Методика разработки устава образовательного учреждения

Методические рекомендации по разработке устава
образовательного учреждения
Сознавая важность факта принятия основанных на законодательстве
уставов всеми учреждениями образования, в целях оказания методической
помощи разработаны данные методические рекомендации.
Устав образовательной организации представляет собой основной локальный акт, регулирующий организацию деятельности образовательной организации. Устав является учредительным документом образовательной организации, который утверждается учредителем при ее создании. Таким образом, устав – это обязательный локальный акт, без которого образовательная
организация просто не может быть создана. Уставы учреждений образования
трансформируют право на образование, закрепленное в Законе "Об образовании", в конкретные права личности, предусматривая соответствующие гарантии и порядок их осуществления. Уставы в концентрированном виде регламентируют правомочия участников отношений в сфере образования.
Для государственных и муниципальных образовательных организаций,
созданных в организационно-правовой форме учреждения, устав является
единственным учредительным документом. Для образовательных организаций, создаваемых в иных организационно-правовых формах, например, автономной некоммерческой организации, возможно наличие второго учредительного документа – учредительного договора, заключенного учредителями
(ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
В соответствии с ч. 2 ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 3 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в
учредительных документах любого юридического лица – некоммерческой
организации должны быть урегулированы ряд общих вопросов правового
статуса:
• наименование юридического лица с указанием типа соответственно
«казенное», «бюджетное», «автономное»;
• место нахождения;
• сведения о собственнике его имущества;
• порядок управления деятельностью юридического лица;
• предмет и цели деятельности юридического лица;
• исчерпывающий перечень видов деятельности, которое учреждение
вправе осуществлять в соответствии с целями;
• указания о структуре, компетенции органов управления учреждения,
порядке их формирования, сроках полномочий и порядке деятельности таких органов;
• другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида.
2
В данном случае в качестве вида юридических лиц понимается организационно-правовая форма, форма собственности юридического лица, отдельная сфера, в которой действует данное юридическое лицо. Таким образом,
устав муниципального бюджетного образовательного учреждения должен
соответствовать специальным требованиям, которые предъявляются к уставам некоммерческих организаций в форме учреждения, муниципальным
учреждениям, бюджетным учреждениям и образовательным учреждениям
(организациям).
Специальные требования к уставам образовательных организаций
установлены ст. 13 Закона РФ «Об образовании», согласно которой в уставе
образовательной организации в обязательном порядке указываются:
1) наименование, место нахождения (юридический, фактический адрес), статус образовательного учреждения:
Образовательное учреждение как некоммерческая организация должно
иметь наименование, содержащее указание на его организационно-правовую
форму и характер деятельности. Наименование и место нахождения некоммерческой организации указываются в ее учредительных документах (ст. 4
Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7_ФЗ «О некоммерческих организациях»). Невыполнение этого требования является основанием к отказу в
регистрации учреждения как юридического лица. При необходимости в уставе следует указать краткое наименование образовательного учреждения, его
наименование на английском или другом языке.
Если образовательное учреждение в период своего существования проходило реорганизацию, целесообразно изложить историю этих преобразований (создано тогда то, таким то актом, такого то органа, реорганизовано тогда то актом такого то органа и т.д.).
Если юридический и фактический адреса школы различны, то в Уставе
указываются оба адреса.
2) учредитель:
В соответствии с п.1 ст.11 учредителем образовательного учреждения
могут быть:
1) органы государственной власти, органы местного самоуправления;
2) отечественные и иностранные организации всех форм собственности,
их объединения (ассоциации и союзы);
3) отечественные и иностранные общественные и частные фонды;
4) общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации;
5) граждане Российской Федерации и иностранные граждане.
Допускается совместное учредительство только негосударственных образовательных учреждений.
Из вышесказанного следует, что учредителем муниципальных образовательных учреждений может быть только орган местного самоуправления.
Делегирование конкретных полномочий учредителя муниципальному органу
3
управления образованием (например, отделу образования) может быть осуществлено путем издания нормативного акта органа местного самоуправления, по которому определенные полномочия учредителя передаются отделу
образования в отношении всех действующих на данной территории муниципальных образовательных учреждений.
Следует учитывать, что ст. 11 Закона "Об образовании", определяющая
статус учредителя, обязывает его заключить с образовательным учреждением
договор. Отсутствие такого договора на практике создает возможность для
превышения своих полномочий администрацией школы. Наличие договора
обеспечивает правовую четкость в определении функций сторон и их ответственности. Отражение в уставе наименования учредителя и его (определенной договором) компетенции создает дополнительную возможность контроля за исполнением этого договора со стороны участников образовательного процесса (учащихся, родителей, учителей).
3) организационно-правовая форма образовательного учреждения:
Четкая организация надзора за законностью устава образовательного
учреждения требует прежде всего уточнения его государственно - правового
статуса. На основании ст. 12 Закона "Об образовании" в понятие статуса
включаются указания:
- на организационно - правовую форму образовательного учреждения
(государственные, муниципальные, негосударственные - ст. 12.3 Закона);
- на его тип (ст. 12.4 Закона) и вид (ст. 12.6 Закона).
Определение статуса образовательного учреждения дает возможность
получить уточненное представление о правовой базе устава. В нее входят
общие нормы Закона "Об образовании", регулирующие деятельность любого
образовательного учреждения, и специальные нормы, относящиеся к учреждениям определенной организационно - правовой формы (например, ст.
12.3, 12.5, 39.5, 39.8, 41.7, 46 и др. регулируют деятельность негосударственных школ), и соответствующее Положение о типе и виде учебного заведения.
4) цели образовательного процесса, типы и виды реализуемых образовательных программ:
Предмет и цели деятельности образовательного учреждения указываются в Уставе в соответствии с пунктом 3 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях, а также соответствующих Положений о типе и
виде учебного заведения.
Реализация требования указания в уставе типа и вида реализуемых образовательных программ является необходимой предпосылкой использования
предоставленного Законом "Об образовании" права на выбор образовательного учреждения и форм получения образования. В настоящее время Министерством образования России разработано около 20 вариативных учебных
программ и планов различных направлений образования (гуманитарного,
естественно - биологического, физико - математического). Без обозначения в
уставе вида реализуемых программ выбор образовательного учреждения лишается смысла, а право на него становится формальностью.
4
При определении образовательных программ необходимо руководствоваться:
- ст. 9 и 14 Закона РФ «Об образовании»;
- приказом Министерства образования и науки Российской Федерации
от 23 ноября 2009 г. № 655 утверждены федеральные государственные требования, которые устанавливают нормы и положения, обязательные при реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию, в части определения структуры основной общеобразовательной программы дошкольного образования, в том числе соотношения ее частей, их
объема, а также соотношения обязательной части основной общеобразовательной программы и части, формируемой участниками образовательного
процесса;
- приказом Министерства образования и науки Российской Федерации
от 06 октября 2009 г. «Об утверждении и введении в действие федеральных
государственных образовательных стандартов начального общего образования».
5) основные характеристики организации образовательного процесса, в том числе:
а) язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание;
б) правила приема обучающихся, воспитанников:
Согласно п.1. 1 ст. 16 Закона РФ «Об образовании» правила приема детей в образовательное учреждение определяются ее учредителем. При разработке правил приема детей в общеобразовательные учреждения необходимо
также руководствоваться действующим документом Минобразования России, а именно письмом от 21 марта 2003 г. № 03-51-57 ин/13-03 «Рекомендации по организации приема детей в первый класс». Дополнительные правила
приема детей в школу содержат санитарно-эпидемиологические правила и
нормативы «Гигиенические требования к условиям обучения в общеобразовательных учреждениях. СанПиН 2.4.2.1178-02», утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.11.2002 г. Изучение уставов образовательных учреждений показало, что они нередко содержат не основанные на Законе ограничения в приеме в школы, гимназии,
лицеи (вводятся прием по конкурсу, отбор с учетом собеседования, тестирования и т.п.). При этом не учитывается, что ограничения в приеме могут
устанавливаться только Законом либо учредителем, с обязательным фиксированием в договоре (ст. 11, 16 Закона).
Еще одно обязательное требование, связанное с приемом обучающихся в
образовательное учреждение, содержится в п.2 ст.16 Закона РФ «Об образовании». В соответствии с ним «при приеме гражданина в образовательное
учреждение последнее обязано ознакомить его и (или) его родителей (законных представителей) с уставом образовательного учреждения, лицензией на
право ведения образовательной деятельности, со свидетельством о государственной аккредитации образовательного учреждения, основными образовательными программами, реализуемыми этим образовательным учреждением,
5
и другими документами, регламентирующими организацию образовательного процесса». В уставе необходимо регламентировать реализацию данного
права.
в) продолжительность обучения на каждом этапе обучения:
При разработке данного пункта следует руководствоваться соответствующими Типовыми положениями. Так, в пункте 32 Типового положения
об общеобразовательном учреждении сказано: «Общеобразовательное учреждение осуществляет образовательный процесс в соответствии с уровнями
общеобразовательных программ трех ступеней общего образования:
первая ступень — начальное общее образование (нормативный срок освоения 4 года);
вторая ступень — основное общее образование (нормативный срок освоения
5–6 лет);
третья ступень — среднее (полное) общее образование (нормативный срок
освоения 2 года)».
Разработка данного положения осуществляется также с учетом:
- Санитарно-эпидемиологических правил СанПиН 2.4.2.1178_02 «Гигиенические требования к условиям обучения в общеобразовательных учреждениях», утвержденных Главным государственным санитарным врачом РФ
25 ноября 2002 г. и введенных в действие постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28ноября 2002 г.
- Базисного учебного плана общеобразовательных учреждений Российской
Федерации, утвержденным приказом Минобразования России от 9 марта
2004 г. № 1312;
- Примерных основных образовательных программ.
г) порядок и основания отчисления обучающихся, воспитанников:
Типичной ошибкой при разработке устава в части определения оснований отчисления обучающихся является не разграничение понятий «отчисление» и «исключение» из образовательного учреждения. Основания для отчисления из образовательного учреждения могут быть следующие:
- окончание обучения в образовательном учреждении,
- состояние здоровья.
- заявление родителей (законных представителей) при смене места жительства и (или) образовательного учреждения,
- добровольное оставление учащимся общеобразовательного учреждения
(п. п. 6 и 7 ст. 19 Закона),
- исключение из образовательного учреждения и др.
Применительно к отчислению учащихся в уставах указываются не основанные на Законе основания (хроническая неуспеваемость, систематическое неподчинение администрации, учителям и другие). Типичной ошибкой
является не разграничение понятий исключения из образовательного учреждения и оставление образовательного учреждения по согласию родителей и
местного органа управления образованием. При этом не учитываются процедурные различия этих форм отчисления (исключение и добровольное оставление). В силу п. 6 ст. 19 Закона РФ «Об образовании» «по согласию родите-
6
лей (законных представителей), КДН и органа местного самоуправления,
осуществляющего управление в сфере образования, учащийся, достигший
возраста пятнадцати лет, может оставить школу до получения основного общего образования».
Все, что касается исключения, императивно закреплено в п.7 ст.19 Закона РФ «Об образовании». Согласно данной статьи исключение из школы допускается по решению органа школьного самоуправления и только за совершенные неоднократно грубые нарушения устава школы. В уставе школы
должно быть обязательно прописано, какому органу самоуправления предоставляется право принимать решение об исключении учащихся. Без этого исключение будет не правомерным.
Действующее законодательство не содержит определения «грубое нарушение устава», поэтому данный вопрос каждое образовательное учреждение
должно урегулировать самостоятельно. Устав должен содержать исчерпывающий перечень проступков, рассматриваемых в качестве грубых нарушений
его положений.
д) система оценок при промежуточной аттестации, формы и порядок
ее проведения;
е) режим занятий обучающихся, воспитанников:
Пункт 1 ст. 51 Закона РФ «Об образовании» устанавливает, что «учебная нагрузка, режим занятий обучающихся, воспитанников определяются
уставом образовательного учреждения на основе рекомендаций, согласованных с органами здравоохранения».
ж) наличие платных образовательных услуг и порядок их предоставления (на договорной основе):
При разработке содержания устава по данному направлению необходимо руководствоваться следующими документами:
- постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 505 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг»,
- приказ Минобразования России от 10 июля 2003 г. № 2994 «Об утверждении Примерной формы договора об оказании платных образовательных
услуг в сфере общего образования»,
- письмо Минобразования России от 21 июля 1995 г. № 52 - М.
з) порядок регламентации и оформления отношений образовательного учреждения и обучающихся, воспитанников и (или) их родителей (законных представителей):
Закон "Об образовании" предусматривает обязательность договорных
отношений только между дошкольным образовательным учреждением и родителями воспитанников (п. 4 ст. 18), а так же негосударственным образовательным учреждением и родителями обучающихся (п. 3 ст. 46). Такой договор не только придает четкость правоотношениям участников образовательного процесса, но и является необходимой гарантией защиты их прав (к примеру, когда произведена заранее оплата дополнительных услуг, но они не
оказаны или оказаны не в полной мере, либо некачественно).
7
Для образовательных учреждений иного вида и типа, организационноправовой формы порядок регламентации и оформления отношений образовательного учреждения и обучающихся, воспитанников и (или) их родителей
(законных представителей устанавливается уставом образовательного учреждения. Это может быть так же договор, соглашение и др.
6) структура финансовой и хозяйственной деятельности образовательного учреждения, в том числе в части:
а) использования имущества, закрепленного за образовательным учреждением;
б) финансирования и материально-технического обеспечения деятельности образовательного учреждения;
в) осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
г) запрета на совершение сделок, возможными последствиями которых
является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за образовательным учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств,
выделенных этому учреждению собственником образовательного учреждения, за исключением случаев, если совершение таких сделок допускается федеральными законами;
д) порядка распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за
счет доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
е) открытия счетов в органах казначейства (за исключением негосударственных образовательных учреждений и автономных учреждений);
7) порядок управления образовательным учреждением, в том числе:
а) компетенция учредителя;
б) структура, порядок формирования органов управления образовательного учреждения, их компетенция и порядок организации деятельности:
В соответствии с п. 9 ст. 32 Закона РФ «Об образовании» к компетенции образовательного учреждения относится установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения.
Формами самоуправления образовательного учреждения согласно п.2
ст. 35 Закона РФ «Об образовании» являются совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и другие формы. Таким образом, перечень органов самоуправления образовательных учреждений не является исчерпывающим, что позволяет включить в
структуру органов управления образовательным учреждением такие органы
управления, как управляющий совет, родительский комитет и др..
В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ
«О некоммерческих организациях» в уставе образовательного учреждения
должна быть определена высшая форма самоуправления.
В Уставе можно прописать только основополагающие положения (принципы) деятельности органов самоуправления с одновременной отсылкой к
соответствующему локальному нормативному акту, являющемуся приложе-
8
нием к действующему уставу и детально регламентирующего деятельность
органа самоуправления. При подробном изложении указанных вопросов в
Уставе, необходимость в принятии специального локального акта отпадает.
Типичной ошибкой является дублирование функций органов самоуправления, отсутствие порядка взаимодействия органов самоуправления образовательного учреждения по вертикали и по горизонтали.
в) порядок комплектования работников образовательного учреждения и условия оплаты их труда:
В связи с введением в 2006 г. в Трудовой кодекс РФ (далее – ТК РФ)
понятия "профессиональные квалификационные группы" прежние системы
оплаты труда, основанные на 18 разрядах Единой тарифной сетки (ЕТС), заменяются на новые. По профессиональным квалификационным группам (далее – ПКГ) устанавливаются базовые (минимальные) оклады и ставки (вместо коэффициентов ЕТС), и фактически ПКГ заменяют собой разряды ЕТС.
Кроме того, ТК РФ более четко (по сравнению с ранее действовавшим законодательством) выделил три составляющие части заработной платы: базовую, компенсационную и стимулирующую.
В сфере образования изменение законодательных принципов определения заработной платы совпало с внедрением так называемой отраслевой
системы оплаты труда, которая должна полнее учитывать особенности работы педагогов. Поэтому для педагогов новая система оплаты труда (далее –
НСОТ) означает, прежде всего, оплату всех видов их внеаудиторной работы,
стимулирование качества и результативности труда, учет при определении
базового оклада интенсивности труда разных педагогических работников
(например, в зависимости от количества обучающихся, сложности предмета
и других параметров).
Согласно ст. 144 ТК РФ системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются коллективными
договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными федеральными нормативными правовыми актами, а также (в зависимости от подведомственности учреждения)
в соответствии с законами и нормативными правовыми актами субъекта РФ
и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Несмотря на то, что в ТК РФ уставы учреждений не упоминаются, полноценное юридическое оформление системы оплаты труда в любом образовательном учреждении все же требует внесения изменений в его устав. Из
статей 13 и 32 Закона РФ «Об образовании» следует, что:
в уставе ОУ в обязательном порядке должны быть указаны порядок
комплектования работников учреждения и условия оплаты их труда (подп. 7
"в" п. 1 ст. 13);
к компетенции ОУ относится установление заработной платы работников, в т. ч. надбавок и доплат к должностным окладам, порядка и размера их
премирования (подп. 5 п. 2 ст. 32).
При разработке устава любого образовательного учреждения в качестве его структурной и содержательной основы используются типовые поло-
9
жения об образовательных учреждениях, если предусмотренные типовым
положением образовательные программы соответствуют по уровню и
направленности программам, реализуемым в данном образовательном учреждении. Такая практика основана на норме ст. 12 Закона РФ «Об образовании», предусматривающей, что деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями
об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений.
В настоящее время почти все действующие типовые положения об образовательных учреждениях в части регулирования условий оплаты труда
приведены в соответствие с новыми принципами определения заработной
платы, установленными трудовым законодательством. Исключение составляет Типовое положение об общеобразовательном учреждении, в п. 81 которого содержится устаревшая норма об установлении ставок заработной платы и
должностных окладов работников на основе ЕТС. Ввиду того, что указанная
норма противоречит ст. 144 ТК РФ, предусматривающей оплату труда по
профессиональным квалификационным группам, а также другим федеральным нормативным актам, в т.ч. об отмене действия постановления Правительства РФ о ЕТС, она не должна учитываться при разработке устава образовательного учреждения.
Поскольку устав является своего рода "основным законом" учреждения
и предназначен для регулирования деятельности учреждения в целом, в нем
невозможно подробно прописать все условия оплаты труда, как того требует
законодательство. В связи с этим рекомендуется включить в устав лишь
наиболее общие, основные правила (принципы) установления заработной
платы с отсылкой к локальным актам, являющимся приложением к уставу,
или коллективному договору (соглашению), в которых основные правила,
предусмотренные уставом, изложены подробно.
г) порядок изменения устава образовательного учреждения:
По Закону РФ «Об образовании» устав гражданского образовательного
учреждения в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, разрабатывается и принимается образовательным учреждением и
утверждается его учредителем. Порядок утверждения устава муниципального образовательного учреждения устанавливается органом местного самоуправления (пункт 2 ст. 13). Подпункт 12 пункта 2 ст. 32 Закона РФ «Об образовании» уточняет, что к компетенции образовательного учреждения относится «разработка и принятие устава коллективом образовательного учреждения для внесения его на утверждение». Под коллективом школы, по
нашему мнению, следует понимать не только ее работников, но и других
участников образовательного процесса: родителей (законных представителей
обучающихся), учащихся старших классов. Принять устав можно на общем
собрании участников образовательного процесса или на их конференции.
Несколько сложнее дело обстоит с утверждением устава при создании
образовательной организации. Устав является необходимым условием для
10
государственной регистрации создания образовательной организации как
юридического лица, в связи с этим он должен быть утвержден до формирования коллектива образовательной организации. Отдельные типовые положения содержат норму, регулирующую данную ситуацию. Так, в соответствии с п. 34 Типового положения об образовательном учреждении начального профессионального образования, утвержденного постановлением Правительства РФ от 14 июля 2008 г. № 521, закрепляется, что в создаваемом
образовательном учреждении устав утверждается учредителем на срок не более 1 года. Представляется, что во вновь создаваемых образовательных организациях иных типов и видов (например, школах) до формирования коллектива устав может утверждаться учредителем на срок не более года. Целесообразно, чтобы такая норма присутствовала в акте органа самоуправления,
устанавливающем порядок утверждения уставов, а затем и в самом уставе.
д) порядок реорганизации и ликвидации образовательного учреждения:
Данная норма прописываются в уставе в соответствии с нормативными
документами.
8) права и обязанности участников образовательного процесса:
Помимо прав участников образовательного процесса, законодательно закрепленных в главе 5 Закона РФ «Об образовании», следует обратить внимание на регламентацию в уставе иных прав учащихся, реализация которых
обеспечивает право на образование. К ним относятся:
- ПРАВО НА ДОСТУПНОСТЬ И АДАПТИВНОСТЬ ОБРАЗОВАНИЯ
(ст. 5.6 Закона), в связи с этим необходимо, чтобы в уставе были отражены
формы педагогической поддержки, оказываемой отстающим учащимся (организация классов компенсирующего обучения, индивидуальных занятий,
консультаций и т.п.). Необходимо также регламентировать:
- условия перевода и оставления на повторное обучение обучающихся,
имеющих академическую задолженность или не освоивших образовательную
программу;
- обязанность образовательного учреждения создавать условия обучающимся для ликвидации задолженности и обеспечивать контроль за своевременностью ее ликвидации (ст. 17 Закона РФ «Об образовании»);
- получение образования по индивидуальным учебным планам (п.4 ст.
50), в форме семейного образования, самообразования, экстерната (ст.10).
- ПРАВО НА БЕСПЛАТНОСТЬ ОБРАЗОВАНИЯ. Изучение уставов показывает, что с учащихся и их родителей нередко требуют плату "за дополнительные занятия со школьниками, пропускающими уроки по неуважительной причине", "за сдачу ими зачетов по пропущенным темам" и т.п., несмотря на то, что обучение в данном случае осуществляется в рамках основной
образовательной деятельности. Взимание платы в этом случае запрещено ст.
45.3 Закона "Об образовании". В уплаты нередко включаются формулировки
типа "школа оказывает учащимся дополнительные образовательные услуги,
11
плата за которые взимается по договоренности с родителями". При этом не
уточняется характер услуг, что обусловливает вышеуказанные нарушения.
- ПРАВО НА УЧАСТИЕ В УПРАВЛЕНИИ ОБРАЗОВАНИЕМ (ст. 2).
- ПРАВО НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ (ст. 51 Закона), включающее обучение: а) в нормальных санитарно - гигиенических условиях (в их число входит
наполняемость классов. Уставами она нередко определяется выше нормативной - 25 человек); б) сопровождающееся медицинским обслуживанием учащихся в образовательных учреждениях (ст. 51.4); в) при организации питания
учащихся и создании для этого надлежащих условий (ст. 51.5 и 6); г) физической культуре (в соответствии со ст. 12.2 Основ законодательства о физической культуре общая продолжительность занятий для школьников должна
быть не менее пяти часов в неделю); д) право на охрану чести и достоинства
учащихся (ст. 15.6, 56.3), сочетающееся с защитой авторитета учителя (п. 1 3 ст. 55).
В уставе необходимо регламентировать реализация права на охрану
здоровья в части определения внеучебной нагрузки обучающихся, воспитанников (п.1. ст. 51);
9) перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений и других актов), регламентирующих деятельность образовательного учреждения:
Данная норма означает, что в уставе перечисляются именно виды локальных актов с указанием на органы управления (директор, ученый совет и
т.д.), которые указанные акты издают. Перечислять «поименно» те локальные акты, которые издаются в образовательной организации, не требуется. К
тому же, это абсолютно бессмысленно, так как перечень локальных актов
подвергается постоянному изменению в процессе функционирования и развития образовательной организации. В уставе необходимо указать только перечень локальных нормативных актов, являющихся приложением к действующему уставу.
Отсутствие в уставе образовательного учреждения какого-либо из перечисленных вопросов рассматривается как нарушение законодательства об
образовании.
Закон РФ «Об образовании» содержит норму, согласно которой при
необходимости регламентации сторон деятельности образовательной организации, которые должны быть урегулированы в уставе, иными локальными
актами последние подлежат регистрации в качестве дополнений к уставу образовательной организации (п. 3 ст. 13). Данная норма означает, что если в
уставе образовательного учреждения не урегулирован отдельный обязательный вопрос, например, порядок и основания отчисления обучающихся, воспитанников, то этот вопрос может быть отрегулирован в специальном приложении к уставу (например, Правилах отчисления обучающихся). Однако
такие правила, будучи приложением к уставу, принимаются в том же поряд-
12
ке, что и изменения в устав, включая утверждение учредителем и регистрацию в уполномоченном органе по регистрации юридических лиц. Таким образом, если в ходе проверки выявлено, что вопрос, который должен быть
урегулирован в уставе, регламентируется другим локальным актом, который
не принят в порядке принятия устава (изменений в устав), то это тоже является нарушением законодательства об образовании.
Любые изменения и дополнения в устав образовательной организации
принимаются в том же порядке, что и сам устав.
Разработанный, принятый и утвержденный учредителем устав (изменения в устав) подлежат государственной регистрации. Порядок государственной регистрации изменений в учредительные документы юридических
лиц урегулирован Федеральным законом «О государственной регистрации
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 г.
№ 129-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями). В отношении
регистрации изменений в учредительные документы государственных и муниципальных образовательных учреждений действуют регистрационные
формы и порядок регистрации, предусмотренный для коммерческих организаций, а сама регистрация осуществляется в территориальных органах Федеральной налоговой службы (налоговых инспекциях) (п. 5 ст. 1 Федерального
закона «О некоммерческих организациях»). Уставы негосударственных
(частных) образовательных организаций регистрируются в специальном порядке, предусмотренном для некоммерческих организаций в органах Министерства юстиции Российской Федерации (ст. 23 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
При осуществлении надзора за законностью устава образовательного
учреждения учитывается двоякая, обозначенная в Законе "Об образовании"
функция данного правового акта. С одной стороны, он является правовой базой, на основе которой осуществляется деятельность образовательного учреждения. В соответствии с Законом "Об образовании" это учреждение признано в настоящее время юридическим лицом (ст. 12.2). Устав регламентирует
его цели и задачи, организационную структуру, форму управления, экономический и хозяйственный аспект деятельности и т.п. С другой стороны, устав
является основным нормативным актом, регламентирующим правовой статус
участников образовательного процесса и в первую очередь учащихся (ст.
50.1 Закона).
В соответствии с этим в уставах должна отражаться в равной мере регламентацию двух вышеуказанных функций. На практике это не всегда учитывается. При принятии устава в большей мере обращают внимание на непосредственное отражение в них права на образование и в меньшей мере регламентация организационной, управленческой и хозяйственно - экономической деятельности учебного заведения. При этом упускается из виду, что
благодаря такому подходу не создаются необходимые социально - экономи-
13
ческие гарантии права на образование в условиях деятельности конкретного
образовательного учреждения.
В ходе проверок выявлены типичные нарушения. При разработке уставов не реализованы требования ст. 13 Закона РФ «Об образовании». В действующих уставах отсутствует ряд обязательных разделов. В частности не
указаны:
- типы и виды реализуемых программ, что существенно препятствует
осуществлению права на выбор образовательного учреждения (ст. 51. 52);
- определение структуры и порядок формирования органов управления
образовательном учреждением, их функциональных связей;
- порядок изменения устава;
- порядок и основания отчисления обучающихся, воспитанников.
Типичным недостатком является дублирование в уставе и локальных
актах уже существующих законодательных положений или правовых норм с
одной стороны, и отсутствие уточняющих разъясняющих, конкретизирующих положений с другой, иногда – дублирование или противоречие собственно уставу образовательного учреждения. Например, по отдельным образовательным учреждениям ни в уставе, ни в локальных актах не отражаются:
- процедура ознакомления участников образовательного процесса с
уставом, локальными актами, образовательной программой, лицензией, свидетельством об аккредитации (п.2 ст.16);
- реализация права на доступность и адаптивность образования и др.
Одним из типичных нарушений, допускаемых в правоприменительной
практике, является несвоевременное приведение нормативных (локальных)
актов в соответствие с действующим законодательством РФ. Так, в уставы
общеобразовательных учреждений не включены требования п.1 ст. 11 Федерального закона от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», предусматривающего обязательную подготовку по основам военной службы в образовательном учреждении среднего (полного) образования. Не внесены изменения и дополнения в связи с принятием Федеральных
законов от 01.12.2007 г. № 309-ФЗ, 05.12.2006 г. №207-ФЗ, 30.06.2007 г.
№ 120-ФЗ.
В учреждениях отсутствуют локальные акты, указанные в уставах как
обязательные, либо имеются локальные акты, не предусмотренные уставами
и в нарушение п.3 ст. 13 не утверждены.
В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации отражению в уставах подлежит вся образовательная деятельность. Однако проверками установлено, что в уставах не закреплена деятельность методических объединений, психологической службы, института классных руководителей, информационно- библиотечных центров, пришкольных оздоровительных лагерей и др.
Подводя итоги предлагаем вам таблицу, обобщающую вышеизложенное.
14
N
п/п
Обязательные разделы устава
общеобразовательного учреждения,
обозначенные в ст. 13 Закона РФ
"Об образовании"
1.1
Наименование, место нахождения
(юридический, фактический адрес),
статус образовательного учреждения
Учредитель образовательного учреждения
Организационно - правовая форма
образовательного учреждения
Цели образовательного процесса,
типы и виды образовательных программ
Основные характеристики организации
образовательного процесса, в том числе:
а) язык (языки), на котором ведутся
обучение и воспитание
б) порядок приема обучающихся,
воспитанников
в) продолжительность обучения
на каждом этапе обучения
г) порядок и основания отчисления
обучающихся, воспитанников
1.2
1.3
1.4
1.5
Статьи Закона
"Об образовании",
которым должна
соответствовать
регламентация
названного
раздела устава
12 (п. 2, 4, 6, 7)
11, 33 (п. 1)
12 (п. 3)
9, 14, 17
6
16
13
19 (п. 6, 7)
д) система оценок при промежуточной
аттестации, ее формы, порядок проведения
е) режим занятий обучающихся,
воспитанников (п. 1, 5)
ж) наличие платных образовательных
услуг и порядок их предоставления
з) порядок регламентации и оформления
отношений образовательного учреждения
и обучающихся, воспитанников и (или)
их родителей (лиц, их заменяющих)
1.6
15, 17
15, 17, 51
(п. 1, 5)
45, 46
27, 18 (п. 4),
46 (п. 3)
Структура финансирования и хозяйственной деятельности образовательного учреждения, в том числе в части:
а) использования имущества,
закрепленного учредителем за образовательным учреждением
39, 43
б) финансирования и материально - технического обеспечения деятельности образовательного учреждения
41, 46.2
в) осуществление предпринимательской и иной приносящей доход
деятельности
47
г) запрета на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного
за образовательным учреждением, или имущества, приобретенного за
счет средств, выделенных этому учреждению, за исключением случаев, если совершение сделок допускается федеральными законами
д) порядок распоряжения имуществом, приобретенным учреждением
за счет доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности
е) открытие счетов в органах казначейства
15
1.7
1.8
1.9.
Порядок управления образовательным
учреждением, в том числе:
а) компетенция учредителя
б) структура, порядок формирования
органов управления образовательного
учреждения, их компетенция, порядок
организации деятельности
в) порядок комплектования персонала
и условия оплаты труда
г) порядок изменения устава
образовательного учреждения
д) порядок реорганизации и ликвидации
образовательного учреждения
Права и обязанности участников
образовательного процесса
Перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений и других
актов), регламентирующих деятельность образовательного учреждения
31, 33
35, 36
53, 54, 56
34
34
50, 52, 55, 56