участие государственных служащих руководящего звена в процессе обзора и специально включал механизмы гибкости, которая позволяла каждому министерству определить, в какой мере процесс будет определяться «сверху вниз», а в какой – «снизу-вверх». Во время конференции по административной реформе, организованной в 2003 г. в Москве Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Высшей школой экономики при поддержке Всемирного банка и финансировании Агентства международного развития Канады, бывший Руководитель Тайного Совета Канады подчеркивала, насколько серьезными факторами успеха программного обзора Канады стали мобилизация усилий «и доверие к знаниям внутри организаций». ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 77 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти II ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВА В предыдущей главе отмечена исключительная важность построения правильной структуры правительства. Громоздкая структура органов власти с устаревшими мандатами и избыточными функциями не будет эффективно функционировать. Однако сама по себе реструктуризация не гарантирует создания эффективного, рационального правительства, отвечающего требованиям сегодняшнего дня. Инициативы по реструктуризации правительства обычно дополняются и поддерживаются с помощью реформ, направленных на оптимизацию государственных расходов и совершенствование государственной службы (Manning and Parison 2004). В данной главе будет показано, что даже такой обширный комплекс реформ может быть недостаточным и что необходимо дополнительное укрепление механизмов управления процессом разработки политики и результатами деятельности правительства. В существенной мере правительства оцениваются по тому, насколько четко они формулируют и насколько эффективно реализуют проводимую ими политику. Можно утверждать, что политика – основной результат деятельности правительства... Слишком часто движимые добрыми намерениями правительства приходят к выводу, что широко декларируемые ими политические цели не могут быть осуществлены, являются нереалистичными, их реализация приостановлена или не проводится в связи с наличием более приоритетных текущих задач, политические цели теряются среди множества непредвиденных приоритетов отдельных министерств. В конце концов, правительства вынуждены нарушить свои обещания. (Evans & Manning, 2003) Приведенная ниже схема иллюстрирует причины, по которым правительства нарушают свои обязательства или проводимая ими политика становится ненадежной15 на четырех стадиях политического процесса. Принимая во внимание негативные последствия нарушения политических обязательств16, многие правительства уделяют существенное количество времени и ресурсов деятельности по укреплению двух взаимосвязанных систем, поддерживающих управление политикой и результатами деятельности: Ненадежность политики определяется в соответствии со «степенью отсутствия реализации или частичной реализации общих целей политики, проводимой исполнительной властью в течении разумного периода времени». (Blondel & Manning 2003) 16 Исследования Всемирного банка показывают, что вероятность соблюдения предприятиями изменений в правовой базе и вероятность реализации государственными служащими изменений в политике снижается, если правительства имеют негативный опыт в реализации утвержденной политики и исполнении бюджетов (Evans & Manning 2003). 15 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 78 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Системы планирования, нацеленные на максимизацию потенциала правительства по достижению желаемых целей политики в рамках приемлемого финансового плана, и Системы подотчетности, нацеленные на четкое определение ожидаемых и фактических результатов деятельности на всех организационных уровнях и достижение данных результатов наиболее эффективным, рациональным и экономичным способом. Рисунок 1 Схема, определяющая стадии ненадежности политики, проводимой органами No. власти of Days (ОИВ) исполнительной КОЛЛЕКТИВНАЯ НЕНАДЕЖНОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА Стадия 1 Стадия 2 Стадия 3 Стадия 4 ОИВ принимают неосуществимые, нереалистичные широкие политические обязательства Подготовка детализированных ведомственных программ и бюджетов связана с задержками, непредвиденными предложениями и плохим качеством предложений* ОИВ не обеспечивают подготовку адекватного бюджета, преодоление процедурных препятствий и эффективной работы по проблемным вопросам с риском вето Реализация политики на уровне ведомств характеризуется задержками, плохим качеством или неутвержденными инициативами Источник: Blondel & Manning 2003 ВЕДОМСТВЕННАЯ НЕНАДЕЖНОСТЬ Индивидуальная [министр] Бюрократическая [сотрудники] Усилия по укреплению планирования и подотчетности обычно направлены на развитие процессов и структур, поддерживающих данные системы. Таблица 1 Ключевые процессы и структуры систем планирования и подотчетности Процессы 1. Интегрированное планирование политики и бюджета 2. Интегрированное управление результатами деятельности Структуры 3. Исполнительные органы, ответственные за принятие решений 4. Центральные ведомства ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 79 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Для иллюстрации различных, но в целом успешных подходов к управлению результативностью приведены ссылки на четыре системы, реализованные в Канаде (как на уровне федерального правительства, так и на уровне администрации провинции Онтарио), Литве и Новой Зеландии. В настоящем отчете не приводятся аргументы о сравнительных преимуществах теоретических моделей, а также не представлен всесторонний критический анализ рассматриваемых примеров. Напротив, данное исследование нацелено на обзор инструментов, таких как директивы, руководства, методологии и отчеты, используемые в практике работы приводимых в качестве примера правительств. 2.1 Интегрированное планирование политики и бюджета Признаком успешного процесса планирования является установление тесной взаимосвязи на всех стадиях разработки политики и подготовки бюджета, т.е. интегрированное планирование политики и бюджета. Идеально разработанная стратегия мало полезна, если необходимые для ее реализации средства не могут быть выделены в обозримом будущем. В то же время, подход к бюджетному планированию, при котором расходы по всем программам пропорционально увеличиваются или уменьшаются из года в год, препятствует достижению приоритетов политики правительства. Отсутствие взаимосвязи между политикой, планированием и бюджетированием является, возможно, единственным наиболее важным фактором, приводящим к снижению эффективности бюджетных расходов на макроэкономическом, стратегическом и оперативном уровнях в развивающихся странах... Интегрирование разработки политики, планирования и бюджетирования заключается в создании программ, нацеленных на достижение приоритетов политики и ограничиваемых бюджетными реалиями. Проблема в более эффективном соотнесении «потребностей» и «возможностей». (Руководство Всемирного банка по управлению государственными расходами 1998) В данном разделе будут рассмотрены инструменты планирования, используемые на первых трех стадиях процесса разработки политики. Четвертая стадия – реализация политики – будет проанализирована в следующем разделе, посвященном управлению результатами деятельности. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 80 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Рисунок 2 2 1 ПРОЦЕССЫ ИНСТРУМЕНТЫ МИНИСТЕРСТВА РАЗРАБАТЫВАЮТ ДЕТАЛИЗИРОВАН НЫЕ ПРОГРАММЫ И БЮДЖЕТЫ ИСПОЛНИТЕЛЬ НАЯ ВЛАСТЬ ОПРЕДЕЛЯЕТ ШИРОКИЕ ЦЕЛИ ПОЛИТИКИ Утвержденные процедуры разработки политики Инструменты информирования о стратегических приоритетах Стандартный формат предложений Среднесрочный финансовый план Стандартный формат для оценки финансовых последствий Механизм оценки Утвержденный процесс стратегического планирования 3 ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ ОБЕСПЕЧИВАЕТ ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ СРЕДСТВ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ Процесс управления приоритетами Процесс планирования разработки законодательных актов Контроль в течение года; система раннего определения проблем Механизм оценки Стратегические планы министерств Механизм оценки Стадия 1 – Исполнительная власть определяет широкие цели политики Все избираемые правительства принимают полномочия в условиях заранее установленных политических обязательств, вытекающих из предвыборной программы. Некоторые правительства несут дополнительные обязательства, закрепленные в коалиционных соглашениях или в правительственных программах, утвержденных при передаче полномочий. После назначения новые правительства поручают министерствам задачу разработки конкретной политики и программ, поддерживающих достижение принятых правительством обязательств. В то же время Министерство финансов начинает разработку среднесрочной макроэкономической стратегии в рамках подготовки первого бюджета правительства. Если два данных процесса планирования осуществляются изолированно друг от друга, перспективы достижения целей правительства существенно снижаются. Ключевые факторы успеха, обеспечивающие эффективность планирования на данной стадии, включают следующие: Существование механизма принятия решений на высоком уровне, обеспечивающего достижение компромисса по политическим и бюджетным вопросам; Ключевые инструменты информирования общественности о политических и бюджетных целях правительства основаны на принципах последовательности и взаимосвязи; ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 81 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Разработка политики и бюджетное планирование ориентированы, как минимум, на среднесрочную перспективу; и Утвержденный и опубликованный документ связывает стратегический план министерства и его бюджет. В приведенной ниже таблице представлены примеры инструментов планирования, используемых в четырех рассматриваемых правительствах (подробное рассмотрение практики, примеры и ссылки на веб-сайты представлены в приложении). Таблица 2 – Инструменты планирования на высоком уровне Правительство Инструмент публичности Канада -Тронная Речь17 -Бюджетное обращение Онтарио -Тронная Речь -Бюджетное обращение Литва Заседание на высоком уровне* -Выездное совещание Кабинета18 -Комитет по приоритетам и планированию -Выездное совещание Кабинета -Комитет по приоритетам и планированию -Комитет по стратегическому планированию -Комитет по политике -Заявление Премьерминистра Новая Зеландия -Тронная Речь -Обращение Премьерминистра -Заявление о бюджетной политике -Бюджетное обращение *под председательством Главы Правительства (Премьер-министра) План министерства Отчет о планах и приоритетах Бизнес план Стратегический план деятельности Заявление о намерениях Стадия 2 – Министерства разрабатывают детализированные программы и бюджеты Министерства осуществляют подготовку правовых и финансовых инструментов для обеспечения достижения целей политики правительства. Примеры таких документов включают обзоры возможных направлений политики, оценку влияния политики, законопроекты, проекты нормативных актов, оценку финансовых последствий. Обычно министры проводят большую часть времени, отведенного на принятие решений, рассматривая и утверждая данные документы на регулярных заседаниях правительства и заседаниях подкомитетов кабинета министров. Некачественно подготовленные материалы и материалы, подготовленные в трудном для восприятия формате, постоянная практика несвоевременной подготовки материалов, представление несогласованных предложений на рассмотрение Кабинета существенно «Обращение с трона» (или Тронная Речь) – термин, используемый для обозначения речи, подготовленной Правительством, но адресованной от лица Главы Государства Парламенту при открытии новой сессии Парламента с целью определения приоритетов правительства. 18 Термин «Выездное совещание Кабинета» обозначает расширенное заседание Кабинета (2-3 дня), обычно проводимое вне столицы и нацеленное на рассмотрение ключевых вопросов, таких как приоритеты политики правительства или бюджетная стратегия. 17 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 82 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти снижают качество принятия решений. Более того, отсутствие взаимосвязи между разработкой политики и бюджетным планированием также приводят к возникновению проблем. Наилучшая практика реализации данной стадии основана на следующих принципах: Наличие утвержденных процедур и стандартов подготовки материалов министерствами, обеспечивающих представление лицам, принимающим решения, реалистичных вариантов политики в сжатом виде с четким определением последствий реализации данных вариантов, в т.ч. финансовых; Министерства работают в условиях политической и финансовой дисциплины, т.е. несогласованные предложения представляются редко, бюджетные заявки являются реалистичными; Центральные ведомства хорошо управляют процессом и обеспечивают качество предложений; Инструменты оценки влияния политики используются до или во время рассмотрения комплексных правовых инструментов; и Процессы оценки политики и финансирования скоординированы; хотя часто правительства осуществляют данный анализ по отдельности, окончательное решение должно учитывать результаты обеих оценок. В целом, все четыре рассматриваемые правительства пытаются следовать данным принципам лучшей практики, хотя степень применения варьируется во времени. В случае Литвы, в настоящее время осуществляется процесс создания потенциала для исполнения данных принципов. Недавно были внедрены руководство и формы для оценки политики и ее финансовых последствий. Роль Канцелярии в обеспечении качества была усилена, а реализм бюджетных заявок министерств был значительно повышен (анализ выборки 9 программ показал, что объемы запрашиваемых бюджетных средств в 2001 г. превышали фактически выделенные средства лишь на 7% по сравнению с 47% в 1999 г.). Таблица 3 – Инструменты для детализированной разработки политики и бюджета Правительство Инструмент разработки политики Бюджетная оценка Канада Онтарио Меморандум Кабинету Представление Кабинета Литва Новая Зеландия Оценка влияния политики Отчет Кабинета Представление Казначейского Совета Представление Управляющего Совета (бизнес предложение) Оценка финансовых последствий Представление Казначейства/ бизнес предложение Стадия 3 – Исполнительная власть обеспечивает средства для реализации Когда министерство завершило подготовку предложения о политике, центральные ведомства, отвечающие от имени правительства за процессы ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 83 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти разработки и реализации политики и финансового управления, должны обеспечить подготовку к преодолению возможных процедурных сложностей (и по возможности, избежанию таких сложностей), а также обеспечить предоставление достаточных средств для эффективной реализации политики. Пассивное управление повесткой дня Кабинета и его комитетов, неспособность определения «вопросов, по которым может быть наложено вето»19 может привести к чрезмерным задержкам в одобрении и реализации политики. В условиях частого дефицита бюджетных средств, требующего их перераспределения в течение года, достижение ожидаемых результатов будет затруднено. Признаки эффективно управляемых систем включают: Активное управление повесткой дня заседаний кабинета и подкомитетов – сроки внесения предложений устанавливаются заблаговременно, осуществляется мониторинг процесса, задержки в подготовке и рассмотрении редки; Реалистичный план законотворческой деятельности – перед каждым заседанием определяется реалистичное количество законопроектов с учетом возможностей парламента по рассмотрению документов, приемлемости и сложности предложений; Эффективные системы своевременного определения проблем – наличие упреждающих мер, минимизирующих негативное влияние дефицита бюджетных средств, определяющих бюджетные ограничения или прогнозирующих задержки в реализации; и Существенный опыт исполнения бюджетов – утвержденный бюджет исполняется без секвестра в течение года. Таблица 4 – Примеры передовой практики в обеспечении реализации Правительство Канада Онтарио Литва Примеры процессов Оперативный Комитет, возглавляемый Заместителем Премьер-министра, осуществляет текущее управление повесткой дня правительства Перед каждой сессией парламента утверждается понедельный план рассмотрения внесенных правительством законопроектов (в конце 1990-х гг. степень выполнения плана превысила 90%) Сроки внесения предложений, поддерживающих реализацию Программы Правительства, установлены и подлежат ежегодной оценке; своевременность внесения предложений улучшилась с 27% в 2000 г. до 72% в 2002 г.; существенно возросла надежность бюджета; анализ выборки из 5 программ показал, что если в 1999 г. недостаток финансирования Вопросы, требующие согласования решения (т.е. принятие законопроекта парламентом, решение Конституционного Суда для предложений, влекущих последствия конституционного характера) 19 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 84 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Новая Зеландия составлял в среднем 14%, в 2001 г. данный показатель составил 4%. Требование отчетов о прогрессе в достижении целевых значений показателей непосредственных результатов/ результативности не реже чем раз в полгода 2.2 Интегрированное управление результатами деятельности В некоторых странах реформа государственного управления преследовала цели бюджетного характера; в других странах она была вызвана требованиями общества о повышении качества услуг. Во всех случаях данные цели были основаны на необходимости повысить эффективность деятельности. В настоящем разделе представлен обзор международных оценок и опыта рассматриваемых стран в сфере интеграции управления результатами деятельности на уровне правительства в целом, отдельных министерств/агентств и на индивидуальном уровне и внедрения систем измерения результатов и бюджетирования по результатам. Заметим, что роль внешних институтов, таких как законодательная власть или институтов внешнего аудита, не является предметом анализа. На рисунке 3 представлены ключевые компоненты интегрированной системы управления результатами деятельности. Рисунок 3 ИНСТРУМЕНТЫ Ежегодные отчеты министерств о результатах Методология измерения результативности Методология бюджетирования по результатам Макроэкономические показатели Социальные показатели Международные оценки Показатели качества услуг Показатели непосредственных результатов/результативности Обследования клиентов Опросы общественного мнения Подтверждение третьей стороной Индивидуальные контракты о результатах/цели Отчеты аудиторов Оценки программ ВЗАИМОСВЯЗИ Правительство в целом Наличие нисходящих механизмов для обеспечения взаимосвязи ожидаемых результатов деятельности между разными уровнями ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Министерство/ Агентство Наличие восходящих механизмов для обеспечения реалистичности и осуществимости ожидаемых результатов деятельности Индивидуальный уровень Стр. 85 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Эффективность деятельности Правительства в целом – международные оценки Концепция оценки эффективности деятельности правительства в целом не нова. Международные организации уже долгое время используют широкий круг критериев для оценки и сопоставления эффективности деятельности правительств [индекс человеческого развития Программы развития Организации объединенных наций; индексы «захвата государства» и административной коррупции Всемирного банка; индекс государственного управления для стран с переходной экономикой Европейского банка реконструкции и развития]. Основным показателем, используемым Всемирным банком для оценки прогресса в развитии государственного управления, является интегральный показатель государственного управления (GRICS). Данный показатель оценивает качество государственного управления с помощью комбинации индексов, отражающих 6 параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции20. Показатель GRICS получил широкое распространение и, в частности, используется в качестве одного из критериев при выделении средств из Фонда развития тысячелетия, поскольку позволяет проводить межстрановые сопоставления стран. Показатель измеряется с 1996 г. с периодичностью раз в два года. В дополнение к данным глобальным оценкам Банк использует показатели «второго поколения», которые более точно отражают необходимые контекстные данные о внутренних и внешних ограничениях. Примеры таких показателей приведены во Врезке 1. Кроме того, Банк использует ряд диагностических инструментов21, как, например, инструменты для проведения исследований в области коррупции, страновых обзоров по вопросам государственных закупок и состоянию финансовой подотчетности, а также ряд отраслевых диагностических инструментов, в частности, диагностический инструмент для оценки состояния налоговой службы, использованный при подготовке Проекта «Модернизация налоговой службы – 2» в России. Данные инструменты позволяют получить аналитические данные в сравнении с примерами передовой практики и полезны при разработке программ реформ. Подробнее об этом и других интегральных показателях государственного управления см. справочные материалы Секретариата доноров «Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления», 2004 г. а также базу данных показателей государственного управления (http://info.worldbank.org/governance/kkz2002/). 21 Более подробно о диагностических инструментах см. PREM Notes. The Public Sector Governance Reform Cycle: Available Diagnostic Tools. No.88 July 2004 http://www1.worldbank.org/prem/PREMNotes/premnote88.pdf 20 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 86 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Врезка 1. Примеры показателей государственного управления «второго поколения»: ограничения для исполнительной власти Формальные горизонтальные (Время представления внешнего аудита исполнения бюджета в Парламент; время рассмотрения в суде исков, возбужденных гражданами (организациями) против действий органов исполнительной власти); Неформальные горизонтальные (Количество «политических назначенцев» на руководящих должностях государственной службы) Внутренние вертикальные (Доля расходов суб-национальных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в % к ВВП); Внешние вертикальные (Уровень грамотности населения) Возможности исполнительной власти: Показатели процесса (ФОТ центрального правительства в % к ВВП; Средняя заработная плата государственных служащих к ВВП на душу населения) Показатели результативности (Время ожидания ответа при обращении в государственные органы; качество государственных услуг) Источник: S. Knack, M. Kugler, and N. Manning. Second-Generation Governance Indicators. International Review of Administrative Sciences. Vol. 69 (2003) стр. 345-364 Другим примером международного инструмента оценки являются используемые программой ОЭСР СИГМА базовые оценки, нацеленные на анализ прогресса стран-кандидатов для вступления в ЕС в таких областях как управление государственной службой, управление разработкой и реализацией политики, управление государственными расходами, финансовый контроль, внешний аудит и государственные закупки. НПО также разрабатывают сравнительные показатели, отражающие отдельные аспекты эффективности деятельности правительства. Например, опубликование ежегодных индексов восприятия коррупции Транспаренси Интернешнл неизменно приводит к обсуждению направлений и успешности национальных программ по борьбе с коррупцией. Хотя существуют широко известные ограничения интегральных показателей и диагностических инструментов, данные инструменты являются важным механизмом для любой страны, рассматривающей программу реформ и нуждающейся в средствах определения относительных преимуществ и слабых сторон. Эффективность правительства в целом – правительственные показатели Интересно отметить, что использование показателей эффективности самими правительствами – более недавнее явление. На основе практики рассматриваемых стран можно выделить несколько механизмов оценки: Социальные показатели [база сравнения] – отобранная группа ключевых показателей, которые планируется измерять в течение продолжительного периода времени и которые отражают ключевые цели или ценности данной страны или общества. В некоторых случаях для одного или нескольких таких показателей устанавливаются целевые значения. Федеральное правительство Канады и правительство Новой Зеландии ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 87 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти публикуют отчеты о прогрессе в достижении социальных показателей; аналогичная практика принята в канадской провинции Альберта. Показатели эффективности, разработанные в поддержку долгосрочной национальной стратегии или плана развития. – Во многих странах разработаны долгосрочные национальные стратегии (например, «Видение 2020» в Индии) или планы развития. Из рассматриваемых нами стран наиболее близким примером является Литва, где в рамках подготовки к вступлению в Европейский Союз были разработаны долгосрочная государственная стратегия развития (на перспективу свыше 10 лет) и национальный план развития (с прогнозом инвестиций на ближайшие 6 лет). Хотя практика измерения результатов деятельности в Литве еще недостаточно развита, министерства обязаны обеспечивать взаимосвязь своих планов и мер с данными долгосрочными стратегическими документами. Макроэкономические показатели. – Все страны составляют макроэкономические отчеты, включающие прогнозы динамики ключевых показателей (ВВП, дефицит, инфляция, безработица). В Новой Зеландии, в отличие от других стран, существует практика подготовки долгосрочных прогнозов (на период до десяти лет). Показатели качества услуг – могут оценивать качество конкретных государственных услуг (например, работы полиции) или взаимодействия с обществом (например, время ожидания ответов на письменные обращения). Опыт Канады отражает значительные инициативы в обеих сферах: инициатива «Граждане прежде всего» позволяет оценить восприятие обществом услуг, предоставляемых федеральным правительством, администрациями провинций и частными компаниями; в Онтарио меры по совершенствованию взаимодействия с гражданами включены в индивидуальные контракты о результатах деятельности. В Новой Зеландии меры по совершенствованию качества услуг включены в планы министерств/департаментов. Опросы общественного мнения об эффективности деятельности правительства – подобные опросы были проведены в Новой Зеландии и на федеральном уровне в Канаде. Показатели эффективности управления политикой. – В Литве было проведено два обследования с целью определения начального уровня эффективности управления политикой в таких областях, как нацеленность правительства на приоритеты и эффективность использования времени, предназначенного для принятия решений. Эффективность деятельности министерств Несмотря на растущую значимость горизонтальной политики и вопросов, охватывающих несколько сфер деятельности, ключевой организационной единицей правительства остаются министерства. Вопросами ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 88 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти разработки политики, бюджета и штатного расписания занимаются прежде всего министерства. Поэтому двумя основными документами, отражающими цели деятельности правительства и фактически достигнутые результаты, являются ежегодные планы министерств и соответствующие отчеты о результатах. Во всех четырех рассматриваемых правительствах данные документы являются краеугольным камнем системы подотчетности. Таблица 5 – Планы и отчеты о результатах, используемые в четырех рассматриваемых правительствах Правительство Канада План Отчет о планах и приоритетах Онтарио Бизнес план Литва Стратегический план деятельности Заявление о намерениях Новая Зеландия Отчет о результатах Отчет о деятельности департамента Отчет о выполнении бизнес плана Отчет перед Парламентом о результатах Годовой отчет Кроме того, ожидаемые результаты деятельности включаются в политические и финансовые документы (Таблица 3), используемые для представления детализированных вариантов проведения политики и их финансовых последствий на рассмотрение правительства. Хотя утверждение о том, что соображения результативности деятельности имеют сильное влияние на принятие политических решений, было бы преувеличением, за последнее десятилетие роль оценки эффективности существенно возросла. Во всех рассматриваемых правительствах за измерение эффективности деятельности отвечает одно или несколько центральных ведомств и правительственных комитетов. Таблица 6 – Ответственность за измерение эффективности деятельности Правительство Канада Онтарио Литва Новая Зеландия Центральное ведомство Секретариат Совета Казначейства Секретариат Управляющего Совета Канцелярия, Министерство финансов Казначейство, Комиссия по государственным услугам Правительственный комитет Совет Казначейства Управляющий Совет Комитет по стратегическому планированию Комитет по государственным расходам и управлению Эффективность деятельности агентств Данный вопрос не был подробно проанализирован, поскольку системы управления в четырех рассматриваемых правительствах существенно рознятся. Однако общей особенностью является тот факт, что традиционный механизм подотчетности – меморандум о взаимопонимании – дополняется более прозрачными механизмами, ориентированными на результат: ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 89 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти В Литве все автономные агентства представляют «стратегические планы деятельности»; кроме того, стратегические планы деятельности подведомственных агентств должны быть отражены в планах соответствующих министерств. В федеральном правительстве Канады Совет Казначейства отвечает за анализ планов агентств; в Онтарио требуется наличие бизнес планов агентств. В Новой Зеландии требования к отчетности агентств в целом аналогичны требованиям к министерствам. Для обеспечения координации между министерствами и агентствами, отвечающими за предоставление услуг в соответствующей сфере, заключаются протоколы, не влекущие за собой обязательств. Эффективность деятельности на индивидуальном уровне В федеральном правительстве Канады, Онтарио и в Новой Зеландии контракты о результатах деятельности, заключаемые с высшим руководством, связаны с планами и результатами министерств; в Онтарио данный механизм носит наиболее формальный характер. В Литве осуществляется разработка системы индивидуальной оценки эффективности деятельности. Онтарио представляет наиболее прозрачный пример системы, где показатели эффективности деятельности и уровни оплаты труда определяются по «каскадному принципу»: правительство в целом – министерство – индивидуальный уровень; если Премьер-министр определяет, что эффективность деятельности правительства в целом была неудовлетворительной, премии руководству за результативность деятельности не выделяются; если общая эффективность деятельности министерства оценивается как низкая, премии руководству данного министерства за результативность деятельности не выделяются. Благодаря глубине и интенсивности подготовки отчетов о результатах деятельности Новая Зеландия располагает наиболее широким спектром информации о результатах, используемой при оценке эффективности деятельности руководства. В свою очередь, высшее руководство органов исполнительной власти Новой Зеландии имеет наибольшую свободу в процессе взаимной увязки оплаты труда и эффективности деятельности руководителей департаментов. В принципе, цели деятельности министерств, отраженные в контрактах высших руководителей, распространяются и на более низкие уровни организации. Следует признать, что установление взаимосвязи между уровнем оплаты труда и эффективностью деятельности является более сложным на самых низких уровнях, где оплата труда по результатам может осуществляться на основе коллективных договоров. В недавнем исследовании ОЭСР по вопросам оплаты труда по результатам показано, что хотя две трети странчленов ОЭСР внедрили принципы оплаты труда по результатам или в ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 90 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти настоящее время внедряют данные принципы, практика измерения и оценки эффективности деятельности существенно варьируются в разных странах. Примечательно, что оценка эффективности деятельности на индивидуальном уровне чаще основывается на диалоге с непосредственным руководством, чем на применении точных количественных показателей; при сохранении общей нацеленности на результаты деятельности все болшее внимание уделяется другим критериям, таким как квалификационные и межличностные навыки. Обеспечение взаимосвязи между целями деятельности организации и отдельных ее сотрудников остается существенной проблемой во многих странах22. Методология измерения эффективности деятельности Три из рассматриваемых правительств (Новая Зеландия, Канада, Онтарио) имеют обширный и продолжительный опыт использования систем измерения эффективности деятельности. Во всех этих правительствах в настоящее время проводится работа по улучшению качества показателей непосредственного эффекта, формализации процесса использования показателей результативности, распространению методологий (например, дерева целей, логической модели), установлению более тесной взаимосвязи между расходами и отчетами о результатах, расширению содержания публичной отчетности. Литва находится на ранних стадиях внедрения системы измерения результативности, однако в Литве достигнут существенный прогресс в представлении отчетов Парламенту о фактических результатах по сравнению с запланированными. Существуют классические методологии, описывающие, как ресурсы используются для проведения мероприятий, преследующих получение непосредственных и конечных результатов. Данные методологии используются при оценке эффективности программ. При этом все большее внимание уделяется использованию показателей эффективности в различных целях: Проверка внешними консультантами стандартов эффективности деятельности администрации в наиболее распространенных случаях взаимодействия государственных органов с гражданами, например, отслеживание периода ответа на телефонные звонки/письма (Онтарио); Опросы клиентов с целью определения общественного восприятия качества услуг (Канада, Онтарио, Новая Зеландия); Горизонтальные показатели, нацеленные на оценку эффективности межведомственных программ (Канада); и Схема измерения эффективности деятельности, нацеленная на оценку системы управления, в том числе аспектов, связанных с измерением эффективности (Канада). 22 Performance-Related Pay Policies for Government Employees: Main Trends in OECD Member Countries. OECD. 2004. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 91 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Успешные системы управления по результатам требуют постоянного процесса мониторинга эффективности как приоритетов правительства в целом, так и отдельных программ. Хотя данная задача может частично выполняться за счет использования информации о достигнутых результатах в рамках бюджетного цикла, эффективное управление по результатам требует использования дополнительных систем мониторинга. Подходы к мониторингу эффективности деятельности правительства разнообразны. Например, в Великобритании Премьер-министр отбирает 30 – 40 приоритетных показателей из более чем ста национальных целевых показателей и поручает выполнение функции мониторинга достижения приоритетных целей Отделу по реализации Премьер-министра. Министерства, отвечающие за достижение приоритетных целей, с поддержкой Отдела по реализации разрабатывают планы действий по достижению заданных показателей. План действий включает определенные этапы (мероприятия, необходимые для достижения целевых показателей) и промежуточные значения целевых показателей, что обеспечивает возможность отслеживания того, как предпринятые меры постепенно приводят к конечным результатам проводимой политики. Отдел по реализации осуществляет регулярный мониторинг выполнения плана действий путем сравнения фактической динамики значений показателей с запланированными значениями показателей (траекторией). Подобный анализ позволяет осуществлять своевременную корректировку плана действий или разрабатывать изменения в политике правительства в определенной сфере в случае, если прогресс реализации существенно ниже по сравнению с первоначальным планом. Врезка 1: Мониторинг реформ государственного управления в Болгарии: примеры показателей эффективности Область стратегии: Планирование и реализация стратегических целей деятельности Правительства Показатели эффективности, используемые для оценки прогресса: Доля органов государственного управления, имеющих четкие стратегические цели и результаты; Доля территориальных органов управления, имеющих стратегические планы; Доля государственных служащих, знающих приоритеты деятельности органов государственного управления, в которых они работают; Доля достигнутых стратегических целей; Количество органов государственного управления, в чьи положения были внесены изменения в течение предыдущего года; Количество функций, переданных на другой уровень управления. Источник: Republic of Bulgaria. Report on the State of the Public Administration in 2003. Апрель 2004 г. Ежегодные отчеты о положении органов государственного управления, подготавливаемые в Болгарии, являются хорошим примером интегрированного мониторинга комплексных программ реформ, определенных в «Стратегии для государственного управления – от вступления к интеграции (2003 – 2006 гг.)», одобренной Правительством Болгарии. Данные отчеты позволяют осуществлять мониторинг и оценку прогресса в реализации реформ государственного ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 92 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти управления в различных организациях и на разных уровнях власти. Примеры используемых в отчете показателей эффективности приведены во Врезке 1. Бюджетирование по результатам Не существует единого подхода и даже единого определения понятия «бюджетирования по результатам». Обычно в рамках данных программ есть компонент, позволяющий учитывать в процессе принятия решений о выделении средств информацию об ожидаемых и фактически достигнутых результатах деятельности по сравнению с запланированными. Реализация бюджетирования, ориентированного на результат, требует постепенного итеративного подхода. Лишь немногие страны достигли передовых этапов во внедрении систем бюджетирования по результатам. Действительно, исследование ОЭСР, посвященное бюджетированию и управлению по результатам в 27 странахчленах ОЭСР, показало, что: в большинстве стран информация об эффективности деятельности является частью документов о бюджете; в 20 из 27 стран отчетность о бюджетных расходах связана с целевыми показателями непосредственного эффекта, а в 15 странах – с показателями конечного эффекта; но лишь в 6 странах осуществляется привязка расходов ко всем показателям непосредственного эффекта и лишь в 3 странах – ко всем показателям результативности. Канадское исследование (Linking Resources 2002) позволило сделать вывод о том, что: Хотя часто осуществляется связь между бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами, данная практика редко распространяется на фактические расходы и фактические результаты. Обычно укрепление взаимосвязи между достигнутыми результатами и решениями о выделении ресурсов является запутанным, сложным, цикличным и длительным процессом. В четырех рассматриваемых нами правительствах в определенной степени внедрена практика бюджетирования по результатам: В Новой Зеландии разработана наиболее комплексная и сложная система взаимосвязи между планируемыми непосредственными результатами и решениями о распределении ресурсов. Расходы подразделяются на классы непосредственных/конечных результатов и включаются в план деятельности. Ведется отчетность о фактически достигнутых результатах по всем показателям непосредственного эффекта. В настоящее время большее внимание уделяется показателям результативности. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 93 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти В Литве внедрена методология бюджетирования по результатам, однако ее результаты еще не используются в процессе распределения бюджетных средств, которое до сих пор во многом построено по принципу «от достигнутого». Данная система также не предполагает ведения отчетности, основанной на сравнении ожидаемых и фактических расходов и результатов. В федеральном правительстве Канады существует практика представления обширной информации об ожидаемых и фактических расходах и результатах, однако распределение бюджетных средств слабо связано с этими данными. Хотя в Онтарио существует практика представления данных о фактически достигнутых результатах по сравнению с запланированными, эта информация не связана напрямую с расходами и не является основой для принятия решений о распределении бюджетных ассигнований. Как федеральное правительство, так и администрация провинции предпринимают активные попытки по укреплению такой взаимосвязи. В странах с менее развитыми системами планирования взаимосвязь между целями/задачами и результатами может основываться на сравнении фактических результатов деятельности с предполагаемыми ожиданиями, закрепленными в административных нормативных актах и стандартных процедурах деятельности. 2.3 Исполнительные органы, ответственные за принятие решений Сложность и объем вопросов, с которыми сталкиваются правительства на сегодняшний день, а также темпы изменения ситуации могут превысить возможности Кабинета как органа, обеспечивающего принятие решений. Широко распространенные проблемы такого рода включают следующие: Министры получают огромный объем материалов по широкому спектру вопросов и должны принимать обоснованные решения за короткий промежуток времени; Кабинет не располагает достаточным временем для всестороннего анализа последствий реализации представленных предложений; Главе Кабинета трудно обеспечить рассмотрение приоритетных вопросов, так как они могут быть вытеснены с повестки дня большим количеством непредвиденных тем для обсуждения; Предварительная координация предложений по вопросам, решение которых оказывает влияние на деятельность других министерств, недостаточна; и ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 94 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Анализ последствий реализации предложений и потребностей в финансировании недостаточен; альтернативные варианты проведения политики недостаточно проработаны. Для решения данных проблем во всех странах ОЭСР функции анализа политики переданы подкомитетам, что позволяет рационализировать и повысить эффективность работы Кабинета, за которым закреплены полномочия по окончательному одобрению решений23. Такие системы имеют следующие общие характеристики: Глава Кабинета может посвятить наибольшее время стратегическим приоритетам; чем приоритетнее вопрос, тем больше внимания ему уделяется; Обсуждения в узком кругу с участием министров с близкими полномочиями позволяет проводить более глубокий анализ проблемы, улучшает межведомственную координацию и предоставляет возможность для предварительного разрешения разногласий; Большее внимание уделяется вопросам, которые могут остаться незамеченными или недостаточно проанализированными на заседаниях полного состава Кабинета, например: o Реалистичные финансово-экономические затраты; o Влияние реализации на различные группы; o Взаимосвязь с другими направлениями политики; o Информирование общественности. Обеспечивается существенная экономия времени Кабинета, так как: o Недостаточно проработанные вопросы направляются на доработку после рассмотрения подкомитетом и не выносятся на рассмотрение Кабинета; o Если при обсуждении вопроса на заседании Кабинета возникают неожиданные разногласия, рассмотрение данного вопроса передается на уровень подкомитета. Обсуждения на уровне полного состава Кабинета министров редко позволяют уделить достаточно внимания и времени выбору наилучшего варианта из различных альтернатив... наиболее важными аргументами в пользу системы подкомитетов являются следующие: данная система обеспечивает наличие адекватного баланса между потребностью главы правительства в достижении консенсуса и необходимостью внесения значимого вклада отдельными министрами; эта система позволяет правительству 23 Хотя системы подкомитетов наиболее распространены в странах с коллегиальным принципом управления, где ведущую роль играет Кабинет, такие системы часто представлены в президентско-парламентских республиках, где подкомитеты носят либо правительственный характер (т.е. в их состав входят министры), либо гибридный характер (если в состав подкомитетов включены как министры, так и ключевые представители органов администрации президента). ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 95 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти концентрировать свое внимание на приоритетах, поддерживает обоснованные политические дискуссии и позволяет достичь компромиссов в рамках бюджетных ограничений. (Evans & Manning 2003) Структуры подкомитетов существенно варьируются, и в данной сфере не существует устоявшейся системы «лучшей практики» или наиболее распространенного подхода. В приведенной ниже таблице представлены пять общих типов подкомитетов, учрежденных во многих странах и обладающих общими характеристиками. Таблица 7 – Распространенные типы подкомитетов Кабинета Тип Стратегический Председатель/Члены Под председательством Главы Правительства; состоит из руководителей центральных министерств Управленческий Под председательством Министра финансов; часто включает руководителей министерств, осуществляющих наиболее существенные расходы, и министров с опытом работы в финансовой сфере По текущей политике Под председателем Министра соответствующего направления; включает других министров из смежных сфер Функции Выявление стратегических приоритетов политики Правительства; Окончательное согласование макроэкономической и бюджетной стратегий Правительства; Выработка годового плана работы Правительства (т.е. плана подготовки законопроектов); Анализ и одобрение сложных или неоднозначных политических стратегий Анализ годовых стратегических планов министерств и их бюджетных заявок; Контроль за процессом управления эффективностью деятельности Правительства (т.е. определение и отчетность по показателям эффективности); Анализ финансовых последствий всех аспектов политики; Анализ существенных вопросов кадрового и административного характера, влияющих на роль Правительства как работодателя (например, вознаграждение государственных служащих) Анализ всех существенных предложений в данной сфере; Предоставление площадки для анализа горизонтальных стратегий реализации политики, имеющей межведомственный характер (например, борьба с преступностью); Обеспечение взаимосвязи предложений, подготавливаемых министерствами одного сектора, и определение влияния реализации политики на другие министерства; Разрешение разногласий между Министрами/министерствами до вынесения вопросов на рассмотрение Кабинетом министров ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 96 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Целевые Под председательством Министра, отвечающего за данный вопрос; включает других министров, чья деятельность связана с данным вопросом Законодательный Под председательством Министра юстиции; включает министров из министерств, подготавливающих наибольшее количество законопроектов, министров с опытом правовой работы Действуют ограниченное количество времени, так как деятельность направлена на достижение одной цели (например, завершение сложной реформы, контроль за обзором государственных расходов, мониторинг процесса переговоров); Часто контролируют стадию разработки (например, разработку технического задания); Осуществляют анализ отчетов и детальных рекомендаций; Рассмотрение всех правовых инструментов (законопроектов, нормативных актов) до рассмотрения Парламентом и окончательного утверждения Главой Государства с целью обеспечения: o Соответствия направлениям политики Кабинета; o Приемлемого технического качества. Рассмотрение вопросов, связанных с взаимодействием с Парламентом Рассмотрение назначений Существующие структуры подкомитетов Кабинета в Канаде, Онтарио и Новой Зеландии представлены ниже. Таблица 8 – Структуры подкомитетов Кабинета в Канаде, Онтарио и Новой Зеландии Название подкомитета Общий тип ФЕДЕРАЛЬНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО КАНАДЫ *По приоритетам и планированию Оперативный Совет Казначейства По обзору расходов Внутренних дел *Глобальных проблем *По отношениям между Канадой и США По безопасности, здоровью населения и чрезвычайным ситуациям *По делам коренного населения Стратегический Стратегический Управленческий Целевой По текущей политике По текущей политике По текущей политике По текущей политике По текущей политике ПРАВИТЕЛЬСТВО ПРОВИНЦИИ ОНТАРИО *По приоритетам и планированию Стратегический Управляющий совет Управленческий По здравоохранению и социальным услугам По текущей политике По образованию По текущей политике По экономическим вопросам По текущей политике По вопросам местного самоуправления По текущей политике По отношениям между федерацией, провинциями и По текущей политике муниципалитетами По правовым и нормативным вопросам Законодательный ПРАВИТЕЛЬСТВО НОВОЙ ЗЕЛАНДИИ ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 97 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти *По политике Стратегический По государственным расходам и управлению Управленческий По экономическому развитию По текущей политике По социальному развитию По текущей политике Внешних отношений и обороны По текущей политике *По координации внутренней и внешней По текущей политике безопасности Законодательный Законодательный *По назначениям и наградам Законодательный * под председательством Главы Правительства (Премьер-министра). Примечательно, что для контроля реализации административной реформы не используются отдельные целевые комитеты. Частично это связано с тем, что в настоящее время в рассматриваемых примерах реструктуризация переходит в стадию консолидации и поэтому может управляться в рамках обычного процесса бюджетирования и организационных обзоров. Однако во время проведения широкомасштабных реформ обычно организуются специальные целевые комитеты из представителей министерств (например, в рамках проведения программного обзора в Канаде; Палата Стара в Великобритании). Однако данные комитеты не переходят в разряд постоянных структур. В Литве также достигнут серьезный прогресс в использовании подкомитетов для предварительного рассмотрения ключевых вопросов политики. В 1990-х гг., когда основной площадкой для обсуждения политических решений служили еженедельные заседания правительства, процесс рассмотрения характеризовался хаотичной повесткой дня, минимальными обсуждениями и существенными задержками. В 1999 г. почти половина законопроектов, включенных в Программу Правительства и порученных для разработки министерствам, была подготовлена с задержкой свыше шести месяцев. Для решения этой и других проблем управления политикой в 2000 г. был учрежден Комитет по стратегическому планированию (КСП), возглавляемый Премьер-министром. Функции КСП включают определение приоритетов политики правительства, окончательное согласование бюджетного плана, рассмотрение стратегических планов отдельных министерств, оценку достигнутых результатов по сравнению с целевыми значениями, указанными в планах, рассмотрение всех приоритетных вопросов политики. В приведенной ниже таблице обобщены некоторые достижения в области управления политикой после учреждения данного органа24. Канцелярия провела два исследования в 2000 и 2002 г. для оценки качества правительственной системы управления политикой (Evans and Evans 2003). 24 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 98 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Таблица 9 – Эффективность управления политикой в Литве Показатель до КСП Доля приоритетных вопросов политики, подготовленных позднее, чем через шесть 46% месяцев после установленного срока Доля времени, потраченного Кабинетом и комитетами Кабинета на обсуждение 43% приоритетных вопросов политики Доля законопроектов, поддерживающих приоритеты политики правительства 38% после КСП 8% 84% 76% Разумеется, повышение эффективности деятельности в Литве вызвано не только созданием одного подкомитета, что являлось лишь одной из широкого круга мер, являвшихся частью общей стратегии правительства по укреплению управления политикой и результатами деятельности. Тем не менее, создание подкомитета сыграло ключевую роль в совершенствовании процесса управления повесткой дня правительства и, что наиболее важно, в вовлечении Премьер-министра и руководителей ведущих министерств в процесс реформы. Многообразие подходов затрудняет обобщенный анализ преимуществ и недостатков различных структур принятия решений. Однако существует ряд широко распространенных факторов успеха: Все основные решения, вне зависимости от того, были ли они вынесены на предварительное рассмотрение подкомитетом, рассматриваются на заседании Кабинета министров с целью их окончательного одобрения. Такой порядок обеспечивает возможность выражения позиции всех министров по каждому конкретному вопросу. Заседание Кабинета министров используется для одобрения, а не проведения дискуссий по четко сформулированным рекомендациям; предварительное разрешение межведомственных разногласий осуществляется на заседаниях подкомитета. Глава Правительства определяет компромиссную позицию по вопросам, по которым члены Кабинета высказывают различные мнения. Глава Правительства и Министр финансов разрабатывают единый подход по ключевым макроэкономическим и бюджетным вопросам до вынесения данных вопросов на рассмотрение на заседании подкомитета или Кабинета министров. Время, проводимое Главой Правительства на заседаниях подкомитета, используется исключительно для представления стратегических направлений и рассмотрения наиболее важных вопросов. Независимо от того, поддерживают ли члены Кабинета определенное предложение лично, они должны следовать решениям Кабинета. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 99 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Любой министр, заинтересованный в определенном вопросе, может быть приглашен на заседание подкомитета кабинета, осуществляющего анализ политики в данной сфере. Для рассмотрения предложений министрам представляются четкие варианты, основанные на качественном анализе, при этом предоставляется достаточное время для рассмотрения вопроса. Центральные ведомства и отраслевые министерства играют различные роли (соответственно, роль управления политикой и роль разработки политики). Государственные служащие, занимающие руководящие посты, активно участвуют в дискуссиях комитетов кабинета и играют совещательную роль. 2.4 Центральные ведомства Центральные ведомства формируются на административном уровне с целью оказания поддержки органам, принимающим решения, обеспечения качества, координации и преемственности процесса разработки и реализации политики, обеспечения рационального и эффективного управления государственной службой. В большинстве случаев данные органы состоят полностью или в основном из государственных служащих.25 Различия между центральными ведомствами и отраслевыми министерствами редко закреплены в правовой базе, и проведение точной границы между обязанностями центральных и отраслевых ведомств часто не представляется возможным.26 Однако во всех правительствах существуют органы, осуществляющие поддержку в управлении и координации политической и административной системы в целом. Эффективность центральных ведомств действительно является ключевым фактором высокого качества государственной политики и управления результативностью. Наиболее часто встречаются следующие центральные ведомства: Канцелярия Кабинета, Министерство финансов; Комиссия по государственной службе. Ключевые функции центральных ведомств В некоторых системах существует принцип политических назначений на ряд должностей государственной службы либо другие механизмы, позволяющие Премьер-министру или Министру оказывать влияние на назначение руководителя центрального ведомства. 26 Одним из определений центральных ведомств является следующее: «Органы исполнительной власти, координирующие деятельность и руководящие деятельностью отраслевых министерств и ведомств». (Evans & Manning 2003). На практике такие органы как Министерство финансов могут осуществлять как функции центрального ведомства (например, управление бюджетным процессом), так и функции отраслевого министерства (разработка политики по регулированию экономической деятельности). 25 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 100 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Не существует единой модели или «лучшей практики» в определении необходимого количества или набора функций центральных ведомств. 27 Однако в большинстве систем центральные ведомства обычно выполняют следующие ключевые функции: Таблица 10 – Ключевые функции и подфункции центральных ведомств Ключевая функция Некоторые подфункции Управление политикой Управление экономикой Управление государственными ресурсами Управление кадрами Институциональная модернизация Поддержка определения приоритетов политики; Горизонтальная координация политики Анализ политики и обеспечение качества Мониторинг реализации приоритетов политики Макроэкономическая и структурная политика Прогнозирование развития экономики и доходов бюджета Применение макроэкономических инструментов (например, налоговой политики) Подготовка бюджета Исполнение бюджета Учет, аудит и финансовая отчетность Информационные системы по финансовому управлению Кадровая политика (например, штатное расписание) Политика в области оплаты труда Отношения с сотрудниками Обучение и развитие Контроль над реструктуризацией правительства Качество услуг (правительство в целом) Инициативы, связанные с внедрением изменений Представленная ниже таблица показывает, как данные ключевые функции распределены между отдельными министерствами в рассматриваемых нами четырех правительствах. Неэффективные структуры обычно характеризуются большим числом центральных ведомств, существенной степенью дублирования и двусмысленности в распределении их функций, отсутствием четкой концепции по разделению центральных ведомств и отраслевых министерств. 27 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 101 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Таблица 11 – Структура центральных ведомств в четырех правительствах Общие функции центральных Основное центральное ведомство ведомств ФЕДЕРАЛЬНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО КАНАДЫ Управление политикой Управление экономикой Управление государственными ресурсами Управление кадрами Институциональная модернизация Аппарат Тайного Совета Министерство финансов Совет Казначейства Совет Казначейства, Комиссия по государственной службе Аппарат Тайного Совета, Совет Казначейства ПРАВИТЕЛЬСТВО ПРОВИНЦИИ ОНТАРИО Управление политикой Управление экономикой Управление государственными ресурсами Управление кадрами Институциональная модернизация Аппарат Кабинета Министерство финансов Управляющий Совет Управляющий Совет Аппарат Кабинета, Управляющий Совет ПРАВИТЕЛЬСТВО НОВОЙ ЗЕЛАНДИИ Управление политикой Управление экономикой Управление государственными ресурсами Управление кадрами Институциональная модернизация Департамент Премьер-министра и Кабинета Казначейство Казначейство Комиссия по государственным услугам Департамент Премьер-министра и Кабинета, Комиссия по государственным услугам, Казначейство ПРАВИТЕЛЬСТВО ЛИТВЫ Управление политикой Управление экономикой Управление государственными ресурсами Управление кадрами Институциональная модернизация Канцелярия Министерство финансов Министерство финансов Министерство внутренних дел Канцелярия, Министерство внутренних дел Центральные ведомства, отвечающие за управление политикой В развивающихся странах поддержка процесса управления политикой часто является слабой. Нередко это происходит из-за того, что эффективное управление политикой приравнивается к чрезмерной централизации в ущерб развитию отраслевых министерств. Это одна из характерных черт неэффективной системы. Однако качество политики и процесса принятия решений редко достигается в отсутствие анализа и обсуждения представляемых на утверждение предложений, подготовленных отраслевыми министерствами. В наиболее успешно действующих правительствах существует «функция критики», обеспечивающая высокое качество и реалистичность предложений, направляемых для принятия окончательных решений. Приведенная ниже таблица (основана на Manning and Evans 2003) иллюстрирует основные составляющие компетенции эффективно функционирующего центрального ведомства, отвечающего за вопросы управления политикой. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 102 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Таблица 12 – Компетенция центрального ведомства, отвечающего за управление политикой Общие функции Обеспечение руководства процессом управления политикой правительства в целом. Установление четких процедур и утвержденных стандартов в сфере управления политикой Компетенция Стадия политического процесса Стадия 1: Исполнительная власть Ограниченная поддержка в определяет широкие цели политики интеграции политики и бюджетного планирования Обеспечение горизонтальной координации политики Стадия 2: Министерства готовят Согласование реалистичных программ детализированные программы и бюджеты по разработке политики и подготовке законопроектов с отраслевыми министерствами Анализ предложений министерств без разработки политики Обеспечение консультаций по вопросам повестки дня кабинета Стадия 3: Исполнительная власть Прогноз проблем с принятием обеспечивает средства для реализации решений в парламенте Обеспечение качества подготавливаемых законопроектов Содействие обсуждениям бюджета Стадия 4: Министерства осуществляют Обнародование решений реализацию Выборочный мониторинг реализации Стержнем эффективно функционирующей системы являются конструктивные взаимоотношения между центральным ведомством, отвечающим за управление политикой (здесь и далее используется термин «Аппарат Кабинета»28) и отраслевыми министерствами. Наилучшая практика в этой сфере характеризуется следующими факторами: Аппарат Кабинета обладает потенциалом по предоставлению альтернативных сценариев проведения политики, критическому рассмотрению предпосылок, использованных министерствами, и представленного ими анализа; Министры, исполняя коллективную роль в принятии основываются и полагаются на оценки Аппарата Кабинета; Аппарат Кабинета наделен полномочиями по отклонению предложений министерств, не отвечающих минимальным требованиям качества; Аппарат Кабинета представляет министрам и министерствам реалистичную оценку возможных препятствий на пути реализации их решений, Другие широко распространенные названия такого органа включают: Канцелярия, Секретариат Совета Министров, Аппарат, Секретариат Правительства, Аппарат Правительства, Департамент Премьер-министра и Кабинета. 28 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 103 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти политических инициатив (например, загруженность работы парламента, проблемы с графиком работы подкомитета, вероятность оппозиции других министров); Существует практика регулярных встреч Главы Аппарата Кабинета и руководителей министерств для обсуждения оптимальных путей реализации направлений правительственной политики и разрешения конкретных проблем; Аппарат Кабинета разрабатывает и обновляет детализированные процедуры, связанные с процессом разработки и реализации политики, и предоставляет соответствующие рекомендации министерствам (например, процедурное руководство, примеры «лучшей практики») по подготовке различных документов для представления в правительство; Отраслевые министерства предоставляют Аппарату Кабинета ключевую информацию, связанную с вопросами политики; Аппарат Кабинета воспринимается служащими министерств как возможная цель карьерного продвижения, что способствует мобильности кадров между отраслевыми министерствами и центральными ведомствами. Центральные ведомства, отвечающие за управление результативностью Характеристики передовой практики, отмеченные для центральных ведомств, отвечающих за управление политикой, в равной мере актуальны и для центральных ведомств, отвечающих за управление результативностью. Однако в последнем случае сложности могут иметь более выраженный характер. Во-первых, осложнена координация. Управление результативностью редко входит в обязанности одного центрального ведомства. Например, в Новой Зеландии определенную роль в исполнении данной функции играет Департамент Премьер-министра и Кабинета, Казначейство и Комиссия по государственным услугам. В Онтарио Секретарь Кабинета (административный руководитель Аппарата Кабинета) осуществляет оценку эффективности деятельности заместителей министров (административных руководителей министерств), тогда как анализ эффективности деятельности министерств по сравнению с целями, закрепленными в их бизнес планах, является компетенцией Секретариата Управляющего Совета. Хотя национальные ведомства по статистике (например, Агентство по статистике в Канаде) не вовлечены в осуществление мониторинга эффективности деятельности правительства напрямую, сотрудничают с другими правительственными органами с целью обеспечения качества данных и избежания дублирования деятельности различных министерств по сбору информации. Поэтому необходимо создание эффективных механизмов координации деятельности центральных ведомств. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 104 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Во-вторых, существуют балансирующие силы, препятствующие полной реализации систем управления эффективностью деятельности: Политическая приверженность к использованию таких систем редко бывает безоговорочной, так как существуют факторы, снижающие заинтересованность в прозрачной отчетности о достигнутых результатах; Долгосрочный характер управления рисками обычно превышает период политического цикла; Для разработки значимых показателей эффективности требуются годы и методологические знания, которые недостаточно распространены в среде руководителей среднего и высшего звена; Механизмы сбора данных, системы управления информацией и административная поддержка управления результативностью могут быть весьма дорогостоящими; Чем выше установлены поощрения за эффективную деятельность (т.е. оплата по результатам), тем сильнее стимулы для занижения целей и переоценки результатов; Множество вопросов, требующих внимания руководства (политических, содержательных, бюджетных, кадровых, взаимодействия, учета интересов заинтересованных сторон), могут отвлекать внимание от вопросов эффективности деятельности, хотя существует взаимосвязь между данными проблемами. Наконец, внешние группы все больше вовлекаются в определение и оценку эффективности деятельности (например, повышение качества данных о результатах деятельности, представляемых в Парламент, законодательство, регулирующее вопросы подотчетности, гражданские хартии, обследования о качестве предоставляемых услуг, расширенные общественные консультации). Безусловно, все эти факторы отражают прогресс в укреплении системы подотчетности в целом. Тем не менее, существование данных факторов приводит к увеличению обязанностей сотрудников центральных ведомств и налагает на них новые функции по взаимодействию с заинтересованными сторонами. Безусловно, за последние 10 – 15 лет достигнут существенный прогресс в сфере институционализации управления эффективностью деятельности. Однако практика использования данных об эффективности деятельности в качестве ключевого фактора, учитываемого в процессе принятия решений, не получила повсеместного внедрения. Это не означает, что подобная задача недостижима или нецелесообразна. Напротив, тот факт, что большинство правительств предпринимает попытки реализации интегрированных систем управления результативностью свидетельствует о том, что данные системы рассматриваются как ключевой инструмент повышения качества и эффективности реализации государственной политики и оказания услуг. Тем не ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 105 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти менее, существуют определенные ограничения, внимание к данному вопросу не является безграничным, и внедрение подобных систем требует согласованных и продолжительных усилий. 2.5 Выводы для Российской Федерации Наиболее адекватным механизмом разработки плана по укреплению механизмов управления политикой и управлению результативностью в рамках федерального правительства РФ является Программа «Административная реформа». С учетом российского институционального контекста целесообразно принять по внимание несколько ключевых факторов, которые окажут влияние на конечный подход: Конституция устанавливает федеративное устройство, где властные полномочия разделены между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации; при этом многие вопросы отнесены к предметам совместного ведения. Местное самоуправление также включено в Конституцию. Президент назначает всех членов Правительства, т.е. Председателя Правительства (по согласованию с Государственной Думой), а также Заместителя Председателя Правительства и всех Министров (по представлению Председателя Правительства). В отличие от парламентских систем, члены Правительства в основном не назначаются из числа членов партии, выигравшей на выборах в Парламент/выигравшей коалиции партий (хотя после выборов в Думу в 2004 г. были предприняты некоторые шаги в данном направлении). Подготовка большинства значимых предложений о политике в той или иной сфере требует как участия правительственных органов (в основном, министерств), так и Администрации Президента. Координация политики на уровне центральных ведомств в основном осуществляется между Аппаратом Правительства и Администрацией Президента. Ответственность за управление эффективностью деятельности распределена между несколькими органами (Администрация Президента, Аппарат Правительства, Министерство экономического развития и торговли, Министерство финансов, Счетная Палата). Стратегические планы министерств впервые были связаны с бюджетными заявками в 2004 г. в рамках бюджетного цикла 2005 г. с помощью реализации требования о подготовке бюджетных докладов о результатах всеми министерствами. Данная практика впоследствии обеспечит возможность распределения показателей деятельности между различными организационными уровнями и, в конце концов, станет основой для обеспечения взаимосвязи деятельности сотрудников и деятельности организации. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 106 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Общепризнанным является тот факт, что низкий уровень оплаты труда, устаревшие методы управления и недостаток стимулов привели к формированию в России такой государственной службы, которая не является мотивированной и не заинтересована в вопросах повышения эффективности деятельности. Более подробные данные могут быть получены на основе анализа ситуации в РФ на основе некоторых международных показателей и инструментов оценки, приведенных в начале настоящей главы. Например, результаты опроса предприятий свидетельствуют о большой роли политической нестабильности как основного препятствия для развития бизнеса в России (BEEPS 2002 Survey). Рисунок 4: Политическая нестабильность как препятствие при оценке делового климата в России 3% 12% 22% 63% Отсутствует Незначительное Среднее Значительное Невзирая на существенный прогресс, достигнутый по некоторым показателям государственного управления, Россия все еще существенно отстает от стран ОЭСР; значения индексов права голоса и подотчетности и контроля коррупции, измеряемые в рамках интегрального показателя государственного управления (GRICS) ухудшились с 1996 по 2002 гг. (рисунок 5). ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 107 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Рисунок 5: Показатели государственного управления в России (1996 – 2002) Россия (2002) Право голоса и подотчетность Политическая стабильность Эффективность правительства Качество законодательства Верховенство закона Контроль коррупции Сравнение между 2002 и 1996 гг. (сверху вниз); Процентный ранг страны Источник: D.Kaufmann, A. Kraay, M. Mastruzzi, 2003: Governance Matters III: Governance Indicators for 1996 – 2002 (http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters3.html) Хотя административная реформа сама по себе не сможет разрешить все проблемы государственного управления, она предоставит определенную возможность по снижению влияния некоторых негативных факторов. В процессе формирования программы реформ целесообразно рассмотреть примеры «лучшей практики» в четырех сферах интегрированного планирования: политики и бюджета, управления результативностью, исполнительных органах, принимающих решения, и центральных ведомств в качестве возможных подходов при разработке системы управления политикой и управления результативностью в России в рамках административной реформы. Интегрированное планирование политики и бюджета Ниже приведен список ключевых признаков эффективно функционирующей системы интегрированного управления политикой: Система планирования имеет комплексный характер, т.е. все основные решения в отношении проводимой политики и бюджета принимаются в рамках единого процесса разработки политики и бюджетного планирования. Публичные заявления о приоритетах политики правительства (т.е. годовая программа правительства) и бюджетной стратегии непротиворечивы и дополняют друг друга. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 108 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Министерство финансов готовит качественный многолетний макроэкономический прогноз, а также прогноз бюджетных доходов и расходов. Установленные ведомственные лимиты бюджетных средств учитываются при подготовке стратегических планов министерств. Стратегические планы министерств отражают усилия по внутреннему перераспределению средств с низкоприоритетных направлений на приоритетные сферы деятельности; Система планирования может быть быстро адаптирована к изменениям политических и бюджетных условий (например, резкому падению доходов, появлению непредвиденных приоритетов политики). Существуют детализированные процедуры и стандарты (например, руководство по процедурам кабинета), содержащие инструкции для министерств по подготовке и представлению материалов лицам, принимающим решения. Существуют эффективные методологии по разработке на основе широко определенных политических обязательств детализированных программ и направлений политики с указанием средств, необходимых для их реализации. Последствия реализации политики (в т.ч. финансовые) и обсуждения предложений министерств являются взаимосвязанными на всех этапах правительственного цикла планирования. В Российской Федерации на уровне правительства в целом (но не на уровне министерств) как минимум формально существуют многие элементы интегрированной системы разработки политики и финансового планирования. Принятый в 1995 г. Федеральный закон № 115 – ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» регулирует вопросы прогнозирования и планирования социальноэкономического развития. Законом предусмотрены три вида прогнозов: долгосрочный (на 10 лет), среднесрочный (на 3 – 5 лет) и краткосрочный (годовой). Среднесрочный прогноз должен быть отражен в первом Ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию после президентских выборов, которое в свою очередь является основой для подготовки новым правительством детализированной Программы социально-экономического развития. Программа представляется Совету Федерации и Государственной Думе. Краткосрочный прогноз отражается в Ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию, где также представлен обзор прогресса в реализации программы правительства. Правительство представляет в Государственную Думу краткосрочный прогноз, проект федерального бюджета на следующий год, План действий Правительства и перечень федеральных целевых программ. Все социально-экономические прогнозы, концепции, программы и отчеты являются публичными документами. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 109 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти В 2004 г. параллельно с реструктуризацией федеральных органов власти с целью укрепления управления по результатам были предприняты еще две инициативы. В рамках реализации «Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 – 2006 гг.», одобренной в 2004 г., все министерства («субъекты бюджетного планирования»29) должны были подготовить свои бюджетные заявки с включением данных о результатах деятельности (Доклады о результатах и основных направлениях деятельности в 2005 – 2007 гг.). На основе данных докладов был подготовлен Сводный Доклад Правительства о результатах и основных направлениях деятельности в 2005 – 2007 гг., представляющий собой отчет о результатах деятельности на уровне правительства в целом. Бюджетная и стратегическая взаимосвязь между различными документами ослабляется ввиду большого количества приоритетов и существующих целевых программ, а также отсутствия механизмов обеспечения связи между стратегическими целями программы правительства в целом и планированием бюджета министерств. До сих пор бюджетный процесс не был основан на достижении целей политики правительства и повышении эффективности деятельности. Данный пробел будет устранен на следующей стадии реализации бюджетной и административной реформ. Пересмотренные положения о подготовке Сводного доклада Правительства и о среднесрочном финансовом планировании могут стать адекватными механизмами, обеспечивающими взаимосвязь между процессом стратегического планирования и распределения бюджетных средств. Данные процессы могут послужить внутренними стимулами, поддерживающими развитие культуры, ориентированной на результат, как на уровне Правительства в целом, так и на уровне каждого министерства. Что касается процесса разработки политики, существует формальное требование о подготовке и представлении Кабинету министров социальноэкономического и финансового обоснования предложений, однако на практике качество данных обоснований и степень их анализа до утверждения правительством нуждаются в существенном совершенствовании. Особое внимание должно быть уделено данному вопросу после внедрения новой системы планирования и бюджетирования. Управление результативностью Совершенствование управления по результатам является одной из важнейших целей, ожидаемых от проведения в России административной и бюджетной реформ. Эффективная интегрированная система управления по результатам характеризуется следующими общими признаками: Термин «субъекты бюджетного планирования» включает все министерства, а также службы и агентства, подчиняющиеся непосредственно Правительству Российской Федерации или Президенту Российской Федерации. Субъекты бюджетного планирования также отвечают за подготовку (рассмотрение) бюджетов подведомственных им служб и агентств. 29 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 110 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Ожидаемые результаты деятельности четко выражены и взаимосвязаны на уровне правительства, министерства, ведомства, департамента и на индивидуальном уровне. Цели деятельности правительства и министерств, представленные в стратегических планах министерств, отражены в индивидуальных контрактах о результатах деятельности, особенно на уровне высшего руководства. Существует объективная основа, в рамках которой присваиваются рейтинги результатов деятельности. Существует четкая система подотчетности – по каждому ожидаемому результату лицо, отвечающее за достижение данного результата, подотчетно конкретному вышестоящему органу (лицу). Информация об ожидаемых результатах распространяется заранее: оценка эффективности деятельности на индивидуальном уровне без заблаговременного и четкого определения результатов несправедлива и нерациональна. Подотчетность – система, функционирующая в двух направлениях: ожидаемые результаты должны быть реалистичны и необходимые для достижения целей ресурсы должны быть выделены. Наличие достаточной гибкости для учета и адаптации непредвиденным обстоятельствам и неожиданным событиям. Наличие необходимого уровня делегирования полномочий: если на кого-то возложена ответственность за достижение того или иного результата, данное лицо должно обладать достаточными полномочиями и ресурсами для обеспечения выполнения целей. Наличие достаточного потенциала или возможность привлечения дополнительных кадровых ресурсов на государственную службу в целях обеспечения повышения ответственности и соответствия требованиям совершенствования эффективности деятельности. Наличие функции центрального ведомства по анализу и постоянному совершенствованию управления по результатам и оценки эффективности деятельности. Наличие систем внутреннего аудита, обеспечивающих выполнение министерствами требований законодательства и повышение эффективности деятельности. к Как указано выше, были предприняты первые шаги, нацеленные на обеспечение адекватного отражения приоритетов Правительства в стратегиях и бюджетах министерств на основе мероприятий по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат. Данные принципы будут играть ведущую роль ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 111 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти в рамках планирования бюджета 2006 г. Требуется разработка механизмов для обеспечения связи между результатами деятельности групп и отдельных служащих министерств с целями и показателями эффективности министерства в целом. В целях тестирования различных подходов в данной сфере был проведен ряд экспериментов (например, в Республике Чувашия). Опыт развитых стран показывает, что реализация эффективной, интегрированной системы управления по результатам требует многих лет. Поддержка разработки более эффективной интегрированной системы управления по результатам, способной обеспечить совершенствование эффективности деятельности и достижение поставленных целей, должна стать основным приоритетом административной реформы в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Органы, принимающие решения в системе исполнительной власти Многие органы, в которых процесс принятия решений основан на принципе кабинета министров, сталкиваются с проблемой, заключающейся в том, что коллективный орган, обладающий правовыми полномочиями, имеет структуру, не способствующую эффективному принятию решений.30 Фактически все такие органы полагаются на подкомитеты в вопросах предварительного рассмотрения предложений о проведении политики и законопроектов. Обсуждения на уровне полного состава Кабинета министров редко позволяют уделить достаточно внимания и времени выбору наилучшего варианта из различных альтернатив... наиболее важными аргументами в пользу системы подкомитетов являются следующие: данная система обеспечивает наличие адекватного баланса между потребностью главы правительства в достижении консенсуса и необходимостью внесения значимого вклада отдельными министрами; эта система позволяет правительству концентрировать свое внимание на приоритетах, поддерживает обоснованные политические дискуссии и позволяет достичь компромиссов в рамках бюджетных ограничений. (Evans & Manning 2003, Всемирный Банк) Характеристики эффективного подхода к принятию коллективных решений включают: Структура системы принятия решений нацелена на потребности Премьер-министра и Министров в принятии решений. Премьер-министр может посвятить наибольшее время стратегическим приоритетам; чем приоритетнее вопрос, тем больше внимания ему уделяется; Обсуждения в узком кругу с участием министров с близкими полномочиями (например, в сфере экономической политики, В полупрезидентских и президентских системах реализация решения кабинета (правительства) требует последующего одобрения Президентом до вступления постановления в силу или внесения законопроекта в Парламент. Тем не менее, аналогичная динамика принятия решений применима на уровне правительства. 30 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 112 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти социальной политики) позволяет проводить более глубокий анализ проблемы, улучшает межведомственную координацию и предоставляет возможность для предварительного разрешения разногласий; Большее внимание уделяется вопросам, которые могут остаться незамеченными или недостаточно проанализированными на заседаниях правительства, например: o Реалистичные финансово-экономические затраты; o Влияние реализации на различные группы; o Взаимосвязь с другими направлениями политики; o Информирование общественности. Обеспечивается существенная (правительства), так как: экономия времени Кабинета o Недостаточно проработанные вопросы направляются на доработку после рассмотрения подкомитетом и не выносятся на рассмотрение Кабинета; o Если при обсуждении вопроса на заседании Кабинета возникают неожиданные разногласия, рассмотрение данного вопроса передается на уровень подкомитета. В РФ существует обширный опыт использования консультативных органов (комиссий) для разработки межведомственной политики. Однако во многих случаях такие комиссии использовались не в качестве механизмов предварительного рассмотрения выносимых на заседание правительства предложений, а в качестве инструментов для преодоления хронического отсутствия вертикальной и горизонтальной координации, характерного для федеральной структуры правительства. Однако некоторые комиссии использовались для предварительного рассмотрения предложений до их внесения на заседание правительства. После реструктуризации федеральных органов государственной власти в 2004 г. было осуществлено сокращение числа комиссий с более чем 200 до менее 20. Российские власти могут рассмотреть возможность дальнейшей рационализации в данной сфере, т.е. перехода к системе 3-4 постоянных подкомитетов по текущим вопросам политики, как это принято во многих странах ОЭСР. Центральные ведомства Каждое правительство нуждается в эффективной поддержке со стороны своих центральных ведомств, т.е. постоянных правительственных органов, оказывающих поддержку правительству в управлении и координации деятельности отраслевых министерств. Структуры центральных ведомств разнообразны, однако типичные функции таких ведомств включают управление ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 113 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти политикой, управление результативностью, экономическое/финансовое управление и управление кадрами. Эффективная организация центральных ведомств по управлению политикой характеризуется следующими факторами: Наличие потенциала по предоставлению альтернативных сценариев проведения политики, критическому рассмотрению предпосылок, использованных министерствами, и представленного ими анализа; Глава органа имеет прямой доступ к Премьер-министру и пользуется доверием отраслевых министерств в вопросах выражения позиции Премьер-министра. Сотрудничество с Министерством финансов обеспечивает интеграцию разработки политики и бюджетного планирования и взаимное дополнение данных процессов. Предварительные обсуждения предложений министерств между руководством центрального органа, отвечающего за управление политикой, Министерством финансов и отраслевыми министерствами обеспечивает реалистичность оценок, представляемых министрам (т.е. осуществимость предложений, приемлемость сроков, реалистичность целевых показателей и оценки социально-экономических последствий). Эффективное управление прохождением неоднозначных вопросов/кризисное управление предоставляет Кабинету возможность эффективного рассмотрения вопросов политики без потери времени на рассмотрение текущих вопросов. Отраслевые министерства предоставляют органу, отвечающему за управление политикой, ключевую информацию, связанную с вопросами политики. Преимущественное комплектование государственными служащими для обеспечения преемственности в случае смены правительства. В настоящее время на федеральном уровне в России роль по управлению политикой совместно исполняют Администрация Президента (неформально) и Аппарат Правительства (формально). В некоторых сферах Министерство экономического развития и торговли также выполняет функцию по управлению политикой; по мере реализации бюджетной реформы данная функция все больше исполняется Министерством финансов в рамках бюджетного процесса. До сих пор основное внимание в РФ уделялось рационализации и совершенствованию структур министерств и агентств. Следующий шаг должен заключаться в перемещении акцента на модернизацию структур, функций и роли центральных ведомств параллельно с разработкой новых систем и процессов управления политикой и результатами в соответствии с практикой стран ОЭСР. Это потребует проведения дальнейшего анализа соответствующей роли и функций Администрации Президента, Аппарата Правительства, Министерства экономического развития и торговли и Министерства финансов. ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 114 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Как показано в первой главе, одной из явных целей следующего этапа функциональных обзоров должно стать укрепление процессов и развитие потенциала управления разработкой политики и управления по результатам. Новые системы планирования и управления результативностью, имеющие более стратегическую направленность, повысят требования к потенциалу по выработке политики и анализу в органах, осуществляющих управление политикой, таких как Аппарат Правительства. Хотя традиционно сильные связи между государственной службой и российским экспертным сообществом частично компенсируют недостаток таких навыков в государственной службе, возрастающий спрос на навыки разработки политики, скорее всего, будет опережать существующее предложение. Возможно, будут необходимы инновационные подходы к найму, подготовке кадров и аутсорсингу для привлечения необходимого аналитического потенциала. Международный опыт реализации реформ государственного управления не может быть просто перенесен в условия конкретной страны без проведения тщательного анализа национального контекста, институциональных условий и имеющегося потенциала.31 Данный фактор представляется особенно важным при проведении реформ по управлению политикой и управлению по результатам, так как данные реформы затрагивают политическое руководство и системы принятия решений и являются одними из наиболее сложных вопросов реформ государственного управления. С учетом того, что повышение эффективности деятельности ряда правительств частично обусловлено успешностью их систем управления политикой, авторы надеются, что представленные в данной работе примеры иллюстрируют определенные модели и подходы, которые могли бы быть полезны при разработке административной реформы в Росси с учетом национальных условий и потребностей. Мониторинг процесса реформ в РФ Особый аспект управления по результатам связан с разработкой системы управления результативностью, поддерживающей реализацию непосредственных программ реформ. В Таблице 13 предложены общая стратегическая цель и цели высокого уровня для программ реформ государственного управления в России. Возможный набор показателей, разработанный на основе международного опыта для мониторинга и оценки прогресса реформ в Российской Федерации, представлен в последующих таблицах32. . Риски, связанные с попытками прямого использования опыта Новой Зеландии в развивающихся странах, приведены в работе А.Шика «Почему большинство стран не должно пытаться проводить реформы Новой Зеландии» (A. Schick. Why Most Countries Should Not Try New Zealand Reforms). Г-н Шик доказывает, что большинство развивающихся стран должны укрепить системы управления, основанные на правилах, и усовершенствовать контроль над использованием ресурсов, прежде чем пытаться внедрить систему подотчетности, основанную на усмотрении руководителей и контрактах о результатах. 32 Данные таблицы были подготовлены по запросу Аппарата Правительства. 31 ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 115 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Таблица 13 Цели программ реформирования государственного управления в России Стратегическая цель: повышение эффективности и результативности государственного управления для обеспечения экономического роста и конкурентоспособности, развития человеческого капитала и снижения бедности Цель 1: Создание оптимальной структуры и системы распределения функций ФОИВ для обеспечения эффективной и результативной работы органов госуправления и повышения качества госуслуг Цель 2: Снижение бремени государственного регулирования в экономике Цель 3: Повышение профессионализма, престижа и конкурентоспособности госслужбы Цель 4: Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов ВБ – группа по реформе государственной службы в России 681466886 Цель 5: Укрепление прозрачности и внешней подотчетности органов госуправления Стр. 116 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Таблица 14. Система мониторинга реформ государственного управления в России Административная реформа Блоки реформ Цели и задачи Цель 1: Создание оптимальной структуры и системы распределения функций ФОИВ для обеспечения эффективной и результативной работы органов госуправления и повышения качества государственных услуг Задача 1.1. Оптимизация структуры и численности государственного аппарата и подведомственных организаций Задача 1.2. Оптимизация исполнения функций исполнительной власти на основе результатов функционального обзора Показатели результативности/показатели непосредственного эффекта Восприятие населения о доступности и качестве госуслуг; Ориентация государственных служащих на оказание услуг; институциональный климат на государственной службе; Доля исполнения утвержденных стандартов госуслуг и административных регламентов (%) Количество ФОИВ по типам органов; Доля вакансий; Численность госслужащих в % к численности населения; ФОТ госслужащих в % к ВВП (к расходам федерального бюджета)33 Доля фактически реструктуризованных / упраздненных подведомственных организаций к общему количеству, утвержденному Комиссией по административной реформе Динамика численности и расходов на содержание подведомственных организаций Доля фактически ликвидированных (переданных на другой уровень власти, в СРО, в частный сектор) функций (%) по результатам проведения функционального обзора ФОИВ по сравнению с количеством функций, подлежащих ликвидации (передаче на другой уровень, в СРО, в частный сектор) по решению Комиссии по административной реформе; Источники данных Опросы населения о качестве оказания госуслуг (ВБ) Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) Независимый мониторинг со стороны НПО, общественных организаций, оценка государственных органов Законодательные и нормативные акты; Данные ФОИВ; Данные ФСС; Решения Комиссии по административной реформе Решения Комиссии по административной реформе Данные ФОИВ Для обеспечения межстрановых сопоставлений необходима разработка дополнительной методологии (в силу специфики статистики государственного сектора в России и за рубежом). 33 Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 117 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Задача 1.3. Оптимизация деловых процессов и внедрение административных регламентов и стандартов государственных услуг Количество упраздненных/вновь учрежденных должностей по результатам функционального обзора ФОИВ Количество ФОИВ, создавших комиссии по разработке административных регламентов; Количество утвержденных административных регламентов функций и межведомственного взаимодействия; Доля утвержденных регламентов, внедрение которых позволило сократить время/повысить качество исполнения государственных функций (%); Количество жалоб внешних лиц (граждан, организаций) по несоблюдению административных регламентов, в т.ч. рассмотренных в пользу внешних лиц; Доля госуслуг с утвержденными стандартами исполнения в общем количестве госуслуг (%); Количество ФОИВ, осуществляющих регулярный мониторинг и оценку качества оказываемых госуслуг; Доля госуслуг, информация о качестве исполнения которых представлена на официальных веб-сайтах ФОИВ (%) Доля ЭАР в общем количестве административных регламентов (%); Доля госуслуг, оказываемых по принципу «единого окна» (%); Доля государственных услуг, оказываемых с использованием электронных средств связи, в общем количестве оказываемых госуслуг (оценивается как доля услуг, которые могут быть оказаны с использованием электронных средств связи и количество фактических транзакций) (%); Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 118 Данные ФОИВ Данные Комиссий по разработке административных регламентов Опросы населения о качестве государственных услуг Результаты мониторинга вебсайтов Административная реформа/дерегулирование Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Цель 2: Снижение уровня государственного регулирования в экономике Задача 2.1. Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования Задача 2.2. Развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам Восприятие представителями бизнеса уровня административных барьеров в отдельных сферах экономической деятельности Рост доли малого и среднего бизнеса в ВВП и общей численности занятых Рост доли частного сектора в ВВП Снижение количества органов, осуществляющих инспекции хозяйствующих субъектов; Количество государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции, внедрившие принцип «единого окна» (%); Количество режимов Данные ФОИВ Доля контрольно-надзорных функций, переданных в СРО (%); Данные ФОИВ Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 119 Мониторинг реформы дерегулирования (ЦЕФИР) Обследования бизнес-кругов (ВБ – BEEPS) Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Реформа государственной службы Цель 3: Повышение профессионализма, престижа и конкурентоспособности государственной службы Задача 3.134 Создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы Задача 3.2. Определение обязанностей, полномочий и мер ответственности госслужащих на основе должностных (служебных) регламентов 34 Восприятие населением престижа и качества работы государственных служащих Восприятие госслужащими уровня престижа госслужбы и степени внедрения принципа учета заслуг и достоинств Индекс доверия к ведомственной политике (позволяет выявить аспекты: (а) последовательность данной политики; (б) доведение политики до госслужащих; (в) поддержка политики со стороны госслужащих; и (г) наличие вмешательства в управление на микроуровне со стороны политических сил) Индекс доверия к правилам по вопросам набора сотрудников, оценки эффективности труда, управления производительностью, подготовки кадров, делопроизводства, справедливости, предсказуемости карьерного роста) % текучести кадров на должностях начальников управлений/департаментов и заместителей руководителей ФОИВ при смене руководителя ФОИВ (деполитизация) Прогресс в создании современной нормативноправовой базы построения и функционирования государственной службы (принятие закона о ГГС и соответствующих правовых актов, позволяющих внедрить новые принципы управления госслужбой) Доля ФОИВ, внедривших должностные регламенты для государственных служащих (%); Восприятие госслужащими степени внедрения должностных регламентов на практике; Мнение госслужащих о взаимосвязи административных и должностных регламентов в практике их фактического внедрения Опросы населения ФОМ (проведенные МЭРТ в рамках программы) Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) Данные ФОИВ Оценка международных организаций (например, ОЭСР) Данные ФОИВ Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) Формулировки задач приведены в соответствие с Программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 гг.)» Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 120 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Задача 3.3. Внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности госслужащих, рациональное использование ресурсов в системе госслужбы Задача 3.4. Обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства Задача 3.5. Применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности госслужащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста Доля ФОИВ, внедривших принцип оплаты труда по результатам (%); Динамика изменения структуры денежного содержания госслужащих (должностной оклад, надбавки, премии по результатам работы) Доля льгот, переведенных в денежную форму (%); Соотношение уровня оплаты труда и льгот в ФОИВ и в частном секторе; Отношение средней начисленной заработной платы; госслужащих ФОИВ к ВВП на душу населения Коэффициент сжатия размеров оплаты труда в федеральной государственной службе; Отношение госслужащих к процедуре периодической аттестации и ее влиянию на премирование госслужащих/продвижение по службе; Количество дисциплинарных санкций, примененных к госслужащим за невыполнение должностных обязанностей Показатели непосредственного эффекта и показатели результативности по данной задаче представлены в составе Цели 5 «Укрепление механизмов прозрачности и подотчетности органов государственного управления» Доля вакансий, замещенных по результатам открытого конкурса (в %); Доля вакансий, замещенных на конкурсной основе из числа внешних кандидатов (%); Среднее количество претендентов на замещение вакансий государственных служащих; Доля вакансий, замещенных с использованием кадрового резерва (%); Восприятие госслужащими процедур отбора и продвижения по службе; Доля госслужащих, повышенных по службе по результатам проведения периодической оценки Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 121 Данные ФОИВ Данные ФСС Сравнительные обследования уровня оплаты труда в государственном и частном секторе (DFID – федеральный уровень, 2003 г., ВБ – региональный уровень 2004 и 2005 гг., федеральный – 2005 г.) Данные ФОИВ Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Задача 3.6 Реализация программ подготовки кадров для госслужбы и профессионального развития госслужащих Задача 3.7. Внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе , а также законодательного регулирования профессиональной этики госслужащих Задача 3.8. Создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования госслужбы и исполнения госслужащими своих должностных (служебных) обязанностей Задача 3.9. Обеспечение развития системы управления госслужбой (аттестации) (%); Доля вакансий в ФОИВ (%); Динамика текучести кадров в ФОИВ Доля госслужащих, прошедших программы переподготовки/повышения квалификации (%); Доля госслужащих, покинувших государственную службу в течение 1 года после прохождения переподготовки (%); Доля программ повышения квалификации госслужащих, содержание которых адаптировано к новым подходам к государственному управлению (требуется разработка методологии оценки курсов) (%); Оценка качества программ переподготовки и повышения квалификации госслужащими Восприятие госслужащими уровня соблюдения этических норм; Количество дисциплинарных санкций, примененных к госслужащим при выявлении случаев конфликта интересов Восприятие госслужащими уровня материальнотехнических условий Оценка уровня материально-технических условий ФОИВ Создание и функционирование органа, координирующего деятельность по управлению госслужбой Создание и ведение реестра федеральных государственных гражданских служащих Подготовка ежегодных отчетов о состоянии госслужбы с использованием показателей результативности ее деятельности Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 122 Данные ФОИВ Данные РАГС, УМНО Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) Данные ФОИВ Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) Данные ФОИВ Данные органа, ответственного за управление госслужбой Бюджет-ные реформы Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Цель 4: Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов Задача 4.1. Повышение качества бюджетного планирования и возрастание роли перспективного финансового плана Задача 4.2 Упорядочение процедур составления и рассмотрения федерального бюджета Улучшение качества и доступности государственных услуг на 1 руб. затрат на предоставление данных услуг (в реальном выражении) по видам услуг Восприятие объективности системы государственных закупок бизнес-сообществом Отклонение бюджетных ассигнований, предусмотренных в Законе о бюджете, от ассигнований, предусмотренных перспективным финансовым планом, % Среднее отклонение фактических бюджетных расходов (по ведомственной классификации) от предусмотренных Законом о бюджете (без последующих поправок), % Расходная часть бюджета разделена на бюджет действующих и бюджет принимаемых обязательств Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 123 Опросы предприятий (BEEPS) Опросы населения о качестве оказания госуслуг (ВБ) Данные ФОИВ Перспективный финансовый план, Закон о бюджете, данные об исполнении федерального бюджета Закон о федеральном бюджете, Бюджетный Кодекс, нормативные документы Правительства и Минфина Бюджетная и административная реформы Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Задача 4.3. Внедрение стратегического планирования деятельности ФОИВ и отчетности по результатам деятельности и совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования Задача 4.4. Повышение качества бюджетного планирования на ведомственном уровне Задача 4.5. Определение бюджетных расходов на единицу результата по каждому направлению деятельности министерств и ведомств Задача 4.6. Повышение качества и конкурентности системы закупок товаров и услуг на ведомственном уровне Доля министерств, имеющих стратегии развития на средне- и долгосрочную перспективу, с показателями результативности деятельности и ежегодными отчетами о достижении стратегических целей (%); Доля отраслевых стратегий, использующих в качестве показателей результативности повышение качества оказываемых услуг Доля бюджетных расходов, осуществляемых в рамках федеральных и ведомственных целевых программ к общему объему непроцентных бюджетных расходов, % Доля бюджета принимаемых обязательств, формируемая по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ, % доля докладов о результатах деятельности СБП, качество которых признано "хорошим" и "отличным" (на основе формализованных критериев оценки), % Доля СБП, качество бюджетного планирования которых соответствуют утвержденным формализованным требованиям (%) Доля СБП, в которых процедуры определения и управления уровнем бюджетных расходов на единицу результата деятельности соответствуют утвержденным формализованным требованиям (%) Доля ФОИВ, в которых система закупок товаров и услуг соответствуют утвержденным формализованным требованиям, охватывающим весь цикл закупок от определения потребностей в закупках тех или иных товаров или услуг до контроля за ходом реализации заключенных контрактов (%); Доля государственных контрактов, размещенных на конкурсной основе (%); Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 124 Данные Минфина и Комиссии по повышению эффективности бюджетных расходов Данные Минфина Данные Минфина Данные Минфина Данные Минэкономразвития Данные ФОИВ Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Задача 4.7. Укрепление ведомственной системы управления финансами Задача 4.8. Повышение оперативности и информационности системы финансовой отчетности ведомств и создаваемой системы отчетности о достигнутых результатах Задача 4.9. Создание системы управления активами Доля государственных контрактов, размещенных с использованием автоматизированной системы госзакупок (%) Среднее количество участников конкурсов на поставку товаров для государственных нужд (на сумму свыше 500 тыс. долл.) Доля контрактов (на сумму свыше 1 млн. долл.), размещенных по итогам международных конкурсных торгов35(%) Доля СБП, в которых система управления финансами соответствуют утвержденным формализованным требованиям в части контроля и управления имеющимися ресурсами, финансовыми обязательствами и платежами (%) Доля СБП, в которых система финансовой отчетности и отчетности о достигнутых результатах соответствуют утвержденным формализованным требованиям в части автоматизированной обработки бухгалтерской отчетности, привязки финансовой информации к конкретным показателями деятельности (результата), мониторинга уровня расходов на единицу результата (%) Доля СБП, в которых система управления активами соответствуют утвержденным формализованным требованиям в части ведения актуализированных реестров активов, определения потребности в содержании, ремонте, обновлении активов, управления унитарными, казенными предприятиями и предприятиями с госучастием в акционерном капитале, и т.д. (%) Отношение доходов от государственных активов к затратам на управление ими (их содержание) Данные Минфина Данные Минфина Данные Минфина Индикатор может использоваться в случае изменения положений ФЗ №97, ограничивающих участие зарубежных фирм в поставках работ, товаров и услуг для государственных нужд 35 Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 125 Реформа государственной службы Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Задача 4.10. Создание системы внутреннего ведомственного финансового контроля Задача 4.11. Совершенствование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета Цель 5. Укрепление механизмов прозрачности и внешней подотчетности органов государственного управления Задача 5.1. Повышение прозрачности и открытости органов государственной власти Задача 5.2. Усиление системы внешней подотчетности Доля СБП, в которых система внутреннего финансового контроля соответствуют утвержденным формализованным требованиям в части контроля за соблюдением процедур и правил, выявлении неэффективных бизнес-процессов, и т.д. (%) Организация бюджетного учета по методу начислений; Бухгалтерский учет позволяет группировать расходы по функциям и программам Снижение восприятия уровня коррупции деловым сообществом (BEEPS) и населением (опросы TI) Восприятие госслужащими уровня коррупции Доля информационных запросов, направленных в ФОИВ, по которым был получен своевременный ответ/ответ с задержкой/отказ (%) Доля ФОИВ, соблюдающих требования Постановления №98 (%) Доля ФОИВ, имеющих консультативные органы (с участием заинтересованных лиц), принимающие непосредственное участие в разработке стратегий развития (%) Количество жалоб о не предоставлении информации, рассмотренных в пользу лиц, запрашивающих информацию Количество ФОИВ, поддерживающих «горячие линии» по вопросам нарушения профессиональной этики и коррупции (и динамика обращений в «горячие линии») Мониторинг исполнения рекомендаций внешних проверяющих органов Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 126 Данные Минфина Закон о бухгалтерском учете для бюджетных организаций, данные Минфина Опросы НПО (TI), предпринимателей (BEEPS) Опросы госслужащих Мониторинг НПО Мониторинг веб-сайтов ФОИВ Данные НПО Данные ФОИВ и Счетной палаты Повышение эффективности деятельности органов государственной власти III УЛУЧШЕНИЕ КАЧЕСТВА УСЛУГ И ИХ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ В двух предыдущих главах рассматривались способы оптимизации структуры правительства и повышения эффективности деятельности правительства путем совершенствования управления процессом разработки политики и управления по результатам. В данной главе будут рассмотрены подходы к повышению качества услуг и процесса их предоставления путем укрепления прозрачности и внешней подотчетности, а также реализации программ повышения качества государственных услуг. Данные факторы поддерживают важный процесс взаимодействия между правительством и его гражданами. Информирование, консультирование и вовлечение граждан являются ключевыми элементами хорошего управления, средствами стимулирования открытости и качественным вкладом в процесс совершенствования государственной политики. Они позволяют правительству находить новые источники идей, информации и ресурсов при принятии решений, касающихся государственной политики. Являясь равными по важности, они способствуют формированию доверия к правительству, повышению качественного уровня демократии и укреплению гражданского потенциала. Open Government: Fostering Dialogue with Civil Society, OECD 2003 г. В настоящей главе особое значение будет придаваться анализу лучших примеров и практических механизмов, используемых органами государственной власти, для информирования, вовлечения граждан и предоставления им государственных услуг. Авторы надеются, что содержание главы представит российским практикам ряд практических подходов в таких областях как прозрачность, подотчетность обществу и качество государственных услуг, которые можно оценить с точки зрения их потенциального применения в рамках программы административной реформы. В настоящей главе используется обзорный подход, при котором приводится широкий круг идей и конкретных примеров; ссылки на инструменты (методологии, стратегии, отчеты), приводятся в списке веб-сайтов. Глава начинается с обзора общепринятых механизмов, используемых правительствами для увеличения прозрачности. К числу таких механизмов относятся практические средства и методы (например, такие как программы, направленные на обеспечение доступа к информации; открытые процессы закупок), которые используются правительствами с целью реализации двух аспектов прозрачности: прозрачность информации и прозрачность процессов. Во втором разделе, касающемся внешней подотчетности, подробно описаны методы информирования и привлечения структур гражданского общества и заинтересованных сторон в процесс формирования государственной политики. Качество политики улучшается, если те стороны, интересы которых она непосредственно затрагивает, осознанно вовлечены в процесс ее развития и проводимой оценки. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 127 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти В третьем разделе, касающемся качества государственных услуг, рассматриваются попытки правительств в сфере совершенствования качества государственных услуг и учета мнения потребителей путем все более распространенной систематической разработки и реализации программ, в большей степени учитывающие точку зрения получателей услуг, а не стороны, предоставляющей услуги. Последний раздел посвящен рассмотрению положения дел в Российской Федерации по всем приведенным вопросам. В нем предлагаются некоторые приоритетные меры по укреплению прозрачности, внешней подотчетности и повышению качества государственных услуг в рамках программы административной реформы. 3.1 Прозрачность Важность укрепления прозрачности признается большинством реформаторов путем включения данного компонента в большую часть программ реформирования государственного управления. Несмотря на различия в определении, прозрачность обычно позиционируется рядом с открытым правительством или подотчетностью или в качестве и их компонента. ОЭСР определяет прозрачность как "предоставление общественности надежной, существенной и своевременной информации о действиях правительства". 36 Прозрачность вынуждает правительство быть в большей мере подотчетным, способствует делу борьбы с коррупцией, качественному управлению, повышению качества государственной политики, эффективности правительства и содействует экономическому росту. Исследования, проведенные Всемирным банком, позволяют утверждать, что повышение прозрачности способствует снижению уровня коррупции и более эффективному расходованию государственных средств. Кроме того, в опросе мнения руководителей, проведенном Всемирным банком, подчеркивается взаимосвязь между экономическим ростом и прозрачностью. 36 Из исследования ОЭСР “Open Government: Fostering Dialogue with Civil Society". Список необходимых определений можно найти в исследовании, проведенном ОЭСР "Public Sector Transparency and International Investor, Врезка Раздел 2, стр. 19. В одном из определений прозрачности, приведенном в "Словаре понятий" Центра анти-коррупционных ресурсов в Ольстере, говорится: "Прозрачность - это принцип в соответствии с которым те, кого затрагивают административные решения должны обеспечиваться информацией, обязанностью же государственных служащих, руководителей и уполномоченных лиц является открытое, предсказуемое и понятное поведение. Таким образом, прозрачность включает такие понятия, как доступность, значимость, высокое качество и надежность увеличивающихся потоков своевременно предоставляемой информации, касающейся экономики, социальной сферы и политики". Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 128 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Схема 1: Рост прозрачности и ВВП Источник: Kaufmann. Rethinking Governance. Empirical Lessons Challenge Orthodoxy. Всемирный банк, 2003 г. ОЭСР было сделано заключение о том, что, прозрачность является фактором, способствующим повышению показателя качества при оценке институционального управления (которая включала качественную оценку регулирования, судебной системы, правоохранительной системы, борьбы с коррупцией, а также прав кредиторов и заинтересованных сторон), что в свою очередь, способствует увеличению прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в экономику (Схема 2). Схема 2: Качество институционального управления и ПИИ Источник: Public Sector Transparency and International Investor, ОЭСР. 2003 г. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 129 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти 3.1.1 Прозрачность информации Прозрачность, при простом определении, существует, если предоставляется информация о законах, нормативных актах и действиях правительства, и если эта информация является точной, доступной, всесторонней, качественной и легко интерпретируется. Такая информация должна быть легко доступной и должна свободно предоставляться общественности на добровольной основе. Существуют многочисленные подходы, от создания правительственных информационных центров до удобно структурированных для пользователей Интернет-сайтов и справочных служб министерств. Ключевым вопросом обеспечения прозрачности является наличие юридических гарантий доступа общественности к информации. Законодательство о свободе информации Важным шагом в обеспечении прозрачности правительства является принятие закона о свободе информации (СИ). В настоящее время законы о СИ приняты в 52 странах. Тенденция к принятию такого законодательства возросла в последние годы, поскольку 40 законов о СИ вступили в силу с 1992 года, а 20 из них были одобрены за последние четыре года.37 Если в 2003 г. законодательство о свободе информации существовало в 80% стран-членов ОЭСР, то в 1980 г. такие законы были приняты лишь в 20% стран ОЭСР. Несмотря на то, что положения законодательства о свободе информации в разных странах отличаются, основные элементы законодательной базы, необходимой для обеспечения прозрачности общественной информации, включают: 37 обеспечение доступа общественности ко всей информации органов государственного управления; обеспечение получения информации по запросу граждан без объяснения ими причин запроса и независимо от их гражданства; определение ряда ограничений на раскрытие информации, таких как угроза государственной безопасности или защита неприкосновенности личной жизни; создание уравновешивающих процедур, позволяющих оценить, какая информация должна быть конфиденциальной, с приоритетом демократических принципов заинтересованности общественности в раскрытии информации; формирование механизмов доступа к информации; назначение официальными властями должностных лиц, ответственных за предоставление информации и/или создание государственных организаций, в которые граждане могут обращаться для ее получения; определение срока предоставления информации; выполнение органами власти требования о предоставлении ответов на все запросы и объяснении причин в случае отказа в предоставлении информации; формирование механизмов рассмотрения жалоб при оспариваемых случаях отказа в ее предоставлении; см. www.pcij.org - для получения обновленных данных о цифрах. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 130 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти выполнение органами власти требования о публикации ежегодных отчетов и данных об исполнении бюджета, подробной информации о проводимой политике и принятых решениях; выполнение органами власти требования о регистрации запросов получении информации и публикация этой информации; создание специального органа, занимающегося рассмотрением сложных вопросов, связанных с отказом предоставления информации и обеспечивающим соблюдение правительством закона о свободе информации. Таким органом может выступать комиссия или омбудсмен. о Применение законов о свободе информации Эффективность законов о СИ должна поддерживаться сильными механизмами их реализации. В число таких механизмов входит создание ведомств по надзору, формирование эффективного процесса рассмотрения жалоб, введение четких процедур отчетности, взимание штрафов за несоблюдение законов, проведение образовательных программ и программ обучения государственных служащих, а также внедрение четких процедур консультаций. В Новой Зеландии соблюдение законодательства о свободе информации обеспечивается, главным образом, Омбудсменом, который занимается рассмотрением жалоб, поданных в связи с отказом в предоставлении информации. Согласно Закону об официальной информации (1982 г.), отказ в предоставлении информации разрешен только в двух случаях: неоспоримый отказ, когда раскрытие информации может нанести ущерб или повредить государственной безопасности, обороноспособности государства, международным отношениям, применению законов, обеспечению их соблюдения, личной безопасности граждан или экономике страны, и оспоримый отказ, включающий двенадцать категорий, в том числе защиту неприкосновенности личной жизни и защиту секретной коммерческой информации. Кабинет министров может наложить вето на решение, принятое Омбудсменом, однако на практике право вето не применялось на протяжении последних пятнадцати лет. В случаях, когда орган, не предоставивший информацию, не выполняет рекомендацию Омбудсмена в течение срока, предусмотренного законодательством, дело может быть передано на рассмотрение Генерального прокурора, который обеспечивает принудительное выполнение решения через Верховный суд. В Онтарио соблюдение законодательства о свободе информации провинции обеспечивается Уполномоченным по вопросам информации и защиты личной жизни, подотчетным законодательному органу провинции. Уполномоченный также публикует ежегодный отчет, содержащий данные о соблюдении закона по каждому министерству и рекомендации по повышению уровня соблюдения закона. Правительство Великобритании в последнее время предприняло ряд мер по обеспечению доступа к информации. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 131 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Врезка 2: Меры по введению законодательства о защите информации в Великобритании Назначение независимого Уполномоченного представителя по вопросам информации для обеспечения соблюдения Закона и рассмотрения жалоб. Уполномоченный представитель будет подотчетен законодательному органу, а не исполнительной власти, и будет иметь широкий круг полномочий, в том числе полномочия отдавать распоряжения о выдаче информации; Разработка нового положения об уголовных преступлениях, касающегося уничтожения, изменения или сокрытия материалов, связанных с проводимым Уполномоченным представителем по вопросам информации расследованием, произошедшим в результате преднамеренных или неосторожных действий; Внедрение четкого механизма подачи и рассмотрения жалоб; Проведение образовательных программ и обучения государственных служащих для изменения институциональной культуры; Обеспечение регулярной публикации государственными организациями первичных данных и фактов; Предоставление большего доступа к личной информации; Совершенствование общественного права доступа к историческим материалам; Проведение широкомасштабных консультаций за три месяца до публикации законопроектов . Поддержание устойчивого режима свободы информации может повлечь серьезные последствия, выражающиеся в возможности общественного мониторинга политики правительства, предупреждении злоупотреблений, и снижении уровня неэффективного использования государственных ресурсов. Ниже приводится таблица с конкретными примерами применения санкций в связи с неадекватным или незаконным поведением. Таблица 1: Последствия принятия законов о свободе информации 38 Последствия Борьба с коррупцией и растратой государственных средств Примеры Мексика: В соответствии с требованием утвержденного в 2003 году Закона о свободе информации, определенная информация, в том числе подробные бюджеты, должна автоматически публиковаться всеми органами, на которые распространяется действие закона. Публикация таких данных позволила обнаружить информацию о выплатах премий, не имеющих законодательного основания и превышающих базовый оклад работника в университете, финансируемом государством, а также выявила подозрительно высокие расходы на приобретение товаров и услуг. Япония: Частные юристы использовали законодательство о доступе к информации с требованием обнародования отчетов о расходах органов местного самоуправления. В отчетах были обнаружены огромные статьи расходов на развлечение приезжающих с визитами бюрократов. В результате между 1995 и 1997 годами 47 префектур в Японии урезали бюджет на оплату питания и напитков на сумму, эквивалентную более чем 100 миллионам долларов. 38 Источник: На основании описания примера из Anticorruption at the crossroads, LGI, 2004 год. См. другие примеры разбора конкретных случаев и использования международного права получать информацию на сайте: http://www.freedominfo.org/survey.htm Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 132 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Защита Индия: Раскрытие информации позволило обнаружить, что социальных и чиновники местной администрации направляли средства, экономических выделенные для проектов развития, на другие цели. Кроме того, прав информация показала, что Государственный Совет по электроэнергии, получающий компенсацию за снижение ставок тарифа на потребление электроэнергии образовательными учреждениями, на самом деле выставлял счета муниципальным школам по полному тарифу. В связи с выявленными злоупотреблениями были приняты официальные меры. Пресечение Канада: В 1980-х годах одному из Министров пришлось уйти в использования отставку после того, как средства массовой информации государственных использовали Закон о доступе к информации и обнаружили, что средств в личных Министр за государственный счет провела пять дней в Париже, целях отправившись туда для участия в совещании, которое длилось всего один час. 3.1.2 Прозрачность процессов К числу сфер, где прозрачность имеет наибольшее значение и должна учитываться на ранних стадиях процесса реформирования государственного управления относятся финансовое управление, закупки, регулирование и управление кадрами. Прозрачность в финансовом управлении В финансовой прозрачности акцент делается на открытость для общественности структуры и функций правительства, целей финансовой политики, расходов на государственный сектор и финансового планирования. Прозрачные процессы государственного финансового управления имеют большое значение для правильного управления, достижения макроэкономической стабильности и качественного роста. Кодекс лучшей практики финансовой прозрачности, подготовленный Международным валютным фондом (Кодекс МВФ), предназначен для оказания содействия странам с переходной экономикой и развивающимся странам при разработке и внедрении устойчивых государственных финансовых систем. Он основан на четырех главных принципах: Четкое распределение ролей и ответственности. Необходимо четкое определение структуры и функций правительства и публикация институциональной таблицы, в которой показаны структура правительства и остальной части государственного сектора. Общедоступность информации. Необходимо предоставление для широкой общественности бюджетной документации и других финансовых отчетов, отражающих всю деятельность правительства (как центрального, так и национального уровня) в бюджетной и внебюджетной сфере, включая информацию об условных обязательствах, налоговых расходах, государственном долге, финансовых активах. Публикация финансовой информации должна являться правовым обязательством правительства. Открытость подготовки, исполнения бюджета и бюджетной отчетности. Подготовка и представление ежегодного бюджета должны соответствовать комплексному и последовательному Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 133 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти макроэкономическому прогнозу, с использованием основных данных такого прогноза при расчете/подготовке бюджета. Бюджетные данные, включая данные о внебюджетных фондах, должны предоставляться на общей основе с указанием доходов, расходов и финансирования. Отчет об исполнении бюджета в середине года, а также окончательные отчеты должны своевременно направляться в законодательные органы и представляться на обсуждение общественности. Обеспечение целостности. Бюджетные данные должны быть доступны для независимого изучения. Государственный орган аудита должен своевременно представлять в законодательные органы и на рассмотрение общественности отчеты о состоянии правительственных счетов. К Кодексу МВФ прилагается Руководство МВФ по финансовой прозрачности, в котором представлены подробное описание принципов и практик, изложенных в Кодексе, опросный лист по финансовой прозрачности и отчеты для самостоятельной оценки. Лучшие примеры, касающиеся финансовой прозрачности, приводятся в сборнике ОЭСР ("Лучшие примеры бюджетной прозрачности"). Некоторые из них изложены в приведенной ниже врезке с описанием мер, принятых Швецией, для создания правовой основы обеспечения финансовой прозрачности в бюджетном процессе. Врезка 3: ОЭСР - Лучшие примеры бюджетной прозрачности ОЭСР отобраны лучшие примеры финансовой прозрачности с перечислением основных бюджетных отчетов, которые должны подготавливаться правительством (включая бюджетные отчеты на долгосрочную перспективу и предвыборные), и конкретными указаниями в части сроков подготовки и содержания отчетов, а также методов обеспечения высокого качества и полноты финансовых отчетов. Предлагаемая ОЭСР практика является более передовой по сравнению с Кодексом МВФ в части введения принципов среднесрочного финансового планирования, позволяющих проводить анализ развития доходной и расходной частей бюджета в течение не менее, чем двух лет после следующего финансового года, и требований по отдельному представлению доходов целевого характера и сборов за оказание услуг. Все бюджетные отчеты должны подготавливаться на основании одинаковых систем учета, с динамической системой внутреннего контроля для обеспечения их целостности. Все финансовые отчеты должны бесплатно представляться для ознакомления общественности. Министерство финансов обязано активно способствовать пониманию бюджетного процесса отдельными гражданами и неправительственными организациями. Подобная практика должна применяться на всех уровнях правительства. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 134 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Врезка 4: Развитие финансовой прозрачности в Швеции Рост дефицита бюджета и резкое ухудшение состояния государственной финансовой системы в Швеции в начале 1990-х годов побудили правительство Швеции к проведению важных реформ в бюджетной сфере путем внедрения практики многолетней системы бюджетирования. Были существенно пересмотрены сроки, предусмотренные для формирования бюджета, что позволило упорядочить процесс его подготовки со стороны Министерства финансов и отраслевых министерств, которым в настоящее время предоставлена большая гибкость при распределении средств в рамках 27 основных направлений расходования средств. В результате проведенных реформ Парламент получил возможность проводить более тщательный анализ бюджета, который в настоящее время осуществляется в два этапа. На первом этапе, весной, Парламент рассматривает и согласовывает Проект весенней финансовой политики Правительства, который определяет общий уровень расходов на предстоящий год и два последующих года, а также приблизительные объемы финансирования по каждому из основных направлений расходования средств. Осенью Парламент рассматривает окончательный Проект бюджета, согласовывает окончательное распределение средств по направлениям (к концу ноября) и отдельные ассигнования в рамках каждого направления (к концу декабря). Информация нефинансового характера (о результатах деятельности) принимается во внимание при рассмотрении бюджета на основании ежегодных отчетов, подготавливаемых всеми ведомствами. Однако качество таких отчетов варьируется, а данные о результатах деятельности не оказывают существенного влияния на решения, касающиеся распределения бюджетных средств. Источник: Jon R. Bloendal. Budgeting in Sweden. OECD Journal on Budgeting, 2001 год, стр.27-57 Прозрачность государственных закупок Прозрачность при осуществлении государственных закупок обеспечивает более эффективное распределение государственных ресурсов, поддерживает справедливую конкуренцию и тем самым способствует экономическому развитию и снижению уровня коррупции. СИГМА (ОЭСР) отмечает важность обеспечения прозрачности процесса закупок на каждом этапе, начиная с отбора участников торгов до проведения конкурса и присуждения контракта.39 Необходимость постоянного внимания к обеспечению прозрачности государственных закупок подчеркивалась в недавнем обследовании ОЭСР по вопросам регулирования, которое выявило недостаточный уровень прозрачности при осуществлении государственных закупок в 3-х из 12-ти стран-членов ОЭСР, в которых проводилось обследование. “На рынках, где главным закупщиком товаров и услуг является Государство, действия самого Государства могут существенно влиять на функционирование рынка и, следовательно, на конкуренцию и эффективность государственных расходов в долгосрочной перспективе. То же и в закупках, обеспечение эффективности государственных расходов и поддержание здоровой конкуренции идут рука об руку." Источник: Pre Budget Report, UK, ноябрь 2002 года 39 Государственные закупки. SIGMA Policy Brief No. 3. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 135 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Признанным источником лучшей международной практики в области государственных закупок является Типовой закон о закупке Товаров, Строительных работ и Услуг Комиссии ООН по международному торговому праву (UNCITRAL).40 Закон разработан для стран, где осуществляется подготовка законодательства о государственных закупках или проходит реформирование существующих систем закупок с целью достижения экономии и эффективности при государственных закупках и снижения уровня коррупции. Типовой закон также направлен на стимулирование международной конкуренции на рынках государственных закупок. Примеры положений закона даются в приведенной ниже таблице. Таблица 2: Обеспечение прозрачности в процессе закупок: положения Типового закона Комиссии ООН по международному торговому праву Стадия процесса Общие положения Объявление о тендерах Процедуры предваритель ного квалификаци онного отбора Оценка и сравнение конкурсных предложений 40 Механизмы обеспечения прозрачности и подотчетности (со ссылкой на соответствующие статьи Типового закона) Общедоступность правовых текстов, в том числе положений о закупках, всех административных правил и инструкций общего применения, относящихся к закупкам (Ст. 5) Определение процедур предоставления протоколов закупочных процедур после проведения тендера всем желающим и предоставления определенных документов поставщикам или подрядчикам, подавшим предложения или заявление для предварительного квалификационного отбора (Ст. 11). Форма коммуникации между закупочной организацией и поставщиками и подрядчиками (Ст.9) Язык документов о приглашении к участию в тендере, подаче предложений, ценовых предложений Публикация приглашения к участию в тендере или предварительном квалификационном отборе в: (i) государственном бюллетене или других официальных изданиях; (ii) газете широкого международного распространения, соответствующем торговом издании, техническом или профессиональном журнале широкого международного распространения (Ст. 24) Требования к приглашению к подаче предложений (Ст. 37, п. 1, 2) Минимальная информация, которая должна быть включена в запрос на подачу предложений (Ст. 38) Организация, осуществляющая закупку, представляет комплект документов для предварительного квалификационного отбора каждому поставщику, запрашивающему такие документы в соответствии с приглашением к участию в предварительном квалификационном отборе (Ст. 7, пп. 2-3) Уведомление всех поставщиков или подрядчиков, подавших заявку на участие в предварительном квалификационном отборе, и публикация имен всех поставщиков или подрядчиков, которые прошли предварительный квалификационный отбор (Ст. 7, п. 6) Присутствие подрядчиков или поставщиков, подавших конкурсные предложения, или их представителей на процедуре открытия конкурсных предложений (Ст. 33) Для целей оценки и сравнения конкурсных предложений используются только критерии, прописанные в тендерных документах (Ст. 34, п. 4a; Ст. 39, п. 1) http://www.uncitral.org/english/texts/procurem/ml-procure.htm Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 136 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Процедуры после завершения оценки Официальное извещение о присуждении контракта на закупку (Ст. 14) Право на рассмотрение - любой поставщик или подрядчик, заявивший о том, что он понес или может понести ущерб или убытки в результате нарушения обязательств, налагаемых на организацию, осуществляющую закупки в соответствии с данным законом, может потребовать проведение проверки (Ст. 53-57). Правовой режим должен подкрепляться эффективными системами управления, четко распределяющими обязанности в отношении закупок, а также системами подотчетности и мониторинга, обеспечивающими соответствие принятых решений законам и нормативным актам. Высший государственный орган аудита должен проводить внешние проверки таких систем контроля. Особое внимание следует уделять подготовке кадров и повышению квалификации специалистов по закупкам. Прозрачность в нормативно-правовой деятельности Затраты и неопределенность при ведении бизнеса в условиях сложной или непрозрачной нормативно-правовой среды являются основными факторами, влияющими не принятие решений об инвестициях. ОЭСР на протяжении долгого времени подчеркивала ключевое значение прозрачного процесса нормативно-правовой деятельности для экономического развития государства, включая увеличение производительности, снижение цен и стимулирование инноваций и расширение выбора для потребителей. В Отчете о нормативной реформе, подготовленном ОЭСР в 1997 году, были определены некоторые ключевые характеристики прозрачного нормативно-правового режима, включающие: обеспечение четкого общественности; проведение консультаций с заинтересованными сторонами, как отечественными, так и иностранными, при разработке и пересмотре нормативно-правовых актов; обеспечение прозрачности самих консультаций; создание и постоянное обновление государственных реестров нормативно-правовых процедур ведения бизнеса или использование других способов обеспечения возможности легкого ознакомления для отечественных и иностранных организаций со всеми применимыми к ним требованиями; обеспечение прозрачности процедур применимых норм и правил, а также их недискриминационного характера, наличия процедур рассмотрения споров и отсутствия ненадлежащих задержек в принятии решений по вопросам организаций. разъяснения целей и стратегии реформы Несмотря на успехи, достигнутые в данной области, существует множество нерешенных проблем. Недавно проведенный ОЭСР анализ позволил выявить в 5-ти из 12-ти обследованных стран-членов ОЭСР недостаточное обеспечение доступа к информации о существующей нормативно-правовой базе, в особенности для средних и малых предприятий, иностранных Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 137 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти участников ВЭД и инвесторов. По крайней мере, две трети из обследованных стран не проводили систематических консультаций с общественностью, в них также не проводились оценки последствий регулирования, применялись чрезмерно сложные нормативно-правовые режимы, трудные для понимания нормы и правила и обеспечивалась очень низкая прозрачность на субнациональных уровнях. Врезка 5 – Прозрачность нормативно-правовой реформы в Великобритании Подразделение по оценке последствий регулирования Секретариата кабинета министров контролирует публикацию плана [Нормативно-правовая реформа – План действий правительства на 2003 г.], в котором определены реализуемые в настоящее время инициативы по прекращению регулирования (650 из них определены в текущем плане). Подразделение также публикует статистические данные по количеству ежегодно утверждаемых в Великобритании новых нормативно-правовых актов – в прошлом году их было 3,926, из них 10% касались деловых отношений. Прозрачность в области управления кадрами Успех развития профессиональной государственной службы в значительной мере зависит от уровня доверия и восприятия системы управления кадрами (УК) как справедливой. Основное значение для такого восприятия имеет прозрачность всех процессов, связанных с кадровым управлением, в том числе прозрачность процедур найма, оплаты труда, продвижения по службе, карьерного роста и увольнения. Прозрачность является основой этики государственной службы и может являться одним из принципов закона о государственной службе.41 В исследованиях Всемирного банка подчеркивается, что открытая, основанная на оценке достигнутых результатов система управления кадрами является основным фактором, предопределяющим производительность государственного сектора.42 Открытость процедур найма и продвижения по службе. Применяемые в государственном секторе процедуры отбора и найма персонала должны быть прозрачны и должны использоваться с соблюдением принципов справедливости и беспристрастности. Необходимо, чтобы информация о процедурах публиковалась, их выполнение оформлялось документально, существовала возможность их обжалования. Разные правительства могут применять различные способы осуществления этих требований, однако, принципы отбора кадров на конкурсной основе и на основании оценки деловых качеств являются неотъемлемыми факторами прозрачной системы. Bram Steijn. HRM in Public Sector: A Neglected Subject. ОЭСР. Совещание Рабочей группы по управлению кадрами. 2002 год 42 Understanding Public Sector Performance: An Empirical Contribution. Всемирный банк, 2003 год. 41 Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 138 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Врезка 6: Практика найма и продвижения по службе. Примеры стран-членов ОЭСР Во время проведения недавней реформы в области управления кадрами Дания ввела новую базу данных должностных позиций, содержащую все имеющиеся вакансии в секторе центрального правительства, доступную на Интернет-сайте www.job-i-staten.dk. Южная Корея открыла информацию о 20% высших должностей гражданской службы для проведения открытого конкурса через "Систему позиций для открытого конкурса", которая обеспечивает возможность обращаться на соискание таких должностей как кандидатам из государственного, так и частного сектора. Начало функционирования этой системы дало хорошие результаты: среднее число соискателей на одну должность превышало четыре, и более 80% должностей оказалось занято внешними кандидатами. В соответствии с отчетом Правительства, такая система отбора, основанная на оценке деловых качеств, помогла улучшить уровень компетентности государственного сектора и стимулировала внутреннюю и внешнюю конкуренцию. В Канаде процессы управления кадрами в системе государственной службы систематизированы в "Законе о принятии на государственную службу" (АПГС) и некоторых других документах, определяющих рамки для принятия всех решений, принимаемых в государственной службе Канады по кадровым вопросам (включая вопросы отбора, найма, продвижения по службе, перемещения, механизм обжалования решений). Вступивший в силу с января 2005 г. новый АПГС должен изменить принципы подхода от основанной на правилах концепции "качества" на подход, основанный на ценностях, позволяющий руководителям нанимать квалифицированных сотрудников. В соответствии с данным законом при отборе кандидатов в первую очередь должны рассматриваться некоторые категории занятых сотрудников (сотрудники из резерва, находящиеся в отпуске, из штата министра), а также внутренние кандидатуры в целом, наряду с возможностью проведения и открытого конкурсного отбора. АПГС позволяет использовать широкий спектр вариантов поступления на службу, в том числе назначения для выполнения временных краткосрочных заданий, срочные контракты и постоянные контракты. Источники: Canada Public Service Employment Act; Kirsi Aijala. Public Sector – an Employer of Choice, OECD. 2002 г. Оплата труда по результатам (ОТР). В большинстве стран-членов ОЭСР введена система ОТР на государственной службе для всех или почти всех групп сотрудников. Система оплаты труда используется для создания стимулов развития культуры организации, ориентированной на результат. Системы ОТР должны основываться на прозрачных правилах распределения премий по результатам деятельности. В качестве одного из примеров можно привести канадский опыт применения системы "рискованного вознаграждения". Врезка 7: “Рискованное вознаграждение” в Канаде При системе "рискованного вознаграждения" все руководящие сотрудники государственной службы в Канаде получили право на единовременную выплату вознаграждения на основании результатов их деятельности по достижению поставленных целей. Такие цели согласовываются в начале каждого финансового года между исполнителем и его/ее руководством и включают выполнение текущих обязательств должностного лица, а также обязательства связанные с ключевыми мероприятиями, которые нужно выполнить. Сумма выплат "рискованного вознаграждения" варьируется в интервале от 10% до 25% от должностного оклада. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 139 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Раскрытие информации об уровне зарплат: В некоторых правительствах информация об уровне зарплат государственных служащих является общедоступной. Врезка 8: Акт о раскрытии информации о зарплатах в государственном секторе в провинции Онтарио Начиная с 1995 года, в провинции Онтарио необходимо ежегодно делать общедоступной информацию об именах, должностях, размере зарплат и уровне льгот сотрудников, получающих в год 100 000 долларов США и более. Такое требование распространяется на государственных, муниципальных служащих, сотрудников провинциальных корпораций, государственных организаций (например, школ, университетов, госпиталей. и т.д.). Информация об уровне зарплат должна предоставляться общественности бесплатно. Конфликт интересов. На протяжении последнего десятилетия более одной трети стран-членов ОЭСР изменили свое законодательство и нормативную базу с целью отражения изменений основных ценностей государственной службы. К "традиционным" ценностям, таким как беспристрастность, соблюдение закона и честность, добавились прозрачность и эффективность, отражающие возросшее значение, придаваемое обществом государственной службе, ориентированной на результат. В связи с этим в некоторых странах были прияты законы, обеспечивающие большую прозрачность и расширяющие спектр вопросов, подпадающих под понятие конфликта интересов. Например, в Италии и Японии существуют законы, обязывающие лиц, занимающих высшие должности на государственной службе, открывать информацию о личном имуществе. Почти во всех странах-членах ОЭСР разработаны более подробные описания стандартов поведения, ожидаемого от всех государственных служащих при потенциальном возникновении ситуаций, связанных с конфликтом интересов, в частности в отношении: (i) использования официальной информации и общественных услуг, (ii) получения подарков и льгот, (iii) работы в сферах, не связанных с государственной службой, включая политическую деятельность. Для специфических профессиональных групп, работающих в областях с повышенным риском конфликта интересов, часто разрабатываются дополнительные нормативные акты. Механизмы рассмотрения споров/жалоб. Механизмы рассмотрения споров и жалоб являются ключевым элементом системы сдержек и противовесов в управлении кадрами в системе государственной службы. Данные процедуры часто определены законодательством или содержатся в коллективных договорах. Основные вопросы, подлежащие рассмотрению, могут касаться решений относительно найма, продвижения по службе, отказа от приема на службу или увольнения. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 140 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Врезка 9: Комиссия по вопросам государственной службы в Канаде – Рассмотрение жалоб, связанных с назначением на должность Подразделение ресурсов Комиссии по вопросам государственной службы (КВГС) в Канаде руководит рассмотрением апелляций, относящихся к процессу найма на службу. Кандидаты, которым было отказано в найме, могут подать апелляцию в течение 14 календарных дней после получения уведомления о том, что их не избрали, после чего КВГС рассматривает апелляцию, организует открытие всей необходимой для решения вопроса информации, проводит слушания с последующим вынесением решения апелляционной комиссией. В случае неудовлетворения апелляции, лицо, подавшее ее, может инициировать процедуру рассмотрения дела в судебном порядке. Источник: http://www.psc-cfp.gc.ca/recours/recours_e.htm 3.1.3 Механизмы обеспечения прозрачности За последнее десятилетие международными организациями, правительствами различных стран и неправительственными организациями был разработан ряд полезных механизмов, способствующих росту прозрачности государственного сектора. Такие механизмы включают применение различных кодексов, руководств, инструментария, диагностики, обследований и стандартов. Таблица 3. Механизмы обеспечения прозрачности, используемые правительством Механизм Краткое описание I. Прозрачность информации TI Сборник В главе дан обзор возможностей доступа к информационным материалов (Source вопросам, приведены конкретные примеры из лучшей практики, Book) 2000, глава а также некоторые показатели доступа к данным об 24 эффективности информации и качестве государственных данных. http://www.transparency.org/sourcebook/24.html TI Corruption Содержит набор средств, применяемых в различных странах, при Fighters’ Toolkit, помощи которых можно улучшить доступ к информации. Раздел IV http://www.transparency.org/toolkits/2002/index.html II. Прозрачность процессов II. Прозрачность в финансовом управлении МВФ: Кодекс Кодекс предназначен для оказания поддержки странам при лучшей практики разработке качественных систем государственных финансов. В финансовой нем определены четыре основных принципа финансовой прозрачности * прозрачности и перечислены хорошие практики в области финансовой прозрачности. http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm МВФ: Руководство В Руководстве подробно описаны принципы и практики, по финансовой включенные в Кодекс, и содержатся многочисленные ссылки на прозрачности адреса веб-сайтов, которые помочь в практической реализации Кодекса. http://www.imf.org/external/np/fad/trans/manual/ МВФ: Опросный Опросный лист дает возможность руководству страны лист по финансовой проводить систематический анализ прозрачности системы прозрачности финансового управления в стране на основе Кодекса лучшей практики по финансовой прозрачности. Заполнение опросного Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 141 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Лучшие практики по бюджетной прозрачности ОЭСР МВФ: Кодекс лучшей практики прозрачности в области валютной и финансовой политики* МВФ: Документ в поддержку Кодекса лучшей практики прозрачности в области валютной и финансовой политики листа является также первым важным шагом в подготовке Отчета о соблюдении стандартов и кодексов в части, касающейся финансовых вопросов. http://www.imf.org/external/np/fad/trans/question/quest.htm В документе собраны примеры "лучшей практики" в области финансовой прозрачности. Перечислены основные бюджетные отчеты, которые должны подготавливаться правительством (включая бюджетные отчеты на долгосрочную перспективу и предвыборные) с конкретными руководствами, касающимися сроков подготовки и содержания отчетов; даны инструкции по обеспечению качества и целостности финансовых отчетов. Документ предназначен для стран с развитой экономикой. http://www.oecd.org/dataoecd/33/13/1905258.pdf Кодекс содержит перечисление принципов, относящихся к прозрачности в области валютной и финансовой политики, к достижению которых должны стремиться центральные банки и финансовые организации. http://www.imf.org/external/np/mae/mft/index.htm В Документе дается более полное описание каждой из практик прозрачности, приведенной в Кодексе, обоснование практик в контексте прозрачности, приводятся примеры применения практик прозрачности центральными банками и финансовыми организациями (включая использование альтернативных методов для достижения цели) и некоторые объяснения по их внедрению. http://www.imf.org/external/np/mae/mft/sup/index.htm III. Прозрачность в области осуществления государственных закупок Тихоокеанский Содержит комплекс стандартов поведения, которым должны экономический следовать компании для обеспечения честности, прозрачности и совет (ТЭС): подотчетности при сделках, заключаемых между предприятиями Стандарты по и государственными органами. Формулировка стандартов была сделкам, утверждена ТЭС – ассоциацией ведущих компаний, заключаемым представляющей интересы более 1200 фирм в 20 странах. между компаниями http://www.pbec.org/policy/1997/transpar.htm и правительствами TI (Сборник В Главе перечислены принципы проведения справедливых и материалов) Source эффективных закупок, меры, которые могут содействовать Book 2000, Глава 22 улучшению прозрачности процесса закупок, а также некоторые показатели для оценки уровня коррупции при осуществлении государственных закупок. http://www.transparency.org/sourcebook/22.html TI Corruption Содержит комплекс инструментов, используемых в различных Fighters’ Toolkit, странах для борьбы с коррупцией при осуществлении Раздел II государственных закупок и для улучшения прозрачности процесса закупок. http://www.transparency.org/toolkits/2002/index.html IV. Прозрачность в области разработки нормативно-правовой базы Соединенное Представляет инструмент информирования о политических Королевство: решениях посредством оценки последствий проведения Совершенствование различных вариантов политики в части затрат, выгод и рисков экономической предложений. Приведено руководство по организации процесса политики консультаций заинтересованных лиц. Руководство к http://www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/ria-guidance/ Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 142 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти оценке результатов нормативноправовой деятельности ОЭСР: ОЭСР разработала ряд рекомендаций по улучшению качества Рекомендации по нормативно-правовой деятельности правительства, а также проведению комплексный план действий, содействующих внедрению реформы в области нормативно-правовой реформы. нормативноhttp://www.oecd.org/document/38/0,2340,en_2649_37421 правовой _2753254_119820_1_1_37421,00.html деятельности V. Прозрачность в области управления кадрами Кодекс поведения В Кодексе поведения дается толкование ключевых принципов для государственной службы в стране. На веб-сайте также государственной представлены некоторые ресурсы (включая видео-ресурсы), службы Новой используемые для повышения уровня знаний о моральных Зеландии ценностях и стандартах поведения. http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?navid=151 Государственная Представляет подробное руководство по процессу отбора и служба Канады. найма на государственную службу в Канаде. Руководство по http://www.psc-cfp.gc.ca/staf_dot/pol-guid/chap_01/index_e.htm кадровым вопросам *Примечание: Мониторинг реализации этих Кодексов проводится МВФ посредством Отчетов о соблюдении стандартов и кодексов. Отчеты, содержащие итоги соблюдения странами этих стандартов и кодексов, готовятся и публикуются по просьбе страны-члена МВФ. Отчеты используются для углубления дискуссий, проводимых организациями с правительствами, по вопросам реализации политики, а также с представителями частного сектора (в том числе рейтинговыми компаниями) для оценки рисков. Частичное обновление отчетов проводится регулярно, а новые готовятся раз в несколько лет. Подробную информацию см. на сайте: http://www.imf.org/external/np/rosc/rosc.asp 3.2 Внешняя подотчетность На протяжении последнего десятилетия внимание к вопросам внешней подотчетности государственной службы значительно возросло. Подходы, заимствованные у частного сектора, такие как "оказание услуг клиентам" получили широкое распространение, также как и механизмы, обеспечивающие больший уровень участия со стороны широкой общественности и заинтересованных лиц. В то же время, неправительственные организации стали играть более заметную роль в мониторинге проводимой правительством политики и деятельности государственных органов, а иногда и предлагать альтернативные варианты экономической политики и бюджета. Большей популярностью стало пользоваться законодательство о референдумах. Общие элементы системы подотчетности обществу показаны в приведенной ниже схеме. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 143 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Схема 3: Подотчетность правительства сторонами: Основные механизмы перед заинтересованными Подотчетность правительства обществу Прямая демократия Референдумы Внешнее участие в политике Консультации Инициативы Механизмы рассмотрения жалоб Внешний мониторинг Альтернативный анализ бюджета Омбудсмен Защита лиц, предоставляющих информацию Обследования Сравнения между странами 3.2.1 Механизм рассмотрения жалоб Распространенным механизмом, обеспечивающим возможность гражданам подать жалобу на правительственного чиновника или его действия, является институт омбудсмена. Первый омбудсмен появился в Швеции в 1809 г. Такие системы получили более широкое распространение в 1950-х гг. Как правило, омбудсмены назначаются Парламентом и подотчетны ему, а не находящемуся у власти на данный момент правительству, и занимаются рассмотрением жалоб граждан, касающихся различных областей, например, таких как физический ущерб и свобода информации. В некоторых странах (например, в Швеции) в дополнение к назначаемым Парламентом омбудсменам Правительством назначаются специальные омбудсмены для рассмотрения вопросов, касающихся прав потребителей, дискриминации, прав детей и прав инвалидов. Подотчетность правительства может также обеспечиваться посредством других органов, которые могут быть учреждены как на центральном, так и на региональном уровне. Например, в Онтарио был сформирован ряд специальных парламентских органов для защиты общественных интересов, в том числе аппараты уполномоченных представителей по вопросам защиты окружающей среды, информации и частной жизни, правам человека, честности и равенства уровня оплаты труда. Еще одним механизмом, используемым в ряде стран, включая Канаду, Новую Зеландию, Великобританию и Соединенные Штаты, является защита лиц, предоставляющих информацию, позволяющая государственным служащим раскрывать неправомерные действия правительства без угрозы репрессий. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 144 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти 3.2.2 Внешний мониторинг Значительный вклад в укрепление внешней подотчетности вносится неправительственными и международными организациями, осуществляющими мониторинг и оценку качества решений или действий органов власти. Такой мониторинг обеспечивается множеством способов, включая формирование сравнительных индексов или активный мониторинг конкретного комплекса политик правительства, таких как исполнение бюджета или применение законодательства о доступе к информации. Опыт показывает, что чрезмерное доверие к системе сдержек и противовесов в системе органов государственной власти может привести к злоупотреблению властью и коррупции. Ситуация может усугубляться недостатком полномочий или потенциала высших контрольных органов. В этом случае активное привлечение гражданского общества и неправительственных организаций к мониторингу деятельности правительства имеет первостепенную важность - это заставляет систему функционировать под воздействием внешних детерминант и вносит в процесс взаимодействия между правительством и обществом потребительскую перспективу. Международный опыт предлагает ряд возможных подходов к решению вопроса внешнего мониторинга, представленных в приведенной ниже таблице. Таблица 4: Альтернативные правительства Механизм Карточки оценки Обследования “Биг Мак” Обследования "до" и "после" подходы к внешнему Краткое описание Интервью с пользователями услуг о "дополнительных" выплатах, которые им, возможно, пришлось сделать для получения законных услуг. Результаты обсуждаются с государственными органами и широко публикуются. Сравнительный анализ цен, уплачиваемых различными ведомствами за аналогичные товары. Анализ затрат на различные государственные инвестиции проводится до и после проведения кампании, направленной на борьбу с коррупцией. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 мониторингу деятельности Результаты внедрения Механизм впервые был применен Центром по общественным делам в Бангалоре (Индия). Различные организации по всему миру в настоящий момент обучаются использованию таких карточек. Механизм был разработан и впервые применен в Аргентине. В ходе одного из таких анализов было обнаружено, что идентичные ресурсы были закуплены различными госпиталями у одного и того же поставщика по существенно отличающимся ценам. После установления нарушителей, были приняты официальные меры. В ходе проведения в Милане (Италия) такого анализа в отношении кампании "чистые руки", которая проходила в начале 1990-х годов, было установлено, что кампания способствовала значительному сокращению муниципального долга, быстрому росту прямых инвестиций. В частности, строительство нового международного аэропорта фактически обошлось вдвое дешевле, чем предполагалось на стадии Стр. 145 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Эффективнос ть государствен ных расходов “Зеркальная статистика” Мониторинг главных проектов Оценка затрат и результатов государственных сделок с использованием информации о превалирующих ценах на товары и услуги Сравнение цен на товары, являющиеся предметом торговли двух стран, с использованием информации об экспорте и импорте. Необходимо сотрудничество с таможенными органами. Механизм предполагает мониторинг некоторых элементов предприятия или крупномасштабного проекта в целом, уделяя главное внимание "системе" и тому, как она функционирует. планирования. Механизм был применен в 1999 году в Нигерии при анализе незаконченных правительственных контрактов. Механизм использовался как форма мониторинга гражданского общества в Болгарии и Румынии. Источник: TI Source Book 2000 год, стр. 291-294 В Индии неправительственная организация проводит независимый анализ бюджета для проверки соответствия расходования государственных средств экономическим и социальным приоритетам, а также для подтверждения, что средства, выделяемые с целью снижения уровня бедности, были направлены для достижения этой цели. Врезка 10: Альтернативный мониторинг бюджета в Гуджарате, Индия: проект РИСОД В рамках Проекта по разработке инициатив для социальных и общественных действий (Проект РИСОД) было предпринято альтернативное рассмотрение бюджета, целью которого было выявление того, насколько цель снижения уровня бедности, о которой было заявлено Министром финансов, отражена в реальных бюджетных ассигнованиях. В результате альтернативного анализа в рамках Проекта РИСОД был получен бюджет с меньшим количеством арифметических и учетных ошибок, удалось также привлечь внимание законодательных органов к вопросу внедрения механизмов, обеспечивающих поддержку достижения конкретных политических целей финансовыми ассигнованиями. После проведения мониторинга средства на приоритетные отрасли экономики стали выделяться с большей осмотрительностью. 3.2.3 Внешнее участие в политике Правительствами на протяжении десятилетий предпринимались меры по привлечению заинтересованных сторон к участию в консультациях по вопросам государственной политики. Однако определенный статус (в т.ч. статус законодательно установленного требования) такие консультации стали приобретать лишь в течение последних 20 лет. Основными причинами для вовлечения общества и заинтересованных лиц в процесс разработки политики являются: Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 146 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти стремление избежать проблем и задержек на стадии реализации политики - часто конечные пользователи могут предугадать те проблемы, которые правительственные чиновники могли упустить; обеспечение поддержки государственной политики, то есть ее возможного одобрения "третьей стороной" - обществом; повышение качества политики, вызванное разрабатываемых правительством вопросов; возможность определения скрытых затрат для предприятий, отдельных лиц или правительства. расширением круга Пример таких консультативных механизмов приводится в таблице ниже. Таблица 5 - Консультационные механизмы Механизм Жалобы/ предложения/ тестирование Совещания и дискуссии (качественные) Примеры Комментарии и жалобы потребителей Схемы обратной связи с сотрудниками/предложений Контрольная закупка - некто, действуя по поручению органа власти или НПО, проводит контрольное тестирование услуги, обращая внимание на ряд заранее определенных факторов, а затем представляет отчет; Экспериментальное внедрение изменений - проверка изменений на небольшом участке какой-либо из предоставляемых услуг является хорошим способом испытать, будут ли работать эти изменения применительно ко всей услуге. Открытые/публичные встречи - встречи организуются для представителей структур гражданского общества с целью их ознакомления с конкретным вопросом и выражения собственного мнения. Использование представительских групп - Многим общественным организациям, в основном добровольным, известно о том, что происходит вокруг, и они имеют возможность сообщить вам о мнении пользователей услуг по поводу предоставляемой вами услуги и об их трудностях в связи с нею. Интервью лицом к лицу - могут рассказать вам о том, что думают люди и почему, и позволяют вам подробно узнать об их взглядах, отношениях, поведении и его побудительных причинах. Фокус группы - Обычно в фокус-группы входит 8-10 человек, возглавляемых подготовленным представителем для разовой дискуссии на определенную тему. Советы потребителей - предоставляют возможность небольшой группе потребителей и руководителям государственных органов обсуждать волнующие потребителей проблемы. В то время как фокус-группа собирается единожды, совет потребителей проводит встречи на регулярной основе на протяжении длительного времени. Советы граждан - Советы граждан (по составу больше советов потребителей) являются репрезентативной выборкой Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 147 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти соответствующей части населения (обычно в его состав входят 600 - 2,500 человек, а на национальном уровне они могут быть и более многочисленными). Жюри граждан - это структурированный способ получения детальных, обоснованных взглядов от членов общества по конкретным вопросам. Жюри обычно состоят из 12-16 присяжных (причем никто из них не является ни профессионалом по конкретному вопросу, ни членом группы, преследующей определенные интересы по данному вопросу), которые в течение нескольких дней заслушивают свидетельства широкого круга специалистов и выносят заключения. Обследования Обследования на основе опросного листа - позволяют (Количественные) получить мнение широкой представительской группы потребителей (и лиц, не являющихся потребителями) и дают достоверные статистические данные. Баллотирование/референдум; Совещательное голосование - При совещательном голосовании среди представительной выборки людей проводится начальное голосование по конкретному вопросу. После этого они больше узнают об обсуждаемой теме через предоставленную им информацию, задают вопросы и участвуют в дискуссии, а в завершение проводится еще одно голосование. Запрос Письменные консультации являются формальным средством письменных предоставления возможности людям высказать свое мнение мнений и предложения по вопросам проводимой политики. Наглядные Открытые дни/выставки – формальные или неформальные средства мероприятия, когда потребители (или потенциальные и презентации потребители) могут узнать о том, что вы делаете, встретиться с персоналом, задать вопросы и т.д. Выездные мероприятия – аналогичны открытым дням и выставкам, с той разницей, что вы приходите к общественным объединениям, вместо того, чтобы ожидать их прихода к вам. Информационная технология – проведение консультаций посредством интернет. Источник: Guidance for the use of the Code of Practice on Consultations: http://www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/consultation-guidance/content/introduction/index.asp Консультационный портал Сингапура представляет сильную инициативу государственной подотчетности Врезка 11: Консультационный портал правительства Сингапура Правительственный консультационный портал в Сингапуре ведется Подразделением по обратной связи, которое основано в 1985 году как часть консультационного правительства. Портал предназначен для организации обратной связи с общественностью с целью содействия в формировании правительственной политики, а также для использования в качестве канала связи для информирования общественности об инициативах правительства. Инструкции по работе Подразделения определяются Советом по надзору за связями с общественностью, который включает одинаковое число членов парламента и представителей частного сектора. Основными видами деятельности Подразделения являются: проведение диалогов по широкому кругу вопросов, касающихся национальной политики, открытых для участия всех граждан; чайных сессий с различными группами заинтересованных лиц; публичных Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 148 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти форумов с целью объяснения общественности вопросов национальной политики; показательных и представительских голосований для получения быстрой обратной связи по критическим с точки зрения времени вопросам; групп обратной связи, предназначенных для проведения дискуссий под председательством представителей частного сектора; народных форумов - опрос людей, регулярно принимающих участие в сеансах обратной связи и привлекаемых к участию в деятельности Подразделения. Источник: http://www.cutredtape.gov.sg/ Вопрос о том, должна ли практика внешних консультаций получить отражение в законодательстве, остается предметом споров. Приведенный ниже пример Чешской республики свидетельствует о том, что меняющееся качество проведения внешних консультаций иногда частично является результатом противоречий законодательной базы. С другой стороны, данный вопрос может быть отнесен к числу проблем управления политикой, которые можно решить путем укрепления механизма подотчетности. Врезка 12: Внешние консультации в Чешской Республике Чешский опыт дает ценные уроки дебатов с участием внешних сторон. Чешская республика была одной из первых стран с переходной экономикой, учредившей социальный диалог посредством создания Совета по экономическому и социальному согласию - консультативного органа, включающего представителей правительства, профсоюзов и работодателей. Первоначально, деятельность Совета сосредотачивалась на вопросах, касающихся Трудового кодекса, однако в конце 1990-х годов в сферу его интересов вошли вопросы, касающиеся здравоохранения, безопасности, налогов и социальной безопасности. Его значение как форума для проведения социального диалога на протяжении лет менялось под влиянием разногласий и невозможности достигнуть консенсуса в течение определенного периода времени. Введение новых правил и рабочих процедур, однако, позволило улучшить ситуацию. В более широком смысле, несмотря на использование Чешской администрацией консультационных механизмов (включая различные рабочие группы и комиссии), реальное значение таких консультаций варьируется. Поскольку законодательное требование проведения консультаций со всеми группами, чьи интересы затрагиваются, отсутствует, министерства могут в значительной степени по собственному усмотрению выбирать стороны, с которыми проводится консультирование, материалы, которые должны приниматься во внимание, и сроки проведения консультаций. Некоторые группы традиционно никогда не были хорошо представлены в таких консультациях. Источник: Regulatory Reform in the Czech Republic. Government Capacity to Assure High Quality Regulation. ОЭСР, 2001 год. В Великобритании используется не закрепленный законодательно подход, при котором методология проведения внешних консультаций определена в Кодексе практики консультирования. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 149 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Врезка 13: Кодекс практики консультирования в Великобритании [2000, пересмотрены в 2004 г.] В Кодексе определены шесть критериев проведения консультаций: 1. Широкомасштабное проведение консультаций на протяжении всего процесса, проведение в течение не менее 12 недель хотя бы одной письменной консультации в процессе разработки политики; 2. Четкое описание своих предложений, сторон, чьи интересы могут быть затронуты, задаваемых вопросов и сроков подготовки ответов на эти вопросы; 3. Обеспечение четкости, лаконичности и общедоступности консультации; 4. Информирование относительно полученных ответов и, того, как консультационный процесс повлиял на политику; 5. Мониторинг эффективности вашего департамента во время проведения консультации, включая использование выделенного координатора по консультированию; 6. Обеспечение проведения консультации на основании лучших практик использования усовершенствованных нормативно-правовых механизмов, включая проведение в случае необходимости Оценки последствий нормативноправового регулирования. Несмотря на то, что кодекс не имеет юридической силы, выполнение его положений департаментами и их ведомствами в Великобритании считается обязательным, за исключением таких случаев, когда по решениям Министров разрешается отклонение от него. Оценки консультационного механизма, проведенные в 12 департаментах в 2001 и 2002 гг., подтвердили полное соответствие с Кодексом: было проведено около 350 письменных консультаций в год и сроки проведения почти 80% консультаций соответствуют требуемым 12 неделям. В 2002 г. общее число государственных консультаций составило 621 (из них 128 было проведено Агентством пищевых стандартов), и получено всего 4 жалобы по поводу консультационного процесса. Источник: http://www.cabinet-office.gov.uk/regulation/consultation/code.asp 3.2.4 Прямая демократия Наиболее известным инструментом прямой демократии является референдум. Прямая демократия предусматривает вовлечение всего населения в процессы формирования политики и законодательства. Проведение референдумов регулируется законодательством, а в некоторых случаях Конституцией. Существует множество вариантов относительно спектра выносимых на референдум вопросов, основных требований, отношения к результатам: следует ли считать их юридически обязательными для исполнения, и т.д. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 150 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Врезка 14: Прямая демократия в Швейцарии В Швейцарии важны как референдумы, так и инициативы на национальном уровне, кантональном (окружном) уровне и на уровне сообществ. В стране существует длинная традиция прямой демократии. Проводится три типа референдумов: (i) обязательные, конституционные референдумы, проводимые при инициации любых изменений конституции; (ii) народные референдумы, позволяющие отклонить любой закон, принятый на уровне федерального законодательства, если того требует 50 000 граждан или 8 кантонов; (iii) конституционные инициативы, позволяющие группе граждан выступить с предложением о частичном или полном изменении конституции. Число инициатив, представленных в Швейцарии, радикально возросло в среднем с 1,3 в год в 1960 годах до 4,6 в 1980-х. Источник: Erik Moberg, Positive And Normative Aspects Of Direct Democracy - The Case Of Sweden In A General Context. 1999 год Данные о количестве проведенных референдумов в ряде стран приводятся ниже. Схема 4. - Число национальных референдумов, проведенных с 1945 года до середины 1990х гг. Источник: LeDuc, Niemi & Norris, 1996. Процитировано по Erik Moberg, Positive and normative aspects of direct democracy - the case of Sweden in a general context, the City University of Stockholm, Университет города Стокгольма http://www.mobergpublications.se/printed/direct.htm Видом референдума является создание условий, при которых правительство не может предпринять конкретный тип действий без поддержки, полученной в результате проведения референдума. В провинции Онтарио было введено такое законодательство для защиты против повышения налогов. Врезка 15: Закон налоговой защиты в провинции Онтарио В 1999 г. в провинции Онтарио был прият Закон налоговой защиты, в соответствии с которым исполнительный орган не может принять закон, повышающий или позволяющий повышение налоговой ставки, или ввести новый налог без проведения предварительного референдума о повышении налога и без получения согласия в результате такого референдума на повышение/введение налога. Такое законодательство несомненного гарантирует защиту налогоплательщиков, но он также понижает возможности реализации налоговой политики и гибкость реагирования финансовой системы на изменения, происходящие в экономической среде. Ожидается, что в ближайшем будущем Закон будет отменен. Бб -группа по реформе государственной службы в России Стр. 151 681466886 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти 3.3 Качество услуг Программы повышения качества услуг (ПКУ), предоставляемых государственным сектором, берут свое начало с радикального переустройства традиционных правительственных процессов и структур. Наиболее заметные из них проводились в Новой Зеландии и Великобритании в конце 1980-х и начале 1990-х гг. Так же как и во многих реформах "нового государственного управления", в программах ПКУ использовались адаптированные методологии и технологии, успешно применяемые в частном секторе. К концу 1990 гг. многие правительства по всему миру заявляли, что проводят программы повышения качества услуг, обычно поддерживаемые уполномоченными координирующими органами на уровне центрального правительства. Цель улучшения качества услуг не являлась новой целью правительства. Начиная с СППБ43 в 1960 гг., до инициатив, касающихся модернизации управления 70-х и 80-х гг. (таких как управление на основе целей, бюджет с "чистого листа", кружки качества) государства предпринимали попытки по обеспечению предоставления лучшего качества услуг по меньшей цене. Представляется, что реформы ПКУ в 1990-х гг. в большей степени были нацелены на учет мнения потребителей: Для проведения программы повышения качества услуг необходимо переосмысление состояния существующих правительственных структур, программ, и услуг, и, в конечном счете, их перестройка с позиции интересов получателя услуг. Например, согласно программе ПКУ в провинции Онтарио необходимо, чтобы программы разрабатывались и проводились с учетом внешней точки зрения "клиент-правительство", а не внутренней "правительство-клиент"; Программа повышения качества услуг не является самостоятельной инициативой. Ее эффективность зависит от взаимодействия с инициативами сопряженных реформ. Вопреки существовавшим ранее предположениям относительно реформирования государственного управления, сложившиеся в 1990-х годах реформы, были крайне благоприятны для проведения в жизнь широких инициатив с учетом интересов клиентов. Такие инициативы касались организационного развития, системы планирования и учета и электронного правительства. Основное внимание в данном разделе будет уделено практическим механизмам и подходам, используемым при проведении программ повышения качества услуг рядом правительств, в том числе правительствами Австралии, Канады, Финляндии, Новой Зеландии, Сингапура, Великобритании и Соединенных Штатов. При подготовке главы были использованы шесть компонентов системы повышения качества услуг, представленные в публикации, подготовленной Секретариатом Содружества "Существующие лучшие практики и новые разработки в области управления государственными услугами". СППБ, или системы планирования, программирования и бюджетирования были внедрены в начале 1960 годов в Департаменте обороны Соединенных Штатов. 43 Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 152 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Схема 5 – Построение системы улучшения качества услуг Открытое правительство Улучшение государственной отчетности Системы качества Оценка качества Право опротестования Ориентация на клиента Оценка успеха Стандартный подход Показатели эффективности 3.3.1 Открытое правительство - совершенствование государственной отчетности Данная тема рассматривалась ранее при обсуждении вопроса повышения прозрачности. Однако здесь не мешает обратить внимание на неразрывную связь, существующую между государственной отчетностью/подотчетностью и повышением качества услуг. По определению, ориентированные на клиента программы должны строиться на основании информации о потребностях клиентов, а такую информацию можно получать только при условии наличия обмена достоверной информацией между получателем услуг и их поставщиком. К числу важной информации относится: информация об ожидаемом уровне услуг и фактических результатах, достигнутых в соответствии с этими целями; восприятие клиентами качества предоставляемых услуг и предложения по его повышению; планы правительства в ответ на определенные проблемы, связанные с качеством услуг; создание реестров существующих услуг и руководство по их оценке. В число международных примеров входят: Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 153 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Великобритания: В соответствии с Гражданскими хартиями необходимо, чтобы целевые показатели и результаты достижения этих целей были представлены для публичного доступа по месту нахождения предоставляемой услуги (например, на станциях метрополитена, в госпиталях и т.д.); Канада: Обследование граждан «Граждане прежде всего» (”Citizen’s First”) дало рейтинг качества по широкому кругу услуг, предоставляемых государственным и частным секторами (банки, такси, супермаркеты, полиция, суды, школы, госпитали), основанный на всестороннем обследовании общественного восприятия; Соединенные Штаты: В Законе о результатах деятельности Правительства (от 1993 г.) в качестве цели указывается: "совершенствование эффективности Федеральной программы и государственной подотчетности путем стимулирования внимания, направленного на результаты, повышения качества предоставляемых услуг и удовлетворения запросов клиента". Согласно требованиям Закона, "при разработке стратегического плана ведомство… должно запрашивать и рассматривать мнение и предложения тех лиц, интересы которых он может затрагивать или тех, кого такой план может интересовать"; Провинция Онтарио: служба организована с учетом происходящих в жизни человека событий - см. врезку. Врезка 16 – Онтарио - Справочник жизненных событий Информация об имеющихся услугах организована вокруг событий, которые могут произойти на протяжении чьей-либо жизни. В большинстве случаев многочисленные службы организованы на разных уровнях правительства. Жизненные события включают: планирование дальнейших шагов после окончания средней школы; поиск работы; управление долгом; потеря кошелька; проведение отпуска в Онтарио; замужество/женитьба; рождение ребенка; расставание или развод; переезд в Онтарио или по его территории; жестокое обращение в супружестве; подготовка к выходу на пенсию; поиск возможностей организации ухода за престарелыми; жизнь после выхода на пенсию; что делать, когда кто-либо умирает. Преимущества повышения качества путем вовлечения клиентов и удовлетворения их потребностей выходят за рамки создания благоприятного восприятия конкретной услуги; оно позитивно влияет на восприятие обществом Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 154 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти правительства в целом. По сведениям, полученным в результате обследования «Граждане прежде всего» (2002 г.), долговременная тенденция к ухудшению восприятия канадскими гражданами своего правительства может в скором времени измениться в сторону улучшения. При оценке общего качества услуг, предоставляемых правительством, результаты ответов улучшились на федеральном уровне с 47% (1998) до 51% (2000) и до 56% (2002). Такой результат совпадает с равномерным улучшением рейтингов по отдельным государственным услугам. 3.3.2 Подход к управлению качеством Идеальным вариантом была бы реализация программ повышения качества услуг в рамках более широкой программы управления качеством. Концепция общего управления качеством (ОУК), также как и любой другой комплексный подход, требует проведения переоценки всех аспектов организации - от ее руководства до структур и процессов управления кадровыми ресурсами и знаниями, и, в конечном счете, их пересмотра с точки зрения качества. В приведенной ниже таблице показаны три хорошо известных, но разных подхода к вопросу управления качеством. Основной деятельностью Международной организации по стандартизации (ISO) является определение стандартов и сертификация; ежегодно, на основании строгой оценки качества, проводится программа присуждения Европейской награды за качество; методология стратегического управления представлена в "Карточке сбалансированной оценки". Таблица 6 – Три подхода к управлению качеством Подход Характеристики Международная организация по стандартизации, размещается в Международная Женеве, состоит из сети организаций по стандартам из 148 стран; организация по публикует международные стандарты, включая стандарты стандартизации серии ISO 9000 и ISO 14000; стандарты серии 9000 устанавливают (ISO) нормы формирования и поддержания процессов и систем качества; В стандартах серии ISO 9000:2000 адаптирована модель, основанная на восьми принципах Общего управления качеством: o ориентированность на клиента; o лидерство; o вовлечение людей; o процессный подход; o системный подход к управлению; o непрерывное совершенствование; o основанный на фактах подход к принятию решений; o взаимовыгодные отношения с поставщиками. В стандартах серии ISO 9001:2000 даются руководства (13-ти ступенчатый процесс) по внедрению систем управления качеством; Сертификаты по стандартам ISO могут выдаваться уполномоченными сертификационными организациями. ЕФУК является некоммерческой организацией, включающей 700 организаций-членов в 50 странах; основана в 1998 году четырнадцатью компаниями из частного сектора; в настоящее время распространяется и на государственный сектор, контролирует присуждение награды "Эталон качества" ЕФУК. "Эталон качества" ЕФУК (EFQM) [Европейский фонд по управлению Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 155 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти качеством] Карточка сбалансированной оценки присуждает награды за отличное качество при условии соответствия восьми критериям: o лидерство и постоянство цели; o ориентированность на клиента; o корпоративная социальная ответственность; o развитие и вовлечение людей; o ориентация на результаты; o управление на основании процессов и фактов; o непрерывное обучение, новаторство и совершенствование; o развитие партнерства. похожие эталоны: Malcolm Baldrige (США) или Deming (Япония). разработана в начале 90-х годов Капланом/Нортоном (Гарвардская бизнес-школа), построена на основе Общего управления качеством; Карточка сбалансированной оценки является главным образом системой стратегического управления, в которой применяется оценка четырех категорий: финансы, бизнес-процессы, обучение и рост, и клиент; В Карточку сбалансированной оценки включен комплект согласованных показателей эффективности по каждой из указанных выше категорий; в правительстве Карточка сбалансированной оценки заменяет традиционный подход к управлению проектом (предусматривающий удовлетворение требований клиентов на основании конечного плана по каждой задаче) на процесс постоянной циклической оценки; - широко используется как в государственном, так и в частном секторе (например, в рамках программы архитектуры федерального правительства ОМВ в Соединенных Штатах). Эти методы часто адаптируются для использования в государственном секторе с учетом уникальных качеств правительства. В число основных факторов успеха при реализации комплексных программ управления качеством в рамках правительства входят: Ощутимая, устойчивая поддержка руководства: Программа качества должна восприниматься всей государственной администрацией как приоритетная задача правительства, поддерживаемая политическим руководством. Подобным же образом, руководитель гражданской службы и административные руководители министерств/агентств должны демонстрировать устойчивую приверженность к реализации программы. Стратегия в сфере обеспечения качества услуг: Необходимо сформировать последовательную стратегическую базу с тем, чтобы четко обозначить связи между управлением качеством и связанными с ним правительственными процессами (такими как, стратегическое планирование, формирование бюджета, разработка политики, реструктуризация, управление эффективностью). Центральный координирующий орган: На этапе проектирования и реализации комплексная программа качества не будет иметь успеха, если ее внедрение ограничится лишь принятием нормативного акта. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 156 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Центральному координирующему органу необходимо разработать методологию, обеспечить информирование по всей системе, проводить оценки в масштабе всей системы, анализировать усилия, прилагаемые министерством/ведомством, организовать получение кратких сводок о ходе реализации от лиц, принимающих решения, и проводить консультации с внешними партнерами. Делегирование и партнерство: Несмотря на то, что программы могут разрабатываться на центральном уровне, их реализация оптимально обеспечивается наличием точек соприкосновения с клиентами. При существующей тенденции к децентрализации оказания услуг, можно предположить, что программы, организованные совместно национальным правительством и правительствами на местах, могут оказаться успешным подходом к решению проблемы. Общая диагностика: Независимо от того, используется ли один из уже имеющихся подходов к управлению качеством (например, "Карточка сбалансированной оценки") или он разрабатывается специально, необходимо использовать общую диагностику оказываемой услуги для определения базовых данных и базовых показателей, по которым предстоит в будущем оценивать достигнутые результаты. Сеть обеспечения качества услуг: На успешность программ управления качеством большое влияние будет оказывать возможность эффективного обмена информацией (например, по вопросу применения "лучших практик", исходных показателей, инструментов оценки). Для этой цели могут быть привлечены внешние организации по защите качества, и созданы внутренние сети обеспечения качества. Инструменты качества: Стандартные инструменты качества и программы обучения доступны через ассоциации и сети по обеспечению качества услуг. Важным, однако, является то, чтобы каждая организация разрабатывала собственные практические инструменты, которые могли бы использоваться в качестве руководств для менеджеров, штатных сотрудников и сотрудников ассоциаций или союзов по реализации программ качества. 3.3.3 Право опротестования решений Преуспевающие организации и предприятия обеспечивают наличие у них механизмов быстрого, справедливого и прозрачного разрешения споров и рассмотрения жалоб клиентов. Наличие таких механизмов в государственном секторе важно, поскольку обычно получатели услуг ограничены одним поставщиком. Принимая во внимание спектр услуг, не удивительно, что применяется множество институциональных подходов, включающих как законодательные, так и процессуальные меры. Ряд стран легализовали права подачи жалоб гражданами и обязанности правительства. Например, в Австралии согласно требованию закона ответы на Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 157 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти письменные жалобы граждан с изложением фактов и причин должны предоставляться в течение 28 дней и могут использоваться в качестве основания для подачи апелляции. Во многих странах созданы административные суды для рассмотрения жалоб относительно законности решений правительства. Например, восемь административных судов в Финляндии ежегодно получают до 20 000 обращений. Дальнейшим рассмотрением дела может заниматься Верховный административный суд. Распространенным механизмом рассмотрения жалоб во многих странах является представленный выше институт Омбудсмена (обычно подотчетный Парламенту). В Финляндии Омбудсмен занимается расследованием жалоб, подаваемых гражданами на правительство и его организации, с целью обеспечения соблюдения закона. В случае обнаружения ошибки, могут быть выдвинуты обвинения или вынесен выговор. Уплата компенсации, однако, в таких случаях не предусмотрена. Хотя институт Омбудсмена является основой справедливого, честного и открытого правительства, обеспечение качества услуг не является его основной функцией. Тем не менее, функции Омбудсмена могут во многом способствовать этой цели. Например, Омбудсмен в провинции Онтарио ежегодно присуждает награды правительственным организациям, демонстрирующим высокое качество разрешения споров по общественным жалобам. В Квебеке Омбудсмен опубликовал руководство по формированию эффективной функции рассмотрения жалоб. Существует также множество законодательно установленных органов и механизмов для подачи апелляций против конкретных служб, например, против полиции, а также для защиты законных прав конкретных групп людей, например, детей, потребителей, женщин, больных. Деятельность Национальных полицейских сил в Канаде (НПС) рассматривается независимой комиссией по общественным жалобам, уполномоченной рассматривать и подавать жалобы, получать сведения о рассмотрении жалоб и выдавать рекомендации на имя Главного прокурора или НПС. Комиссия должна ежегодно готовить отчет о своей фактической / ожидаемой деятельности, например, сведения об общем количестве жалоб, доле жалоб, рассмотренных с задержкой, и о вынесенных решениях. В Великобритании создана обширная сеть представительств омбудсмена для рассмотрения жалоб, поданных, например, против национальной службы здравоохранения, финансовых фирм, арендодателей социального жилья, юристов, распорядителей пенсионных фондов, полиции, тюрем. Для рассмотрения жалоб, связанных с вопросами о сборе налогов, деятельности таможенных органов, назначений на государственную службу, действиях советников/юристов по иммиграционным вопросам, выдачи пособий на ребенка и регистрации земельных участков, существуют другие органы. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 158 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти В Норвегии для защиты прав детей назначен Уполномоченный представитель по делам детей. Выделены специальные часы для приема телефонных звонков и жалоб от детей. 18,5% всех рассматриваемых дел было фактически инициировано детьми. В идеале, жалобы, поданные против правительственных органов, должны рассматриваться без необходимости их последующего рассмотрения по более дорогостоящим законодательным каналам. В качестве профилактической меры, в правительстве предусмотрено создание канцелярии по общественным жалобам, чаще всего в рамках отдельных организаций. Для того чтобы механизм разрешения споров был эффективным, он не только должен обеспечивать возможность подачи апелляции для получателей услуг, но он также должен быть направлен на повышение качества их предоставления. При условии правильного исполнения, механизм внутреннего разрешения споров обеспечивает экономию средств путем разрешения проблем до их передачи на рассмотрение более дорогостоящими административными судебными органами. Омбудсмен Квебека определил восемь принципов для создания надежного внутреннего процесса рассмотрения жалоб. Врезка 17 – Принципы создания надежного механизма рассмотрения жалоб44 доступность (узнаваемость, доброжелательность) простота (отсутствие административных барьеров) скорость (соблюдение разумных сроков) конфиденциальность беспристрастность и прозрачность процедур предоставление четкого, полного ответа реализация решений (принятие мер на основании выданных рекомендаций) системность (распространение результатов опротестования на всех пострадавших) Примеры процессов внутреннего рассмотрения общественных жалоб: Агентство “Центрлинк" в Австралии, занимающееся централизованным оказанием услуг, разрешает получателям услуг обращаться с просьбой о пересмотре решения лицом, вынесшим такое решение, или сотрудником, уполномоченным пересматривать решения. Если такое решение не принимается, можно направить официальную апелляцию в Апелляционный суд по делам социальной защиты. В провинции Онтарио существует требование о том, чтобы в каждом министерстве существовали процедуры рассмотрения жалоб, которые предусматривают подтверждение в двухдневный срок получения жалобы и устанавливают сроки ее рассмотрения. Часто возникают ситуации, когда при всех существующих официальных и неофициальных механизмах рассмотрения жалоб граждане не понимают, что 44 A Legitimate Credible Complaints Office: Complaints Processing in Government Organizations. Национальная Ассамблея Квебека, 2001 год. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 159 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти каждая организация обязана обеспечивать качество услуг, или не знают как подать жалобу. В связи с этим, важным фактором успешности любой апелляционной системы является обеспечение осведомленности граждан о существовании таких механизмов. 3.3.4 Ориентация на клиента Традиционные бюрократические структуры подвергаются нападкам уже на протяжении более чем одного десятилетия. Как показано в первой главе, приватизация, государственно-частные партнерства, лицензирование, заключение контрактов со сторонними организациями, передача собственности являются только некоторыми из проверенных альтернативных подходов к управлению предоставлением услуг. Эти изменения стимулируются множеством факторов, в том числе, такими как переопределение роли правительства, финансовые ограничения, требования большей подотчетности, развитие технологии и принцип подчиненности. Другим важным фактором, стимулирующим изменения, являлась необходимость организовать предоставление услуг с обеспечением максимальных выгод, таких как удобство, эффективность, цена, честность по отношению к получателю услуг. В реальности, в основе любой программы повышения качества услуг лежит ориентация получателей этой услуги. Этот фактор является главным, что отличает такую программу от других процессов и придает ценность организационной эффективности. Следующие принципы работы частного сектора, ориентированные на интересы клиентов, положительно повлияли на все другие процессы основных реформ в государственном секторе: Организационное развитие: Лежит ли качество предоставления услуг в основе другой, более комплексной программы обеспечения качества, включающей организационное руководство, ценности, обучение и управление кадрами? Системы планирования и подотчетности: Выделяются ли цели и задачи повышения качества услуг, когда правительства определяют приоритеты политики, распределяют средства, готовят отчеты, оценивают программы? Реструктуризация: Выбраны ли организационные модели, обеспечивающие удобство для клиентов (например, система "единого окна", совместных услуг)? Электронное правительство: Обеспечивается ли стратегией электронного правительства преимущество интересов получателей услуг перед интересами поставщиков этих услуг? Повышение качества услуг явилось основной побудительной причиной для пересмотра традиционных структур министерств, проведенного в Новой Зеландии и Великобритании в конце 1980-х гг. Крупные, интегрированные Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 160 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти министерства были разделены на две новых группы организаций: меньшая управляющая организация (министерство), и отдельные агентства, предоставляющие услуги. Известно, что при описании происходящего процесса разъединения обычно говорилось, что создаются "рулевые" и "гребущие веслами" организации. В основе принятия решений о разделении функций лежало два допущения: считалось, что определение стратегии не должно происходить под чрезмерным влиянием операционных требований, и что предоставляющим услуги организациям необходимо дать большую независимость с тем, чтобы они могли в большей степени учитывать потребности клиентов. В некоторых странах, например в Новой Зеландии, поощрялась конкуренция между организациями частного сектора и правительственным ведомством. В Великобритании Программа "следующие шаги" привела к тому, что в течение семи лет (1989-1996 гг.) примерно 75 процентов предоставляемых государством услуг перешло в ведение 126 агентств. В Новой Зеландии произошла похожая реструктуризация. Так, например, за Министерством юстиции сохранилась роль формирования стратегической политики, в то время как Департаменты судов и исправительных учреждений и Полиция Новой Зеландии предоставляли ключевые услуги.45 Следует отметить, что другие правительства, такие, например, как правительства Австралии и Канады, преследовали похожие, но менее амбициозные планы по реструктуризации. Продолжаются споры по поводу того, чему в большей степени способствует строгое разделение функций формирования стратегии и предоставления услуг: созданию более конкурентоспособных организаций с ориентацией на интересы клиента или же большему разъединению и ухудшению координации между ними. Одним из менее спорных направлений является создание системы "единого окна". При такой системе предусматривается предоставление многих услуг в одном месте ("за одним прилавком"). Очевидным обоснованием системы одного окна является то, что с точки зрения клиента гораздо предпочтительнее получать все необходимые услуги в одном месте, чем обращаться за каждой из них в офисы, расположенные в разных местах. Однако, следуя логике, такое группирование услуг противоречит вертикальным структурам министерств и ведомств. Несмотря на это, общественный спрос продолжает повышаться в сторону проведения операций по системе единого окна. Интересно, что Департамент судов и Министерство юстиции были снова объединены в 2003 г. Одним из критических замечаний, высказанных по поводу полного разъединения функций формирования политики и предоставления услуг, было то, что такое разделение сокращает согласованность между стратегией и оперативными задачами. 45 Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 161 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Врезка 18 – Австралия: Система единого окна "Центрлинк" Законодательно учрежденный орган Австралии, система "Центрлинк" предоставляет услуги от имени десяти правительственных департаментов: семьи и общества; занятости и отношений на рабочих местах; транспортных и региональных услуг; дел ветеранов; здравоохранения и дел престарелых; образования, науки и обучения; сельского хозяйства, рыболовства и лесного хозяйства; иностранных дел и торговли; связи, информационных технологий и искусства; иммиграционных дел, и дел, относящихся к многонациональным культурам и коренному населению. Врезка 19 – Решение межведомственных вопросов в Сингапуре В Сингапуре инициатива по улучшению качества услуг ZIP (zero-in-process) устанавливает единые механизмы доступа к данным и решения проблем, связанных с множеством правительственных ведомств, в том числе таких как: шумовые загрязнения; предоставление жилья для иностранных граждан, постоянно проживающих в стране; использование принадлежащих государству земель; заявки на должности государственной службы. Развитие технологий остается побудительной причиной изменений в системе повышения качества услуг. Несмотря на то, что основным стимулом повышения качества услуг продолжает оставаться удовлетворение потребностей клиентов, появление новых технологий играет важную роль и открывает новые возможности46. Стратегии электронного правительства продолжают развиваться от простого наличия возможности получения услуги в режиме реального времени, до обеспечения возможности потребовать преобразований в предоставлении услуг. Стратегии электронного правительства обычно предусматривают три вида взаимодействия или клиентских групп: правительство - гражданин; правительство - бизнес; В обследовании электронного правительства, проведенном Accenture в 2003 г., 93% респондентов назвали “повышение уровня удовлетворения клиентов” как основную причину инициатив по повышению качества услуг, за ним указывались требования клиентов (83%), целевые показатели эффективности правительства (77%), политические причины (67%). “Новые технологии" оценивались также высоко - 62%, выше, чем “вынужденное снижение расходов" - 51%. E-Government Leadership: Engaging the Customer. Government Executive Series, Accenture, 2003. 46 Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 162 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти правительство - правительство. Правительство - гражданин: Направление развития на предоставление услуг в электронном виде необратимо. В Великобритании было принято претенциозное обязательство о том, чтобы сделать все услуги правительства доступными в электронном виде к 2005 году. Многие услуги будут предоставляться через интернет, для других установлены киоски, третьи будут предоставляться через установки на местах. С точки зрения гражданина, преимущества такого вида услуг очевидны, поэтому можно ожидать их быстрого восприятия общественностью. Например, в Сингапуре электронная подача деклараций о доходах увеличилась за пять лет с 0 до более 40 процентов. Соединенные Штаты намерены увеличить электронное декларирование больше чем в два раза к 2007 году - до 80%. Врезка 20 – Киоск самообслуживания в провинции Онтарио В киосках самообслуживания в провинции Онтарио отдельные граждане могут получить доступ через электронную машину к ряду услуг, в том числе: продлить регистрацию транспортного средства и получить новый номерной знак; уплатить штрафы, наложенные провинциальным судом; оформить заказ на специальное изготовление номерных знаков; поменять адрес на водительском удостоверении или медицинской карточке; продлить лицензии на охоту или рыболовство. В провинции установлено 60 киосков; ими ежемесячно пользуются в среднем 65 000 жителей Онтарио. Врезка 21 – Портал "Электронный гражданин" в Сингапуре Портал обеспечивает возможность проводить следующие операции в электронном виде: осуществлять платежи правительству; открывать новый бизнес; искать возможности ведения бизнеса с правительством; искать работу в государственном секторе; делать благотворительные взносы; принимать участие в процессе формирования правительственной политики; приобретать правительственные отчеты и публикации; осуществлять поиск контактных данных органов государственной власти. Врезка 22 - Терминалы “Вакансии" в Великобритании В Великобритании во многих местах, таких как, торговые центры, тюрьмы, пабы, установлены терминалы "Вакансии". Такие терминалы обеспечивают доступ для пользователей к примерно 400 000 вакансиям, поддерживаемым в системе. Правительство - бизнес: Эффективность, экономия времени или понижение стоимости любой процедуры при взаимодействии между правительством и бизнесом приводят к росту производительности. Кроме того, электронное взаимодействие устраняет распространенный источник коррупции Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 163 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти (например, незаконное взимание платы за обработку различных заявок на получение лицензий). При наличии финансовых стимулов, принятие предприятиями электронных услуг может произойти очень быстро. Система электронной регистрации предприятий в Австралии в течение года после своего внедрения стала доступной для 80 процентов предприятий, значительно сократив время, необходимое для регистрации предприятия, с 15 дней до 15 минут. В провинции Онтарио, где действует подобная система, обрабатывающая более 100 000 новых предприятий в год, обследования клиентов указывают на положительный рейтинг, превышающий 95 процентов. Бельгийское агентство социальной безопасности, для которого требуется электронная регистрация сроков начала и окончания работы сотрудников, разработало форму запроса, обеспечивающую доступ к такой информации для работодателей и возможность ее использования в качестве электронного журнала регистрации персонала. Правительство - правительство: Несмотря на то, что процессы внутри правительства сами по себе не влияют на граждан напрямую, понижение цен, происходящее в результате таких процессов, позволяет осуществлять инвестиции в повышение качества услуг на местах. Например, развитие технологий содействует использованию модели совокупных услуг, когда ряд распространенных услуг (например, касающихся финансового администрирования, закупок, зарплат, кадровых вопросов, переводческих услуг) предоставляется одной организацией для многих правительственных департаментов. В провинции Онтарио в 1998 году было создано Бюро совокупных услуг путем перемещения 1300 сотрудников из 22 министерств в одну организацию. Такая инициатива появилась в ответ на сокращение расходов на внутреннее администрирование в правительстве на 300 миллионов долларов США. В действительности, развитие технологий может приводить не только к изменениям моделей предоставления услуг, оно также может изменить традиционные организационные структуры правительства. В Программе архитектуры федерального правительства, проводимой Министерством управления и бюджета в Соединенных Штатах, игнорируется официальная структура правительства и используется эталонная рабочая модель, в которой определены 4 рабочие области, 39 внутренних и внешних направлений работы и 153 функции. Заданной целью программы является формирование «правительства, более ориентированного на граждан, максимально увеличивающего инвестиции в технологии, с целью достижения лучших результатов поставленных задач». По существу, это является наложением традиционного подхода функционального анализа на опытную рабочую модель для инвестиций в информационно-коммуникационные технологии (ИКТ). Со временем, по мере того, как перекрестные системы ИКТ будут способствовать вытеснению транзакций и переопределению внутриведомственных рабочих отношений, вероятно, последуют и организационные изменения. По определению, при перечислении разнообразных примеров из лучших практик акцент делается на положительных качествах. На практике же многочисленные опыты по внедрению электронного правительства оказались Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 164 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти крайне негативными, приведшими к резкому перерасходу средств, плохому восприятию обществом и даже техническим сбоям. Если говорить о будущем, то в отчете за 2003 год (Accenture 2003), в котором проводится сравнение развития электронного правительства в 22 странах, указывается на следующее поколение сложных задач, требующих решения: движение в сторону модели преобразования услуг, получение максимальной прибыли от инвестиций (с акцентом на большой объем и высокую стоимость услуг), пересмотр электронного правительства, с использованием существующей в частном секторе методики управления отношениями с клиентами, нахождение новых путей, совершенствующих применение электронного правительства, исследование потенциальных возможностей беспроводных приложений. В том же отчете такие страны, как Канада, Сингапур, Соединенные Штаты, Дания и Австралия указаны как наиболее продвинувшиеся в этом направлении. Не случайно, что правительственный веб-сайт в каждой из этих стран входит в десятку наиболее популярных сайтов. По существу, эти страны наиболее расположены к получению огромных финансовых и конкурентных преимуществ по мере снижения стоимости услуг и повышения эффективности. Не удивительно, что в странах, получивших наименьшую оценку (Южная Африка, Бразилия, Португалия, Мексика, Малайзия), самый низкий показатель ВВП на душу населения среди 22 обследованных стран. Это поднимает вопрос о все большем разрыве в уровне развития информационных технологий, который в большой мере относится и к Российской Федерации. 3.3.5 Оценка успеха: определение показателей эффективности и стандартов услуг Во второй главе в общих чертах рассматривался вопрос о стандартах. Однако, введение фактора, учитывающего потребности клиента, в качестве стимулирующего разработку программы привело к изменению подхода правительства к измерению эффективности. В дополнение к мерам по повышению производительности/эффективности, предусмотренным в традиционной программе, ожидается, что теперь правительства будут определять также последствия этих мер для клиентов и их восприятие клиентами. Для того чтобы провести сравнение межведомственных/ межрегиональных стандартов и создать основу для сертификации или присуждения наград, были определены контрольные показатели. Показатели рутинных операций такие, например, как время ответа на телефонный звонок, неожиданно получили гораздо большее значение и были включены в гражданские хартии. Такая тенденция продолжается, признаков обратимости не наблюдается. Традиционные показатели эффективности предоставляемых услуг: Начиная с конца 1960-х гг., с принятия системы планирования, программирования и бюджетирования (СППБ) значительное внимание стало уделяться увязке мероприятий программы с ее ценой и результатами. По мере накопления опыта, оттачивались и методики проведения измерений. Сами программы были основаны на логической модели, при которой структура программы строится на основании выполняемой организацией миссией, ее стратегических целях и задачах политики. Показатели эффективности Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 165 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти программы разрабатывались по очереди, начиная с показателей по ресурсам (таким как финансовые или человеческие ресурсы), по всем мероприятиям и заканчивая показателями непосредственных результатов и конечного эффекта. Несмотря на то, что основное внимание, по определению, уделяется программе, такие аспекты как качество услуг часто отражаются в показателях эффективности и целевых показателях программы. Наиболее комплексные системы измерения эффективности и бюджетирования существуют в Новой Зеландии. В рамках таких систем необходимо, чтобы все финансируемые правительством программы были увязаны с требуемыми и фактическими затратами на непосредственные результаты (и в еще большей мере на конечные результаты). Для такой увязки нужно выполнить огромный объем работы. Так, например, Министерство здравоохранения Новой Зеландии отслеживает сотни непосредственных результатов в 13 их видах. В последнем отчете Министерства отводится 150 страниц на описание таких показателей. За пределами Министерства 21 Районный совет по здравоохранению готовит ежегодные отчеты с указанием подробных данных о видах непосредственных результатов, непосредственных результатах и целевых значениях (например, случаи ожидания плановой операции не более 6 месяцев; случаи обеспечения первого назначения к специалисту в течение 6 месяцев; количество медицинских ошибок). В ежегодном отчете отражаются результаты с указанием цены и объяснением всех расхождений. Второй пример приводится ниже в таблице. В ней дана выдержка из ежегодного отчета Министерства транспорта и показаны достигнутые результаты в сравнении с ожидаемыми. Таблица 7 – Примеры показателей эффективности: Министерства транспорта Новой Зеландии Ежегодный Показатели эффективности Фактические 2001/02 Целевые 2001/02 3,635,459 2.6-3.0 миллиона 80% 90% 7 мин. простоя 48 часов простоя Количество Число запросов на получение информации план Качество % пользователей, которые сочли информацию, предоставленную о регистрации автотранспортных средств, отвечающей их ожиданиям на основании независимого обследования Наличие компьютеризированной системы учета Точность компьютерного учета Занесение операций по регистрации автотранспортных средств в базу данных 98.53% 95% В течение 48 часов В течение 48 часов после получения после получения Следует отметить, что в этих примерах, касающихся как Министерства здравоохранения, так и Министерства транспорта, приводится важная информация об эффективности работы, ориентированной на клиента. То же самое характерно и для большинства подходов к измерению эффективности в передовых системах государственного управления. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 166 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Показатели качества услуг, ориентированные на клиента: Несмотря на улучшение показателей эффективности и качества услуг, в традиционных подходах не учитывались исключительные интересы клиента, которые часто не связаны с официальными структурами и программами. В провинции Онтарио стандарты оказания услуг для наиболее распространенных и важных аспектов взаимодействия с общественностью определены в Стратегии качества услуг. Такие стандарты, включающие предоставление ответов на телефонные запросы, обращения по почте/факсу/электронной почте, обслуживание за стойкой офиса и рассмотрение жалоб, распространялись на все министерства. Для определения эффективности каждого из министерств (путем, например, анонимных звонков в министерство и регистрации времени ожидания ответа) были наняты независимые консультанты. Полученные целевые показатели были включены в результативные контракты каждого из Заместителей министра и представлены Секретарю кабинета министров в надежде на устойчивое повышение уровня предоставления услуг со временем. Врезка 23 – Стандарты качества услуг, государственными служащими в провинции Онтарио предоставляемых Ответы на телефонные звонки ответ на все телефонные звонки до 3-го звонка телефона в рабочие часы; максимум одна переадресация; все ответы в автоматизированном режиме должны содержать возможность обращения к какому-либо сотруднику; ответные звонки в течение одного рабочего дня. Ответы на сообщения, полученные по почте/факсу/электронной почте предоставление ответов на корреспонденцию в течение 15 дней после получения; в случае невозможности дать окончательный ответ, предоставляется промежуточный ответ с указанием ожидаемой даты подготовки окончательного ответа. Услуги, предоставляемые за стойкой офиса работа всех правительственных учреждений по крайней мере с 8:30 до 17:00; обслуживание клиентов по мере их прибытия и информирование их о предполагаемом времени ожидания; вывеска объявлений о предлагаемом времени работы, когда обслуживание происходит быстрее. Рассмотрение жалоб организация в каждом министерстве документируемого процесса рассмотрения жалоб; подтверждение получения жалобы в течение двух рабочих дней; рассмотрение жалобы в установленные сроки (в зависимости от характера жалобы); возможность обратной связи для лица, подавшего жалобу, на каждом этапе ее рассмотрения. Гражданские хартии в Великобритании были одними из первых и наиболее известных инициатив, точно определяющих уровень услуг, который Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 167 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти общество должно ожидать от государственных организаций, таких как госпитали, и уровень транспортных услуг. Врезка 24 –Гражданская хартия: Целевые показатели по услугам трамвайного транспорта в Лондоне ежедневная уборка всех остановок ежедневная уборка всех трамваев изнутри и снаружи до начала их работы освобождение всех трамваев от мусора каждые три часа между 09:30 и 18:30 с понедельника по субботу 97% наличия автоматов по продаже билетов на вашей остановке 98% соблюдения предусмотренного графика 97% надежность информации, указанной в расписании трамваев 95.5% случаев, когда ожидание трамваев превышает срок, указанный в графике движения, более чем в 2 раза Восприятие клиентами: Восприятие непосредственными получателями конкретной услуги является одним из показателей эффективности, наиболее точно характеризующим ее качество. Такие обследования часто проводятся министерствами, однако более систематический подход был введен федеральным правительством и четырьмя провинциями в Канаде. Начиная с 1998 года, раз в два года проводится обследование, названное «Граждане прежде всего».47 Средства на проведение обследования выделялись правительством, управление осуществлялось неправительственной организацией (Институтом государственного управления Канады), а проводилось оно консультационной фирмой среди свыше 6 000 канадцев. Обследование охватывает как услуги, предоставляемые государственным сектором (на национальном, провинциальном и муниципальном уровнях), так и частным. При проведении обследования оценивался уровень удовлетворенности получателей услуг относительно: сроков; уровня знаний и компетенции сотрудников; уровня вежливости и обходительности сотрудников; уровня честности; непосредственных результатов. Затем уровень удовлетворенности клиента оценивался с присуждением баллов по шкале между 0 и 100. В обследовании также отражены приоритеты граждан, касающиеся повышения качества услуг на каждом уровне правительства, включая возможные решения по электронному правительству. В приведенной ниже таблице представлена оценка удовлетворенности качеством 20 выбранных услуг, предоставляемых государственным и частным сектором, полученная при обследовании за 2000 год. 47 Citizens First; prepared by Erin research: Institute of Public Administration of Canada, Toronto, 2000 & 2003. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 168 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Таблица 8 – Высшие и низшие рейтинги услуг в Канаде согласно опросу граждан 10 услуг, получивших высшие оценки Пожарная служба Публичные библиотеки Супермаркеты Частные службы доставки почты/курьеры Энергоснабжение в провинциях Парки, палаточные лагеря в провинциях Полиция Телефонные компании Универмаги Отделы выдачи паспортов Оценки 10 услуг, получивших низшие оценки 77 Почта 75 Страховые компании 73 Такси Общественный транспорт 69 Налоговые и таможенные органы 64 Кабельное телевидение Банки 64 Система государственного 63 образования 63 Госпитали 62 Содержание дорог 61 Оценки 60 59 58 55 54 53 52 49 49 36 Определение исходных показателей эффективности: Определение исходных показателей эффективности, т.е. систематическое определение стандартов эффективности, представляющих передовые подходы среди сравнимых организаций, широко используется международными организациями, организациями государственного и частного сектора. Исходные (базовые) показатели являются значимыми контрольными отметками на средних и поздних сроках реализации программ повышения качества услуг. Несмотря на то, что определение базовых показателей не привязано к качеству услуг, оно обычно является ключевым компонентом. Например, во время широкомасштабного определения базовых показателей в Сингапуре в качестве общей категории, наряду с такими категориями как финансовая эффективность, управление, продуктивность, инвестиции, рост, нововведения, поставщики и управление/удовлетворенность граждан, была включена и такая категория как удовлетворенность клиента. При проведении программы в Сингапуре изначально за основу брались исходные коэффициенты Департамента торговли и промышленности Великобритании, разработанные в 1996 году, содержащие 80 показателей эффективности для 6000 организаций. В конечном итоге применительно к государственным услугам в Сингапуре было отобрано 37 показателей эффективности. Для определения уровня удовлетворенности клиентов были установлены базовые показатели по числу жалоб на одного клиента и числу жалоб на одно распоряжение/трансакцию. (Законодательный Совет Сингапура 2003).48 Стандарты для сертификации и присуждения наград: Широкий круг международных организаций, обслуживающих как государственный, так и частный сектор, устанавливает стандарты для проведения сертификации. Например, Международной организацией по стандартизации (ISO) разработана 48 Singapore Statutory Board Benchmarking for FY2002. Public Centre for Organizational Excellence, Сингапур, 2003 год. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 169 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти 14 001 серия стандартов, касающихся программ охраны окружающей среды. В 2002 г. были сертифицированы 49 462 организации из 118 стран, что на 34 процента больше по сравнению с предыдущим годом. Для присуждения наград в рамках правительства также устанавливаются стандарты. К примеру, в Сингапуре организации, качество услуг которых соответствует 3 стандартам (ISO 9000, People Developer Standard, Singapore Quality Class) в качестве поощрения выделяются дополнительные средства для развития персонала и дальнейшего повышения качества услуг. 3.4 Выводы для Российской Федерации Представляется, что в большинстве случаев вопросы прозрачности, внешней подотчетности и качества государственных услуг находят свое полное отражение в программах реформ государственного управления тех стан, где уже обеспечены основные формальные элементы дисциплины и достигнут определенный потенциал системы государственного управления. Например, программы повышения качества государственных услуг или широкомасштабные оценки последствий принятия нормативных актов в качестве предпосылки эффективной реализации требуют наличия существенного административного потенциала. Однако это не означает, что реализация всех элементов данных направлений должна быть отложена на более поздний срок в странах с более низким уровнем государственного управления: например, переход к прозрачным процедурам комплектования штатов, основанным на принципах учета заслуг и достоинств, или повышение прозрачности процесса закупок должны быть среди первых мероприятий любой программы реформ (при этом необходимо учесть препятствия в реализации данных программ, связанные с искаженными стимулами и наличием прямых экономических интересов). Довольно низкие значения рейтингов РФ по ряду соответствующих международных показателей49 показывают, что хотя необходимо осторожно подходить к вопросам реализации реформ, существует настоятельная необходимость обеспечения должного внимания вопросам прозрачности, внешней подотчетности и качества государственных услуг в рамках программы административной реформы. Индекс восприятия коррупции (ИВК) 50 Транспаренси Интернэшнл ежегодно осуществляет расчет ИВК по методологии, основанной на Данные показатели варьируются по качеству и сфере применения, так как они часто основаны на агрегированных данных и иногда полагаются на ограниченный круг участников обследований. Подробный обзор данных по государственному управлению и методологии институциональных показателей эффективности представлен на веб-сайтах Всемирного банка и Института Всемирного банка (ИВБ) (http://www1.worldbank.org/publicsector/indicators.htm and http://www.worldbank.org/wbi/governance/data.html#prem) 50 ИВК – композитный индекс, разработанный Транспаренси Интернэшнл (ТИ) на основании 17 обследований представителей бизнеса и оценок страновых аналитиков из 13 организаций. Основная цель индекса – представить текущее состояние уровня коррупции в стране, и сравнения динамики показателя должны проводиться с определенной осторожностью, основываться на балле страны CPI, а не на ее рейтинге, так как последний может изменяться в связи с изменением выборки стран. Так как индекс отражает восприятие коррупции, он 49 Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 170 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти результатах ряда обследований. В 2004 г. Россия занимала 90-е место из 146 стран с баллом, равным 2,8 (в 2003 г. – 2,7) из 10 возможных баллов (более высокий балл соответствует более низкому уровню восприятия коррупции). В пятерку ведущих стран вошли Финляндия, Новая Зеландия, Дания, Исландия и Сингапур. Интегральный показатель GRICS. Как представлено во второй главе, показатель GRICS является композитным показателем государственного управления в 199 странах и включает такие индексы как право голоса и подотчетность, политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции. В 2002 г. примерный процентный ранг России составил 33,8 по индексу права голоса и подотчетности и 21,1 по контролю коррупции: оба значения были выше, чем в среднем по СНГ, но существенно ниже, чем в среднем по ОЭСР (91,3 как по индексу права голоса и подотчетности, так и по индексу контроля коррупции). Индекс непрозрачности51 представляет комплексную оценку степени прозрачности. В 2001 г. Россия была на втором месте по фактору «О» и надбавке за риск из 35 стран, включенных в обследование (более высокий ранг отражает меньшую степень прозрачности). Наименьшие рейтинги непрозрачности были у Сингапура, США, Чили и Великобритании. Обследование деловой среды и деятельности предприятий (BEEPS) 52, финансируемое совместно ЕБРР и Всемирным банком, представляет сравнительные данные по качеству государственного управления, инвестиционному климату и конкурентной среде. По результатам обследования, проведенного в 2002 г., лишь 24,8% обследованных в России фирм считали интерпретацию законов и нормативных актов, оказывающих влияние на их деятельность, предсказуемыми, по сравнению с 32,5% на Украине, 43,9% в Чехии, 57,3% в Венгрии, 33,3% в Польше и 54,8% в Эстонии. «Налог на время», рассчитываемый как доля времени, которое затрачивает высшее руководство на взаимодействие с государственными служащими по применению и интерпретации законодательных и нормативных актов и обеспечению доступа к государственным услугам, также является высоким в России: в 21,3% случаев менеджеры высшего звена затрачивают 19% своего времени и существенно зависит от выборки респондентов. Методология расчета ИВК представлена на http://www.transparency.org/cpi/2003/dnld/framework.pdf 51 Индекс представляет собой комбинацию пяти показателей, отражающих уровень коррупции; правовую защиту прав собственности, экономическую политику, стандарты бухгалтерского учета и режим регулирования. Под непрозрачностью понимается «отсутствие четкой, точной, формальной, легко понятной и широко распространенной практики». 52 Результаты обследований BEEPS могут быть связаны с различными характеристиками фирм и их деятельностью. Данное обследование охватывает руководителей и собственников фирм в странах Восточной Европы, бывшего Советского Союза и Турции. Некоторые показатели, рассчитываемые по результатам обследований, такие как регулирование деятельности предприятий, коррупция и захват государства, восприятие делового климата могут использоваться для проведения сравнительного анализа уровня прозрачности в странах с переходной экономикой. Имеются данные за 1999 и 2002 гг. http://info.worldbank.org/governance/beeps2002/ Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 171 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти более на взаимодействие с властями по сравнению с 20,3% случаев в Польше, 13,2% - в Венгрии, 6,7% - в Эстонии и 3,8% - в Чехии. Рейтинг свободы прессы составляется организацией «Репортеры без границ» и ранжирует все страны на основе результатов анкетного обследования, включающего 53 критерия для оценки степени свободы прессы в каждой стране. Обследование включает все виды нарушений, напрямую затрагивающие журналистов (такие как убийства, лишение свободы, физическое насилие и угрозы) и средства массовой информации (цензура, конфискация имущества, обыски и притеснения). В 2003 г. Россия занимала 148-е место из 166 стран, тогда как высшие места в рейтинге занимали Финляндия, Исландия, Нидерланды и Норвегия. 3.4.1 Вопросы прозрачности: выводы Ключевой мерой, поддерживающей прозрачность информации, является законодательство о свободе информации, реализация которого сопровождается широкомасштабной программой и опирается на определенный потенциал в сфере правоприменения. В РФ было несколько инициатив, связанных с законодательством о СИ: Проект Закона «О доступе к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления» был подготовлен в 2003 г., но еще не принят; Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», устанавливающий процедуру формирования информационных ресурсов, закрепляет ответственность государственных органов и органов местного самоуправления по созданию таких информационных ресурсов, а также устанавливает право граждан обжаловать действия и решения государственных органов, ограничивающие права граждан на доступ к информации; Постановление Правительства от 2003 г. №98 «О предоставлении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти», включающее перечень из 53 видов подлежащей раскрытию информации о деятельности Правительства и исполнительных органов власти, в т.ч. правовые документы, информация о деятельности и структуре соответствующего федерального органа, отчеты о реализации федеральных программ и планы, отчет об исполнении федерального бюджета соответствующим государственным органом, результаты проверок, проведенных уполномоченными органами и т.д.; Постановление Правительства №65 (2002 г.), нацеленное на повышение информационной прозрачности органов государственной власти и местного самоуправления на основе внедрения и использования информационных и коммуникационных технологий, позволяющих более эффективно взаимодействовать с гражданами и организациями. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 172 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Отсутствие программы разработки и внедрения полноценного законодательства о СИ является существенным недостатком общей программы административной реформы в России. Возможность введения традиционной функции Омбудсмена также могла бы быть проанализирована. В настоящее время функции, выполняемые Уполномоченным по правам человека, существенно отличаются от тех, которые выполняются Обмудсменами в странах ОЭСР. В отношении прозрачности процессов, шаги к регламентации всех административных процедур органов власти (внедрение «административных регламентов»), предпринятые после реструктуризации правительства РФ в 2004 г., являются интересной инициативой по повышению прозрачности. В Концепции федерального закона «Об административных регламентах», подготовленной Центром стратегических разработок в мае 2004 г. и одобренной правительственной Комиссией по административной реформе осенью 2004 г., выдвинуто предложение о том, что процесс разработки административных регламентов должен в значительной степени опираться на участие внешних заинтересованных лиц, включать консультации, а сами административные регламенты должны быть доступны для широкой общественности. Обеспечение финансовой прозрачности является одним из краеугольных камней Концепции «Реформирование бюджетного процесса в 2004 – 2006 гг.», утвержденной Правительством в мае 2004 г. Начиная с бюджетного цикла 2005 г., проект бюджета включает данные о результатах деятельности органов власти (представленные в форме Докладов о результатах и основных направлениях деятельности, подготавливаемых всеми субъектами бюджетного планирования), что обеспечивает большую смысловую насыщенность обсуждений бюджета в Федеральном Собрании, а также, возможно, послужит стимулом для публичных дискуссий о приоритетах государственных расходов. Внедрение среднесрочного финансового планирования также отражает шаг вперед в сфере повышения прозрачности бюджета. Однако здесь существуют две проблемы. На основе опыта стран ОЭСР, временные рамки перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, в течение трех лет являются крайне сжатыми; кроме того, в настоящее время реформа ограничивается только федеральным бюджетом, тогда как большая часть услуг предоставляется на региональном и местном уровнях. Реализация бюджетирования, ориентированного на результат, в 89 субъектах Российской Федерации, обладающих различным потенциалом и ресурсами, будет являться чрезвычайно сложной и требующей огромных усилий реформой. Бюджетная прозрачность также должна поддерживаться путем укрепления потенциала Счетной Палаты по проведению независимого аудита государственных органов на основе внедрения в практику более точных методов проверки эффективности деятельности (например, аудитов эффективности использования государственных средств, применяемых в Великобритании). Государственные закупки регулируются Федеральным Законом 1999 г. №97 «О закупках для государственных нужд» и Указом Президента 1997 г. №305 «О приоритетных мерах по борьбе с коррупцией и сокращению Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 173 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти бюджетных расходов путем организации аукционов (тендеров) для закупки товаров для государственных нужд». В Отчете об оценке системы закупок в России (ООСЗ), подготовленном Всемирным банком в 2000 г., выявлены следующие недостатки практики государственных закупок: Действующее законодательство не устанавливает требований о раскрытии письменных протоколов, составляющихся в процессе осуществления закупок; Открытие тендерных предложений является публичным, но может не совпадать со сроком подачи финансовых предложений; Разрешается проведение переговоров после вскрытия предложений и выбора победителя; Отсутствует метод закупки консультационных услуг; Отсутствуют требования, связанные с гарантией действия тендерного предложения и гарантией исполнения контракта; Положения о требованиях к участникам торгов неудовлетворительны; отсутствует четкое определение параметров таких требований и критериев оценки. Положения, связанные с проведением оценки, также имеют некоторые недостатки; Положения о конфликте интересов не являются полными и связанными с деятельностью по осуществлению государственных закупок; отсутствует кодекс поведения при осуществлении закупок; Не существует административных процедур рассмотрения споров: протесты участников торгов могут быть рассмотрены только в суде. С учетом важности обеспечения прозрачности государственных закупок как способа повышения эффективности использования бюджетных средств, дальнейшая разработка законодательства о государственных закупках должна быть включена в число приоритетов административной реформы. В 2002 – 2003 гг. были предприняты определенные шаги по совершенствованию используемых механизмов государственных закупок: с целью обеспечения прозрачности и конкуренции, повышения эффективности, снижения уровня коррупции и злоупотреблений, а также интегрирования России в международную систему электронных закупок была разработана федеральная система электронных закупок. Аналогичные мероприятия проводятся и в некоторых регионах (в частности, в Республике Чувашия и Новгородской области). Реформа регулирования включена в повестку Правительства РФ с 2000 г. Это одна из тех сфер, где прогресс может быть ускорен в ближайшее время путем создания консультативных форумов с участием заинтересованных лиц и разработки инструментов для оценки последствий внедрения нормативных актов. Методология проведения диагностики коррупциогенности законопроектов (или законодательных актов), разработанная рядом российских научно-исследовательских организаций и успешно протестированная на Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 174 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти нескольких законопроектах, представляет собой первый конкретный шаг в данном направлении. Прозрачность процессов управления кадрами остается проблемным вопросом. Данная проблема была освещена в Концепции «Реформирование государственной службы Российской Федерации», утвержденной Президентом в 2001 г., а также в президентской программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 гг.)», утвержденной Президентом в 2002 г. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», введенный в мае 2003 г. и федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», вступивший в силу в феврале 2005 г. закрепляют – хотя бы теоретически - более активное использование конкурсного отбора и продвижения, основанного на учете заслуг и достоинств, устанавливают возможность заключения срочных контрактов с государственными служащими и в определенной степени повышают гибкость в сфере оплаты труда государственных служащих. Обеспечение эффективной реализации нового законодательства и разработка и внедрение систем управления по результатам (связанных с системами результативности на уровне ведомств) являются основными задачами в сфере обеспечения прозрачности управления кадрами в России. Обеспечение ускорения прогресса в приведенных выше сферах позволит России существенно продвинуться в укреплении подотчетности правительства как законодательным органам (с помощью совершенствования бюджетного процесса), так и внешним заинтересованным лицам в широком смысле (с помощью внедрения административных регламентов, стандартов качества государственных услуг, повышения объема информации, доступной общественности и т.д.). 3.4.2 Вопросы внешней подотчетности: выводы Стимулирование участия общественности в процессе разработки и реализации политики не является традиционным для российской политической культуры. Хотя некоторые органы исполнительной власти, как например Государственный таможенный комитет, собирают отзывы о деятельности своих подразделений и создают консультативные органы, включающие представителей основных заинтересованных сторон (в частности, Ассоциацию таможенных брокеров, Торговую палату), подобная практика не является широко распространенной, а проведение формальных консультаций не требуется законодательством. Гражданское общество остается слабым и в некоторых отношениях сталкивается с растущими угрозами. Без обеспечения более широкого участия общественности невозможно обеспечить доверие к государственной политике и законодательным инициативам и их качество, что особенно актуально в таких сферах, как дебюрократизация. Влияние подобных реформ на эффективность деятельности правительства не будет сильным до тех пор, пока в полной мере не будут реализованы определенные реформы «первого поколения», такие как найм на основе заслуг и достоинств.53 53 Understanding Public Sector Performance in Transition Countries: An Empirical Contribution. World Bank, 2003. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 175 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Хотя усилия по укреплению механизмов «гласности»... важны, влияние подобных реформ является практически нулевым до тех пор, пока не создан государственный сектор, обладающий потенциалом и стимулируемый к учету внешнего мнения. Источник: World Bank 2003 – Understanding Public Sector Performance: An Empirical Contribution 3.4.3 Качество услуг: выводы Комплексные программы повышения качества государственных услуг обычно проводятся на относительно поздних стадиях реформ государственного управления. В некоторых странах, таких как Российская Федерация, многие предпосылки, необходимые для успешной реализации подобных программ еще не созданы. В частности, в России реализация реформы государственной службы, административной и бюджетной реформ началась сравнительно недавно. До обеспечения функционирования базовых структур правительства и перераспределения полномочий и функций органов власти рассмотрение вопроса о внедрении всеобъемлющей программы повышения качества или создания центрального органа, отвечающего за вопросы повышения качества государственных услуг, было бы преждевременным. Однако существует ряд мероприятий, которые заслуживают рассмотрения и могли бы привести к повышению качества услуг в краткосрочной перспективе. Возможна реализация пилотных проектов в сфере неформальных механизмов рассмотрения жалоб граждан; Также заслуживают поддержки пилотные проекты, осуществляемые на всех уровнях правительства, в области внедрения принципа «единого окна» (возможно, данный вопрос может быть одной из целей следующей стадии функциональных обзоров); Могут быть предприняты попытки по ускорению внедрения интранета для взаимодействия по схеме «правительство – бизнес», а также для взаимодействия «правительство – граждане», по крайней мере, в крупных городах. Возможно ускорение создания правовой базы для стандартов государственных услуг, как например уже существующие стандарты времени таможенной очистки грузов на внутренних таможнях (3 дня), регистрации юридических лиц (5 дней), принятия решения о предоставлении вида на жительство для иностранных граждан (6 месяцев. Органам власти могут быть предоставлены стимулы для проведения сертификации по международным стандартам54. Правительство РФ может рассмотреть возможность о создании программы поощрений за выдающиеся достижения и инновации в сфере предоставления услуг. Реформы по внедрению стратегического планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, также могут предоставить основу для ускорения реализации мероприятий по повышению качества государственных услуг путем создания В 2004 г. один из департаментов Министерства экономического развития и торговли был сертифицирован в соответствии со стандартом качества ISO 9000. 54 Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 176 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти стимулов в рамках государственной службы, нацеленности на предоставление услуг и обеспечение их качества на основе использования показателей эффективности деятельности. Это легко может быть достигнуто путем включения подобных показателей эффективности деятельности в Доклады о результатах и основных направлениях деятельности, которые подготавливаются всеми субъектами бюджетного планирования на ежегодной основе в рамках бюджетного цикла. Для сбора важных данных о первоначальном уровне восприятия гражданами и бизнес структурами качества государственных услуг могут быть проведены соответствующие обследования. Обсуждение отдельных представленных выше аспектов последовательно подчеркивают одну и ту же идею. В настоящее время в РФ еще не созданы основы для повсеместного внедрения программ повышения качества государственных услуг; такие основы появятся только в среднесрочной и долгосрочной перспективе в результате реализации других реформ. Однако и сейчас прогрессивным органам власти или органам власти, обладающим более сильным потенциалом, могут быть предоставлены стимулы (включая взаимосвязь с выделением ресурсов в рамках подготовки бюджета) к разработке и применению концепций повышения качества услуг. Политическое руководство и руководители высшего звена государственной службы могут публично поддерживать цели программ повышения качества как ключевые приоритеты правительства. Ориентация на удовлетворение интересов потребителей может и должна быть включена в программы административной и бюджетной реформы, а также реформы государственной службы. 3.4.4. Выводы Система государственного управления в России является во многих отношениях слабой и хрупкой, пользуется низким доверием среди частного сектора, граждан и пользователей государственных услуг; сталкивается с серьезными проблемами в сфере управления. В то же время, данная система в настоящее время находится в состоянии определенной трансформации, связанной с началом реализации реформы государственной службы, а также – в последнее время – административной и бюджетной реформ; определенную роль играет и реструктуризация федеральных органов власти, предпринятая весной 2004 г. Все эти факторы подчеркивают критическое значение достижения прогресса в сфере внешней подотчетности, прозрачности и повышения качества государственных услуг для успеха российской административной реформы в целом. Данные меры также окажут поддержку в достижении общих национальных приоритетов в сфере обеспечения экономического роста и конкурентоспособности, развития человеческого капитала и снижения бедности. Однако сами по себе перечисленные характеристики представляют огромные препятствия в реализации реформ. Авторы надеются, что хотя бы некоторые представленные в настоящей работе подходы и уроки опыта других стран (как стран ОЭСР, так и некоторых стран с переходной экономикой) внесут вклад в ускорение прогресса в этих важных сферах реформ в России. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 177 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти ЛИТЕРАТУРА Глава 1 Alesina, Alberto, Ricardo Hausmann, Rudolf Hommes and Ernesto Stein. 1999. "Budget Institutions and Fiscal Performance in Latin America - Working Paper Series 394" (http://www.iadb.org/OCE/pdf/394.pdf). Inter-American Development Bank. Washington DC Armit, Amelita and Jacques Bourgault. 1996. Hard Choices or No Choices: Assessing Program Review. Toronto: Institute of Public Administration of Canada. Aucoin, Peter and Donald J. Savoie (eds). 1998. Managing Strategic Change: Learning from Program Review. Ottawa: Canadian Centre for Management Development. Audit Commission. 1996. Form Follows Function: Changing Management Structures in the NHS and Local Government (http://www.auditcommission.gov.uk/ac2/NR/Catal/hsm13.htm). London: Audit Commission. Auditor General of Canada. 1998. "Expenditure and Workforce Reductions in the Public Service" (http://www.oagbvg.gc.ca/domino/reports.nsf/html/9801ce.html). Office of the Auditor General. Ottawa Ballard, Michael J. and Mildred E. Warner. 2000. "Cornell Working Papers in Planning # 194: Taking the High Road - Local Government Restructuring and the Quest for Quality" (http://www.cce.cornell.edu/programs/restructuring/highroad/highroad_paper. htm). Cornell University. Ithaca, New York Ballard, Michael and Mildred Warner. 1999. "Contracting Back in - Searchable Database". Cornell University Department of City and Regional Planning. http://www.crp.cornell.edu/projects/restructuring/cbi/. Access Date: March 19. Last Update: n/k. Bannock Consulting. 1999. "Latvia Ministry of Agriculture Functional Review". Bureau for Public Administration Reform. Riga Boston, Jonathan. 1995. "Inherently Governmental Functions and the Limits to Contracting Out". In J. Boston (ed.) The State under Contract. Wellington, New Zealand: Bridget Williams. pp 78-111. Boston, Jonathan. 1996. "Separation of Policy and Operations in Government: The New Zealand Experience". In I. G. Network (ed.) Policy and Operations. Ottawa: Canadian Centre for Management Development. Boston, Jonathan. 2000. "The Challenge of Evaluating Systemic Change: The Case of Public Management Reform". International Public Management Journal. 3 (1). 23-46. Boston, Jonathan, John Martin, June Pallot and Pat Walsh. 1996. Public Management: The New Zealand Model. Auckland: Oxford University Press. Burnell-Nugent, James. 1996. Keeping an Eye on the Government's Own Costs: An Introduction to Analysis and Assessment Techniques (http://www.hmtreasury.gov.uk/pub/html/docs/keg/keg.pdf). London: HM Treasury. Cabinet Office. 2000a. "How to Review Agencies and Non-Departmental Public Bodies to Improve the Quality and Effectiveness of Public Services". Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 178 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти http://www.cabinet-office.gov.uk/eeg/2000/review/contents.htm. Access Date: March 18, 2001. Last Update: October 10, 2000. Cabinet Office. 2000b. "Modernising Government Fact Sheet 11: Better Quality Services Reviews". http://www.cabinetoffice.gov.uk/eeg/2000/review/factsheet11.htm. Access Date: March 18, 2001. Last Update: October 10, 2000. Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996a. "Organisation and Efficiency Review - Phase 1: Agriculture and Cooperatives". United Republic of Tanzania. Dar es Salaam Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996b. "Organisation and Efficiency Review - Phase 1: Education". United Republic of Tanzania. Dar es Salaam Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996c. "Organisation and Efficiency Review - Phase 1: Energy and Minerals". United Republic of Tanzania. Dar es Salaam Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996d. "Organisation and Efficiency Review - Phase 1: Health". United Republic of Tanzania. Dar es Salaam Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996e. "Organisation and Efficiency Review - Phase 1: Industries and Trade". United Republic of Tanzania. Dar es Salaam Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996f. "Organisation and Efficiency Review - Phase 1: Labour and Youth Development". United Republic of Tanzania. Dar es Salaam Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996g. "Organisation and Efficiency Review - Phase 1: Lands". United Republic of Tanzania. Dar es Salaam Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996h. "Organisation and Efficiency Review - Phase 1: Ministry of Foreign Affairs and International Co-Operation". United Republic of Tanzania. Dar es Salaam Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996i. "Organisation and Efficiency Review - Phase 1: Ministry of Home Affairs". United Republic of Tanzania. Dar es Salaam Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996j. "Organisation and Efficiency Review - Phase 1: Natural Resources and Tourism". United Republic of Tanzania. Dar es Salaam Davis, Glyn, Patrick Weller, Emma Craswell and Susan Eggins. 1999. "What Drives Machinery of Government Change? Australia, Canada and the United Kingdom, 1950-1997". Public Administration. 77 (1). 7-50. Defense Logistics Agency. 2001. "Defense Automated Printing Service Functional Review". DLA. http://www.dla.mil/library/daps.htm. Access Date: January 11, 2001. Last Update: March 14, 2000. Department of Environment, Transport and the Regions. 2001. Improving Local Public Services: Final Evaluation of the Best Value Pilot Programme. London: DETR. Dorotinsky, William. 2000. "Wage Bill Reduction Options (Draft World Bank Working Paper)". Draft working paper. Washington DC Dunleavy, P. 1991. Democracy: Bureaucracy and Public Choice. Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 179 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Dyck, I.J. Alexander. 2000. "Ownership Structure, Legal Protections and Corporate Governance (Conference Paper for the Annual Bank Conference on Development Effectiveness)" (http://orion.forumone.com/ABCDE/files.fcgi/159_dyck.pdf). World Bank. Washington DC European Parliament Directorate-General for Research. 2001. "European Parliament Fact Sheet 1.2.2. Subsidiarity". European Parliament. http://www.europarl.eu.int/factsheets/1_2_2_en.htm. Access Date: March 18. Last Update: Jan 22, 2001. Evans, G. and N. Manning. 2001. "Policy Management at the Center of Government: Symptoms and Cures". Revised paper, first delivered at the First Dusseldorf Seminar on the Center of Government, University of Dusseldorf, November 23-26, 2000. Dusseldorf Galal, A., L. Jones, P. Tandon and I. Vogelsang. 1994. Welfare Consequences of Selling Public Enterprises: An Empirical Analysis. Oxford: Oxford University Press for the World Bank. General Accounting Office. 1995. "Bottom up Review: Analysis of Key DoD Assumptions" (http://www.fas.org/man/gao/nsi95056.htm). General Accounting Office. Washington DC General Accounting Office. 1997. "Terms Related to Privatization Activities and Processes". http://www.gao.gov/special.pubs/gg97121.htm. Access Date: March 5, 2001. Last Update: July 1997. Girishankar, Navin. 1998. Reforming Institutions for Service Delivery: A Framework for Development Assistance with an Application to the HNP Portfolio (http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/wps2000series/ wps2039/wps2039.pdf). Policy Research Working Paper. Washington DC: World Bank. Government of Manitoba. 2000. "Alternative Service Delivery Options (Unpublished Paper)". Winnipeg, Canada H.M.Treasury. 2000. "2000 Spending Review: Public Service Agreements" (http://www.hm-treasury.gov.uk/sr2000/psa/psa.pdf). HMSO. London Improvement and Development Agency. 2001. "Ideaonline". Improvement and Development Agency. http://www.idea.gov.uk/bestvalue/index.html. Access Date: May 4, 2001. Last Update: n/k. Fehér, István. 2000. "Report for the Bureau of Public Administration Reform: Functional Analysis of the Ministry of Agriculture". Bureau of Public Administration Reform. Riga Kelly, Joanne. 2000. "Budgeting and Program Review in Canada 1994-2000". Australian Journal of Public Administration. 59 (3). 72-78. Kettl, D. 1993. Sharing Power: Public Governance and Private Markets. Washington DC: Brookings Institution. Kroeger, A. 1998. "The Central Agencies and Program Review". In Managing Strategic Change: Learning from Program Review. Ottawa: Canadian Centre for Management Development. pp 11-38. Libbey, Jim and Garry Sears. 1996. "External Participation in Significant Reviews". Treasury Board Secretariat, KPMG. Access Date: May 5, 2001. Last Update: May 27, 1996. Louis, Sullivan. 1956. The Autobiography of an Idea. New York: Dover. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 180 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Lowe, Alan D. and Juliet Roper. 1996. "New Zealand Government Policy Post 1984: Problematisation of Takeovers Legislation". (http://les.man.ac.uk/ipa97/papers/lowe37.html). Hamilton, New Zealand Manning, Nick (ed.) 1995. A Profile of the Public Service of New Zealand. London: Commonwealth Secretariat. Manning, Nick, Ranjana Mukherjee and Omer Gokcekus. 2000. Public Officials and Their Institutional Environment: An Analytical Model for Assessing the Impact of Institutional Change on Public Sector Performance (http://wbln0018.worldbank.org/Research/workpapers.nsf/08ec75f7ec913f598 52567e50050361e/fecabe1d03eb3296852569490053ce26/$FILE/wps2427.pdf ). Policy Research Working Paper. Washington DC: World Bank. Mets, Lisa. 1995. "Lessons Learned from Program Review Experiences". New Directions for Institutional Research. 22 (86). 81-92. n/k. 1999. Canada Country Paper (http://www.oecd.org/puma/strat/symposium/doclist.htm#Country reports). OECD conference - Government of the Future: getting from here to there (1415 September 1999). Paris. Nellis, John. 2000. "Discussion Paper Time to Rethink Privatization in Transition Economies?" (http://www.ifc.org/economics/pubs/dp38/dp38.pdf). International Finance Corporation. Washington DC New Zealand Treasury. 1987. "Government Management: Brief to the Incoming Government 1987" (http://www.treasury.govt.nz/briefings/1987/). NZ Treasury. Wellington, New Zealand Niskanen, W. 1971. Bureaucracy and Representative Government. Chicago: AldineAtherton. Niskanen, W. 1973. Bureaucracy: Servant or Master. London: Institute of Economic Affairs. OECD. 1999. "Synthesis of Reform Experiences in Nine OECD Countries: Government Roles and Functions, and Public Management - Overview Paper Prepared for OECD Symposium Government of the Future: Getting from Here to There 14-15 September 1999" (http://www.olis.oecd.org/olis/1999doc.nsf/LinkTo/PUMA-SGF(99)1). OECD. Paris Office of Management and Budget. 1999. "Circular No. A-76 (Revised 1999)" (http://whitehouse.gov/omb/circulars/a076/text/a076.html). Executive Office of the President. Washington DC Peters, B. Guy and Donald J. Savoie. 1998. "Reviewing the Reviewers: Program Review in the United States and Canada". In Managing Strategic Change: Learning from Program Review. Ottawa: Canadian Centre for Management Development. pp 250-271. Polackova, Hana. 1999a. Contingent Government Liabilities: A Hidden Fiscal Risk. Finance and Development. 36: 1-7. Polackova, Hana. 1999b. "Contingent Liabilities- a Threat to Fiscal Stability" (http://ddgas4/prem/EP%20Intranet/Intranet%20Documents/qfa/premnote9.pdf). World Bank. Washington DC Pollitt, Christopher, Jonathan Birchall and Keith Putnam. 1998. Decentralising Public Service Management. Hampshire, UK: MacMillan. Pollitt, Christopher and Geert Bouckaert. 2000. Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford, UK: Oxford University Press. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 181 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Reid, Gary. 1999. "Employment Reduction Spreadsheet Software". http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/software.pdf. Access Date: March 21, 2001. Last Update: July 26, 2000. Rhodes, Rod. 1994. "The Hollowing out of the State: The Changing Nature of the Public Service in Britain". The Political Quarterly. 65 (2). 138-151. Schick, Allen. 1996. "The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change". State Services Commission and The Treasury. Wellington, New Zealand Schick, Allen. 1999. "Opportunity, Strategy and Tactics in Reforming Public Management". (http://www.olis.oecd.org/olis/1999doc.nsf/LinkTo/PUMASGF(99)4). Government of the future: getting from here to there, Symposium held in Paris, 14-15 September 1999. Paris Schmidt, K. 1996. "Incomplete Contract and Privatization". European Economic Review. 40. 569-579. Shapiro, C. and R. Willig. 1990. "Economic Rationales for the Scope of Privatization". In E. N. Suleiman and J. Waterbury (eds.) The Political Economy of Public Sector Reform and Privatization. Boulder and London: Westview Press. Shirley, Mary M. and Patrick Walsh. 2000. "Public Versus Private Ownership: The Current State of the Debate". (http://wbln0018.worldbank.org/Research/workpapers.nsf/0/d347074b7b713bf d8525693b006fc266/$FILE/wps2420.pdf). Washington DC Siegel, Gilbert B. 1999. "Where Are We at on Local Government Service Contracting?". Public Productivity and Management Review. 22 (3). 365-388. State Services Commission. 1999. "Occasional Paper 17 - Crown Entities: An Overview of Ssc Development Work" (http://www.ssc.govt.nz/documents/Occ_Paper_No17.htm). New Zealand State Services Commmission. Wellington Steering Group. 1991. "Review of State Sector Reforms (the Logan Report)". State Services Commission. Wellington, New Zealand Stewart, John. 1996. "A Dogma of Our Times - the Separation of Policy-Making and Implementation". Public Money and Management (July - September 1996). The Presidential Review Commission. 1998. Developing a Culture of Good Governance: Report on the Reform and Transformation of the Public Service in South Africa (http://www.gov.za/reports/prc98/part1.htm). Pretoria: Government of South Africa. Thomas, Paul G. 1998. "Contracting Out: Policy and Management Issues". In Managing Strategic Change: Learning from Program Review. Ottawa: Canadian Centre for Management Development. pp 169-222. Treasury Board of Canada Secretariat. 2001. "The ASD Universe". http://www.tbssct.gc.ca/si-si/asd-dmps/index_e.htm. Access Date: March 6, 2001. Last Update: Feb 15, 2001. Tupper, Allan. 1996. "Intergovernmental Canada: Towards a Redefinition". In A. Armit and J. Bourgault (eds.) Hard Choices or No Choices: Assessing Program Review. Toronto: Institute of Public Administration of Canada. pp 121-127. Wilkins, John K. 2001. "Alternative Service Delivery: Functional Review - Paper Prepared for the Public Sector Group, World Bank". Washington DC World Bank. 1996. Fiscal Management in Russia. Washington DC : World Bank Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 182 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти World Bank. 2001a. "Corporate Governance Website". World Bank. http://www.worldbank.org/html/fpd/privatesector/cg/index.htm. Access Date: March 19, 2001. Last Update: n/k. World Bank. 2001b. "Decentralization on-Line". World Bank. http://www1.worldbank.org/publicsector/decentralization/index.htm. Access Date: March 18, 2001. Last Update: n/k. World Bank. 2001c. "Privatization and Enterprise Reform Website". World Bank. http://www.worldbank.org/html/fpd/privatesector/priv-ent.htm. Access Date: March 19. Last Update: n/k. World Bank. 2001d. "Public Expenditure on-Line". World Bank. http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/. Access Date: March 19. Last Update: n/k. World Bank. 2001e. "World Bank's Administrative and Civil Service Reform Website". http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/index.html. Access Date: March 2001. Last Update: various. Wright, J. David. 1998. "An Analysis of Issues Related to User Pay/User Say Initiatives". In Managing Strategic Change: Learning from Program Review. Ottawa: Canadian Centre for Management Development. pp 223-247. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 183 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Главы 2 и 3 Armit, A. & Bourgault, J. (eds.), Hard Choices or No Choices: Institute of Public Administration of Canada, Toronto, 1996. Aucoin, P., Independent Foundations, Public Money and Public Accountability. Journal of the Institute of Public Administration of Canada, Volume 46, Number 1, Toronto, Spring 2003. Barnes, C. & Gill, D. Declining Government Performance: Why Citizens Don’t Trust Their Government. New Zealand Government, Wellington. 2000. Belcourt, M. & Taggar, S., Making Government the Best Place to Work: Institute of Public Administration of Canada, Toronto, 2002. Bernier, L. & Potter, E. (eds.), Business Planning in Canadian Public Administration: Institute of Public Administration of Canada, Toronto, 2001. Blondel, J. & Manning, N. Do Ministers Do What They Say? Ministerial Unreliability, Collegial and Hierarchical Governments. Political Studies: Oxford. Vol. 50. pp. 455-476, 2002. Easterbrook-Smith, S. Public Sector Performance Contracting in New Zealand: Case Studies of the Ministry of Justice and Department for Courts. OECD, Paris, 1999. Evans, A. & Evans, G. 2001. Improving Government Decision-Making Systems in Lithuania and Latvia. Journal of European Public Policy. 8 (6). pp. 933-959, 2001. Evans, G. & Manning, N. Helping Governments Keep Their Promises: Making Governments More Reliable Through Improved Policy Management. World Bank, Washington, 2003. Matheson, A. Scanlan, G., & Tanner, R. Strategic Management in Government: Extending the Reform Model in New Zealand. OECD, Paris, 1996. Petrie, M. & Webber, D. Review of Evidence on Broad Outcome of Public Sector Management Regime. Treasury Working Paper, Wellington, 2001. Rae, D. Next Steps for Public Spending in New Zealand: The Pursuit of Effectiveness. OECD, Paris, 2002. Schick, A. Reflections on the New Zealand Model. lecture at the State Treasury, 2001. Schick, A. The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change. report prepared for the Government of New Zealand, Wellington, 1996. Schick, A. Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand Reforms. World Bank Research Observer, Vol. 13, no. 1, Feb. 1998. pp. 123-131 Scott, G. Public Sector Management in New Zealand: Lessons and Challenges. Australian National University, 2001. Sims, H. Public Confidence in Government and Government Service Delivery. Canadian Centre for Management Development, Ottawa, 2001. Stein, J. The Cult of Efficiency. Massey Lectures, Ottawa, 2001. Agency Establishment and Accountability Directive. Government of Ontario, Toronto, 2000. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 184 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Beyond the Numbers: A New Financial and Management Accountability Framework for Ontario. prepared by the Ontario Financial Reform Commission for the Government of Ontario, Toronto, 1995. Budget Process Guide for Departments and Ministerial Offices. Government of New Zealand (Treasury), Wellington, 2002. Budgeting in Canada. OECD/PUMA, Paris, 1999. Business Planning Guidelines: 2002-2003: Government of Ontario, Toronto, 2002. Canada’s Performance 2002. Government of Canada, Ottawa, 2002. Citizens First; prepared by Erin research: Institute of Public Administration of Canada, Toronto, 2000. Decision-Making Processes and Central Agencies in Canada. Government of Canada, Ottawa, 1998. Good Practice in Performance Reporting in Executive Agencies and NonDepartmental Public Bodies. Report by the Controller and Auditor General, National Audit Office, UK, March 2000. Growth and Innovation Framework: Benchmark Indicators Report 2003. Government of New Zealand, Wellington, 2003. Guidance for Deputy Ministers. Government of Canada, Ottawa, 2003. Guide for the Development of Results-Based Management and Accountability Frameworks. Government of Canada, Ottawa, 2001. Guidelines for Preparing 1999-2000 Estimates: A Report on Plans and Priorities. Government of Canada, Ottawa, 1999. Interim Evaluation of the Treasury Board Evaluation Policy. Government of Canada, Ottawa, 2003. Linking Resources to Results. prepared by Consulting & Audit Canada for Treasury Board; Government of Canada, Ottawa, 2002. Management Accountability Framework. Government of Canada, Ottawa, 2003. Managing for Outcomes: Outputs Plan Guidance for Departments. Government of New Zealand, Wellington, 2002. Manual on Impact Assessment of Draft Proposals. Government of Lithuania, 2003. Measuring the Performance of Government Departments. Report by the Controller and Auditor General, National Audit Office, UK, March 2001. Memoranda to Cabinet: A Drafter’s Guide. Government of Canada, Ottawa, 2000. Ontario Cabinet Decision-Making Process: Government of Ontario, Toronto, 1997. Pathfinder: Guidance on Outcomes-Based Management. Government of New Zealand, Wellington, 2002. Performance-Related Pay Policies for Government Employees: Main Trends in OECD Member Countries. OECD. 2004 Preparation Guide: Departmental Performance Reports 2002-2003. Government of Canada, 2002. Program Assessment Rating Tool. US Government. 2004 Purchase Agreement Guidelines: With Best Practices for Output Performance Measures. Government of New Zealand, Wellington, 1995. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 185 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Putting It Together: An Explanatory Guide to the New Zealand Public Sector Financial Management System. Government of New Zealand, Wellington, 1996. Rating Departmental Performance Reports. Auditor General of Canada, Ottawa, 2003. Report of the Advisory Group on the Review of the Centre. Government of New Zealand, Wellington, 2001. Strategic Planning Manual. Government of Lithuania, Vilnius, 2002. The Social Report 2003. Government of New Zealand, Wellington, 2003. Step by Step Guide: Cabinet and Cabinet Committee Processes. Government of New Zealand, Wellington, 2001(updated 2003). Tenth Annual Report to the Prime Minister on the Public Service of Canada. prepared by the Clerk of the Privy Council, Government of Canada, Ottawa, 2003. Transforming Public Service for the 21st Century: An Ontario Perspective: Government of Ontario, Toronto, 2000. 2002 Annual Report. Auditor General of Ontario. Government of Ontario, Toronto, 2002. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 186 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти ПРИЛОЖЕНИЕ 1 ОБЗОРЫ ПРОГРАММ И ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ОБЗОРЫ: ПРИМЕРЫ ОПЫТА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН Бразилия – инвентаризация программ правительства55 В Бразилии внедрен формат бюджетирования по программам с целью повторного анализа всей деятельности правительства. В ходе этого процесса инвентаризации и учета деятельность правительства была сгруппирована в 380 программ с общими целями и показателями результативности для контроля прогресса выполнения. Определение программ базировалось на обсуждениях между каждым министерством и Министерством планирования в рамках многолетнего плана федерального правительства на 2000-2003 гг. и подготовки бюджета. Качество диалога зависело от знания специалистами из центра своего сектора и степени влияния отраслевых министерств. Министерство планирования обеспечивало общую основу, в то время как право определения темпов и точной формы реализации программ было оставлено каждому министерству. В течение первого года реализации продолжалась рационализация содержания программ, поскольку большинство министерств не претерпели организационных изменений. Этот процесс начинают перенимать и некоторые штаты. Главный вопрос звучит так: "Что именно мы делаем, и ведет ли это к какимлибо значимым результатам?" Правительство явно уклонилось от усилий, ведущих к плановым сокращениям программ. Кроме того, данная инициатива не предусматривает решительных мер по выявлению альтернативных решений, таких как передача функций сторонним подрядчикам. Министерства прилагают параллельные усилия по достижению плановых показателей – например, в сфере здравоохранения в настоящее время осуществляется модернизация и децентрализация. Всемирный банк считает это разумной стратегией, потому что любая реформа, которая предусматривает сокращение и реорганизацию, по всей вероятности, столкнется с откровенным противодействием и тайным сопротивлением со стороны многочисленного федерального чиновничества. Обзоры в Канаде: Правительство Канады – обзор программ в 1994 г.56 Обзор программ обеспечил новому правительству, еще только приступающему к исполнению своих обязанностей, возможность «начать с нуля». Этот процесс управлялся из центра с целью обзора всех государственных программ, в том числе реализуемых центральными ведомствами, с использованием следующих шести критериев: общественные интересы, роль государства, согласование полномочий, внешнее партнерство, деловые принципы и стоимостная доступность. В целях управления общественными ожиданиями общественность информировалась об опасности бездействия и будущих преимуществах, при этом органы власти избегали проведения публичных обсуждений по 55 56 См. (Wilkins 2001) См. (Armit and Bourgault 1996; Aucoin and Savoie 1998) Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 187 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти техническим аспектам. Государственные служащие активно привлекались к работе и мотивировались путем создания ощущения безотлагательности, предотвращения излишней сложности и повышения видимости предпринимаемых усилий. При переговорах с субнациональными органами власти и другими секторами использовались уступки для упрощения процедуры снятия с федеральных органов лишних обязанностей и передачи их внешним организациям. Была достигнута экономия в размере 3,9 млрд. долл. при объеме бюджета на 1995/96 гг. 52 млрд. долл., а в 1996/97 гг. экономия выросла еще на 7,2 млрд. долл. Правительство Канады предоставления услуг57 – обзоры альтернативных механизмов В качестве конкретного «продукта» программы реформ, ранее несколько дискредитировавшей себя в остальных отношениях (Public Service 2000), в 1990 г. была выдвинута идея о создании так называемых «специальных оперативных агентств» (СОА). С их помощью федеральное правительство намеревалось повысить качество услуг и сократить затраты по ряду программ. СОА позволили провести «полуакционирование» некоторых направлений деятельности ведомств с преобразованием их в хозяйственные единицы, обладающие более высокой управленческой гибкостью, но являющиеся частью государственного сектора. После смены правительства в 1993 г. и проведения обзора программ в 1994-95 гг. была проведена «инвентаризация» этой инициативы, в результате которой одни СОА были вновь слиты со своими родительскими ведомствами, другие – приватизированы, а большинство сохранилось в рамках более жестких параметров. Общее количество федеральных СОА – 20 – не изменилось, но многие канадские провинции и некоторые города, особенно Манитоба и Виннипег, успешно переняли эту концепцию. Обзор программ 1994 г. представлял собой одноразовую, ограниченную по времени комплексную реформу, но за ним последовали текущие обзоры альтернативных механизмов предоставления услуг (АМПУ). В отличие от обзора программ, для них было характерно отсутствие политической воли, координации из центра и целевых показателей. Если в Великобритании проводилась политика создания государственной службы в составе ответственных агентств, а в Новой Зеландии – политика массовой коммерциализации и приватизации государственных структур, то в Канаде обзоры АМПУ не имели заранее определенного итога. Ответственность за проведение обзоров АМПУ возложена на Секретариат Казначейства Канады. Отдел АМПУ разработал политику и руководства в отношении федеральной структуры АМПУ. Поощряется практика непрерывного обследования программ департаментами и агентствами в целях обеспечения релевантности программ, и их реализации с максимальным учетом национальных стратегических целей. В основу этой экспертизы положены принципы, имеющие отношение к общественным интересам, качеству услуг и 57 См. (Treasury Board of Canada Secretariat 2001; Wilkins 2001) Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 188 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти ориентации на нужды клиентов, управлению ресурсами и кадрами. Центральные ведомства исследуют такие вопросы, как государственная политика, воздействие на структуру бюджета, изменения в подотчетности, юридические ограничения, значительное влияние на кадры и последствия межведомственного характера. Обзор программ осуществляется на разовой основе по согласованию с другими центральными ведомствами. Казначейство или Кабинет министров предлагают кандидатов и в рамках подготовки начального технико-экономического обоснования анализируют все возможные варианты и выбирают из них лучший. Казначейству или Кабинету министров направляется предложение по реализации выбранного департаментом варианта. Воздействие инициативы АМПУ не было последовательно оценено во всех органах федерального правительства. На сегодняшний день получены следующие результаты: создание дополнительных СОА, в том числе шести в организации «Индастри Канада»; создание трех предусмотренных законом служб (государственных доходов, продовольственного инспектирования и парков); содействие развитию партнерств путем внесения поправок в Закон о финансовом управлении; передача функций управления имуществом от государства в негосударственный сектор с прогнозируемой экономией 40-50 млн долл.; преобразование службы гражданской воздушной навигации в некоммерческую корпорацию; согласование шести актов передачи функций сотрудникам с Национальной комиссией по делам столичного региона; и приватизация государственных типографий и изданий. Провинция Альберта предоставления услуг58 – обзоры альтернативных механизмов Текущий обзор АМПУ в провинции Альберта помог администрации найти более экономичные пути ведения деятельности. В программе были использованы различные варианты предоставления услуг, включая приватизацию, подряд и передачу функций муниципалитетам. За последние десять лет правительство Альберты передало в частный сектор ряд своих функций в таких областях, как информационные технологии, лицензирование охоты и рыбной ловли, электроэнергетика, продажа алкогольных напитков, содержание автомагистралей, выдача номерных знаков и водительских удостоверений. Для министерств и ведомств, заинтересованных в аутсорсинге услуг, разработаны руководства по подготовке приглашений к подаче предложений и административному управлению контрактами. Установленный порядок охватывает такие вопросы, как анализ стратегических планов, информация о 58 См. (Wilkins 2001) Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 189 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти результатах деятельности, варианты предоставления услуг, анализ затрат и риски, кадровые последствия, планы действий и стратегии информирования. Для того чтобы не приносить качество в жертву экономии, в рамках общей оценки альтернативных вариантов рассматриваются вопросы, связанные с результативностью деятельности, финансами, позицией заинтересованных сторон, административным управлением контрактами, сложностью и сроками. Обнадеживающие результаты и разукрупнение правительства способствовали быстрому распространению процесса аутсорсинга по всей территории Альберты. Было объявлено о росте качества услуг и сокращении затрат. Провинция Манитоба предоставления услуг 59 - обзоры альтернативных механизмов В 1991 г. правительство провинции Манитобы использовало обзоры АМПУ в качестве нового подхода к оценке государственных программ и расходов. За семь лет было создано семнадцать СОА в девяти министерствах. В провинции принят закон в поддержку учреждения СОА с различными функциями регулирования и создания при Казначействе управляющего органа для финансирования и учета деятельности СОА отдельно от правительства. СОА представляют собой службы внутри правительства, на которые возлагается прямая ответственность за результаты и которым предоставляется большая управленческая гибкость для достижения новых уровней результативности. Эти полуавтономные ведомства образуют организационную «прослойку» между отраслевым министерством и государственной корпорацией. Идеальными кандидатами являются те организации, которые в общественных интересах лучше сохранить в составе правительства, но которые нуждаются в большей свободе для того, чтобы использовать механизмы деятельности, приближенные к принятым в коммерческой практике. Кандидатами могут являться органы, оказывающие государственные услуги, внутренние службы правительства, научно-технические службы, либо органы, обладающие регулирующими и правоприменительными функциями. Сбалансированный итог деятельности манитобских СОА за 1999/2000 гг. свидетельствует о значительном повышении эффективности работы в результате осуществления инициатив, связанных с АМПУ: доходы выросли на 26 млн. долл. (33 %), а годовая экономия затрат – на 20 млн. долл. (17 %), в результате чего удалось ликвидировать задолженность провинции в размере 11 млн. долл. и получить профицит средств в объеме 34 млн. долл.; было создано 208 новых рабочих мест в частном секторе, удалось привлечь 100 млн. долл. инвестиций в новую деятельность по развитию экономики провинции; ассортимент услуг расширился на 44%, а их объем вырос на 46%, причем 90% этих услуг были предоставлены клиентам, численность которых увеличилась на 120%, своевременно, причем 93% клиентов остались 59 См. (Wilkins 2001) Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 190 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти довольны качеством обслуживания, а процент удержания клиентуры достиг 100%. Провинция Нью-Брансуик – обзор программ и услуг60 В 1999 г. правительство провинции Нью-Брансуика одобрили порядок проведения обзора программ и услуг, призванного давать систематическую оценку всем государственным программам. В задачи специальной группы входило сокращение излишних расходов и устранение дублирования функций в качестве основы для будущих приоритетов реализации политики и выделения бюджетных средств. За основу при проведении обзора были взяты пять вопросов, касающихся роли государства, соответствия провинциальным целям, конкурентоспособности, эффективности и стоимостной доступности. Обзор включал следующие четыре этапа: выявление и описание; функциональное классифицирование; определение приоритетов; оценка воздействия и реализация. Были идентифицированы, подробно описаны и разбиты на двенадцать горизонтальных групп более 600 услуг. Группы услуг были подвергнуты оценке для разграничения существенных и несущественных программ. Последние были ликвидированы или отнесены к кандидатам на использование АМПУ. Начальные результаты нашли свое отражение в реструктуризации ведомств, которая была заложена в бюджет на 2000/01 гг. Например, Министерство финансов передало полномочия по регулированию лотерей, производству и сбыту алкогольных напитков и табачной продукции Министерству общественной безопасности, но сохранило за собой право определять политику в отношении лотерей. Провинция Онтарио – обзоры альтернативных механизмов предоставления услуг61 В 1996 г. правительство провинции Онтарио выступило с инициативой по проведению АМПУ со стандартизированным форматом и процедурой централизованного одобрения для министерств. Новое правительство провозгласило использующий принципы частного сектора, основанный на результатах подход к предоставлению сохраненных за государственными органами услуг при расширении участия частного сектора в предоставлении государственных услуг. Правительство выразило намерение использовать альтернативные варианты, такие как государственно-частные партнерства и открытие государственных структур для внешней конкуренции. Инициатива в области АМПУ была важным элементом стратегии обеспечения возможности министерств по осуществлению и предоставлению недорогих, доступных и гибких программ и услуг. Кандидаты отбирались на добровольной основе, и были изданы руководства, разъясняющие принципы, возможные варианты и критерии и помогающие министерствам выбрать наиболее подходящий вариант реализации той или иной программы. Обсуждаемые варианты включали приватизацию, 60 61 См. (Wilkins 2001) См. (Wilkins 2001) Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 191 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти партнерства, лицензирование и франчайзинг, использование внешних поставщиков услуг, передачу функций, создание агентств и прямое предоставление услуг правительством. Министерства должны подготовить бизнес-планы с изложением своих стратегий реструктуризации и предложений по: прекращению реализации программ; продолжению непосредственной реализации пересмотренных программ; и использованию альтернативных подходов к более эффективной и действенной реализации пересмотренных программ. Данная система определяет руководящие принципы, схему принятия решений для обзора программ, критерии выбора варианта предоставления услуг, требования подотчетности, варианты АМПУ и порядок одобрения. Критерии определения оптимального варианта предоставления услуг учитывают общественные интересы, независимость в принятии решений, финансовую независимость, управленческую и административную гибкость, возможность использования рыночных механизмов и анализ затрат и выгод. Одно из руководств предоставляет министерствам форму для отбора экономически эффективных вариантов предоставления услуг. Подготовка министерством бизнес-плана является одним из требований к принятию решений для выбора АМПУ. Это систематический подход к сравнению затрат и преимуществ существующих и альтернативных методов предоставления услуг. Провинция Квебек – программа создания автономных служб62 Правительство провинции Квебек разработало программу создания автономных служб (АС). За основу были взяты исполнительные агентства Великобритании и канадские СОА. Руководителям предоставляется больше свободы и полномочий, но при этом возрастает их ответственность за достигнутые результаты. Лучшие кандидаты для такого преобразования должны играть оперативную роль, иметь достаточно высокие показатели результативности, четкую миссию, стабильную политику и надежные системы финансового управления. За период с 1995 г. было создано пятнадцать автономных служб в самых различных областях программ провинции. К ним относятся такие непохожие друг на друга программы, как воздушный флот и транспортный парк, парковка, научные лаборатории, регулирование арендных отношений, экологическая экспертиза, помощь учащимся, занятость, лесное хозяйство, охрана природы, исследования минеральных ресурсов, туризм и сбор налогов. При оценке услуг власти Квебека также рассматривают такие варианты, как партнерство, передача функций и подряд. Акцентирование внимания на показателях результативности деятельности, информационных системах и обучении помогло повысить эффективность и развить инновационные элементы деятельности автономных служб. Имеется 62 См. (Wilkins 2001) Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 192 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти множество примеров экономии государственных расходов, роста производительности труда и повышения качества услуг. Однако сторонники АС недовольны недостаточным ресурсным обеспечением и негибкими вспомогательными услугами, предоставляемыми министерствами и центральными ведомствами. Город Виннипег – обзоры эталонных моделей управления63 В начале 1998 г. власти города утвердили стратегию проведения индивидуальных обзоров городских услуг с целью оценки наиболее подходящих механизмов для предоставления недорогих, гибких и стабильных услуг. Эта стратегия ввела основные правила и указания в отношении последовательного подхода к принятию решений по АМПУ и наметила порядок одобрения разработки АМПУ. Город делегировал полномочия по определению приоритетов, анализу и оценке кандидатов комитету по АМПУ. Городская администрация использовала инновационный программный пакет моделирования деловых процессов под названием «Эталонная модель управления государственными услугами» (ЭМУГУ). ЭМУГУ определяет направления деятельности, ресурсы и внутренние услуги, поддерживающие государственные услуги, распределяет организационные роли, обязанности, полномочия и ответственность, и связывают государственные услуги с результатами осуществления программ. В 1998-99 гг. ЭМУГУ была введена во всех муниципальных органах, в результате чего была дана характеристика 260 отдельных видов государственных услуг. Эта информация позволила городской администрации отделить основные услуги от второстепенных и оценить первоначальный уровень и целевые показатели предоставления услуг. Ямайка – диагностические обзоры модернизации агентств В 1998 и 1999 гг. были проведены диагностические обзоры для преобразования 19 структур в «исполнительные агентства» по образцу британских агентств и модернизации их деятельности. Эти структуры были выбраны правительством с учетом значимости предоставляемых ими услуг. Обзором были охвачены следующие ведомства: 1. Институт планирования Ямайки (Министерство финансов и планирования). 2. Таможенный департамент Ямайки (Министерство финансов и планирования). 3. Управление правовых титулов (Министерство окружающей среды и жилищного строительства). 4. Департамент градостроительства (Министерство окружающей среды и жилищного строительства). 5. Топографический департамент (Министерство окружающей среды и жилищного строительства). 6. Информационная служба Ямайки (Канцелярия премьер-министра). 63 См. (Wilkins 2001) Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 193 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти 7. «ЯМПРЕСС» (Канцелярия премьер-министра). 8. Департамент главного регистратора (Министерство здравоохранения). 9. Бюро регистрации предприятий (Министерство промышленности, инвестиций и торговли). 10. Бюро главного администратора (Министерство национальной безопасности и юстиции). 11. Управленческий институт национального развития (Директорат по вопросам эффективности и реформ Канцелярии премьер-министра) 12. Рекламно-пропагандистская корпорация Ямайки (ЯМПРО) (Министерство промышленности, информации и торговли). 13. Строительный отдел Министерства местного самоуправления и работ. 14. Департамент главного регистратора. 15. Бюро регистрации предприятий. 16. Бюро главного администратора. 17. Управленческий институт национального развития. 18. Институт планирования Ямайки. По итогам диагностических обзоров был подготовлен план модернизации каждого агентства с указанием характера, сроков и стоимости различных видов деятельности, которые надлежит осуществлять; среднесрочный финансовый план с указанием предполагаемых денежных поступлений, расходов и источников финансирования на ближайшие 5 лет; а также рамочный документ с изложением соответствующих прав и обязательств правительства и руководства агентства. Иордания – функциональный обзор Департамента административного развития После слияния ряда центральных ведомств в целях создания нового департамента в 1999 г. был проведен функциональный обзор. Казахстан – функциональный обзор 1998 г.64 В связи с недостаточным уровнем бюджетных доходов в 1998 г. и необходимостью сокращения расходов в 1999 г., в Казахстане в рамках программы реформирования государственного сектора был проведен функциональный анализ. Цели исследования включали: приведение государственных функций в соответствие с целями рыночной экономики, конституционными обязательствами и социальными приоритетами; ликвидация всех излишних функций; и ограничение финансирования функций в соответствии с объемом ресурсов, ожидаемых в рамках бюджета на 1999 г. Бюджетная комиссия во главе с первым заместителем премьер-министра зарекомендовала себя как надежный орган по надзору за политическим процессом, лежащим в основе функционального обзора. Она успешно 64 См. (Wilkins 2001) Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 194 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти проводила внутренние консультации и снимала напряженность. Между тем, процесс, управляемый Министерством финансов, включал в себя: систематический обзор всех финансируемых из бюджета структур с разбивкой по функциям; классификацию всех бюджетных объектов с отнесением их к функциям государственного управления или коммерческого сектора; разбивка функций коммерческого сектора на услуги, возложенные на государство, и спорные услуги; заключение контрактов по выполнению некоторых коммерческих услуг с внебюджетными государственными предприятиями (ВГП); ликвидация неограниченных полномочий по созданию и кадровому обеспечению функций коммерческого характера; внесение поправок в гражданский кодекс с целью определения различных видов структур и содействия акционированию; попытка включения внебюджетных доходов бюджетных структур в бюджет; и специальные механизмы в сферах здравоохранения и образования для содействия конкурентной борьбе за спорные услуги и легализации платы с пользователей. По итогам проведения этого процесса было предложено сократить 23762 рабочих места (25%) в аппарате центральных исполнительных органов власти, 2064 рабочих мест в других бюджетных государственных организациях и снять с бюджетного финансирования 302783 рабочих мест с передачей их 600 ВГП. Правительство Казахстана планирует более четко определить функции, значительно сократить число бюджетных организаций, уменьшить фонд оплаты труда, сократить административные расходы, укрепить потенциал Министерства финансов и ввести во всех министерствах единые стандарты кадрового обеспечения. Данный процесс уже позволил успешно увязать обзор с реформированием бюджетного процесса. Благодаря своим ВГП Казахстан прослыл среди других стран с переходной экономикой переходного типа, образовавшихся после распада Советского Союза, как «мастер по созданию агентств». Проведенный обзор подтвердил опасения в отношении широкомасштабной передачи услуг подрядчикам при отсутствии достаточно развитого частного сектора, институциональной инфраструктуры и способности контролировать исполнение контрактов. Перед ВГП ставится задача предоставлять оставшиеся услуги за рамками правительства. ВГП используют практику предоставления скрытых субсидий частному сектору и создают дополнительную задолженность во всех случаях, когда они действуют на не основе полной самоокупаемости. Неясно, в какой степени их долги должны погашаться из государственного бюджета. Если механизмы приведения в исполнение контрактов внутри и вне правительства слабы, государственный контроль может носить иллюзорный характер. Латвия – функциональный обзор Министерства сельского хозяйства (1999 г.)65 65 См. (1999) Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 195 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти В 1999-2000 гг. Латвия провела функциональные обзоры министерств в сфере сельского хозяйства, экономики и юстиции. Бюро по реформированию государственного управления хотело разработать методику, которая могла бы использоваться министерствами для анализа необходимости своих функций и связанных с ними структур. Министерство сельского хозяйства согласилось в экспериментальном порядке внедрить у себя такую методику до проведения обзоров в других отраслях. Обзором были охвачены центральный аппарат, все подведомственные и территориальные органы, включая учебные заведения; однако находящиеся на самофинансировании рыбопромысловые предприятия и государственные лесные хозяйства обследовались отдельно. Необходимая методика разрабатывалась совместно с международными и местными консультантами и рабочей группой министерства. Для выявления существующих функций на основе структурированной анкеты было проведено интервьюирование более 100 заинтересованных лиц. Для определения необходимости и формы осуществления функций в будущем, каждая функция была протестирована по специально разработанной аналитической схеме. В целях подготовки реалистичных рекомендаций рабочие предложения были проанализированы на семинаре с участием руководителей ведомств. По итогам проведения обзора были разработаны комплексные предложения по ликвидации, рационализации, приватизации и передаче функций сельскохозяйственного сектора вместе с рекомендациями по проведению в среднесрочной и долгосрочной перспективе реструктуризации оставшихся и новых функций с преобразованием существующих организационных структур в эффективные организационные единицы. В докладе было предложено изменить структуру центрального аппарата министерства для обеспечения четкого разделения функций стратегического планирования и поддержки политики. Кроме того, было рекомендовано объединить функции стратегического планирования, институциональной реформы и интеграции в Европейский союз для обеспечения эффективной координации отраслевой политики. Укрепить слабые механизмы подотчетности подведомственных органов призваны соглашения о результатах деятельности, контролируемые руководителями отраслевых подразделений центрального аппарата министерства. Обзор выявил 161 различную функцию, 9 из которых было решено приватизировать, 40 – рационализировать, а 12 – передать в другие отрасли. В результате предполагалось сократить численность сотрудников, оплачиваемых из фонда оплаты труда министерства, с 8 280 до 3 196 чел., а функции, выполняемые 4 891 сотрудниками подвергнуть приватизации или передать в частный сектор. Благодаря внутренней реорганизации число оставшихся рабочих мест сократилось на 6%. Ожидается, что в результате принятых мер упростится порядок принятия решений, улучшится процесс формирования и реализации политики и укрепится подотчетность в подведомственных учреждениях. Проведенная впоследствии оценка (István 2000) подтвердила, что процесс реорганизации проводится в строгом соответствии с рекомендациями, Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 196 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти подготовленными по итогам обзора, и что сопротивление реформам со стороны сотрудников относительно невелико в силу глубокого понимания ими методики подготовки плана. Обзор оказал определенное – но не определяющее – влияние на итоговую структуру министерства, а руководящие работники приняли эту методику и стали ответственными исполнителями большинства выводов и рекомендаций. Македония – обзор по сокращению фонда оплаты труда (2001 г.) Детали представлены в главе 1 настоящего отчета. Новая Зеландия – обзоры государственного сектора66 В 1987 г. был подготовлен замечательный документ под названием «Государственное управление: краткий обзор для нового правительства» (New Zealand Treasury 1987). Его подробный анализ приводится в работе (Schick 1996). По сути дела, этот документ представлял собой отчет о проведенном под руководством Казначейства всеобъемлющем исследовании политики последующих правительств в свете характерной, по мнению авторов отчета, для государственных организаций тенденции «преследовать собственные цели, уклоняться от ответственности и искусственно раздувать штаты» (New Zealand Treasury 1987, p.38). Начав с прямых утверждений о том, что государству удается хорошо, а что – не очень хорошо, и рекомендаций в отношении механизмов, которые государству надлежит использовать для осуществления тех (немногих) функций, которые оно должно сохранить за собой, авторы отчета далее предлагают провести радикальные реформы государственной политики и необходимых для ее проведения механизмов государственного управления. Обзор проводился экспертами в направлении «сверху вниз» без участия отраслевых ведомств. Как известно, последующие реформы проводились по следующим двум основным направлениям (Boston 1996; Boston, Martin et al. 1996; Manning 1995): государственные торговые организации были выведены из основного государственного сектора и преобразованы в государственные коммерческие корпорации. Государственные предприятия пользуются значительной управленческой независимостью в соответствии с заключенными с министрами договорами о результатах деятельности. Закупка, поставка и дотирование результатов деятельности агентств контролируется посредством оценки стратегических результатов правительства и ключевых результатов агентств. Имеются четкие стимулы для повышения результативности деятельности. Многие государственные предприятия были приватизированы в интересах налогоплательщиков и государственной экономической и социальной политики; остальные основные государственные службы и системы финансового управления подверглись реформированию. Во многих ведомствах функции политических консультаций были отделены от функций предоставления услуг. Руководители заключили ограниченные по времени контракты и соглашения о конкретных результатах деятельности с министрами. 66 См. (New Zealand Treasury 1987; Steering Group 1991) Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 197 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Глубокая реструктуризация во многих отраслях привела к сокращению численности государственной службы на 50%. В рамках программы реформ был введен учет методом начисления и плата за капитал, вкладываемый в государственные организации. Впоследствии был проведен обзор (Steering Group 1991), по итогам которого был подготовлен отчет о реализации комплексных реформ в Новой Зеландии с акцентом не на эффективности, а на подотчетности. Этот обзор также проводился силами экспертов, подчиняющихся напрямую одному из подкомитетов Кабинета министров, а контроль качества обеспечивала небольшая группа по управлению проектом, в состав которой вошли представители ряда ведомств. При проведении обзора использовались собеседования с министрами, групповые собеседования и опрос высших должностных лиц, которые дополнялись анализом конкретных случаев. Никарагуа – диагностика структуры и функций67 В Никарагуа по итогам диагностических исследований структуры и функций девяти государственных ведомств была разработана и реализована программа чрезвычайных сокращений и принят новый закон об организационной структуре исполнительных органов власти, рационализирующий устройство центрального правительства. Руководство функциональным обзором осуществляет вице-президент. Папуа – Новая Гвинея – функциональные обзоры68 В настоящее время в Папуа - Новой Гвинее проводится широкомасштабный функциональный обзор в рамках программы реформирования государственного сектора. Под руководством Группы по реформированию государственного сектора при Канцелярии Премьер-министра и с привлечением внешних консультантов были проведены обзоры Казначейства и финансов, сферы иностранных дел, централизованных поставок, тендеров, сектора обороны и гражданской авиации. Ведутся обзоры других центральных ведомств (кадрового управления, комиссии по государственным услугам, аппарата Премьер-министра и Кабинета министров, а также планирования и контроля). На очереди – крупные ведомства, осуществляющие расходы и предоставляющие услуги (здравоохранение, образование, общественные работы, земельные отношения). Рамки каждого обзора весьма широки. Они охватывают вопросы политики и используют всесторонний подход к выявлению существующих проблемных областей. Намечены определенные сокращения расходов, которые, как ожидается, будут заложены в бюджет на 2001 г. Однако не вполне ясно, какая часть предполагаемых сокращений будет реализована на практике. Обзоры в Танзании: 67 68 См. (Wilkins 2001) См. (Wilkins 2001) Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 198 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Обзор статуса агентств69 В 1994 г. правительство Танзании приняло решение о том, что для повышения качества государственных услуг и покрытия собственных эксплуатационных расходов одиннадцать отраслевых функций должны быть переданы во вновь создаваемые исполнительные агентства. К таким функциям были отнесены государственная печать, центральные магазины по продаже медицинских товаров, радиовещательные организации, службы по электротехническому обслуживанию, а также бюро регистрации предприятий. За исключением центральных магазинов по продаже медицинских товаров, которые получили техническую и финансовую поддержку со стороны Всемирного банка, ни один из кандидатов не добился реального прогресса. Под руководством Департамента государственной службы и при техническом содействии Великобритании Танзания в 1997 г. приступила к реализации проекта по созданию исполнительных агентств. Было определено, что главным сдерживающим фактором для успеха инициативы 1994 г. стало отсутствие четкой политической основы для создания и функционирования агентств. Иными словами, правительство и агентства начали действовать, не продумав до конца, что же, собственно, необходимо сделать. Прежде чем приступать к созданию каких-либо агентств в соответствии со структурой образца 1997 г., правительство решило рассмотреть процесс оценки вариантов предоставления услуг наряду с целым рядом других основополагающих политических принципов. Альтернативами статусу агентства являлись ликвидация, приватизация, передача подрядчикам и рационализация. Для определения наилучшего варианта осуществления каждой функции-кандидата использовались такие критерии, как ясность, самоокупаемость, современные методы управления, удовлетворение потребностей клиентов и непрерывное совершенствование. Эта экспертиза также обеспечила сохранение за государством лишь существенных функций и отделение исполнительных агентств от других форм государственных или финансируемых государством структур вроде полугосударственных организаций. Все эти принципы были изложены в докладе об альтернативных вариантах, представленном на утверждение министерству и (для информации) центральным органам власти. Правительство взяло на вооружение подход, основанный на принципе «видит око, да зуб неймет», который предусматривает, что министерства, курирующие агентства, должны наблюдать за процессом деятельности на стратегическом уровне, но не должны вмешиваться в оперативные вопросы. Кроме того, в каждом агентстве был создан небольшой консультативный совет. В соответствии с этой рамочной структурой к апрелю 1999 г. в исполнительные агентства были преобразованы три организации: управление гражданской авиации, организация, занимающаяся плотинами и буровыми работами, и национальное статистическое бюро. Еще 35 организаций были охвачены обзором и рекомендованы в качестве кандидатов для преобразования в агентства. 69 См. (Wilkins 2001) Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 199 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Обзоры организаций и эффективности70 В 1996 г. при активной финансовой поддержке со стороны доноров правительство ввело «обзоры организаций и эффективности» для подготовки рекомендаций по: i) реорганизации структур государственных министерств и ведомств «с целью повышения эффективности и результативности использования кадровых и других ресурсов, во внутренних процессах принятия решений и системах связи»; ii) выявлению «возможностей для повышения эффективности деятельности правительства путем применения норм в области кадрового обеспечения и улучшенных методов работы»; iii) выявления «реальных возможностей для самоокупаемости и рационального распределения бюджетных ассигнований при предоставлении правительством конкретных услуг»; и iv) совершенствованию «систем управления правительства (т. е. планирования, составления бюджетов, государственного управления, реализации проектов, кадрового управления)». Обзоры проводились экспертной группой, причем прежде всего были рассмотрены вопросы о том, как каждое министерство и ведомство «должно быть организовано» с учетом его пересмотренных ролей и функций. Обзоры опирались на результаты Исследования по функциональному обзору министерств, регионов и округов, проведенного в 1992 г. в рамках проекта, финансируемого ПРООН. Обзор каждого министерства или ведомства был задуман как двухэтапный процесс. На первом этапе предполагалось проанализировать и рассмотреть роль государства и вытекающие из этой роли требования к институциональному развитию. Второй этап должен был опираться на процесс обзора и привести к выработке различных мер, необходимых для создания (или восстановления) министерства. Первый этап включал в себя: а) обзор текущей деятельности министерства (ведомства) на центральном, региональном и местном административном уровнях; особое внимание уделялось релевантности, объему и уровню предоставляемой услуги и эффективности деятельности; б) анализ главных вопросов и их политического и стратегического значения; в) определение роли государства в соответствии с текущей политикой экономической либерализации и сокращения функций государственного сектора при предоставлении экономических услуг; г) исследование возможностей и масштабов распределения затрат и повышения самоокупаемости услуг, которые по-прежнему должны предоставляться государством. Таиланд – функциональные обзоры (2000 г.)71 В Таиланде проведение функционального обзора являлось ключевым направлением деятельности в рамках программы реформирования государственного сектора. В результате проведенных в 2000 г. обзоров шести 70 71 см.: (Civil Service Reform Programme Steering Committee 1996a, b, c, d, e, f, g, h, i, j) См. (Wilkins 2001) Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 200 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти министерств экономического блока были определены требования к перестройке деловых процессов в таких областях, как регистрация коммерческих предприятий и права землепользования, а также намечены реформы налогового и таможенного администрирования и социального обеспечения. Пользователи услуг вовлекались в этот процесс для оказания помощи в выработке подхода, акцентированного на нуждах клиентов, и повышении результативности деятельности. На практике обзоры были больше сфокусированы на перестановках уже существующих структурных элементов системы, чем на анализе надлежащих функций министерств и фундаментальных вопросов, таких как прекращение деятельности, передача функций подрядчикам или на другой уровень. К тому же, обзоры не были тщательно увязаны с более широкими реформами, необходимыми для закрепления ключевых решений о сокращении штатов и затрат. Численность государственных служащих к 2002 г. планировалось сократить на 10%. По последним прогнозам, с помощью текущих мер можно добиться сокращения лишь на 3%. В качестве главного способа достижения планового показателя разукрупнения был избран перевод служащих на работу в местные администрации. Обзоры Великобритании: Обзоры предварительных вариантов72 Начиная с 1988 г., в Великобритании было создано более 140 исполнительных агентств, составляющих 75% государственной службы. Программа «Следующие шаги» была предложена Канцелярией Премьер-министра и управлялась из центра в рамках официального процесса отбора. Созданная модель агентств включает в себя рамочные соглашения, ежегодные договоры о результатах деятельности, оплату труда по результатам деятельности, консультативные советы и трехгодичные экспертизы. Высшие должностные лица подчиняются министру, но могут публично отвечать на вопросы и выступать в Парламенте. Создание агентств в рамках программы «Следующие шаги» было одним из вариантов, которые возникли после систематического проведения тестов в министерствах и ведомствах в соответствии с инициативой «Предварительные варианты». В ходе этих тестов задавались следующие вопросы: Является ли данная функция, предоставлявшаяся в прошлом, по-прежнему необходимой или ее можно упразднить? Если функция по-прежнему необходима, должна ли она быть приватизирована или финансироваться государством? Если функция должна финансироваться государством, может ли она быть передана подрядчикам? Если государство должно осуществлять и финансировать данную функцию, может ли основное правительство или исполнительное агентство осуществлять ее более экономичным образом? 72 См. (Wilkins 2001) Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 201 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Межведомственная экспертная группа проводит обзор предварительных вариантов в соответствии с общей процедурой и методикой. Помимо контроля качества со стороны центральных ведомств к участию в обзоре привлечена консультативная группа. Рабочие документы, технические задания и полные данные публикуются. Исполнительное агентство создается только после того, как ответственный министр отбросит все прочие варианты. Принципы создания агентств в рамках программы «Следующие шаги» требуют, чтобы статус агентств пересматривался каждые пять лет. Очередной обзор предварительных проводится в соответствии с рекомендациями Канцелярии Кабинета министров и согласованным графиком. В ходе этих обзоров: вновь изучаются варианты, рассматривавшиеся до создания агентства, с учетом накопленного опыта и любых изменений внутренних и внешних обстоятельств; строго проверяется, существует ли вообще потребность в данной функции агентства или имеются ли возможности для ее приватизации, передачи подрядчикам, передачи другому органу, возвращения тому органу, который осуществлял ее ранее, или сохранения ее статуса; проводятся широкие консультации с руководством и сотрудниками агентства, курирующим министерством, заказчиками, заинтересованными группами и другими поставщиками подобных услуг; оценивается осуществимость и соотношение стоимости и отдачи каждого варианта; и готовятся рекомендации для ответственного министра. Общественность и заинтересованные стороны приглашаются к участию в этом процессе посредством своих замечаний, в то время как альтернативные поставщики могут представлять свои предложения в тех случаях, когда проводятся испытания в рыночных условиях. Обзоры качества услуг и соотношения цены и качества услуг73 Цель этих обзоров заключается в том, чтобы наметить целевые показатели повышения эффективности и определить наилучший возможный вариант для обеспечения «максимальной отдачи». Упрощенно говоря, в основе обзоров лежат следующие принципы: вызов, сравнение, консультации и конкуренция. следует бросить вызов существующему положению дел, задавшись вопросами, зачем и как предоставляется данная услуга; следует сравнить собственную деятельность с деятельностью других по всему спектру соответствующих показателей, принимая во внимание мнение как пользователей услуг, так и потенциальных поставщиков; при определении новых целевых показателей результативности деятельности следует проконсультироваться с местными налогоплательщиками, пользователями услуг и деловыми кругами; и 73 См. (Cabinet Office 2000a, b; Department of Environment 2001; Improvement and Development Agency 2001) Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 202 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти следует использовать добросовестную конкуренцию как обеспечения высокой эффективности и результативности услуг. средство Применительно к центральному правительству обзоры качества услуг охватывают ту или иную конкретную услугу или часть того или иного ведомства (например, управление кадрами в центральном аппарате), а не целую организацию. Цель каждого обзора заключается в том, чтобы вместе с пользователями вновь рассмотреть вопрос о том, какая услуга необходима, а затем выявить лучшего поставщика, который смог бы год от года обеспечивать последовательное сокращение затрат и в повышение качества. При проведении каждого обзора качества услуг рассматриваются следующие пять вариантов: упразднение; внутренняя реструктуризация; испытания в рыночных условиях; приватизация; или передача стратегическим подрядчикам. Местные органы власти должны разработать программу обзоров соотношения стоимости и качества услуг, а затем опубликовать «план повышения качества». Программы должны охватывать все услуги и направления деятельности советов за 5-летний период (хотя по закону сроки своим приказом определяет государственный секретарь). Государственный секретарь обладает широкими полномочиями по определению не только графика, но и конкретных функций, которые надлежит обследовать в указанные финансовые годы. Государственный секретарь вправе также предусмотреть разные условия для различных органов власти. Советы могут выбирать порядок проведения своих обзоров при условии, что, как сказано в официальном документе, они должны начать с самых слабых услуг. Они могут отдать предпочтение обзорам в областях: которые имеют особую значимость в бюджетном отношении и где существуют широкие возможности для совершенствования; к которым проявляют особый интерес местные жители; в которых происходят законодательные изменения; которые являются объектами для новых государственных политических инициатив; на которые распространяются новые условия проведения конкурсных торгов; в которых желательно развивать новаторство; в которых предстоит использовать новый «горизонтальный» подход; или в которых предстоит провести повторный тендер по определенной процедуре. Им придется обосновывать порядок и приоритеты в рамках программы. Одной из целей является поощрение программ обзоров для различных услуг и (или) на межведомственной основе, включая те, которые помогают решить Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 203 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти «актуальные вопросы» , такие как обеспечение устойчивого развития или общественной безопасности. Испытание в рыночных условиях74 Процедура испытания в рыночных условиях была введена в 1991 г. для определения выполнимости и эффективности передачи услуг внешним подрядчикам. Ее можно сравнить с решениями типа «делать самому или покупать уже готовое» в бизнесе, используемыми для достижения целей экономии затрат, поощрения инноваций и повышения качества. Министерства должны были проанализировать свои направления деятельности, чтобы определить, какие из них следует выставить на тендер с участием частных и государственных подрядчиков. Они опирались на помощь частного сектора в анализе наиболее перспективных областей для приватизации и распределения подрядов. Задавались следующие вопросы: Является ли данная функция существенной? Каковы будут последствия прекращения ее исполнения или осуществления ее в ограниченном объеме или совместно другими организациями? Может ли данная функция осуществляться более экономно другими средствами? Какова общая стоимость обеспечиваемого в настоящее время уровня обслуживания и того уровня обслуживания, который считается необходимым? Является ли данная функция дискретной в организационном плане? Что собой представляют методы работы, организация, и как используются капитальные активы? Как планируется использовать имеющиеся штаты и активы? 74 См. (Wilkins 2001) Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 204 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти Фундаментальные обзоры расходов75 К 1993 г. сфера предоставления услуг в Великобритании была в значительной степени децентрализована, а обязанности центрального руководства были переданы исполнительным агентствам. Небольшие министерства не располагали достаточными ресурсами для вмешательства в дела агентств, сконцентрировавшись вместо этого на принятии решений в области стратегического управления и обеспечении систем подотчетности. Обзоры фундаментальных расходов были призваны служить инструментом для разукрупнения и реструктуризации министерств. Казначейство выбрало «нисходящий» подход к проведению обзоров для изучения долгосрочных тенденций государственных расходов, альтернативных вариантов для более экономичного и эффективного предоставления услуг и возможностей для отказа сразу от всех услуг. Эти обзоры были продиктованы политическими соображениями, а при их проведении ни один элемент рабочих механизмов министерства не считался априорно необходимым. Рассматривались следующие вопросы: Зачем предоставляется данная услуга? Правильно ли она предоставляется? Какие существуют методы проведения консультаций? Какие улучшения планируются? Какие меры могут быть приняты? Насколько результаты деятельности сравнимы с примерами «лучшей практики»? Какие имеются конкурентные альтернативы? Должны ли быть созданы новые альтернативы? Министерства проводили свои собственные обзоры в рамках поэтапной программы, охватывающей основные области государственных расходов. Сокращения бюджетных ассигнований стимулировали министерства проанализировать, какие функции они должны оставить за собой, а какие делегировать другим. Само Казначейство провело фундаментальный обзор своих административных расходов, включая подробный анализ структуры высшего управления. Обзор привел к пересмотру ведомственных целей, основных функций, основанных на сравнительных преимуществах персонала Казначейства, передаче остальных функций управления государственной службы Канцелярии Кабинета министров, рационализации структуры высшего управления, созданию более однородной кадровой структуры, в большей степени основанной на распределении ролей, и сокращению численности высших должностных лиц со 100 до 75 чел. Обзоры в США: Обзор Департамента обороны по «восходящему» принципу 76 75 76 См. (Wilkins 2001) См. (General Accounting Office 1995; Peters and Savoie 1998) Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 205 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти В 1993 г. Президент поручил министру обороны подготовить прогноз военных потребностей США на ближайшие 10 лет. При этом требовалось уделить внимание двум основным вопросам: 1. оправдание существования арсенала ядерного оружия после окончания «холодной войны»; 2. структура вооруженных сил по урегулированию региональных конфликтов. Многие восприняли этот обзор как «защитный маневр» Министерства обороны, стремившегося оправдать свои нынешние расходы. Бб -группа по реформе государственной службы в России 681466886 Стр. 206
