Проектирование промежуточных институтов: методы снижения трансформационных издержек Виктор Полтерович

Проектирование промежуточных институтов: методы снижения
трансформационных издержек
Виктор Полтерович
ЦЭМИ РАН, ИЭ РАН и МШЭ МГУ, Москва
Аннотация
Институциональная реформа- это институциональная последовательность, начальным
элементом которой является некоторый действующий институт (система институтов), а
финальным – желательный институт. Непосредственный переход от начального института к
желательному часто оказывается неэффективным или даже невозможным из-за наличия
культурных,
институциональных,
ресурсных,
технологических
или
политических
ограничений. В этом случае приходится строить последовательность сменяющих друг друга
промежуточных институтов, удовлетворяющих имеющимся ограничениям в каждый момент
времени и, в конце концов, обеспечивающих внедрение желательного института. Каждый
промежуточный институт реформы (т. е. институт, не являющийся ни начальным, ни
финальным) должен допускать преобразование в последующий институт. Промежуточные
институты устраняют ограничения, препятствующие реформе, благодаря этому она
становится возможной. Кроме того, они, как правило, выполняют функции финального
института.
При
подходящем
выборе
промежуточных
институтов
издержки
на
осуществление реформы снижаются. Задача состоит в том, чтобы найти последовательность,
максимизирующую
интегральный
приведенной системы понятий
выигрыш
от
реформы.
Подробное
обсуждение
и многочисленные примеры промежуточных институтов
содержатся в Полтерович (2001, 2007). Концепция, близкая к понятию промежуточного
института, введена в Rodrik (2008).
В Rodrik (2007) обсуждается вопрос о верификации ограничений, препятствующих
экономическому развитию. Однако, проблема проектирования промежуточных институтов,
насколько нам известно,
систематически не исследовалась вплоть до недавней работы
Полтерович (2012). Настоящий доклад посвящен изложению и развитию полученных в ней
результатов. Основная задача состоит в описании приемов, посредством которых можно
обеспечить переход от одного промежуточного института к другому за счет сокращения
трансформационных издержек.
Важнейший этап проектирования реформы - выбор линейки институтов. Под линейкой
понимается параметризованное множество институтов, содержащее начальный и финальный
(желаемый) институт. Иными словами, описание линейки содержит параметр (возможно,
векторный, а возможно, даже и не числовой) такой, что при одном из его значений мы
1
получаем описание начального института, при некотором другом – описание финального.
Остальные значения задают возможные промежуточные институты.
Либерализация цен в Китае в 1978-1993 гг. использовала линейку промежуточных
институтов, каждый из которых представлял собой
дуальную систему, совмещавшую
плановую и рыночную подсистемы: товары, произведенные сверх плана, продавались по
рыночным ценам. Промежуточные институты отличались друг от друга набором плановых
показателей, от которого зависела (хотя и не жестко) доля товаров, поставляемых на рынок.
Этот набор менялся в течение 15 лет так, что доля выпуска, производимого
плановой
подсистемой, постепенно уменьшалась, пока не достигла 5% , после чего план был отменен
вовсе.
В процессе реформы создавалась рыночная инфраструктура
и тем самым
формировались условия для очередного шага (Cao, Fan, Woo, 1997; Полтерович, 2007).
При конструировании линейки нужно выбрать начальный институт. Для этого
используются три подхода. В некоторых случаях можно использовать уже существующие в
системе институты, способствуя их развитию в нужном направлении. Например, в Китае в
процессе формирования частного сектора важную роль сыграли существовавшие ранее
муниципальные предприятия. Они стали элементом триады наряду с государственными и
частными предприятиями. Пропорции выпуска в каждом из трех секторов (параметр
линейки) менялись во времени: вначале доля муниципальных предприятий росла, а затем
стала падать благодаря росту доли частных предприятий. При этом развитие сектора
муниципальных предприятий на начальном этапе способствовало ослаблению культурных и
институциональных ограничений, препятствовавших развитию частного сектора. Другой
вариант – заимствование институтов из более развитой институциональной среды.
Примером может служить трансплантация Словакией и Чехией в 1992-1993 гг. относительно
примитивного ипотечного института – стройсберкасс, - позволившего привить населению
культуру сбережений и получить кредитные истории; тем самым были созданы условия для
формирования более эффективных форм ипотеки. И, наконец, третий вариант –
конструирование
качественно новых промежуточных институтов. Этот подход
доминировал при построении институтов в СССР и в Европейском Союзе.
Можно выделить два приема конструирования промежуточных институтов. Первый
из них состоит в формировании «смеси» старого и нового институтов в той или иной
«пропорции». «Пропорция» задается соответствующими параметрами, которые формируют
линейку.
Принцип смешивания используют, например, пенсионные системы, в которых
заданы пропорции
отчислений на распределительную и накопительную составляющие;
постепенно меняя пропорции, можно найти их рациональное сочетание.
2
Второй
прием
состоит
в
организации
«конкуренции»
старого
и
нового
(желательного) институтов, обеспечивающей агентам возможность выбора между ними.
В результате спонтанного изменения условий и соответствующего регулирования спрос на
желательный институт увеличивается, а на старый снижается. Подобная конструкция была
использована в процессе приватизации в Китае. Структурно аналогичный процесс
наблюдался при формировании ипотечной системы во многих странах: здесь стройсберкассы
создавали условия для развития более эффективных форм ипотеки и
проигрывали им
конкуренцию.
Линейка сама по себе еще не определяет реформу, поскольку должны быть указаны
последовательность и условия перехода от одного промежуточного институту к другому.
Будем говорить, что институциональная последовательность (полученная из линейки) не
имеет разрывов, если на каждом шаге трансформационные издержки перехода к новому
институту
не
превосходят
выигрыша
от
перехода
(измеряемого
уменьшением
дисконтированного потока трансакционных издержек, см. Полтерович (2007)).
В докладе рассматривается три приема снижения трансакционных издержек; применение
этих приемов помогает обеспечить отсутствие разрывов. При централизованном назначении
моментов перехода приходится прибегать к прямой компенсации потерь (дотированию).
Этот прием был использован, например, на последнем этапе либерализации валютного курса
в Китае. Иногда, впрочем, в рамках централизованного подхода удается использовать
встроенные механизмы компенсации. Например, увеличение пенсионного возраста может
сопровождаться ростом пенсии. Менее затратный метод состоит в предоставлении агентам
свободного выбора параметров линейки (в определенных пределах). Например, в рамках
дуальной либерализация цен в Китае предприятия сами выбирали объемы товаров,
поставляемых в рыночный сектор. Другой пример – свободный выбор момента выхода на
пенсию в рамках реформы, направленной на увеличение пенсионного возраста.
В докладе анализируются примеры институциональных разрывов и формулируется ряд
новых
предложений,
основанных
на
описанных
выше
методах
и
связанных
с
реформированием правил приема в вузы, налоговой и пенсионной систем.
3